北京市人民政府：

　　2006年6月初以來，作為“教育改革實驗區(qū)”的北京市海淀區(qū)人民政府啟動了清理整頓本轄區(qū)流動人員自辦學校（民間俗稱為打工子弟學校，教育部統(tǒng)稱為流動兒童少年簡易學校）的專項治理行動，并于7月4日取締了其中的37家學校，約15000多名流動兒童少年需要分流到公辦中小學。

　　2006年7月12日，北京市人民政府辦公廳發(fā)布了“關(guān)于進一步加強未經(jīng)批準流動人員自辦學校安全工作的通知”。通知主要內(nèi)容包括：

　　1、“全市流動人口中適齡兒童少年近37萬人,其中62%以上的流動兒童少年在公辦中小學接受義務教育。但是,全市還有未經(jīng)批準自辦的、專門接收流動兒童少年的學校(以下簡稱未經(jīng)批準流動人員自辦學校)239所,在校學生95092人。”

　　2、“要加強領(lǐng)導，制定規(guī)范和清理整頓本行政區(qū)域內(nèi)未經(jīng)批準流動人員自辦學校的措施和在校學生分流方案,并于2006年7月中旬前報市教委。”

　　3、“堅持“分流一批、規(guī)范一批、取締一批”的工作思路,盡快清理整頓未經(jīng)批準流動人員自辦學�！薄�

　　4、“全方面存在安全隱患的，在今年9月底以前要堅決依法取締。取締前要做好將在校生妥善安排到其他學校繼續(xù)就讀工作,保證其學業(yè)不受影響,維護社會穩(wěn)定”。

　　這份發(fā)文發(fā)給各區(qū)縣，各委辦局的文件，迅即再掀清理整頓流動人員自辦學校的行動高潮，同時擴展到全市范圍。因為時間緊、工作重，相關(guān)各區(qū)縣高度重視，積極動員，組織力量全面投入清理整頓工作。以大興區(qū)為例，2006年7月20日上午，大興區(qū)委、區(qū)政府召開了“大興區(qū)清理整頓流動人員自辦學校動員會”，宣讀了《大興區(qū)清理整頓流動人員自辦學校工作方案》，并于8月18日責令27家流動人員自辦學校停止辦學。截止9月5日，已有24所被撤消，分流、安置在校學生8065名，另有3所學校的撤并工作正在進行中。

　　因為清理整頓流動人員自辦學校專項行動事出突然，又涉及到幾萬個社會低層最脆弱的家庭，還關(guān)系到政府重大教育決策的可預測性、穩(wěn)定性 、合理性、可行性、長遠性以及后繼處理等諸多問題，引起了社會各界、中外媒體的廣泛關(guān)注，如果處置不當，必然有損北京首善之區(qū)的良好形象，也不利于構(gòu)建首都和諧社會。

　　作為與北京同呼吸、共命運的市民，關(guān)注弱勢群體是我們共同的道義和責任，作為學者和律師，我們也對這一公共教育政策話題特別關(guān)注。經(jīng)過謹慎的歷史考察、實地調(diào)研和法律政策分析，我們認為此次全市范圍的清理整頓流動人員自辦學校的專項行動確有相當多的不足之處，值得有關(guān)政府部門去總結(jié)、反思和檢討，更需要有前瞻性的規(guī)劃去加以落實，并對遺留問題盡快研究善后補救方法，為此特向市府提出以下公民建言：

　　1、財力和預算問題

　　今年八月底，北京市教委新聞發(fā)言人首次向媒體透露：“市財政擬投入8000萬元來解決流動人口子女就學問題，并將隨著改造過程逐步到位”。

　　我們已經(jīng)知道，分流幾萬名流動少年兒童進入公辦中小學并沒有納入北京市政府2006年工作重點，2006年北京市預算草案也沒有編排取締打工子弟學校可能增加的預算經(jīng)費。在預算沒有事先落實的情況下，擬投入8000萬元可能會遠水解不了近渴，我們對幾萬名流動少年兒童入學問題仍然表示擔憂。

　　從2006年起，國家開始實行對西部地區(qū)農(nóng)村義務教育階段學生的“兩免一補”（免學費、免雜費、對困難學生發(fā)放生活補助）政策，07年將擴展到全國大部分農(nóng)村地區(qū)�！皟擅庖谎a”政策的出臺，是對弱勢群體的傾斜和扶持，在接受基礎教育的人生起跑線上實現(xiàn)公平和公正。北京市也將撥款1.54億落實28.9萬遠郊區(qū)學生的“兩免一補”政策，而在北京接受義務教育的37萬名流動少年兒童卻仍然沒有享受，是由中央政府直接轉(zhuǎn)移撥付還是以自有財力解決，也是北京市必須直面解決的問題。

