由于缺乏一般均衡經(jīng)濟(jì)學(xué)的理論指導(dǎo)和適當(dāng)?shù)臋C(jī)制設(shè)計(jì)，中國(guó)出現(xiàn)了教育投入?yún)^(qū)域間差距和貧困地區(qū)教育投入不足，以及地區(qū)內(nèi)部居民受教育機(jī)會(huì)不均等和群分等現(xiàn)象。對(duì)這些現(xiàn)象與基礎(chǔ)教育財(cái)政的分權(quán)體制之間的關(guān)系，人們存在著許多誤解。本文將說(shuō)明，基礎(chǔ)教育財(cái)政的分權(quán)體制不失為激勵(lì)地方政府提高教育供給質(zhì)量和效率的有效機(jī)制，但是，應(yīng)設(shè)計(jì)適當(dāng)?shù)难a(bǔ)充機(jī)制，適度引入中央政府干預(yù)，緩解教育機(jī)會(huì)不均等和群分現(xiàn)象對(duì)低收入家庭人力資本積累的負(fù)面影響，促進(jìn)基礎(chǔ)教育的機(jī)會(huì)均等，為勞動(dòng)密集型制造業(yè)的可持續(xù)增長(zhǎng)提供人力資本基礎(chǔ)。

　　關(guān)鍵詞：教育財(cái)政；
一般均衡；
效率；
公平

　　*本文完成于陸銘在加拿大女王大學(xué)訪學(xué)期間，特此感謝該校校長(zhǎng)基金的資助。作者還感謝教育部全國(guó)優(yōu)秀博士論文基金課題的資助，感謝Steven F.Lehrer的討論，以及秦蓓、紀(jì)月梅和楊麗青的助研工作，感謝上海市寶山區(qū)、甘肅蘭州市和廣西百色市教育局各位領(lǐng)導(dǎo)和工作人員在調(diào)查研究中提供的幫助。

　　一、引言

　　在有關(guān)中國(guó)的教育產(chǎn)業(yè)化和基礎(chǔ)教育財(cái)政的討論中，由于缺乏一般均衡經(jīng)濟(jì)學(xué)理論的指導(dǎo)，產(chǎn)生了很多似是而非的論斷。人們注意到，中國(guó)自20世紀(jì)80年代中期進(jìn)行了基礎(chǔ)教育財(cái)政改革以來(lái)，出現(xiàn)了地區(qū)間和城鄉(xiāng)間基礎(chǔ)教育投入嚴(yán)重不均等現(xiàn)象①，「Mun C.Tsang，IntergovernmentalGrant s and the Financing of Compulsory Education in China，working paper，TeachersCollege Columbia University ，2001.」同時(shí)，城市內(nèi)部基礎(chǔ)教育資源的分配方式也發(fā)生了重大變化，伴隨著教育的市場(chǎng)化改革，城市內(nèi)部出現(xiàn)了與收入、社會(huì)地位等分化相對(duì)應(yīng)的聚居和擇校行為。②「Mun C.Tsang，School Choice in the Peopleps Republic of China ，working paper ，Teachers College Columbia University ，2001.」基礎(chǔ)教育的不均等和群分（sorting）現(xiàn)象③「在文獻(xiàn)中，"sorting"是指在個(gè)人的理性選擇之下，均衡的結(jié)果是類型相同（或接近）的人聚集在一起，而不同類型的人之間處于隔離狀態(tài)，我們借用"物以類聚，人以群分"的俗語(yǔ)將其翻譯為"群分".」已經(jīng)影響到低收入地區(qū)和家庭對(duì)教育資源（尤其是優(yōu)質(zhì)教育資源）的獲取，如果不加以重視，就可能影響數(shù)量眾多的低收入家庭的人力資本積累，使得中國(guó)工業(yè)化進(jìn)程中勞動(dòng)力優(yōu)質(zhì)低價(jià)的比較優(yōu)勢(shì)難以持續(xù)地發(fā)揮，同時(shí)也可能加快社會(huì)上教育、收入、社會(huì)地位等一系列分化的惡性循環(huán)。

　　不能否認(rèn)，中國(guó)基礎(chǔ)教育發(fā)展中出現(xiàn)的一些消極趨勢(shì)的確在不同程度上與基礎(chǔ)教育的財(cái)政體制安排有關(guān)。人們?cè)��?jiǎn)單地認(rèn)為，基礎(chǔ)教育的財(cái)政分權(quán)體制能夠激勵(lì)地方政府投入教育，因而是有效率的。人們還錯(cuò)誤地認(rèn)為公平和效率是相互沖突的目標(biāo)，并將這種沖突視為經(jīng)濟(jì)學(xué)的觀點(diǎn)。事實(shí)上，公平和效率的沖突，以及在長(zhǎng)期里公平能夠隨著效率的實(shí)現(xiàn)而實(shí)現(xiàn)，這些從來(lái)就不是經(jīng)濟(jì)學(xué)的一般原理，而只是在特定的制度和政策背景下可能出現(xiàn)的結(jié)果。然而，正是這些似是而非的認(rèn)識(shí)引導(dǎo)著中國(guó)政府對(duì)教育財(cái)政體制的資源配置問(wèn)題關(guān)注不足，未能采取適當(dāng)?shù)恼�策�?lái)緩解與基礎(chǔ)教育財(cái)政分權(quán)體制有關(guān)的教育機(jī)會(huì)不平等問(wèn)題。①「本文所說(shuō)的教育不公平均指教育機(jī)會(huì)不公平，而不是教育在學(xué)歷、收入這些教育結(jié)果方面的不公平。」與此相對(duì)照的另一種認(rèn)識(shí)上的極端是，人們將教育機(jī)會(huì)不平等問(wèn)題完全歸咎于基礎(chǔ)教育的財(cái)政分權(quán)體制和教育的市場(chǎng)化改革。針對(duì)現(xiàn)實(shí)中與此有關(guān)的認(rèn)識(shí)和政策誤區(qū)，本文將通過(guò)一個(gè)用文字表述的有關(guān)基礎(chǔ)教育財(cái)政的一般均衡模型，來(lái)闡述基礎(chǔ)教育公平與效率的關(guān)系以及基礎(chǔ)教育的財(cái)政分權(quán)體制的作用。②「教育財(cái)政的一般均衡模型是近年來(lái)教育經(jīng)濟(jì)學(xué)的重大進(jìn)展，本文可以視為基礎(chǔ)教育財(cái)政的一般均衡模型在中國(guó)實(shí)際問(wèn)題中的首次應(yīng)用�！贡疚膶⒄f(shuō)明，基礎(chǔ)教育財(cái)政的分權(quán)體制不失為激勵(lì)地方政府提高教育供給質(zhì)量和效率的有效機(jī)制，但是，應(yīng)設(shè)計(jì)適當(dāng)?shù)难a(bǔ)充機(jī)制，適度引入中央政府干預(yù)，緩解教育機(jī)會(huì)不均等和群分現(xiàn)象對(duì)于低收入家庭人力資本積累的負(fù)面影響，促進(jìn)基礎(chǔ)教育的機(jī)會(huì)均等，為勞動(dòng)密集型制造業(yè)的可持續(xù)增長(zhǎng)提供人力資本基礎(chǔ)。從這一意義上來(lái)說(shuō)，基礎(chǔ)教育的機(jī)會(huì)均等是促進(jìn)人力資本積累和生產(chǎn)率提高的關(guān)鍵投入，基礎(chǔ)教育的公平與效率是不矛盾的。然后，我們將從這個(gè)一般均衡理論出發(fā)來(lái)討論中國(guó)對(duì)于基礎(chǔ)教育財(cái)政的若干認(rèn)識(shí)上的誤區(qū)和政策上的誤操作，并在此基礎(chǔ)上提出中國(guó)基礎(chǔ)教育財(cái)政體制改革的政策建議。

