時(shí)下正在制定“十一五”發(fā)展規(guī)劃，我想談?wù)勎磥砦迥陸?yīng)加快政治體制改革的問題。中國從1978年走上改革之路后，進(jìn)行了經(jīng)濟(jì)體制和政治體制的改革。經(jīng)濟(jì)體制改革的目標(biāo)是從傳統(tǒng)社會(huì)主義計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)向建立社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制，政治體制改革的目標(biāo)是從傳統(tǒng)社會(huì)主義高度集權(quán)體制轉(zhuǎn)向建立社會(huì)主義民主政治體制�？v觀20多年來的改革實(shí)踐，應(yīng)該承認(rèn)經(jīng)濟(jì)體制改革比較成功，成效巨大，而政治體制改革，雖然有所起步，有過突破，但是步履蹣跚，多有曲折。到了現(xiàn)在，政治體制改革不過是停留在黨的文件上的提法而已，沒有什么具體的部署和行動(dòng)加以貫徹執(zhí)行，實(shí)際上是被擱置了�，F(xiàn)在，大家廣泛關(guān)注的議題有“經(jīng)濟(jì)市場化的程度和經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中的體制性障礙”，“適合逐步完善的市場經(jīng)濟(jì)體制的政府治理模式”，“解決轉(zhuǎn)型過程中政府職能轉(zhuǎn)變和政府職能缺位”等等，這些問題都非常重要，但是，問題在于什么是真正的、最大的“體制性障礙”？如果我們連政府權(quán)力職位應(yīng)該由誰授予、什么樣的政府體制才算是科學(xué)的這些重大的、深層次的問題都未能解決，那么，所謂尋找經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中的體制性障礙不過是一句空話，眼睛只盯著政府職能轉(zhuǎn)變和政府職能缺位這些問題是不夠的。而真正的、深層次的“體制性障礙”問題不解決，政府職能轉(zhuǎn)變和政府職能缺位這些相對(duì)來說是表層性的、技術(shù)性的問題也不可能得到徹底解決。

　　探討和解決政府權(quán)力職位由誰授權(quán)、政府體制怎樣才算是科學(xué)的這些真正的、深層次的“體制性障礙”問題，涉及到政治體制改革。政治體制改革的內(nèi)容主要包括八個(gè)方面：一是政治權(quán)力職位授予方式改革；
二是黨政關(guān)系和黨政體制改革；
三是政府職能轉(zhuǎn)變和機(jī)構(gòu)改革；
四是干部人事制度改革；
五是決策體制改革；
六是司法體制改革；
七是權(quán)力制約和監(jiān)督體制改革；
八是執(zhí)政黨自身改革。此外，與政治體制改革相關(guān)的還要研究選擇什么樣的戰(zhàn)略、策略，采取什么樣的方式、步驟的問題。

　　經(jīng)濟(jì)體制改革和經(jīng)濟(jì)發(fā)展是政治體制改革和政治發(fā)展的驅(qū)動(dòng)力，在一定情況下經(jīng)濟(jì)體制改革可以比政治體制改革先行一步，但絕不能把政治體制改革放在可有可無、完全被動(dòng)的地位，甚至以為可以只搞經(jīng)濟(jì)體制改革，不搞政治體制改革。鄧小平曾經(jīng)指出，“現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)體制改革每前進(jìn)一步，都深深感到政治體制改革的必要性。不改革政治體制，就不能保障經(jīng)濟(jì)體制改革的成果，不能使經(jīng)濟(jì)體制改革繼續(xù)前進(jìn)，就會(huì)阻礙生產(chǎn)力的發(fā)展，阻礙四個(gè)現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)。”這話千真萬確�，F(xiàn)在，正是到了這樣的時(shí)候，政治體制改革對(duì)于經(jīng)濟(jì)體制改革一定不能滯后不動(dòng)，關(guān)鍵時(shí)刻更要突出它的先導(dǎo)作用，加大改革力度，以適應(yīng)經(jīng)濟(jì)體制改革發(fā)展的需要。圍繞未來五年加快政治體制改革的主題，這里著重談?wù)�治�?quán)力授權(quán)方式改革、黨政體制改革和政治體制改革的策略方式三個(gè)問題。