　　2、新移民集中居住區(qū)的公辦中小學接納量問題

　　根據(jù)北京市的中小學辦學標準，每班應該少于（含）40學生，而且發(fā)展趨勢是小班化教育。在校舍、教師資源穩(wěn)定的情況下，能否突然容納大量的分流學生就讀，這是一個必須考慮的問題。

　　很多人認為北京2001——2004年以來，因為戶籍學齡少年兒童的減少，大約合并500所中小學，這些閑置的教育資源，可以為流動少年兒童提供入學的機會。事實上，我們了解到絕大多數(shù)的新移民都是集中居住在交通物流比較發(fā)達的城鄉(xiāng)結(jié)合帶，極少居住在城市中心區(qū)，城區(qū)閑置的教育資源根本無法解決流動少年兒童的就學問題。

　　海淀區(qū)在分流學生時也碰到這樣的困難，正如教委小學教育科工作人員坦言的那樣“打工者居住相對集中，導致家長們都帶孩子集中去其中一兩所學校報名，使學校的壓力過大”。海淀區(qū)教委表示會重新登記并妥善部署生源分流工作，保證學生們按時入學，但這些保證能否 解決實際問題，能否讓學生、家長滿意也都是未知數(shù)。

　　3、打工子弟學校審批和規(guī)范化管理問題

　　各區(qū)在本次清理整頓又保留了一部分未經(jīng)審批的打工子弟學校，其結(jié)果導致政府和打工子弟學校都處于兩難境地。作為政府而言，很無奈的是對所謂“非法辦學”的打工子弟學校的合法性要進一步認可 ，而作為打工子弟學校而言，雖然被保留，隨時還可能被取締。

　　兩難境地的問題出在北京市沒有出臺統(tǒng)一可行的打工子弟學校的辦學標準。北京市一直堅持對打工子弟學校的審批要求是要達到《北京市中小學校辦學條件標準》的“基本標準”。

　　該《標準》具體包括：校園面積至少要達到15000平方米，校舍總使用面積至少3587平方米，其中體育場地應當滿足相應學校規(guī)模所需的至少200米環(huán)形跑道和60米直跑道用地，以及籃排球場地、器械場地所需用地。

　　客觀而言，很多公立學校也達不到這一要求，更遑論幾乎全部為個人投資的打工子弟學校了。被調(diào)查的一位辦學者認為，如果能達到這個標準，就不是打工子弟能讀得起的學校。

　　我們考察該《標準》出臺 的 意圖是“為促進本市基礎教育高標準高質(zhì)量均衡發(fā)展，…而制定本《標準》”，此外還規(guī)定：“ 新建學校原則上應達到《標準》要求�！蔽覀冋J為：作為已經(jīng)現(xiàn)實存在 的 打工子弟學校不應該強行套用此《標準》，僵化的思維只會繼續(xù)維持打工子弟學校不合法卻存在的法治僵局。因此，有必要盡快制定北京市專門的打工子弟學校辦學條例，規(guī)范辦學行為，包括學校的 基本硬件要求，學校開辦者的資格認定、師資和培訓，辦學質(zhì)量的監(jiān)管、考核，行政處罰程序等等。

　　4、在公辦中小學求學費用增加的問題

　　許多新移民之所以選擇打工子弟學校主要是青睞費用的低廉，這些學校每學期收費在300元左右，而且一般沒有額外費用。在打工子弟學校就讀的學生家庭普遍都是我們城市社會低層最脆弱的群體，他們結(jié)婚、生子，撫養(yǎng)小孩，正處于人生最艱難的爬坡階段，每一塊錢對他們來說都非常重要�？墒撬麄兡呐乱宰罟�(jié)儉的方式生活，每月也只有200——300元的盈余。他們望子成龍、改變命運的心愿和責任感，促使他們將微不足道的盈余轉(zhuǎn)化為儲蓄，為子女高中、大學教育積攢學費。

