內(nèi)容提要

　　移動運營商之所以頻頻選擇資費優(yōu)惠展開競爭，一方面說明現(xiàn)行移動資費標(biāo)準(zhǔn)存在著相當(dāng)大的利潤空間，也表明降低資費是廣大用戶的共同需求。

　　中國電信業(yè)資費改革的方向是，減少政府定價，擴大執(zhí)行政府指導(dǎo)價和市場調(diào)節(jié)價的業(yè)務(wù)范圍，對已經(jīng)形成充分競爭的電信業(yè)務(wù)，要把定價權(quán)交給市場和企業(yè)。

　　資費市場的混亂局面實質(zhì)上是一種“價格實驗”，讓電信企業(yè)通過競爭，煥發(fā)活力，同時也摸一摸價格的“底線”。

　　七月初，信息產(chǎn)業(yè)部和國家發(fā)改委頒布《關(guān)于進一步加強電信資費監(jiān)管工作有關(guān)事項的通知》（即２０４號文件），從７月１日起聯(lián)手對電信資費監(jiān)管實施更為嚴(yán)格的管制。與去年的國辦７５號文件不同，這一次集中在資費方面，這是一年多來的第一次。２０４號文件的主要功能在于約束各大電信企業(yè)總公司，并通過總公司對各級分公司進行管理，制止地方運營商的違規(guī)降價及不正當(dāng)?shù)母偁幮袨�。監(jiān)管部門強化電信企業(yè)集團責(zé)任意識，強調(diào)集團公司規(guī)范下屬企業(yè)的資費行為，采取“打招呼”的傳統(tǒng)方法，似無不妥。

　　但是強調(diào)“各級電信企業(yè)應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格執(zhí)行２００２年９月出臺的《國家計委、信息產(chǎn)業(yè)部關(guān)于印發(fā)＜電信資費審批備案程序規(guī)定＞?試行　的通知》，按照電信資費管理權(quán)限，未經(jīng)審批或備案的電信資費，各級電信企業(yè)不得宣傳和實施。”讓人對它“復(fù)活”行政審批，與《行政許可法》精神相背，表示擔(dān)心。

　　運營商采用價格手段謀求競爭優(yōu)勢，說明相對于目前的政府定價，基礎(chǔ)電信資費的利潤空間仍有很大的下降空間。干預(yù)下降的資費，顯然與消費者利益相左，招來９０％網(wǎng)民的反對聲。

　　至今，信息產(chǎn)業(yè)部的網(wǎng)站上，看不到２０４號文件。而輿論討論激烈。２０４號文件的政策效應(yīng)及其未來走向，仍不明朗。

　　職能轉(zhuǎn)變：從電信主管機構(gòu)到電信監(jiān)管機構(gòu)

　　中國特色的電信管制歷史始于１９９８年政企分開，成立具有復(fù)合職能的信息產(chǎn)業(yè)部。但管制目標(biāo)具有的多重性，影響了管制效果。當(dāng)前，中國電信業(yè)正處于電信市場監(jiān)管、國資管理、企業(yè)自主經(jīng)營的過渡期、磨合期。２０４號文件反映了這個特殊時期，電信主管部門管制目標(biāo)多重性導(dǎo)致的矛盾。

　　各國電信管制機構(gòu)一般具有三大職能：資源配置職能即優(yōu)化資源配置以促進產(chǎn)業(yè)發(fā)展；
市場監(jiān)管職能即強化市場監(jiān)管以維護公平競爭；
保障電信消費者利益的職能。在電信業(yè)發(fā)展和市場競爭的不同階段，管制目標(biāo)及其重點有所差異：在政企合一、壟斷為主的發(fā)展階段，促進產(chǎn)業(yè)持續(xù)發(fā)展成為主要的管制目標(biāo)；
在政企分開、引入競爭的發(fā)展階段，強化市場監(jiān)管成為主要目標(biāo)；
在政資分離、有效競爭的發(fā)展階段，電信消費者的利益成為首要目標(biāo)。