　　二、基礎(chǔ)教育投入的一般均衡模型

　　中國(guó)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)主要依賴于以優(yōu)質(zhì)低價(jià)的人力資源為基礎(chǔ)的勞動(dòng)密集型制造業(yè)的快速發(fā)展，與發(fā)展初期其他GDP 水平相當(dāng)?shù)膰?guó)家相比，中國(guó)的人力資源優(yōu)勢(shì)得益于建國(guó)以來(lái)大力發(fā)展基礎(chǔ)教育的一貫國(guó)策，具體體現(xiàn)在對(duì)高入學(xué)率和高普及率的追求。在工業(yè)化的進(jìn)程中，這種比較優(yōu)勢(shì)是否可以保持，取決于基礎(chǔ)教育是否能夠?yàn)橹圃鞓I(yè)發(fā)展提供所需要的人力資本。如果我們把受教育者在獲得基礎(chǔ)教育后所獲得的人力資本作為基礎(chǔ)教育產(chǎn)出，那么教育財(cái)政的配置效率目標(biāo)就是通過(guò)不同地區(qū)、不同人群、不同教育種類、不同學(xué)校之間的資金分配達(dá)到教育總產(chǎn)出最大，而教育財(cái)政的生產(chǎn)效率目標(biāo)則是實(shí)現(xiàn)教育生產(chǎn)單位（學(xué)校）在給定投入下的產(chǎn)出最大（或者給定產(chǎn)出下的投入最小）。在中國(guó)，實(shí)現(xiàn)既定資源下教育總產(chǎn)出最大是社會(huì)共同認(rèn)可的目標(biāo)。

　　基礎(chǔ)教育財(cái)政投入的一般均衡理論，就是要研究相關(guān)各主體的行為如何影響著基礎(chǔ)教育目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

　　為了使討論有一個(gè)簡(jiǎn)明而清晰的參照框架，我們首先建立一個(gè)包含一些假定的基礎(chǔ)教育財(cái)政分權(quán)模型。在這個(gè)模型里，我們先引入三個(gè)行為主體，即中央政府、基層（地方）政府和居民（家庭）。其中，中央政府代表著社會(huì)公眾，當(dāng)社會(huì)公眾局限于一個(gè)省的地域之內(nèi)的時(shí)候，這個(gè)"中央政府"也可以指省一級(jí)的地方政府，我們假定"中央政府"是通過(guò)普及基礎(chǔ)教育來(lái)追求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)的。居民（家庭）的效用取決于其獲得的消費(fèi)和教育，教育投入在當(dāng)期減少消費(fèi)，但能夠獲得更多的人力資本積累，并提高未來(lái)收入和消費(fèi)�；鶎诱�府的功能是提供當(dāng)?shù)氐墓�共品，它的消費(fèi)僅限于當(dāng)?shù)鼐用�，超過(guò)當(dāng)?shù)氐牡赜蚍秶�的居民則不能享有這種公共服務(wù)，最為典型的由基層政府提供的公共品就是基礎(chǔ)教育。①「這里的基層（地方）政府對(duì)應(yīng)于英文中的"local government"的概念，這一概念并不包含對(duì)于政府級(jí)別和管轄范圍的限定，而只是說(shuō)這一級(jí)政府提供著當(dāng)?shù)鼐用窨梢韵硎�，而其他居民無(wú)法享受的公共產(chǎn)品和服務(wù)�！乖诮o定教育收益率的情況下，具有不同偏好的人群可以通過(guò)選擇居住地來(lái)獲得最滿意的教育服務(wù)。而基層政府在提供教育服務(wù)的時(shí)候需要支出一定的固定成本，這一成本將通過(guò)稅收的方式由所有享受當(dāng)?shù)亟逃�服�?wù)的居民來(lái)分擔(dān)。在這個(gè)簡(jiǎn)化的模型里，暫時(shí)不考慮不確定性和風(fēng)險(xiǎn)，惟一需要假定的是，中央政府不了解有關(guān)地方的信息，包括學(xué)校的生產(chǎn)函數(shù)以及居民的偏好等，事實(shí)上，如果不做出這一有關(guān)信息的假定的話，通過(guò)中央政府或者通過(guò)地方政府來(lái)配置教育資源就沒(méi)有任何的區(qū)別，也就沒(méi)有必要討論基礎(chǔ)教育財(cái)政分權(quán)的問(wèn)題了。在中央政府信息不完全的條件下，雖然中央政府沒(méi)有辦法對(duì)基層政府進(jìn)行完全的監(jiān)督，但是由于居民可以通過(guò)居住地的遷移來(lái)選擇對(duì)于公共產(chǎn)品的消費(fèi)，實(shí)際上就形成了一種"用腳投票"的機(jī)制，這種機(jī)制形成了地方政府之間的競(jìng)爭(zhēng)，如果一個(gè)地方的政府不提供優(yōu)質(zhì)的教育服務(wù)，那么就會(huì)使得當(dāng)?shù)鼐用瘢ㄓ绕涫歉辉５募彝ィ┌嶙�，這直接地影響到當(dāng)?shù)氐姆績(jī)r(jià)和人力資源水平，即使在很短的時(shí)期里，也足以對(duì)地方政府的財(cái)政收入產(chǎn)生影響，這就是Tiebout提出的財(cái)政分權(quán)和公共品提供模型的核心思想。②「Tiebout ，Charles，A Pure Theoryof Local Expenditures ，J ournal of Pol i tical Economy 64，1956，pp.416-424.」因此，基礎(chǔ)教育財(cái)政分權(quán)體制至少有三個(gè)方面優(yōu)點(diǎn)。首先，它增加了地方政府提高教育生產(chǎn)效率的激勵(lì)，如果是中央財(cái)政來(lái)辦基礎(chǔ)教育，那么，地方政府完全可能通過(guò)夸大教育成本的方式來(lái)增加中央的財(cái)政投入。

　　其次，地方財(cái)政辦基礎(chǔ)教育可以減少搭便車（f ree rider ）行為，在中央財(cái)政體制下，各地方政府都會(huì)盡力少投入教育，而等待中央補(bǔ)貼，這實(shí)際上就是地方政府之間相互搭便車的行為。第三，不同的人群對(duì)于教育的需求是不一樣的，地方政府可以更為靈活地面對(duì)當(dāng)?shù)鼐用竦男枰�，提高教育資源的生產(chǎn)和配置效率。

上面這個(gè)基本模型雖然簡(jiǎn)單，但已經(jīng)通過(guò)居民對(duì)居住地的選擇行為引入了對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)的討論，具有了一般均衡模型的性質(zhì)。正是因?yàn)榫用駥?duì)于居住地的自由選擇，以及房地產(chǎn)市場(chǎng)的存在，地方政府的教育投入和質(zhì)量通過(guò)房地產(chǎn)市場(chǎng)被"資本化"（capitalize）了。③「如果收入完全來(lái)源于財(cái)產(chǎn)稅，就會(huì)出現(xiàn)教育資源質(zhì)量的完全資本化。」在美國(guó)，一個(gè)地區(qū)的居民通過(guò)投票的方式?jīng)Q定財(cái)產(chǎn)稅的稅率，作為公共教育財(cái)政支出的基礎(chǔ)，而學(xué)生家長(zhǎng)則通過(guò)居住地的變化選擇最適于自己需求的教育服務(wù)。由于教育財(cái)政的稅基是基于地方房產(chǎn)價(jià)值的財(cái)產(chǎn)稅，因此，教育的投入和質(zhì)量就通過(guò)影響房產(chǎn)價(jià)值而與當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和政府的收入聯(lián)系起來(lái)了，因此，以財(cái)產(chǎn)稅為基礎(chǔ)的教育財(cái)政就成了一種激勵(lì)地方政府努力辦教育的最優(yōu)合同的執(zhí)行機(jī)制。④「Hoxby ，Caroline Minter，Is There an Equity2Efficiency Trade2Offin School Finance ？Tiebout and a Theory of the Local Public Goods Producer，NBERworking paper 5265，1995.」而在中國(guó)，雖然政府沒(méi)有將財(cái)產(chǎn)稅作為教育財(cái)政的收入，但由于居民通過(guò)變換居住地來(lái)選擇教育并影響房?jī)r(jià)的機(jī)制同樣存在，而房地產(chǎn)價(jià)格仍然影響著土地批租收入和房產(chǎn)交易稅，也影響著當(dāng)?shù)鼐用竦氖杖牒褪芙逃�水平，這些都會(huì)直接或間接地影響地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，從而激勵(lì)地方政府辦好教育。①「Tibout的公共品提供和地方政府競(jìng)爭(zhēng)的模型中，政府的稅收是人頭稅，而中國(guó)的地方政府獲得的收入所得稅本質(zhì)上也是人頭稅，這些稅收支持了地方的教育財(cái)政，因此，Tibout 模型的基本結(jié)論也同樣適用于中國(guó)�！股鲜瞿Ｐ蜑榈胤截�(cái)政辦基礎(chǔ)教育的體制提供了理論的基礎(chǔ)。來(lái)自美國(guó)的經(jīng)驗(yàn)研究發(fā)現(xiàn)，教育財(cái)政集權(quán)的確對(duì)提高教育的生產(chǎn)效率不利。②「參見Hoxby ，Caroline Minter，Is Therean Equity2Efficiency Trade2Off in School Finance？Tiebout and a Theory of the LocalPublic Goods Producer ，NBER working paper 5265，1995；
Peltzman ，Sam，ThePolitical Economy of the Decline of American Public Education ，J ournal of L awand Economics 36，1993，pp .1-2，331-370；
Peltzman ，Sam，Political Economyof Public Education ：Non2College Bound Student s，J ournal of L aw and Economics39，1996，pp .1，73-120.」(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))