　　清理整頓和取締打工子弟學校，迫使原先送孩子到該類學校就讀的家長多數(shù)只能選擇公辦中小學。相較打工子弟學校而言，可能要增加以下費用。比如：1、中餐費用每頓5——7元，要增加3——4塊；
2、春秋校服費大概增加100元；
3、就近上學的路程增加，公立學校又沒有校車接送，每天要增加至少1——2元。以上保守估計，每年要增加費用700元左右。

　　用公共教育資源強制接納的結(jié)果是費 用的上升，當一部分家長從經(jīng)濟上無法接受時，教育部門應該有務實靈活的解決辦法，要么保留打工子弟學校，要么政府加大教育投入，否則受傷害的永遠是必須完成啟蒙教育的孩子。

　　5、公辦中小學的管理性障礙

　　從入學、中途轉(zhuǎn)學、教材設置、適應新移民特點作息的管理服務還存在重重障礙，教育行政部門必須著手解決。

　　1）當流動少年兒童要求進入一些 公立學校就讀時，很多學校要求進行入學資格考試，沒有達到其要求的拒絕接受；

　　2）從以往打工子弟學校的經(jīng)驗看，中途轉(zhuǎn)學的比例非常大，家長工作地點一旦變化，必然影響到孩子，公辦中小學能不能滿足隨來隨收、隨走隨留、收費靈活的特點。

　　3）流動少年兒童來自全國各地，根據(jù)目前的北京教育體制，絕大多數(shù)學生必須回戶籍所在地完成高中階段教育和參加高考。我們知道：北京本地教材和流動少年兒童普遍采用的全國統(tǒng)一人教版教材存在很大的區(qū)別。在當前應試教育還非常盛行之下，教材的不同將嚴重影響到流動少年兒童將來回原籍參加入學考試。

　　4）許多新移民每天早出晚歸、疲于奔命，在公辦學校就學的低齡流動兒童是需要接送的。

而公辦中小學又沒有校車早接晚送，能不能適應新移民需要，允許家長早送晚接。

　　6、上公辦中小學的法規(guī)性障礙

　　海淀區(qū)、大興區(qū)在清理整頓打工子弟學校時，要求學生家長帶著“五證”（戶口簿、暫住證、務工證明、居住證明、戶口所在原籍無人監(jiān)護證明）到街道辦事處或鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府辦理“在京借讀證明”，到附近公辦學校報到。后來 在巨大的外界壓力下，海淀區(qū)教委表示：對于辦理相關(guān)證件確實有困難的學生以及因“超生”而沒有戶籍證明的學生，將由主管部門協(xié)調(diào)入學。

　　據(jù)了解，90%的流動少年兒童家庭沒有辦齊此“五證”，正常情況下，公辦學校完全可以拒收。

　　2002年3月28日發(fā)布的《北京市對流動人口中適齡兒童少年實施義務教育的暫行辦法》規(guī)定：經(jīng)查證在戶籍所在地確無監(jiān)護條件的流動兒童少年由其父母持申請借讀者戶籍所在地鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）級人民政府出具的該兒童、少年及其父母的戶籍證明；
其父母的身份證、在本市的暫住證和外來人員就業(yè)證等證明材料向暫住地所在的街道辦事處或鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府提出申請,上述主管部門經(jīng)核準同意后,為其開具“在京借讀批準書”。流動兒童少年可持“在京借讀批準書”和原就讀學校出具的學籍證明，到暫住地附近學校聯(lián)系借讀，經(jīng)學校同意后即可入學。暫住地附近學校接收有困難的，可報請暫住地區(qū)縣教育行政部門予以協(xié)調(diào)解決。

　　上述規(guī)范性文件就是流動少年兒童在公辦學校入學需要“五證”的法源依據(jù)。我們認為該《暫行辦法》人為地設置了技術(shù)性限制，已經(jīng)成為流動少年兒童接受義務教育的法規(guī)性障礙，應該予以廢除。

　　另外，來自農(nóng)村的流動少年兒童原本就啟蒙較遲，在隨家遷徙過程中又多有輟學和留級的經(jīng)歷，存在普遍的超齡上學問題。教育部相關(guān)規(guī)定和北京市的《暫行辦法》規(guī)定15周歲為接受義務教育的最終年齡，其實不盡合理，我們認為只要未完成九年制義務教育的兒童少年，都有權(quán)繼續(xù)享受免費義務教育。