　　一、關(guān)于政治權(quán)力職位授予方式改革

　　這里講的政治權(quán)力職位授權(quán)方式，是指政府的政治性官員如何產(chǎn)生。官員分兩大類，政務(wù)官和事務(wù)官。政務(wù)官如何產(chǎn)生，無非是兩種方式，一是靠暴力方式取得；
二是靠和平方式取得。在和平方式里，又有兩種方式：一是官選官的方式，即大官選中官，中官選小官，由上至下，層層任命；
二是民選官的方式，即直接選官、或間接選官，自下而上，民意授權(quán)。前者是專制的方式，后者是民主的方式。

　　新中國成立后，作為社會(huì)主義國家我們理應(yīng)選擇民主的選官方式，而不應(yīng)選擇專制的選官方式。但遺憾的是，在現(xiàn)實(shí)實(shí)踐中，我們采取的卻是后者�！拔母铩鼻埃�毛澤東先是選劉少奇、后選林彪、再選王洪文，最后選華國鋒；
改革開放后，由老一輩革命家指定接班人的做法并沒有變。國家最高的政治領(lǐng)導(dǎo)人是由這樣產(chǎn)生的，以下的各級(jí)政治官員也是由上級(jí)政治官員，或一個(gè)官員集體選定的。這與封建時(shí)代的做法沒有什么區(qū)別，區(qū)別只是給你一張印有上級(jí)指定的候選人選票，讓你在上面劃劃票而已，雖然借了民主的形式，但實(shí)質(zhì)是由上至下的指定任命。

　　政治中最核心的是權(quán)力問題，權(quán)力中最核心的問題是職位的獲取方式。在當(dāng)今時(shí)代，拿官選官方式與民選官方式比較，無論是在價(jià)值理念、實(shí)踐效果，還是在發(fā)展趨勢上，都一種落后的、不合理的、沒有優(yōu)越性的選官方式。它的弊端在于：第一，不可避免地造成官場腐敗，現(xiàn)實(shí)中出現(xiàn)的大量的跑官、買官、賣官案就是明證；
第二，不可避免地造成精英遞減、官員能力下降，久而久之充斥昏官貪官；
第三，不可避免地造成官民或干群對(duì)立，當(dāng)官的無視民眾，因?yàn)闉跫喢辈皇敲癖娊o的；
民眾則仇恨官員，因?yàn)椴皇墙?jīng)由大家選舉的不予認(rèn)賬。官選官方式的后果是，對(duì)內(nèi)造成周期性震蕩，無法走出歷史周期律；
對(duì)外則無競爭力，必然敗于他國民主制度。總之，官選官方式?jīng)]有政治可持續(xù)發(fā)展可言。因此，為了政治的可持續(xù)發(fā)展，必須徹底拋棄官選官方式，走民選官道路。

　　二、關(guān)于黨政關(guān)系和黨政體制改革

　　在我們國家里，黨政關(guān)系表現(xiàn)為黨高于政，黨決定政。舉例說，作為一省的行政最高長官省長，在黨內(nèi)只有副書記的位子，沒有省委書記高，由省長升至省委書記，是升官；
副省長和副書記同級(jí)別，但地位并不一樣，副省長不是常委的話，根本沒進(jìn)入核心決策圈。

　　在這樣的黨政關(guān)系下，黨政體制表現(xiàn)為黨治國體制，表面上有政府體制，但實(shí)際上沒有、也不可能有獨(dú)立的政府體制，黨自身就是一個(gè)強(qiáng)勢國家政權(quán)組織。2005年4月通過的《中華人民共和國公務(wù)員法》規(guī)定：“公務(wù)員，是指依法履行公職、納入國家行政編制、由國家財(cái)政負(fù)擔(dān)工資福利的工作人員�！睆姆�律上確認(rèn)了黨的工作人員也是公務(wù)員，因?yàn)樗麄儭奥男泄�職、納入國家行政編制、由國家財(cái)政負(fù)擔(dān)工資福利”。黨組織分為獨(dú)立于國家政權(quán)之外的組織和在國家政權(quán)內(nèi)的黨組織（如黨組、黨委等）兩個(gè)系統(tǒng)，但無論哪個(gè)系統(tǒng)，黨組織和它的黨務(wù)人員都有相應(yīng)的行政級(jí)別。黨成為國家機(jī)構(gòu)后，作為國家政權(quán)的政府組織并沒有取消。這就造成一個(gè)國家、一個(gè)政府中，有相同的兩個(gè)政權(quán)機(jī)構(gòu)、兩套政權(quán)班子存在。在黨可以對(duì)政府發(fā)號(hào)施令的情況下，黨實(shí)際上起著第一政府的作用，而政府成為黨支配之下的第二政府。