　　上面這個(gè)簡(jiǎn)單的一般均衡模型支持基礎(chǔ)教育財(cái)政分權(quán)模式，但當(dāng)我們根據(jù)現(xiàn)實(shí)來(lái)修正上述模型的假設(shè)條件的時(shí)候，簡(jiǎn)單的財(cái)政分權(quán)模式將難以保證基礎(chǔ)教育投入充足，也難以最優(yōu)化教育資源的配置效率和生產(chǎn)效率。即使是采取中央政府干預(yù)的方式，如果不注重干預(yù)政策的機(jī)制設(shè)計(jì)，也并不一定能夠?qū)崿F(xiàn)基礎(chǔ)教育發(fā)展的社會(huì)目標(biāo)。

　　首先，從財(cái)政體制相關(guān)主體的目標(biāo)來(lái)看，地方政府和中央政府目標(biāo)的不一致會(huì)導(dǎo)致教育資源配置的效率損失。在上述簡(jiǎn)單模型中，我們假定中央政府和地方政府都追求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的目標(biāo)，現(xiàn)實(shí)中，如果說(shuō)中央政府能夠追求整個(gè)社會(huì)的目標(biāo)的話，地方政府往往只追求當(dāng)?shù)氐哪繕?biāo)，甚至僅僅追求地方政府作為一個(gè)獨(dú)立主體的私利，例如地方政府的財(cái)政收入最大。如果簡(jiǎn)單地采取中央政府財(cái)政轉(zhuǎn)移的方式來(lái)實(shí)現(xiàn)教育公平的話，那么地方政府完全有激勵(lì)通過(guò)夸大地方的教育成本來(lái)爭(zhēng)取更多的中央補(bǔ)貼，相應(yīng)減少當(dāng)?shù)卣�府的支出，而�?dāng)?shù)亟逃�投入的總量并不一定有效地增加�?/p>

　　第二，從行為主體家庭的教育投入行為來(lái)看，社會(huì)公眾存在異質(zhì)性，一些風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避和短視的人群可能對(duì)教育投入不足。在上述簡(jiǎn)單的模型里，我們沒(méi)有考慮任何的風(fēng)險(xiǎn)和不確定性，也沒(méi)有討論時(shí)間偏好，現(xiàn)實(shí)的情況是，風(fēng)險(xiǎn)和不確定性是存在的，人也是有時(shí)間偏好的。行為經(jīng)濟(jì)學(xué)的研究發(fā)現(xiàn)，人往往表現(xiàn)出對(duì)于現(xiàn)在收益的更強(qiáng)烈的偏好，即通常所說(shuō)的短視行為。當(dāng)我們討論教育投入的時(shí)候，不難發(fā)現(xiàn)，正是那些教育程度相對(duì)較低的居民（家庭）在勞動(dòng)力市場(chǎng)上面臨更大的風(fēng)險(xiǎn)，他們更容易失業(yè)并面臨收入的波動(dòng)，同時(shí)，也是這些人更加短視。在中國(guó)，收入較低的家庭往往就是家長(zhǎng)教育程度較低的家庭，他們?cè)趧趧?dòng)力市場(chǎng)上處于弱勢(shì)，失業(yè)風(fēng)險(xiǎn)大，這很自然地影響到他們對(duì)子女的教育投資的看法。再以農(nóng)村居民為例，他們沒(méi)有城市戶口，進(jìn)入城市工作、居住并加入城市的社會(huì)保障系統(tǒng)的難度較大，因此，農(nóng)村家庭往往會(huì)以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)或現(xiàn)階段周邊地區(qū)簡(jiǎn)單的制造業(yè)為人力資本投資的主要目標(biāo)，不能適應(yīng)中國(guó)工業(yè)化進(jìn)程的趨勢(shì)。

　　第三，從相關(guān)主體的預(yù)算約束來(lái)看，資本市場(chǎng)不完善將導(dǎo)致低收入家庭或地區(qū)進(jìn)行教育投資時(shí)面臨相對(duì)更緊的預(yù)算約束，從而導(dǎo)致私人部門對(duì)教育投資的不足。教育作為一種人力資本投資，其投資在當(dāng)前，而收益則在未來(lái)，特別是對(duì)基礎(chǔ)教育來(lái)說(shuō)，教育投資的收益期比較遠(yuǎn)。

　　同時(shí)，作為教育成果的人力資本又是無(wú)形的，不像物質(zhì)資產(chǎn)那樣可以直接作為抵押品。由于這些原因，使得基礎(chǔ)教育貸款市場(chǎng)難以形成。即使有貸款市場(chǎng)，由于教育貸款相對(duì)于物質(zhì)資本貸款的風(fēng)險(xiǎn)較大，利率也相應(yīng)更高。不完善的教育貸款市場(chǎng)首先排除的就是低收入家庭，但是，恰恰是這部分家庭最需要教育貸款。

　　第四，地區(qū)間的人口流動(dòng)造成了基礎(chǔ)教育投資在地區(qū)間的外部性，將降低人口流出地投資教育的積極性。在上面的教育財(cái)政分權(quán)模型中，我們假定了當(dāng)?shù)氐慕逃�投資所帶來(lái)的回報(bào)全部屬于當(dāng)?shù)鼐用瘛，F(xiàn)實(shí)的情況是，由于地區(qū)之間存在人口流動(dòng)，人口流入地雖然未對(duì)流動(dòng)人口進(jìn)行基礎(chǔ)教育投資，但卻享有了這部分人口的人力資本回報(bào)，而人口流出地的政府未能充分享有流出人口的人力資本回報(bào)，這就導(dǎo)致人口流出地的政府投資于教育的積極性不足。①「Hoxby 還指出，教育的私人收益低于社會(huì)收益，同時(shí)，社會(huì)保障體制會(huì)降低對(duì)低教育程度的人的"懲罰"，這兩方面因素也會(huì)降低私人投資教育的激勵(lì)，但這兩個(gè)在理論上成立的機(jī)制并沒(méi)有獲得實(shí)證研究的支持。參見Hoxby ，Caroline Minter，Are Efficiency andEquity in School Finance Substitutes or Complement s·J ournal of Economic Perspecti ves ，1996，vol.10，no.4，pp .51-72.」

　　在考慮了以上各種因素之后，簡(jiǎn)單的教育財(cái)政分權(quán)模型便不能實(shí)現(xiàn)教育的有效率發(fā)展了。

　　在簡(jiǎn)單的教育財(cái)政分權(quán)體制下，地方政府是教育的供給者，在缺乏適當(dāng)?shù)臋C(jī)制設(shè)計(jì)和中央政府的適度干預(yù)的情況下，便產(chǎn)生了基礎(chǔ)教育投入的地區(qū)間不平衡，于是優(yōu)質(zhì)教育資源（如老師）

　　也在收入的吸引下向經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)聚集，例如中國(guó)出現(xiàn)的東北地區(qū)的教師"南下"等現(xiàn)象。從消費(fèi)者角度來(lái)看，由于優(yōu)質(zhì)教育資源總是非常稀缺的，于是，消費(fèi)者會(huì)競(jìng)爭(zhēng)這些優(yōu)質(zhì)教育資源。