　　7、對打工子弟學校舉辦者和老師的合理補償問題

　　打工子弟學校的出現(xiàn)是公共管理體制上城鄉(xiāng)、城際分割的產(chǎn)物。打工子弟學校舉辦者自籌經(jīng)費舉辦簡易學校 ，滿足了新移民子女的迫切就學需要。流入地政府沒有向這些學校進行財政扶持，任其自生自滅。僅從打工子弟學校十幾年來幫助政府解決了數(shù)以十萬計的流動少年兒童接受義務教育的作用來看，這些辦學者的努力和付出應當?shù)玫秸�府的肯定和認同。

　　特別是2003年以來，北京市把沒有經(jīng)過審批的打工子弟學校納入了區(qū)縣教育部門的備案管理，還開始對小部分學校開始進行審批加以追認。這種默認和追認事實上給予了打工子弟學校間接的承認，不少舉辦者開始四處舉債、加大投入、爭取被追認，達到完全合法化。

　　如果這次清理整頓導致學校被迫關(guān)閉的話，他們的投資將全部付之東流，負債累累。政府突然做出教育政策的調(diào)整，沒有給予舉辦者一個合理緩沖期，以便收回成本。我們認為：北京市政府應該根據(jù)這些舉辦者的實際損失給予適當補償。如果以“非法辦學”為由，完全不予補償顯然是不合理的。此外，打工子弟學校老師在極端艱苦的環(huán)境下，低收入、無保障 地 為流動少年兒童義務教育默默奉獻，突然間失去工作，她們的安置補償也應一并考慮。

　　8、新的流動少年兒童將如何入學的問題

　　由于北京所轄各區(qū)一直沒有突破原有的義務教育體制，流動少年兒童要到公辦中小學就讀總是困難重重。今年的清理整頓、學生分流是在外界高度關(guān)注和教育行政部門強力干預安排下才得以進行和完成。即便如此，還是出現(xiàn)了很多體制上、技術(shù)上的障礙，比如，海淀區(qū)已經(jīng)停頓下來，正在考慮更審慎可行的措施。

　　從現(xiàn)在政策的表面形式上看，好象全市公辦中小學都會無條件向流動少年兒童敞開了大門。(點擊此處閱讀下一頁)

　　事實上卻絕非如此，新移民家庭要依靠自身力量選擇公辦學校就近入學肯定要歷經(jīng)艱辛，平等接受義務教育之夢依然漫長。

　　我們認為，每個學區(qū)應該設有專門的機構(gòu)或?qū)Ｂ毠ぷ魅藛T負責接待、處理流動少年兒童就讀公辦學校的事宜，根據(jù)申請時間、居住地點分配學校，在不影響學生學習的情況下盡快安排解決。目前由家長自己去聯(lián)系就近學校的方式不利于教育行政部門統(tǒng)籌解決，也給家長帶來不必要的心理和經(jīng)濟負擔。

　　隨著北京義務教育對流動少年兒童的開放，還將出現(xiàn)一些新的問題。畢竟北京教育資源更有優(yōu)勢，受其吸引，許多還在原籍上學的兒童可能會轉(zhuǎn)學到北京，或者原來在教育薄弱區(qū)的流動少年兒童轉(zhuǎn)向教育更為發(fā)達的海淀、朝陽等區(qū)就讀，這些問題都應該事先考慮。

　　9、北京全市校方責任險未能覆蓋打工子弟學校的問題

　　2002年秋季以來，根據(jù)北京市政府的要求，北京市教委財政列支把全市中小學、幼兒園全部納入校方責任保險范圍。凡是因為校方責任導致在校學生出現(xiàn)校園傷害事故，學校進行賠償后可以向保險公司理賠。曾經(jīng)因為害怕校園事故發(fā)生，許多公辦、民辦學校取消了一些體育運動項目，這與當前倡導的素質(zhì)教育背道而馳。校方責任保險出臺后，免除了很多公辦學校的后顧之憂，可是許多沒有經(jīng)過審批的打工子弟學校還沒有納入該項保障之中。我們知道：有無法人資格并不是學校能否享受校方責任險的必要條件，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)幼兒園其實也沒有法人資格同樣被納入了校方責任保險范圍。

　　打工子弟學校舉辦者很多都是舉債辦學，完全靠學費維持學校運營。一旦遇有校園傷害事故，憑其個人的能力很難償付醫(yī)療費、傷殘或死亡賠償金。如果發(fā)生類似于前年北京一家幼兒園那樣的群死群傷事故，賠償費用如不能落實肯定影響到首都的和諧和穩(wěn)定。