　　顯而易見，黨治國體制是黨政不分、以黨代政的體制必須加以改革。從國家管理的理論和實(shí)踐分析，當(dāng)然不需要存在“第一”和“第二”兩個(gè)政府。兩個(gè)功能同一、互相并存的機(jī)構(gòu)，其中必有一個(gè)是累贅多余的。在按照全世界的慣例政府不可能取消的情況下，只有黨退出國家政權(quán)機(jī)構(gòu)的序列。這就是必須實(shí)行黨政分開的基本依據(jù)。黨政不分，是以黨權(quán)為中心，執(zhí)政黨采取對(duì)國家政權(quán)直接干預(yù)、包辦、命令的方式實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，這是一種專制式的執(zhí)政；
而黨政分開是以政權(quán)為中心，執(zhí)政黨采取對(duì)國家政權(quán)提出大政方針的建議、通過法律程序立法、由國家政權(quán)決策執(zhí)行的方式實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，這是民主式的執(zhí)政。黨政分開，是鄧小平提出來的關(guān)于政治體制改革的根本思路，不能丟掉這一思想。

　　黨治國體制是一種不可持續(xù)發(fā)展的政治體制，前蘇聯(lián)是實(shí)行黨治國體制的祖師爺，已經(jīng)證明是不成功的。一個(gè)國家的競爭優(yōu)勢，經(jīng)濟(jì)因素固然重要，但關(guān)鍵還在于制度的優(yōu)勢。政治體制有優(yōu)勢，才能保證政治可持續(xù)發(fā)展。黨治國造成機(jī)構(gòu)臃腫，二元決策體制等嚴(yán)重弊端。這說明改革勢在必行。改革現(xiàn)有的黨政體制，就是確立一元的政治體制、獨(dú)立的政府體制，也就是黨退出國家政權(quán)機(jī)構(gòu)的體制。具體地說，就是撤銷政權(quán)系統(tǒng)中的黨組織。黨作為執(zhí)政黨，應(yīng)采取選派黨的干部通過選舉進(jìn)入政權(quán)任職，貫徹黨的執(zhí)政方針，來實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)。

　　三、關(guān)于政治體制改革的策略方式

　　明確了政治權(quán)力授權(quán)方式和黨政體制必須改革，還要注重改革的策略方式。策略方式選擇不當(dāng)，胡改一通，也會(huì)導(dǎo)致失敗。

　　選擇政治體制改革的策略方式，首先必須考量改革的動(dòng)力機(jī)制問題。中國政治體制改革的在于中央，主要依靠中央來發(fā)動(dòng)。除此之外，沒有別的什么力量可以勝任。因此，推動(dòng)政治體制改革必須保持中央的穩(wěn)定、統(tǒng)一和權(quán)威性。當(dāng)年蘇共改革失敗，與中央上層矛盾的公開化、中央先亂了有很大的關(guān)系。未來五年中國的政治體制改革應(yīng)從地方開始，而且應(yīng)選擇從鄉(xiāng)鎮(zhèn)到縣（市）和地市這些行政層級(jí)區(qū)間。鄉(xiāng)鎮(zhèn)、縣（市）、地市的地方政治體制改革，是全方位的改革，改革最主要的是涉及黨、政府、人大這三塊的改革。