　　一方面，人們會(huì)在好學(xué)校附近聚居，并且導(dǎo)致周圍的房?jī)r(jià)上漲，另一方面，那些不居住在好學(xué)校附近的家庭也往往愿意花費(fèi)額外的成本讓子女上好學(xué)校接受教育，這就是擇校行為。兩種行為的結(jié)果都是使得收入較高和社會(huì)資源豐富的家庭有更強(qiáng)的實(shí)力獲得優(yōu)質(zhì)教育資源，最終形成不同家庭的子女按照收入和擁有的社會(huì)資源來(lái)進(jìn)行教育群分的現(xiàn)象，并且在居住方面表現(xiàn)出不同收入水平、職業(yè)和社會(huì)地位的社區(qū)之間的相互隔離（residential segregation），按居住地段入學(xué)的政策大大加快了聚居和群分的現(xiàn)象。

　　教育的群分和教育機(jī)會(huì)的不平等在人力資本生產(chǎn)上是沒(méi)有邊際效率的，同樣的資源在邊際上如果能夠更多地投向低收入家庭中的高能力孩子，顯然將提高社會(huì)總的人力資本積累，有利于經(jīng)濟(jì)可持續(xù)增長(zhǎng)的實(shí)現(xiàn)。同時(shí)，教育機(jī)會(huì)的不平等也將進(jìn)一步加劇社會(huì)的階層分化，并有可能使某些特殊的人群始終處于社會(huì)的底層，成為社會(huì)難以醫(yī)治的痼疾。在美國(guó)，一些大城市內(nèi)部貧民窟的社會(huì)問(wèn)題與教育群分現(xiàn)象聯(lián)系緊密，一些低收入的家庭（特別是黑人家庭）難以讓他們的子女獲得優(yōu)質(zhì)教育資源，已經(jīng)形成了低收入-低教育-低收入的惡性循環(huán)。②「Fern·ndez和Rogerson的研究發(fā)現(xiàn)，群分現(xiàn)象的加劇將顯著地提高收入不平等狀況。參見Fern·ndez，Raquel and Richard Rogerson ，Sorting and Long －Run Inequality，Quarterl y J ournal of Economics，Nov.2001，pp.1305-1339.」

　　盡管不同收入和社會(huì)資源擁有量的家庭在獲取教育資源時(shí)的群分現(xiàn)象是基于消費(fèi)者市場(chǎng)選擇的結(jié)果，但是仍然可能通過(guò)一些機(jī)制來(lái)促進(jìn)教育公平的實(shí)現(xiàn)。Epple 和Romano證明，在一個(gè)同時(shí)存在公立學(xué)校和私立學(xué)校的教育市場(chǎng)上，如果學(xué)校間的競(jìng)爭(zhēng)充分的話，至少存在著兩種機(jī)制可以改善教育的機(jī)會(huì)公平。首先，對(duì)不同收入家庭的孩子實(shí)行價(jià)格歧視。由于受教育者之間存在著同學(xué)相互影響的同群效應(yīng)（peer effect s ），③「教育中的同群效應(yīng)被很多實(shí)證研究所證實(shí)，Ding 和Lehrer發(fā)現(xiàn)，在中國(guó)的高中教育中也顯著地存在著非線性的同群效應(yīng)。參見Ding，Weili，and Steven F.Lehrer ，Do Peers Affect Student Achievementin Chinaps Secondary Schools，working paper ，School of Policy Studies ，QueenpsUniversity，2005.」私立學(xué)校有激勵(lì)去競(jìng)爭(zhēng)那些好學(xué)生，提高本校學(xué)生的平均質(zhì)量，其競(jìng)爭(zhēng)的結(jié)果就是學(xué)校將有激勵(lì)給予好學(xué)生獎(jiǎng)學(xué)金，同時(shí)對(duì)高收入家庭的子女收取較高的學(xué)費(fèi)，這就會(huì)大大提高低收入家庭子女獲取優(yōu)質(zhì)教育資源的機(jī)會(huì)。第二，可以引入教育券（voucher）來(lái)加強(qiáng)消費(fèi)者的選擇。如果教育券在不同學(xué)生之間是沒(méi)有差別的，那么，實(shí)行教育券的結(jié)果是使得低收入家庭的高能力子女獲取優(yōu)質(zhì)教育資源的機(jī)會(huì)提高，成為受益最多的社會(huì)群體。但是，這也使得公立學(xué)校的好學(xué)生更多地流失。如果將獲取教育券的數(shù)額與學(xué)生的能力相聯(lián)系，讓高能力的學(xué)生獲得更多的教育券，那么，低收入家庭的高能力子女將獲益更多，同時(shí)，在均一教育券之下一部分學(xué)校的好學(xué)生流失問(wèn)題也可得到解決。①「參見Epple ，Dennisand Richard E.Romano ，Competition between Private and Public Schools ，Vouchers ，and Peer2Group Effect s ，A merican Economic Review，1998，vol.88，no.1，pp .33-62；
Epple，Dennis and Richard E.Romano ，Educational Vouchers andCream Skimming，NBER working paper 9354，2002.」

　　基于以上的分析，我們不難得出這樣的理論結(jié)論：基礎(chǔ)教育的公平與效率是不矛盾的，基礎(chǔ)教育的機(jī)會(huì)公平是社會(huì)人力資本積累和勞動(dòng)生產(chǎn)率（生產(chǎn)效率）持續(xù)提高的"投入品".如果在理論上不認(rèn)識(shí)到這一點(diǎn)，簡(jiǎn)單地實(shí)施基礎(chǔ)教育的財(cái)政分權(quán)體制，就有可能導(dǎo)致教育的機(jī)會(huì)不公平，從而影響社會(huì)的人力資本積累和經(jīng)濟(jì)發(fā)展，這些都有賴于適度的政府干預(yù)和相應(yīng)的機(jī)制設(shè)計(jì)來(lái)加以修正。

　　三、中國(guó)基礎(chǔ)教育的公平與效率：認(rèn)識(shí)與政策的誤區(qū)

　　上面的一般均衡模型說(shuō)明，社會(huì)最優(yōu)的基礎(chǔ)教育財(cái)政模式是在分權(quán)的基礎(chǔ)上采取適當(dāng)?shù)模ㄖ醒耄┱�府干預(yù)來(lái)糾正分權(quán)體制的負(fù)面作用，這也是近年來(lái)國(guó)際上教育經(jīng)濟(jì)學(xué)研究取得的一個(gè)基本結(jié)論。反觀中國(guó)，由于缺乏經(jīng)濟(jì)學(xué)理論的指導(dǎo)，人們對(duì)基礎(chǔ)教育財(cái)政體制長(zhǎng)期存在著一些認(rèn)識(shí)上的誤區(qū)，并導(dǎo)致了一些政策上的誤操作。

　�。ㄒ唬┱J(rèn)識(shí)上的誤區(qū)