　　以上建議敬請政府考慮、研究為盼。此致，

　　敬禮！

　　北京理工大學經(jīng)濟學教授胡星斗 北京瑞風律師事務所律師李方平

　　2006年9月15日

　　附論：

　　一、打工子弟學校起源的歷史背景回顧。

　　改革開放后，尤其是1992年社會主義市場經(jīng)濟確立以來，勞動力的自由流動從涓流到大河日漸加速壯大，浩浩蕩蕩的流動大軍在世紀交替的中國已經(jīng)蔚為壯觀。

　　團聚，是我們每一個人與生俱來的心理依賴和社會性需求。當我們遷徙到新的居住地，只要就業(yè)和生活基本穩(wěn)定，發(fā)自內(nèi)心而又不可抗拒的親情會促使我們盡快解決夫妻的團聚、未成年子女的隨遷。據(jù)2000年全國第五次人口普查顯示，我國有流動少年兒童近2000萬人。目前，僅僅在北京，學齡期的流動少年兒童就達37萬之多。

　　放眼海外，大量中國小留學生遍布歐美各個角落。而再回首國內(nèi)大中城市的邊緣地帶時，我們會發(fā)現(xiàn)一個令人痛心的現(xiàn)象，即二十多年的經(jīng)濟增長并沒有改變大量的流動少年兒童長期被排斥于城市義務教育體系之外的現(xiàn)實。

　　根據(jù)我國傳統(tǒng)的公共管理體制，公共品的配置是按戶籍人口實行。城鄉(xiāng)、城際之間截然分割的戶籍制度不可避免地影響到義務教育體制。長期以來，流入地的大中城市普遍推卸責任、不愿意面對流動少年兒童就學的實際問題，政府應有所為而不作為 導致這些流動少年兒童被推向社會，由市場去解決他們的義務教育問題。

　　北京新移民中絕大多數(shù)來自中西部農(nóng)村地區(qū)，是城市社會低層最脆弱的群體。他們從事的職業(yè)幾乎都是體力勞動，如個體小商販、服務員、保安、清潔工、廢品收購者、租地菜農(nóng)等等，據(jù)我們了解他們每戶的平均收入約1000元左右。一些多子女家庭，這樣的收入水平其實已經(jīng)低于城市低保線。由于體制上、制度設計上，特別是經(jīng)濟上的原因，大部分新移民的子女無法選擇他們向往的公立學校就讀，而孩子又不能耽誤，市場的需求孕育著打工子弟學校的誕生，且不斷涌現(xiàn)。我們認為：在流入地政府未能有效解決新移民子女義務教育問題的大背景下，打工子弟學校的出現(xiàn)和存在是社會力量和新移民自力救濟的必然結(jié)果，具有“天然的道義合法性”，其合法性和合理性是來源于體制的不合理和政府的卸責。

　　在北京，上世紀90年代初，打工子弟學校在還只是個別現(xiàn)象，1996年其分布開始普遍化、集中化，再到今天已經(jīng)遍布朝陽、海淀、豐臺、石景山、大興、昌平、通州、順義和房山等9個區(qū)，不完全統(tǒng)計就有兩百多所，在校學生9萬多人。

　　打工子弟學校游離于國家義務教育體系之外，與城市公辦中小學相比也不夠規(guī)范，因此廣受非議。但過去十幾年來，僅在北京一地，這些邊緣化的學校就培育了幾十萬個急需完成義務階段啟蒙教育的流動少年兒童�？陀^而言，正是這些打工子弟學校接納了城市公辦中小學不能或不愿接納的特殊人群，它的歷史作用絕對不容抹煞。大規(guī)模清理整頓打工子弟學校是涉及幾萬個社會低層家庭的重大公共教育決策，如果不進行調(diào)查研究、公開聽證便突兀決策、采取一刀切方式強行推進是社會各界無法接受的。

　　二、作為流入地的北京市政府負有為流動少年兒童提供平等接受義務教育條件的法律和道義職責。

　　跨越戶籍制度重重障礙的自由遷徙變得越來越頻繁和正常。很多新移民適應了流入地的生活，改變了原來賺錢回家的想法，他們追求幸福的下一個目標是融入城市生活，為自己、為下一代拓展更適合的生存空間。當許多新移民已經(jīng)完成了從暫住向定居的觀念轉(zhuǎn)變時，一些流入地的政府卻仍然沒有跳出傳統(tǒng)的思維，還是不把他們當作城市社會的一員。新移民把青春奉獻給流入地的城市，可是享受同城待遇的夢想還遙不可及。如果流入地政府仍然放之任之不去改變排斥新移民子女的現(xiàn)實，則很難建立新移民對流入地城市的認同。