　　在黨的改革方面，最重要的是黨要實(shí)行黨內(nèi)民主，認(rèn)真貫徹黨員權(quán)利保障條例，推進(jìn)黨務(wù)公開，增強(qiáng)黨組織的透明度，允許黨內(nèi)不同意見平等討論，建立健全常委會(huì)向全委會(huì)負(fù)責(zé)、報(bào)告工作和接受監(jiān)督的制度，實(shí)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)、縣（市）黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子成員的直接民主選舉，地市黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子成員的間接民主選舉。由黨組織成立的在鄉(xiāng)鎮(zhèn)、縣（市）、地市政權(quán)機(jī)關(guān)中的黨組（黨委），要退出國家政權(quán)機(jī)關(guān)。政權(quán)機(jī)關(guān)中還有由一定數(shù)量的黨員組成的支部、總支部和黨的機(jī)關(guān)工作委員會(huì)這樣的黨組織，它們是負(fù)責(zé)黨在機(jī)關(guān)中的黨務(wù)工作的機(jī)構(gòu)，配備有專職的黨務(wù)干部。黨的這些組織機(jī)構(gòu)也要撤銷。黨組織對(duì)黨員的管理，今后不采取單位建制的方式，而采取單位所在地方的屬地管理原則，正如黨的十三大報(bào)告指出的，“要逐步改由所在地方黨委領(lǐng)導(dǎo)�！� 在黨組織從國家政權(quán)機(jī)關(guān)分離出來后，黨的執(zhí)政是選拔和推薦重要干部到國家政權(quán)機(jī)關(guān)中任職。黨的執(zhí)政地方各級(jí)政權(quán)作為執(zhí)政中心。黨必須把自己的優(yōu)秀干部推薦到政權(quán)機(jī)關(guān)中去，值得指出的是，黨“推薦重要干部”，不是推薦所有的干部；
是“推薦”而不是由黨組織直接委任或決定，必須走選舉的法律的程序。

　　在政府改革方面，隨著黨組織從鄉(xiāng)鎮(zhèn)、縣（市）、地市中撤出來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、縣（市）、地市政府建立了獨(dú)立的政府體制，鄉(xiāng)鎮(zhèn)長、縣長、市長實(shí)行普選，被提名的共產(chǎn)黨候選人參加選舉。繼續(xù)深化行政管理體制改革。進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能，改進(jìn)管理方式，推行電子政務(wù)；
繼續(xù)推進(jìn)政府機(jī)構(gòu)改革，科學(xué)規(guī)范部門職能，合理設(shè)置機(jī)構(gòu)，優(yōu)化人員結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)機(jī)構(gòu)和編制的法定化，切實(shí)解決層次過多、職能交叉、人員臃腫、權(quán)責(zé)脫節(jié)和多重多頭執(zhí)法等問題。

　　在人大改革方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、縣（市）、地市的人民代表大會(huì)的代表應(yīng)實(shí)行直接選舉，發(fā)揮人大立法和審議大事機(jī)構(gòu)的作用。人民代表大會(huì)制度是人民群眾當(dāng)家做主的制度，人民代表大會(huì)舉行會(huì)議應(yīng)向民眾開放，歡迎民眾前往旁聽。要盡可能地開放更多的會(huì)議供旁聽；
要留出一定的旁聽席位給公民個(gè)人，愿意參加者就去領(lǐng)票，使旁聽完全成為公民個(gè)人的行為。

　　以上改革，要在黨的上級(jí)組織領(lǐng)導(dǎo)之下進(jìn)行，中央和省的組織部，要以極大的精力開展鄉(xiāng)鎮(zhèn)、縣（市）、地市的民主選舉活動(dòng)，實(shí)現(xiàn)黨政分開后的新政治體制。按照這樣的思路，可以預(yù)見，未來五年我國的政治景象將是中央和省級(jí)合理集中，保持有效領(lǐng)導(dǎo)；
地市、縣市以下將走向民主、出現(xiàn)空前活躍。

　　改革要采用一些大動(dòng)作，否則將一事無成。目前，惟有實(shí)行這兩項(xiàng)自下而上的改革，才能激起政治體制的活力，使改革出現(xiàn)煥然一新的面貌。如果離開這兩項(xiàng)改革，任何其他政治體制改革措施，都不可能掀起波瀾，無法沖破現(xiàn)存的根本性的體制障礙和弊端，不可能取得好的效果。這兩項(xiàng)改革也事關(guān)黨和國家的前途命運(yùn)，如果黨不是這樣去領(lǐng)導(dǎo)改革，革體制性障礙的命，那么，體制性障礙就要反過來革黨的命。

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