　　1985年，《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》提出了中國(guó)教育體制全面改革的戰(zhàn)略目標(biāo)，并明確了將發(fā)展基礎(chǔ)教育的責(zé)任交給地方，實(shí)行基礎(chǔ)教育由地方負(fù)責(zé)、分級(jí)管理的原則。1986年4月六屆人大四次會(huì)議通過(guò)的《中華人民共和國(guó)義務(wù)教育法》將義務(wù)教育"實(shí)行地方負(fù)責(zé)，分級(jí)管理"以法律形式確定下來(lái)。這之后，實(shí)際上形成了縣、鄉(xiāng)、村三級(jí)辦學(xué)，縣鄉(xiāng)兩級(jí)管理的格局。②「這些理論研究與美國(guó)的教育市場(chǎng)比較接近，但其理論結(jié)論是具有一般性的。對(duì)于教育券的研究是教育經(jīng)濟(jì)學(xué)研究的一個(gè)前沿方向，有興趣的讀者不妨參閱Neal和Ladd的綜述，相關(guān)文獻(xiàn)是Neal，Derek，How Vouchers Could Change the Market for Education ，J ournal of Economic Pers pecti ves ，2002，vol.16，no.4，pp.25-44；
HelenF.Ladd ，School Vouchers：A Critical View，J ournal of Economic Pers pecti ves ，2002，vol.16，no.4，pp.3-24.Tsang提供了一個(gè)非常好的有關(guān)中國(guó)教育發(fā)展的歷史回顧。Mun C.Tsang，Education and National Development in China since 1949：OscillatingPolicies and Enduring Dilemmas，China Review ，2000，pp.579-618.」回顧中國(guó)教育財(cái)政的改革，政府之所以將基礎(chǔ)教育交給縣鄉(xiāng)兩級(jí)財(cái)政去辦，是因?yàn)樵诋?dāng)時(shí)的歷史背景之下，僅有基礎(chǔ)教育程度的勞動(dòng)力流動(dòng)性不強(qiáng)，似乎基礎(chǔ)教育的收益都是當(dāng)?shù)刂苯荧@得的。相比之下，高等教育的收益似乎是全社會(huì)共同享有的，因?yàn)榻邮苓^(guò)了高等教育的人在地區(qū)間的流動(dòng)性比較強(qiáng)，于是國(guó)家財(cái)政和省一級(jí)財(cái)政承擔(dān)了高等教育的財(cái)政支出。經(jīng)過(guò)二十年的發(fā)展，現(xiàn)實(shí)已經(jīng)發(fā)生了重大的變化，現(xiàn)在中國(guó)地區(qū)間勞動(dòng)力流動(dòng)規(guī)模非常大，其中大量是只接受過(guò)基礎(chǔ)教育的農(nóng)村勞動(dòng)力，這一現(xiàn)象恰恰符合中國(guó)工業(yè)化進(jìn)程中對(duì)于普通勞動(dòng)力的巨大需求，反映了中國(guó)在國(guó)際分工體系中的比較優(yōu)勢(shì)。

由于存在上一節(jié)中討論的幾點(diǎn)原因，再加上地方政府普遍以GDP 的增長(zhǎng)為政府工作的首要目標(biāo)，而教育投入對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的效應(yīng)卻不是立即見效的，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))因此，教育的財(cái)政分權(quán)體制并不能保證地方政府有足夠的激勵(lì)來(lái)增加教育支出。所以說(shuō)，關(guān)于基礎(chǔ)教育財(cái)政體制的最根本的認(rèn)識(shí)誤區(qū)就是，只要實(shí)行分權(quán)體制，地方政府就有足夠的激勵(lì)來(lái)投入基礎(chǔ)教育。與此相對(duì)照的是，有很多人極端地把中國(guó)基礎(chǔ)教育投入不足的問(wèn)題都?xì)w咎于分權(quán)體制。下面，我們就對(duì)相關(guān)的認(rèn)識(shí)誤區(qū)一一進(jìn)行討論。

　　首先，人們錯(cuò)誤地認(rèn)為效率與公平是矛盾的，分權(quán)是以犧牲公平為代價(jià)來(lái)追求效率，或者認(rèn)為只要效率實(shí)現(xiàn)了，暫時(shí)的不公平也會(huì)隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展而自然實(shí)現(xiàn)。從上一節(jié)的一般均衡模型來(lái)看，由于信貸市場(chǎng)的不完善，人的短視和風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避，以及基于收入和社會(huì)資源的社會(huì)分化等原因，社會(huì)上總是存在著一部分低收入者，他們的教育需求難以被滿足，甚至由于供需兩方面的原因可能根本就不存在針對(duì)這部分人的教育服務(wù)。例如，在中國(guó)的農(nóng)村，特別是在那些城市化進(jìn)程較快的農(nóng)村，技術(shù)培訓(xùn)是農(nóng)民的需要，但他們卻可能沒(méi)有能力支付這種教育投資，或者缺乏有遠(yuǎn)見的教育投入需求，導(dǎo)致此類教育在中國(guó)農(nóng)村長(zhǎng)期缺乏。近年來(lái)，雖然也開始有一些地方政府為外出打工的農(nóng)民提供技能培訓(xùn)，但仍然不普遍。此外，一旦社會(huì)出現(xiàn)基于收入和社會(huì)資源的教育群分，并沒(méi)有什么機(jī)制來(lái)自動(dòng)地緩解這種分化的趨勢(shì)，如果沒(méi)有有效的措施進(jìn)行治理，就很可能形成低收入-低教育-低收入的惡性循環(huán)，而按地段入學(xué)等措施可能會(huì)加劇這樣的惡性循環(huán)。

　　第二，人們片面地認(rèn)為中國(guó)經(jīng)濟(jì)較落后地區(qū)和農(nóng)村的基礎(chǔ)教育支出不足是錢的問(wèn)題，而背后的原因就是基礎(chǔ)教育的財(cái)政分權(quán)體制，中央收權(quán)就能夠改善基礎(chǔ)教育的財(cái)政預(yù)算約束。我們想指出的是，中國(guó)基礎(chǔ)教育財(cái)政的問(wèn)題不只是錢的問(wèn)題，簡(jiǎn)單地寄希望于通過(guò)中央收權(quán)來(lái)解決基礎(chǔ)教育支出的問(wèn)題并不是治本之策。在上一節(jié)中已經(jīng)指出，相對(duì)于中央集權(quán)的財(cái)政體制而言，分權(quán)體制和地方間的競(jìng)爭(zhēng)能夠提高公共品提供的效率。一個(gè)地方的公共品需求是隨著當(dāng)?shù)鼐用袷杖胨�平的提高而提高的，�?dāng)收入上升時(shí)，居民們將通過(guò)投票支持更高的公共品支出，所以，在這一分析框架中，不能支持分權(quán)體制必然造成地方政府的公共品支出不足的觀點(diǎn)，也不能支持通過(guò)中央收權(quán)來(lái)解決基礎(chǔ)教育財(cái)政的預(yù)算約束問(wèn)題。雖然在我們的一般均衡分析框架中，當(dāng)上文所說(shuō)的一系列條件難以成立的時(shí)候，中央政府有條件的干預(yù)是非常必要的，但這并不是說(shuō)需要中央政府出面直接解決教育支出總量不足的問(wèn)題。事實(shí)上，人們所感受到的基礎(chǔ)教育支出不足問(wèn)題主要發(fā)生在中國(guó)的農(nóng)村和相對(duì)貧困地區(qū)，在這些地區(qū)，教育投入不足和當(dāng)?shù)鼐用竦牟粷M有非常復(fù)雜的原因，其中，有三方面原因可能是重要的。（1）在Tibout模型中，稅收是人頭稅，而且是累進(jìn)的。表面上來(lái)看，在累進(jìn)的稅收之下，富人在公共品服務(wù)中補(bǔ)貼了窮人，但實(shí)際上，由于公共品的提供有一筆固定成本，收入水平不同的人共同分擔(dān)這一固定成本，使富人不需要獨(dú)自承擔(dān)固定成本，對(duì)他們也是有利的。但是，在中國(guó)的農(nóng)村，教育經(jīng)費(fèi)的籌措是按人頭計(jì)算的均一稅收，富人并沒(méi)有補(bǔ)貼窮人，這樣，就有可能使低收入家庭難以承擔(dān)對(duì)他們來(lái)說(shuō)過(guò)高的教育經(jīng)費(fèi)支出，顯得教育經(jīng)費(fèi)不足。（2）需要注意的是，在戶籍制之下人口的地區(qū)間流動(dòng)是非常受限制的，一部分相對(duì)收入較高的人可能教育的需求也更高，但卻受到戶籍制的限制，不能流動(dòng)到教育供給水平更高或者質(zhì)量更好的地區(qū)，而在當(dāng)?shù)�，他們的教育需求可能又遠(yuǎn)高于一般人的教育需求。（3）中國(guó)在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下是由國(guó)家辦教育的，因此，中央財(cái)政可能曾經(jīng)支持了一個(gè)高于與欠發(fā)達(dá)地區(qū)收入水平相適應(yīng)的教育基礎(chǔ)設(shè)施。而當(dāng)教育產(chǎn)業(yè)引入市場(chǎng)機(jī)制和地方財(cái)政分權(quán)體制后，就可能導(dǎo)致歷史上遺留的教育基礎(chǔ)設(shè)施超過(guò)與地方人均收入水平相適應(yīng)的實(shí)際需求。所以，不能簡(jiǎn)單地認(rèn)為中國(guó)的基礎(chǔ)教育支出不足是一個(gè)錢的總量問(wèn)題，更不能簡(jiǎn)單地將這一問(wèn)題的出現(xiàn)歸咎于基礎(chǔ)教育財(cái)政的分權(quán)體制，也正因此，我們不能簡(jiǎn)單地寄希望于中央政府的收權(quán)來(lái)解決原本就不只是錢的問(wèn)題的問(wèn)題，而忽視中央集權(quán)的教育財(cái)政體制的弊端。