　　好在我們欣喜的看到中央政府過去八年來，站在更宏觀的高度出臺了一系列更傾向于切實保護新移民子女的受教育權(quán)的政策、法律。

　　1、1998年3月2日，原國家教育委員會、公安部發(fā)布《流動兒童少年就學暫行辦法》的第七條規(guī)定：“ 流動兒童少年就學，以在流入地全日制公辦中小學借讀為主，也可入民辦學校、全日制公辦中小學附屬教學班(組)以及專門招收流動兒童少年的簡易學校接受義務教育”。

　　2、2001年5月29日，國務院發(fā)布的《關(guān)于基礎教育改革與發(fā)展的決定》中第二條中規(guī)定：“要重視解決流動人口子女接受義務教育問題，以流入地區(qū)政府管理為主，以全日制公辦中小學為主，采取多種形式，依法保障流動人口子女接受義務教育的權(quán)利”。

　　3、2003年8月，國務院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)教育部等六部門《關(guān)于進一步做好進城務工就業(yè)農(nóng)民子女義務教育工作的意見》，該意見第二條規(guī)定：“進城務工就業(yè)農(nóng)民流入地政府(以下簡稱流入地政府)負責進城務工就業(yè)農(nóng)民子女接受義務教育工作，以全日制公辦中小學為主”。

　　4、2006年9月1日實行的《中華人民共和國義務教育法》第四十三條規(guī)定：“父母或者其他法定監(jiān)護人在非戶籍所在地工作或者居住的適齡兒童、少年，在其父母或者其他法定監(jiān)護人工作或者居住地接受義務教育的，當?shù)厝嗣裾�府應當為其提供平等接受義務教育的條件”。

　　上述四個重要法律政策都明確規(guī)定了“兩為主”的原則，即“以流入地區(qū)政府管理為主，以全日制公辦中小學為主�！睆陌l(fā)展的軌跡分析，我們發(fā)現(xiàn)三大跨越：一、1998年發(fā)布的辦法中 進入公辦中小學是以借讀為主，流入地政府一般還收取借讀費，經(jīng)濟的原因還是阻卻了相當數(shù)量的新移民子女入學；
二、2003年8月國務院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)的意見明文廢止借讀費，一半以上的新移民子女得以進入公辦中小學；
三、2006年9月1日新的《義務教育法》又確立了流入地人民政府應當提供平等接受義務教育的條件。

　　中央政府之所以規(guī)定由流入地政府承擔起流動少年兒童義務教育責任自有其道理。一是流動少年兒童就近入學的客觀需要；
二是流入地政府的財政狀況相對寬裕；
三是新移民本身就是流入地的建設者，其子女的義務教育理應由流入地政府承擔；
四是便于流動少年兒童更好的融入當?shù)厣鐣��?

　　因此，北京市政府要有對國家、對民族、對未來負責任的態(tài)度切實解決新移民子女平等接受義務教育的問題，這不是對新移民的恩賜，而是法律和道義的責任。

　　三、北京市下屬各區(qū)縣政府在應對新生事物——打工子弟學校的宏觀政策上缺乏一個長遠連貫、穩(wěn)定明晰、理性中庸的判斷，此次清理整頓有欠通盤考量、也有背程序正義。

　　北京進入90年代以來經(jīng)濟建設開始提速，城市快速的發(fā)展不斷地吸納來自全國各地的人力資源。這些戶籍制度外的新移民的到來和定居也客觀上促進了北京的進一步繁榮。

　　新移民的家庭團聚、子女隨遷，甚至第二代移民的出生成長給北京市提出了學齡期兒童如何接受義務教育的嶄新課題。歷史事實清晰地表明，上世紀90年代初北京就出現(xiàn)了新移民子女的入學困難，打工子弟學校也已經(jīng)開始萌芽，面對這些新生事物，北京市政府應當有更多的作為。