　　三個職能對應(yīng)管制目標(biāo)的三個方面，其中保障消費者利益是核心職能和中心目標(biāo)。

　　保障消費者利益，需要產(chǎn)業(yè)發(fā)展的合理布局，也需要公平競爭的市場環(huán)境，作為基礎(chǔ)。在第二階段，電信管制者同時承擔(dān)促進產(chǎn)業(yè)發(fā)展和維護公平競爭的多重使命，電信消費者的利益在后。與轉(zhuǎn)向第三個階段的趨勢相對應(yīng)，監(jiān)管重心應(yīng)逐步轉(zhuǎn)移到保護消費者利益方面，這是衡量政府監(jiān)管職能是否到位的“試金石”。因為，電信消費者在電信市場中居于弱勢地位。保障電信消費者知情權(quán)、選擇權(quán)和平等交易權(quán)，是電信市場可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)。作為電信消費者的利益代言人和維護者，是監(jiān)管機構(gòu)的重要職責(zé)，是大勢所趨。

　　但是，由于《電信法》尚未出臺，現(xiàn)在電信主管部門——信息產(chǎn)業(yè)部，仍難以確立電信監(jiān)管者的職能定位。主管部門由于管制目標(biāo)多重性，時不時擔(dān)心電信運營商的利潤下滑。主觀上，過度留戀現(xiàn)有電信業(yè)的高利潤，過度依賴缺乏競爭導(dǎo)致的高利潤的積累，迷信高利潤的維持在增強企業(yè)迎接電信市場放開的“資金”實力方面的意義，客觀上就會影響到電信業(yè)的市場化改革進程，影響企業(yè)通過加強管理、降低成本、改善服務(wù)、促進產(chǎn)品多樣化，滿足消費者需求的動力。

　　監(jiān)管背景：政資分開

　�。玻埃埃衬辏乖�，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了幾部委《關(guān)于進一步加強電信市場監(jiān)管工作的意見》（即國辦７５號文件）。這是我國電信市場監(jiān)管方面第一個法規(guī)性文件。它的出臺，進一步完善了電信監(jiān)管框架，強化了政府監(jiān)管手段。這個文件也包含了國務(wù)院加強電信市場監(jiān)管的重要舉措。強調(diào)運用法律、經(jīng)濟、技術(shù)、行政等手段，對價格無序競爭等問題進行綜合治理，在整頓和規(guī)范電信市場秩序方面盡快取得明顯成效。

　�。玻埃埃衬陣k７５號文件強調(diào)，國有資產(chǎn)監(jiān)督管理部門要加強對電信企業(yè)經(jīng)營業(yè)績考核評價，對檢查中發(fā)現(xiàn)企業(yè)經(jīng)營行為有可能危及國有資產(chǎn)安全、造成國有資產(chǎn)流失或侵害國有資產(chǎn)所有者權(quán)益的情況，應(yīng)及時向國務(wù)院匯報，考核評價結(jié)果要在一定范圍內(nèi)通報。這表明信息產(chǎn)業(yè)部從電信國企主管機構(gòu)身份開始向電信監(jiān)管機構(gòu)的轉(zhuǎn)變，已經(jīng)拉開帷幕。在實踐中，２００３年，５家全國性基礎(chǔ)電信運營商正式劃歸新成立的國有資產(chǎn)管理委員會管理，由其統(tǒng)一行使國有出資人職能以及國有資產(chǎn)的監(jiān)督管理職能，２００４年初，鐵通也成為國資委直接管理的中央國有企業(yè)。

　　新的國有資產(chǎn)管理體制的建立，為未來《電信法》賦予電信監(jiān)管部門以新的職能，創(chuàng)造了條件，留下了空間。這個體制，促使６家電信運營商進一步理清產(chǎn)權(quán)，轉(zhuǎn)變機制，塑造成具有獨立性的市場主體。這個體制，也迫使原來的電信主管機構(gòu)，逐步從政企不分、政資不分的傳統(tǒng)管理范式，轉(zhuǎn)向以保障消費者權(quán)益為核心的監(jiān)管目標(biāo)上來。

　　低價格不一定是不正當(dāng)競爭：競爭的經(jīng)濟學(xué)

　　競爭分為價格競爭與非價格競爭。過度的競爭，既可能是價格競爭即不斷趨于下降的價格競爭，也可能是非價格競爭，即產(chǎn)品與服務(wù)的差異化、廣告投入等方面的競爭。

　　低價格可能是由于規(guī)模經(jīng)濟、效率提高導(dǎo)致成本下降，引起的；
也可能是企業(yè)策略性的價格競爭行為；
還可能是由于經(jīng)營者追求控制權(quán)最大化，追求短期業(yè)績最大化，甚至是由于其道德風(fēng)險的敗德行為。