　　第三，人們簡(jiǎn)單地認(rèn)為，在基礎(chǔ)教育投入方面，地方財(cái)政有利于效率，中央財(cái)政有利于公平，只要中央政府實(shí)施財(cái)政轉(zhuǎn)移，就可以緩解地區(qū)間的基礎(chǔ)教育支出不均等現(xiàn)象。實(shí)際上，從我們提供的一般均衡模型來(lái)看，問(wèn)題遠(yuǎn)遠(yuǎn)不是這么簡(jiǎn)單。一方面，在存在基于收入和社會(huì)資源的教育群分現(xiàn)象的情況下，地方財(cái)政和中央財(cái)政的區(qū)別不大，關(guān)鍵在于政府的財(cái)政支出是否能夠有效地改善低收入階層的受教育狀況，如果不能做到這一點(diǎn)，中央財(cái)政支出也并不一定促進(jìn)公平。另一方面，在中央財(cái)政支出模式下，地方政府作為追求本地利益最大化的行為主體也會(huì)有相應(yīng)的反應(yīng)。例如，地方政府可能故意減少教育支出，爭(zhēng)取被中央政府作為補(bǔ)貼對(duì)象，這樣的話，中央集權(quán)的教育財(cái)政體制甚至可能造成教育總支出下降。即使中央財(cái)政能夠?qū)崿F(xiàn)公平的教育支出，也可能不利于提高教育（學(xué)校）本身的"生產(chǎn)效率".①「Hoxby ，Caroline Minter ，Is There an Equity －Efficiency Trade2Off in School Finance？Tiebout and a Theory of the Local Public Goods Producer ，NBER working paper 5265，1995.」此外，如果不注重機(jī)制設(shè)計(jì)或者過(guò)度追求公平，雖然政府的轉(zhuǎn)移支出可以實(shí)現(xiàn)均等化目標(biāo)，但卻可能使得好學(xué)校周圍的住房?jī)r(jià)值下降，減少教育財(cái)政的稅基。②「Hoxby ，CarolineMinter，All School Finance Equalizations are not Created Equal ，Quarterl y Journal of Economics ，Nov.2001，pp.1189-1231.」Hoxby 和Kuziemko以美國(guó)德克薩斯州的例子說(shuō)明了簡(jiǎn)單的均等化措施所導(dǎo)致的得不償失的后果。德州的教育均等計(jì)劃開始于1994年，每年動(dòng)用的資金達(dá)到300億美元之巨。但是，這一計(jì)劃較少使用相對(duì)有效的一次性總額再分配手段，而過(guò)于依賴高額的邊際稅率。結(jié)果是，雖然這一計(jì)劃成功地將富裕地區(qū)和相對(duì)貧困地區(qū)的生均支出差距減少了500美元，但卻損失了生均27000美元的財(cái)產(chǎn)財(cái)富�，F(xiàn)在，這項(xiàng)計(jì)劃已經(jīng)趨于破產(chǎn)而被放棄。③「Hoxby ，Caroline Minter，and Ilyana Kuziemko ，Robin Hood and His Not－So－Merry Plan：Capitalization and the Self－Dest ructionof Texasp School Finance Equalization Plan，working paper，Harvard University ，2004.」這些研究提醒我們，在實(shí)施中央政府的財(cái)政轉(zhuǎn)移時(shí)，必須注重經(jīng)濟(jì)學(xué)分析和相應(yīng)的機(jī)制設(shè)計(jì)。雖然中國(guó)的地方政府并不以財(cái)產(chǎn)稅作為教育財(cái)政支出的基礎(chǔ)，但過(guò)度追求公平的政策仍然會(huì)使不滿的富裕家庭遷走，從而降低房?jī)r(jià)和當(dāng)?shù)氐娜司�收入，這同樣會(huì)減少地方政府的稅收，并降低地方的教育支出。要認(rèn)識(shí)到，在地方政府的教育供給和消費(fèi)者對(duì)于教育服務(wù)的選擇都以收入為基礎(chǔ)時(shí)，就必然導(dǎo)致低收入地區(qū)或城市內(nèi)部的低收入群體難以獲得高質(zhì)量的教育服務(wù)。

　　在地方的公共品消費(fèi)中，群分現(xiàn)象是居民理性選擇的結(jié)果，其存在是有一定合理性的。中央政府只能通過(guò)合理的機(jī)制設(shè)計(jì)適度地增進(jìn)教育機(jī)會(huì)的公平，特別是提高低收入家庭的高能力孩子獲取優(yōu)質(zhì)教育資源的機(jī)會(huì)。如果中央政府過(guò)度地追求公平，特別是在未采取適當(dāng)?shù)臋C(jī)制條件下，只是通過(guò)增加投入來(lái)追求公平，則不僅并不一定能夠提高基礎(chǔ)教育的配置效率和生產(chǎn)效率，還有可能使社會(huì)的教育總支出下降。

　�。ǘ�）政策上的誤操作

　　從根本上來(lái)說(shuō)，存在于人們思想中的一系列的有關(guān)基礎(chǔ)教育財(cái)政的認(rèn)識(shí)誤區(qū)，是因?yàn)橹袊?guó)缺乏對(duì)于基礎(chǔ)教育財(cái)政的一般均衡經(jīng)濟(jì)學(xué)分析，因此難免在政策上導(dǎo)致了一些誤操作。這些政策誤操作的集中體現(xiàn)就是，以前中國(guó)的優(yōu)質(zhì)教育資源是通過(guò)考試配置給了高能力的學(xué)生，而現(xiàn)在的以減輕學(xué)生考試負(fù)擔(dān)為目標(biāo)的按居住地入學(xué)的方式，則是通過(guò)聚居和擇校的方式配置給了高收入高社會(huì)資源的家庭，教育機(jī)會(huì)的不均等狀況大大加劇。

　　在簡(jiǎn)單地實(shí)施了教育財(cái)政分權(quán)體制之后，中國(guó)事實(shí)上形成了村辦小學(xué)、鄉(xiāng)辦初中、縣辦高中、省和國(guó)家辦大學(xué)的格局，中央財(cái)政對(duì)基礎(chǔ)教育的投入較少。由于缺乏適當(dāng)?shù)臋C(jī)制設(shè)計(jì)和適度的政府干預(yù)，這一體制使得教育支出的地區(qū)間差距得以逐漸凸現(xiàn)。在財(cái)政分權(quán)的同時(shí)，中國(guó)對(duì)基礎(chǔ)教育實(shí)施了按居住地劃分，就近入學(xué)的政策。這項(xiàng)政策的一個(gè)初衷是減輕學(xué)生考試負(fù)擔(dān)，另一個(gè)初衷可能是想讓居民平等地獲取教育資源。在住房商品市場(chǎng)沒(méi)有得以發(fā)育，居民難以選擇居住地的情況下，就近入學(xué)的確可能促進(jìn)教育機(jī)會(huì)的公平。但是，由于缺乏對(duì)住房分配市場(chǎng)化改革進(jìn)程的判斷，以及對(duì)于優(yōu)質(zhì)教育資源的價(jià)值在住房商品上的"資本化"的估計(jì)，實(shí)際上這一政策在中國(guó)加劇了教育按家庭收入和社會(huì)資源群分的現(xiàn)象，將大量低收入群體排除出了優(yōu)質(zhì)教育資源的服務(wù)對(duì)象。自20世紀(jì)90年代初以來(lái)，中國(guó)出現(xiàn)了越來(lái)越多的擇�，F(xiàn)象，教育政策的制定者在一定程度上默認(rèn)著這種擇�，F(xiàn)象，認(rèn)為這符合教育資源市場(chǎng)化配置的原則，而且在教育財(cái)政分權(quán)體制下，好學(xué)校也有激勵(lì)通過(guò)收取擇校費(fèi)來(lái)擴(kuò)大收入。①「Mun C.Tsang，School Choice in the Peopleps Republic of China，working paper ，Teachers College Columbia University，2001.」在廣泛的擇校行為之下，高收入家庭有相對(duì)較高的能力支付"贊助費(fèi)"或"擇校費(fèi)"來(lái)獲取優(yōu)質(zhì)教育資源，進(jìn)一步加劇了以收入為基礎(chǔ)的教育群分現(xiàn)象。