　　由于流出地政府的鞭長莫及、而 一些 流入地政府的不聞不問，導致新移民子女接受義務教育問題始終無法解決，而打工子弟學校也處于現(xiàn)實存在卻又不被官方認可的尷尬處境。90年代中期，原國家教委開始認識這個問題的極端嚴重性，縝密調(diào)研論證后于1998年3月2日發(fā)布了《流動兒童少年就學暫行辦法》，強調(diào)了流入地政府責任，同時認可了流動兒童少年簡易學校的存在。該《辦法》第九條還規(guī)定：“ 經(jīng)流入地縣級以上人民政府教育行政部門審批，企業(yè)事業(yè)組織、社會團體、其他社會組織及公民個人，可依法舉辦專門招收流動兒童少年的學�；蚝喴讓W校。辦學經(jīng)費由辦學者負責籌措，流入地人民政府和教育行政部門應予以積極扶持。簡易學校的設立條件可酌情放寬，允許其租賃堅固、適用的房屋為校舍”。該《辦法》的出臺，也進一步促發(fā)了北京打工子弟學校舉辦者的辦學熱情，學校數(shù)量、招生人數(shù)又邁上了新的臺階。

　　1998年8月，上海市為了銜接原國家教委的《辦法》制定了《上海市外來人口中適齡兒童、少年就學暫行辦法》，使打工子弟學校管理走上了依法管理的軌道。北京同樣 作為新移民流入的主要城市，并沒有根據(jù)該《辦法》，結(jié)合本地區(qū)實際情況，制定具體實施辦法，給外界的印象是態(tài)度一直不清晰、不明朗，沒有長遠的規(guī)劃。北京市下屬各區(qū)縣政府的態(tài)度更是步調(diào)不一、既不穩(wěn)定也不連貫 ，致使打工子弟學校舉辦者在辦學過程中顫顫悠悠、如履薄冰。以大興、豐臺、海淀區(qū)為例：

　　1、原大興縣政府于2001年大規(guī)模取締打工子弟學校，到2006年又恢復到約48所，此次又取締27所。

　　2、豐臺區(qū)政府在2003年4月，借“非典”之名，關(guān)閉轄區(qū)內(nèi)全部79所打工子弟小學，目前大約恢復10所。

　　3、海淀區(qū)政府立場都一直相對溫和，對轄區(qū)內(nèi)打工子弟學校給予過比較積極的扶持，區(qū)教委還對學校舉辦者表示同情、理解，但突然于2006年6月開始鐵腕清理，僅象征性地保留兩所。

　　2002年8月16日，教育部在杭州召開的“全國進城務工就業(yè)農(nóng)民子女接受義務教育工作經(jīng)驗交流會”上，鑒于簡易學校辦學條件、舉辦審批存在諸多亟待解決的問題，教育部提出，各地要從當前的實際出發(fā)，抓緊制定并公布簡易學校的辦學標準和審批辦法，簡易學校辦學標準可以比一般民辦學校標準低，還要給予簡易學校必要的扶持和幫助。

　　作為打工子弟學校的舉辦者，一直以來努力不懈擴大投入、改善辦學條件，以求納入官方認可的教育體系。雖然海淀區(qū)、朝陽區(qū)教委分別于2003年09月01日、2004年12月04日給海淀區(qū)明園學校、朝陽區(qū)育英學校兩所打工子弟學校頒發(fā) 了 首張“辦學許可證”�？墒�，我們看到北京教育主管部門在簡易學校的辦學標準和審批辦法的制度建設上建樹不大。教育部門既然沒有制定打工子弟學校準入的標準， 那么“辦學許可證” 是如何予以審批的呢？教育部門對此應該有所反思。

　　2004年8月24日，北京市人民政府辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)“國辦關(guān)于進城務工就業(yè)農(nóng)民子女義務教育工作的意見”的通知，其中第五條規(guī)定：“繼續(xù)清理整頓未經(jīng)批準自辦的、專門接收流動兒童少年的學校。各區(qū)縣對本行政區(qū)域內(nèi)所有未經(jīng)批準的社會各界舉辦的專門接收流動兒童少年的學校要進行登記。教育行政部門要與街道辦事處或鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府配合，對登記在冊的民辦學校實施管理。對擅自開辦且嚴重不達標的學校和超過期限未達標的學校，區(qū)縣教育行政部門要依據(jù)有關(guān)法律法規(guī)提出撤銷意見和方案，由所在區(qū)縣政府批準并組織有關(guān)職能部門實施”�？梢哉f，2004年保留下來的打工子弟學校已經(jīng)經(jīng)過一次清理整頓，而且納入了各區(qū)縣的備案登記和管理之中，它們事實上得到了政府的間接承認。(點擊此處閱讀下一頁)