　　效率提高導(dǎo)致的低價格，對政府監(jiān)管者、企業(yè)、消費者三方而言，都是喜訊。唯有低效率的廠商，很痛苦，面臨被淘汰的命運。

　　企業(yè)策略性的價格競爭行為導(dǎo)致的“低價格”現(xiàn)象，僅僅是在掠奪性定價的意義上才是不正當(dāng)競爭，屬于反壟斷法管制的對象。但低于成本、排擠對手的掠奪性定價，是有限定條件的：只有廠商最終趕走競爭對手成為優(yōu)勝者，獲得價格制定的主導(dǎo)權(quán)，才能以壟斷性的高價獲得壟斷利潤；
從經(jīng)濟利潤提供的激勵而言，也就是廠商未來收益的現(xiàn)值必須大于價格競爭的損失，掠奪性降價才合算，降價才有利可圖。

　　經(jīng)營者追求控制權(quán)最大化，追求短期業(yè)績最大化，甚至是由于其道德風(fēng)險的敗德行為，導(dǎo)致的低價格局面，應(yīng)通過強化企業(yè)產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)來解決。依靠國有資產(chǎn)的監(jiān)管、企業(yè)治理結(jié)構(gòu)的改善、企業(yè)財務(wù)信息的披露等約束手段來解決。與企業(yè)競爭行為的市場監(jiān)管無關(guān)，與電信監(jiān)管者的職責(zé)關(guān)系不大。

　　價格競爭是否過度，取決于產(chǎn)權(quán)約束。如果說管理部門管的都是國有公司的話，實際上是‘老子管兒子’這種關(guān)系。從電信主管部門轉(zhuǎn)向電信監(jiān)管部門，就是要逐步割斷“老子”與“兒子”的利益聯(lián)系，實現(xiàn)監(jiān)管者與獨立的市場主體在監(jiān)管格局中的“雙方歸位”。做好監(jiān)管的前提，是通過國有資產(chǎn)管理機構(gòu)實現(xiàn)對國有電信公司的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)優(yōu)化，加強國有電信公司的預(yù)算約束，強化出資人約束，真正讓電信公司成為獨立的法人或是股份公司。通過資產(chǎn)、業(yè)績、利潤的考核來制止非理性的價格競爭方式。

　　非價格競爭是否有效，取決于消費者的購買即消費者的貨幣選票。它蘊涵了來源于技術(shù)進步、產(chǎn)品差異化競爭導(dǎo)致的消費者福利提高。但非價格競爭如果是以最終獨占市場為目的，又有可能淪為維持壟斷利潤的手段，表現(xiàn)為壟斷利潤向社會成本的轉(zhuǎn)化，因而是資源的浪費。

　　資費套餐等產(chǎn)品創(chuàng)新，只要讓消費者擁有足夠的知情權(quán)、選擇權(quán)和平等消費權(quán)，讓消費者放心消費，明白消費，就應(yīng)該鼓勵。但是，由于電信行業(yè)特殊的技術(shù)門檻，運營商與消費者存在著典型“信息不對稱”，間接造成了兩者在市場交易中的地位不平等，消費者與運營商之間的議價能力非常懸殊。運營商新的資費套餐不斷出現(xiàn)，有些促銷手段模糊或者故意模糊，使消費者難以把握，常常理解錯誤，而被誤導(dǎo)。套餐服務(wù)中，網(wǎng)內(nèi)網(wǎng)外實行“差別定價”已經(jīng)成為普遍現(xiàn)象，其中有的地區(qū)移動公司的網(wǎng)外通話費用價格高達網(wǎng)外通話３倍之多，這種行為事實上是在構(gòu)筑價格壁壘，嚴(yán)重妨礙了自由競爭。

　　因此，不干預(yù)電信企業(yè)的競爭行為，而是加強電信用戶權(quán)益保護，這恰恰是電信監(jiān)管方式轉(zhuǎn)變的重點。

　　電信資費走勢：趨于降價的未來市場

　　移動運營商之所以頻頻選擇資費優(yōu)惠展開競爭，一方面說明現(xiàn)行移動資費標(biāo)準(zhǔn)存在著相當(dāng)大的利潤空間，也表明降低資費是廣大用戶的共同需求。