　　與就近入學(xué)相配合的另一項(xiàng)政策是，小學(xué)升初中的考試被取消了，盡管在很多地方，一些好學(xué)校仍然在通過(guò)考試的方式招收學(xué)生，但學(xué)生的考試成績(jī)對(duì)于小學(xué)來(lái)說(shuō)的意義還是比以前下降了。按片劃分、就近入學(xué)的方式實(shí)際上弱化了學(xué)校之間的競(jìng)爭(zhēng)，如果競(jìng)爭(zhēng)有利于提高人力資本產(chǎn)出效率，那么小學(xué)之間競(jìng)爭(zhēng)的減少就不利于生產(chǎn)效率的提高。進(jìn)一步地，由于學(xué)校越來(lái)越強(qiáng)調(diào)素質(zhì)教育，而作為影響人一生前途的高考并沒(méi)有充分地與素質(zhì)教育目標(biāo)相配合，于是，學(xué)校內(nèi)部在強(qiáng)調(diào)"減負(fù)"和素質(zhì)教育，而家長(zhǎng)和學(xué)生從學(xué)校外尋求校外輔導(dǎo)，學(xué)校的教師將部分精力轉(zhuǎn)向校外，形成了由學(xué)生和在校老師，以及退休和辭職的教師，加上做家教的大學(xué)生共同組成的龐大的校外家教和補(bǔ)課市場(chǎng)。這個(gè)校外市場(chǎng)的形成是改進(jìn)了教育資源的配置，提高了學(xué)生的人力資本質(zhì)量，還是減弱了基礎(chǔ)教育追加投入的積極性，造成了大量資源的配置低效率？

　　這一問(wèn)題非常值得深入研究。

在教育產(chǎn)業(yè)市場(chǎng)化的過(guò)程中，另一項(xiàng)操作不當(dāng)?shù)恼�策是學(xué)校的私有化和民營(yíng)化。政府將一部分學(xué)校實(shí)行私有化和民營(yíng)化可能有兩個(gè)初衷，一是解決基礎(chǔ)教育財(cái)政分權(quán)體制下的投入不足問(wèn)題，二是加大教育市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)。但是，由于缺乏完備的制度，部分學(xué)校私有化和民營(yíng)化之后卻并不能有效地實(shí)現(xiàn)政府預(yù)期的目標(biāo)。在Epple 和Romano的教育市場(chǎng)模型里，由于市場(chǎng)存在充分競(jìng)爭(zhēng)，私立學(xué)�？梢愿鶕�(jù)學(xué)生的家庭收入和能力對(duì)學(xué)生實(shí)行價(jià)格歧視，它們通過(guò)為好的學(xué)生提供獎(jiǎng)學(xué)金來(lái)吸引學(xué)生，提高本校的學(xué)生質(zhì)量。雖然這在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中會(huì)使公立學(xué)校失去一部分好學(xué)生，但卻同時(shí)提高了低收入家庭的高能力學(xué)生獲取優(yōu)質(zhì)教育資源的機(jī)會(huì)。②「Epple ，Dennis and Richard E.Romano ，Competition between Private and PublicSchools ，Vouchers ，and Peer2Group Effect s，A merican Economic Review，1998，vol.88，no.1，pp .33-62.」實(shí)際上，私立學(xué)校在競(jìng)爭(zhēng)過(guò)程中也同時(shí)通過(guò)為高能力學(xué)生提供獎(jiǎng)學(xué)金的形式回報(bào)了社會(huì)。這一市場(chǎng)均衡結(jié)果是以市場(chǎng)的完全競(jìng)爭(zhēng)為前提的，相比之下，中國(guó)在實(shí)行部分學(xué)校的私有化和民營(yíng)化以后，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))不僅沒(méi)有形成充分競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)格局，也沒(méi)有相應(yīng)的法規(guī)和制度來(lái)約束私立學(xué)校，其結(jié)果就是學(xué)校的民營(yíng)化和私立學(xué)校的引入并沒(méi)有增進(jìn)社會(huì)福利，甚至可能使社會(huì)福利下降。首先，學(xué)校民營(yíng)化以后，學(xué)費(fèi)明顯提高，但由于這些學(xué)校的前身往往是比較好的學(xué)校，因此仍然吸引了大量的學(xué)生。

　　結(jié)果是，學(xué)生支付的學(xué)費(fèi)增加了，但同時(shí)，富裕家庭的孩子獲取優(yōu)質(zhì)教育資源的機(jī)會(huì)大大提高，低收入家庭的孩子獲取優(yōu)質(zhì)教育資源的機(jī)會(huì)卻有所下降。由于學(xué)校是逐利的，在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)并不充分的情況下，它們沒(méi)有激勵(lì)為好學(xué)生提供獎(jiǎng)學(xué)金，低收入家庭的高能力學(xué)生可能失去進(jìn)入這些學(xué)校的機(jī)會(huì)，這些學(xué)校的平均學(xué)生質(zhì)量也有所下降。對(duì)于那些進(jìn)入私立學(xué)校讀書的學(xué)生來(lái)說(shuō)，他們交納的學(xué)費(fèi)增加了，但其獲得的同群效應(yīng)卻可能反而下降了。在這一過(guò)程中，最終獲利的只有私立學(xué)校的所有者和少量在原有體制下無(wú)法進(jìn)入好學(xué)校的富裕家庭的低能力學(xué)生。從另一方面來(lái)看，教育事業(yè)的巨大固定成本是由公立部門來(lái)承擔(dān)的，這其中包括政府對(duì)培養(yǎng)教師和培養(yǎng)好生源投入的資金，以及形成學(xué)校的品牌的支出，而民營(yíng)化后的學(xué)校吸引了高收入家庭的子女，卻只支付了教育發(fā)展的邊際成本，并沒(méi)有將其收入的一部分用于回饋公共教育。從這一意義上來(lái)說(shuō)，學(xué)校民營(yíng)化和私立學(xué)校的發(fā)展并沒(méi)有解決原有體制下的教育預(yù)算問(wèn)題，也沒(méi)有提高低收入家庭的福利，甚至加劇了公立學(xué)校面臨的預(yù)算約束。從市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的角度來(lái)看，由于沒(méi)有充分的制度和法規(guī)來(lái)規(guī)范私立學(xué)校的行為，同時(shí)公立學(xué)校的投入也并沒(méi)有與其生源質(zhì)量相結(jié)合，如此發(fā)展下去，非�？赡軐�(dǎo)致教育市場(chǎng)完全的分割，富裕家庭將成為高質(zhì)量的私立學(xué)校的服務(wù)對(duì)象，收入較低的家庭則成為一般公立學(xué)校的服務(wù)對(duì)象，而私立學(xué)校和公立學(xué)校之間并沒(méi)有形成實(shí)質(zhì)性的競(jìng)爭(zhēng)。這樣，只會(huì)引發(fā)教育資源在公私部門之間的再分配，而不能實(shí)現(xiàn)由競(jìng)爭(zhēng)而導(dǎo)致的優(yōu)質(zhì)教育資源的總量擴(kuò)大。

　　四、兼顧公平與效率的教育政策

　　本文通過(guò)一個(gè)用文字表述的基礎(chǔ)教育投入的一般均衡模型解釋了為什么簡(jiǎn)單的分權(quán)模式可能帶來(lái)很多低效率現(xiàn)象。但是，這并不是要從根本上否定教育財(cái)政的分權(quán)模式，而是為采取包括中央財(cái)政轉(zhuǎn)移在內(nèi)的可能的政策調(diào)整提供理論基礎(chǔ)。本文的主要目的是澄清一些認(rèn)識(shí)和政策上的誤區(qū)。最后，我們也探索性地提出一些政策思路，力圖使中國(guó)的教育政策向最優(yōu)的教育發(fā)展目標(biāo)靠近，而不是在公平與效率之間顧此失彼甚至兩盤皆輸。