　　我們認為：當沒有一個政府指導性的打工子弟學校準入標準時，對已經(jīng)存在并運轉(zhuǎn)正常的打工子弟學校，政府應該給與相對比較寬裕的時間進行自我規(guī)范和整改，以期達到合理設定的辦學標準。今年6到8月間的清理整頓，顯得操之過急，市政府要求各區(qū)縣8天時間（7月12日——7月中旬前）制定規(guī)范和清理整頓措施以及在校學生分流方案。在這種嚴厲打擊的態(tài)勢下，先前海淀區(qū)還給一個月的整改期，到大興區(qū)就只給14天的整改期，而且還不予聽證，甚至于行政處理決定沒有下達就事先封校了，行政執(zhí)法的程序正義被徹底的拋至九霄云外。

　　對于關(guān)系社會底層民生的重大公共教育決策，是否有過預警呢？我們特地瀏覽了北京市政府網(wǎng)站2006年工作重點（教育）的相關(guān)內(nèi)容。該“工作重點”細微到招多少個本科生、碩士生，卻絲毫沒有涉及到準備關(guān)閉多少所打工子弟學校、分流多少萬學生。僅有的內(nèi)容就是，“支持20所左右專門招收流動子女的學校達到基本辦學條件；
制定管理辦法，規(guī)范管理流動人員自辦學�！�。很不讓人理解 的是管理辦法還沒有制定，清理整頓卻來勢洶洶。我們認為：關(guān)系民眾切身利益的公共政策出臺和具體實施，應該經(jīng)過廣泛、深入的討論 ，更 應該召集利益相關(guān)人進行聽證，切不可想當然，必須慎之又慎。北京市政府對打工子弟學校的寬容、默許已經(jīng)持續(xù)了十幾年，甚至還給予過間接承認。此次鐵腕清理整頓多少有些脫離了“以人為本”的執(zhí)政理念。

　　四、此次清理整頓專項行動并沒有解釋和解決現(xiàn)在和將來面臨的九個問題。

　　在戶籍“柏林墻”沒有打破之前，能夠超越城鄉(xiāng)、城際分割的限制，由流入地政府為流動少年兒童的義務教育買單是我們久已期待的目標。但我們認為：政府買單并不意味義務教育就必然由公辦中小學一統(tǒng)天下，相關(guān)的法律政策也只要求以“全日制公辦中小學為主”，這給民辦教育，特別是極富中國城市化進程特色的打工子弟學校預留了一定的發(fā)展空間。

　　走在改革開放前沿，首先面臨新移民子女的義務教育問題的廣東省，十幾年來逐漸摸索形成了一套政府主導與市場化并行的義務教育發(fā)展思路。廣東各地對應運而生的打工子弟學校，沒有采取特別強硬的清理整頓措施予以取締，而是予以積極引導，出臺了辦學條件標準和收費標準，盡可能地把打工子弟學校納入統(tǒng)一的義務教育管理體系之中。

　　北京市政府既然已經(jīng)決定敞開心懷接納全部流動少年兒童， 就應當把公辦中小學作為流動少年兒童求學的主要門路之一，同時尊重學生和家長的自由選擇。

　　北京打工子弟學校的存在和發(fā)展不僅僅是靠其低廉的收費，這些學校為了適應市場的需要，在靈活的辦學體制、周到的教育服務、人性化的管理等多方面， 與公辦中小學相比有更大的作為。北京市教育主管部門在今后教改中，可以借鑒打工子弟學校的經(jīng)驗，推動改變公辦中小學的教育服務觀念，提供既貼近市場又能保證質(zhì)量的義務教育。

　　針對北京市清理整頓打工子弟學校，2006年8月15日，新華社也發(fā)表題為“簡單取締打工子弟學校不是好辦法”的新華時評。其實對于打工子弟學校的未來命運，我們不愿置評，只是希望北京市相關(guān)部門采取比較漸進的方式予以解決。事實上只要給予新移民同城待遇，他們的未成年子女就會選擇流向軟、硬件更好的公辦中小學。經(jīng)過一番優(yōu)勝劣汰，許多不合格的打工子弟學�？隙▽⒆詣酉�亡，又不會帶來其他的負面效應。

　　李方平 胡星斗

　　2006.9.15

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