　　目前，我國移動電話用戶達２．５億戶，規(guī)模越來越大，由于規(guī)模經(jīng)濟效應(yīng)，運營商的運營成本越來越低。從現(xiàn)象上觀測，國內(nèi)電信運營商還處于高發(fā)展和高盈利的狀態(tài)，員工的工資水平高居各行業(yè)之首。由此判斷，無論從企業(yè)規(guī)模、成本、還是從利潤著手，電信資費降低不僅有空間，而且是不可逆轉(zhuǎn)的潮流。２００３年電信主管部門在電信資費管理方式上，一方面沒有出臺重大的資費結(jié)構(gòu)性調(diào)整方案，另一方面沒有廣泛干預(yù)電信企業(yè)間此起彼伏的價格競爭行為。這似乎表明信產(chǎn)部逐步放開基礎(chǔ)電信資費監(jiān)管的思路。

　　中國電信業(yè)資費改革的方向是，減少政府定價，擴大執(zhí)行政府指導(dǎo)價和市場調(diào)節(jié)價的業(yè)務(wù)范圍，對已經(jīng)形成充分競爭的電信業(yè)務(wù)，要把定價權(quán)交給市場和企業(yè)。隨著電信業(yè)務(wù)市場競爭領(lǐng)域的逐步擴大，政府定價的合理性逐步消失。管制機構(gòu)必須從微觀的價格管制行為中脫離出來，大幅減少政府定價的范圍，擴大政府指導(dǎo)價和市場調(diào)節(jié)價的比重，積極推進電信資費實現(xiàn)市場化的價格形成機制。未來，電信運營商將享有更大的價格自主權(quán)，而消費者也可以盡快從技術(shù)進步和市場競爭中真正受益。

　　預(yù)期與展望：２０４號文件的市場效果

　　據(jù)統(tǒng)計，２００３年基礎(chǔ)電信企業(yè)業(yè)務(wù)的市場比重為：中國移動３７％，中國電信３０．７％，中國網(wǎng)通１６．２％，中國聯(lián)通１４．５％。這是一個多寡頭競爭的市場。寡頭間的競爭，既有相互排擠、相互傾軋的一面，也有相互依賴、相互保持默契的可能。一旦降價之戰(zhàn)打響，雙方會拼個你死我活；
但市場條件轉(zhuǎn)變后，又會雨過天晴，在價格、服務(wù)等方面維持現(xiàn)狀、心照不宣，按市場比例坐享壟斷利潤。寡頭間絕對堅守“和則兩利”的信條，厭惡低價競爭的“雙輸”結(jié)局。

　　過去，地方電信運營商死守自己地盤和市場份額，想守住既得的利益。同時，上級公司又不斷施加壓力要求業(yè)務(wù)絕對上升。于是，只能通過各種形式得“優(yōu)惠”活動，鞏固老客戶，搶占新地盤，不得已進行價格戰(zhàn)。

　　現(xiàn)在利潤指標(biāo)由上級公司定，資費方案由上級審批。增加了總公司約束地方運營商資費的這個管制“過濾器”后，各地方運營商必定在短期停止價格大戰(zhàn)，相安無事，大家心知肚明，形成默契。但資費下降的總趨勢不會變，消費者要求明白消費、放心消費，要求保障電信消費的知情權(quán)、選擇權(quán)的要求不會減。資費優(yōu)惠的價格競爭，假以時日，必會卷土重來。

　　正如一位電信專家所言，資費市場的混亂局面實質(zhì)上是一種“價格實驗”，讓電信企業(yè)通過競爭，煥發(fā)活力，同時也摸一摸價格的“底線”。但是，資費市場的混亂局面持續(xù)時間一長，又會危及廠商利潤以及股票市場的表現(xiàn)，動搖電信主管部門進行試驗的決心。專家預(yù)測，“由于２０４號文件并沒有觸及實質(zhì)性的內(nèi)容，如規(guī)定處罰措施和監(jiān)管手段的變化，因此不大可能扭轉(zhuǎn)目前價格戰(zhàn)愈演愈烈的趨勢”。

　　但是，我更在意的是，２０４號文件的出臺所采用的程序、依靠的手段、治理重點和資費監(jiān)管的內(nèi)容的選擇，可以看做是《電信法》通過和頒布前，對電信主管機構(gòu)轉(zhuǎn)變?yōu)殡娦疟O(jiān)管機構(gòu)的“職能試驗”的一張答卷。它促使全社會包括電信管理者、電信企業(yè)、消費者共同思考，新形勢下監(jiān)管部門的監(jiān)管思路、監(jiān)管體制、監(jiān)管方式與監(jiān)管能力，究竟該怎樣變？

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