　　首先，地方教育的籌資機(jī)制和支出體制要進(jìn)行改革，保證地方的教育投入。一方面，中央政府應(yīng)該采取一些措施來(lái)監(jiān)督地方政府的教育支出，以防止地方政府激勵(lì)不足而造成的教育支出不足�？梢钥紤]的措施是，將教育經(jīng)費(fèi)在政府財(cái)政支出或GDP 中的比重通過(guò)立法的形式加以確定，也可以根據(jù)不同地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，制定生均經(jīng)費(fèi)底線，差額由省級(jí)財(cái)政補(bǔ)足。另一方面，要徹底改革中國(guó)農(nóng)村按人頭進(jìn)行教育經(jīng)費(fèi)分?jǐn)偟捏w制，應(yīng)以收入累進(jìn)稅為基礎(chǔ)，由政府在財(cái)政收入中劃撥當(dāng)?shù)鼗�礎(chǔ)教育經(jīng)費(fèi)的支出。對(duì)一些特別貧困的地區(qū)，則應(yīng)采取中央政府補(bǔ)貼的形式保證教育經(jīng)費(fèi)充足。

　　第二，中央財(cái)政應(yīng)以項(xiàng)目的形式，對(duì)于特定的人群或地區(qū)進(jìn)行補(bǔ)貼。"九五"期間教育部、財(cái)政部聯(lián)合實(shí)施的"國(guó)家貧困地區(qū)義務(wù)教育工程"就屬于這類項(xiàng)目。中央財(cái)政更多地以項(xiàng)目的形式支出，�？顚Ｓ茫�也是美國(guó)的教育財(cái)政出現(xiàn)的趨勢(shì)①�！窰oxby ，Caroline Minter ，Are Efficiency and Equity in School Finance Substitutes or Complement s ？

　　J ournal of Economic Pers pecti ves ，1996，vol.10，no.4，pp.51-72.」從中國(guó)的情況來(lái)看，針對(duì)農(nóng)村基礎(chǔ)教育和技能教育的財(cái)政補(bǔ)貼，以及對(duì)城市低收入者的補(bǔ)貼是急需實(shí)施的政策措施。對(duì)于城市低收入階層（特別是對(duì)于低收入家庭的高能力學(xué)生）的補(bǔ)貼可以采取有針對(duì)性的教育券形式，這不失為一種有效的對(duì)教育財(cái)政分權(quán)體制的不足進(jìn)行修正的措施。為了防止地方政府通過(guò)夸大困難而獲得超額的中央財(cái)政補(bǔ)貼，中央可以考慮在進(jìn)行具體項(xiàng)目時(shí)要求地方財(cái)政按比例配套。

　　第三，可以在中央一級(jí)財(cái)政建立基礎(chǔ)教育和技能教育的專項(xiàng)基金，用于地區(qū)間和城鄉(xiāng)間的財(cái)政轉(zhuǎn)移。財(cái)政轉(zhuǎn)移可以以一個(gè)地方的勞動(dòng)力流出數(shù)量為基礎(chǔ)，對(duì)于勞動(dòng)力凈流出的地方，可以給予補(bǔ)貼，以克服勞動(dòng)力流動(dòng)導(dǎo)致地方政府興辦教育的積極性下降的問(wèn)題。相應(yīng)地，對(duì)于勞動(dòng)力凈流入�。ㄊ谢虻貐^(qū)），則應(yīng)該從中央在該地區(qū)的財(cái)政收入中劃撥一部分作為落后地區(qū)的教育發(fā)展基金，通過(guò)這種形式讓人口凈流出地獲得教育投資的收益。為了防止人口流出地的地方政府通過(guò)談判來(lái)爭(zhēng)取更多的中央財(cái)政支出，或者人口流入地的地方政府通過(guò)談判來(lái)減少對(duì)于教育發(fā)展基金的貢獻(xiàn)，轉(zhuǎn)移支付的規(guī)則需要通過(guò)立法的形式加以確定，而作為轉(zhuǎn)移支付數(shù)額計(jì)算基礎(chǔ)的數(shù)據(jù)（例如勞動(dòng)力流動(dòng)數(shù)據(jù)），應(yīng)由中央相關(guān)部委通過(guò)調(diào)查來(lái)提供，而不是簡(jiǎn)單地由地方政府來(lái)上報(bào)。事實(shí)上，中國(guó)的較發(fā)達(dá)省份已經(jīng)開始根據(jù)國(guó)務(wù)院和教育部的要求對(duì)西部省份進(jìn)行教育支援，這種省與省之間的教育支援計(jì)劃的方向和數(shù)量也應(yīng)該遵循以勞動(dòng)力流動(dòng)數(shù)量為核算標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)施原則。

　　第四，省一級(jí)財(cái)政也可以考慮成立專款專用的教育基金，用于地方教育（特別是基礎(chǔ)教育和技能教育）的發(fā)展。地方教育基金的使用可以采取一些具體的教育發(fā)展計(jì)劃。可以更廣泛地實(shí)施由較發(fā)達(dá)地區(qū)向較落后地區(qū)，以及由城市向農(nóng)村地區(qū)提供的"支教"政策，也可以采取類似的"支教"方式在城市和農(nóng)村推行免費(fèi)的社區(qū)基礎(chǔ)教育和職業(yè)技能教育，并且鼓勵(lì)大學(xué)生參與"支教"項(xiàng)目，給予項(xiàng)目參加者在就業(yè)（如公務(wù)員錄用）、深造等方面的優(yōu)先權(quán)。特別需要強(qiáng)調(diào)的是，此類項(xiàng)目既體現(xiàn)了對(duì)勞動(dòng)力流出地區(qū)的回報(bào)，又能夠發(fā)揮當(dāng)?shù)厝肆�資源的優(yōu)勢(shì)，進(jìn)一步提升勞動(dòng)力素質(zhì)，對(duì)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展也有利，因此其實(shí)施不能以戶口作為接受對(duì)象的條件。政府提供的技能培訓(xùn)項(xiàng)目還可以與企業(yè)的需求結(jié)合，不妨學(xué)習(xí)美國(guó)一些地方的經(jīng)驗(yàn)，將政府辦技能教育作為招商引資的條件。

　　第五，應(yīng)加強(qiáng)立法建設(shè)，規(guī)范教育市場(chǎng)和私立學(xué)校的發(fā)展，讓私立學(xué)校更好地服務(wù)于社會(huì)目標(biāo)。私立學(xué)校雖然可以有一定的利潤(rùn)目標(biāo)，但是從本質(zhì)上來(lái)說(shuō)，學(xué)校應(yīng)該屬于非盈利性的非政府組織。在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)不規(guī)范的背景下，可以實(shí)施的政策措施包括：（1）應(yīng)規(guī)定私立學(xué)校必須有對(duì)社會(huì)的回饋，壯大非盈利性私立學(xué)校在私立學(xué)校中的比例，對(duì)盈利性的私立學(xué)�？梢詫�(shí)行更高的稅收；
（2）可以規(guī)定私立學(xué)校必須將其收入的一部分上繳政府，用于補(bǔ)償公共教育在師資、生源和學(xué)校品牌等方面所遭遇的負(fù)外部性；
（3）可規(guī)定私立學(xué)校必須設(shè)立一定數(shù)量或比例的獎(jiǎng)學(xué)金，提高低收入家庭的高能力學(xué)生獲取私立學(xué)校的優(yōu)質(zhì)教育資源的可能性；
（4）應(yīng)規(guī)范私立學(xué)校對(duì)于生源的選擇行為，私立學(xué)校對(duì)于學(xué)生的選擇不能是無(wú)限的，必須以有利于公立和私立學(xué)校之間的良性競(jìng)爭(zhēng)為原則。

　　丁維莉，1973年生，經(jīng)濟(jì)學(xué)博士，加拿大女王大學(xué)（Queenps University）政策研究學(xué)院助教授（金士頓）；
陸銘，1973年生，經(jīng)濟(jì)學(xué)博士，復(fù)旦大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)系副教授（上海200433）。

　　來(lái)源：《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2005年第6期

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