中國(guó)在建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)新體制的過程中，已通過1994年的財(cái)稅配套改革搭建了一個(gè)“以分稅制為基礎(chǔ)的分級(jí)財(cái)政”框架。但由于種種制約條件，1994年體制的過渡色彩比較濃重，需要在深化改革中對(duì)之加以改進(jìn)和完善�，F(xiàn)實(shí)生活中近年基層財(cái)政運(yùn)轉(zhuǎn)困難的問題，與這種困難直接相聯(lián)的事權(quán)重心下移、財(cái)權(quán)重心上移使兩者嚴(yán)重缺乏對(duì)應(yīng)性的問題等，都和體制問題有密切的關(guān)系。各方關(guān)注的中國(guó)省以下財(cái)政體制和地方財(cái)政的種種問題，歸根到底是一個(gè)現(xiàn)代化轉(zhuǎn)軌過程中的財(cái)政制度安排問題。如能把制度安排處理好，運(yùn)行的問題將迎刃而解。

　　深化財(cái)政體制改革是一項(xiàng)復(fù)雜的制度創(chuàng)新系統(tǒng)工程。改革必須標(biāo)本兼治、貫徹“治本為上”的指導(dǎo)方針，為中央和地方各級(jí)財(cái)政的可持續(xù)發(fā)展和規(guī)范運(yùn)行，創(chuàng)造一個(gè)穩(wěn)定、有效，兼具激勵(lì)和自律機(jī)制的制度環(huán)境。在整體的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系正在確立的新時(shí)期，地方財(cái)政改革不能再尋求建立過渡性制度模式了，而應(yīng)重點(diǎn)推進(jìn)實(shí)質(zhì)意義的分稅分級(jí)財(cái)政建設(shè)。深化改革不是簡(jiǎn)單緩解財(cái)政收支矛盾，而是要為收支規(guī)模的正�；�和收支平衡構(gòu)造長(zhǎng)期有效的條件。

　　我們?cè)谘芯恐行纬傻幕�本認(rèn)識(shí)是，深化我國(guó)財(cái)政體制改革的大思路，應(yīng)考慮從1994年財(cái)稅配套改革的基本制度成果出發(fā)，按照建立公共財(cái)政框架的方向，在適當(dāng)簡(jiǎn)化政府層級(jí)的前提下按照“一級(jí)政權(quán)、一級(jí)事權(quán)、一級(jí)財(cái)權(quán)、一級(jí)稅基、一級(jí)預(yù)算、一級(jí)產(chǎn)權(quán)、一級(jí)舉債權(quán)”的原則構(gòu)造完整的多級(jí)財(cái)政，同時(shí)改進(jìn)和完善中央自上而下的財(cái)力轉(zhuǎn)移支付制度。本文簡(jiǎn)要討論在這個(gè)思路之下的層級(jí)設(shè)置、事權(quán)劃分、稅收安排和支出管理等方面的要點(diǎn)。

　　一、關(guān)于減少政府層級(jí)和財(cái)政層級(jí)

　　考察一下實(shí)行市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的國(guó)家，尚找不出一個(gè)五級(jí)構(gòu)架的政府，比較典型的情況是三級(jí)架構(gòu)或準(zhǔn)三級(jí)架構(gòu)（如聯(lián)邦制的美國(guó)、澳大利亞和單一制的日本、法國(guó)）。雖然目前我國(guó)現(xiàn)行的是五級(jí)政府，但是按這樣的架構(gòu)，各級(jí)政府如都要求有自己穩(wěn)定的稅基，都能按照分稅分級(jí)的框架來形成財(cái)力分配，至少基層看不到出路，鄉(xiāng)一級(jí)已全然不可能有大宗穩(wěn)定收入來源來形成分稅體制。因此有必要積極推進(jìn)“鄉(xiāng)財(cái)縣管”的試驗(yàn)，取得經(jīng)驗(yàn)，走出減少鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政層級(jí)的一條路子，進(jìn)而在條件成熟時(shí)修憲減少政府層級(jí)，把鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府變成縣級(jí)政府的派出機(jī)構(gòu)。這樣一來，鄉(xiāng)級(jí)的人大（主席團(tuán)）、政協(xié)（聯(lián)絡(luò)組）、政法委（書記）和其它“七站八所”等機(jī)構(gòu)，都可以大大簡(jiǎn)化，把政府的職能到位、效率提高、精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)和轉(zhuǎn)變作風(fēng)結(jié)合起來，做到系統(tǒng)化和合理化。雖然前些年我們?cè)�做過建設(shè)鄉(xiāng)財(cái)政的努力，但從實(shí)踐情況看，鄉(xiāng)級(jí)金庫的建立在大部分地區(qū)不具備可行性，鄉(xiāng)財(cái)政一直很不完備。而且，發(fā)展趨勢(shì)是近年稅務(wù)、金融、工商等管理系統(tǒng)已按照經(jīng)濟(jì)區(qū)域而非按照行政區(qū)劃在基層設(shè)所，財(cái)政系統(tǒng)如仍堅(jiān)持按鄉(xiāng)、鎮(zhèn)行政區(qū)劃建立鄉(xiāng)財(cái)政機(jī)構(gòu)，已喪失了基本的配套環(huán)境。農(nóng)村稅費(fèi)改革后，占鄉(xiāng)級(jí)支出大半的鄉(xiāng)鎮(zhèn)教師工資由縣級(jí)統(tǒng)一發(fā)放，加之近年又停征了農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅，并將停征農(nóng)業(yè)稅，鄉(xiāng)財(cái)政的內(nèi)容就更“虛”了，確實(shí)已稱不上一級(jí)財(cái)政。在上述這種四級(jí)政府加鄉(xiāng)鎮(zhèn)派出機(jī)構(gòu)的簡(jiǎn)化之后，進(jìn)而還可以考慮在省以下實(shí)行市、縣財(cái)政同級(jí)，即實(shí)行財(cái)政的“省管縣”體制，把地區(qū)一級(jí)政府虛化。原來地級(jí)就是規(guī)定為省級(jí)的派出機(jī)構(gòu)，近年地市合并后，已經(jīng)實(shí)化了，很多地方搞了“地市合并”或“撤地設(shè)市”。但浙江等地，省和縣之間的體制聯(lián)系是很實(shí)的，而市是一種過渡的形式，浙江的市和縣都對(duì)省政府“說話”來搭財(cái)力分配框架，即在財(cái)政體制上，市與縣實(shí)際是“平級(jí)”地位。如果能把政府縮到實(shí)三級(jí)加兩個(gè)半級(jí)（市與縣在體制上同級(jí)、地和鄉(xiāng)作為派出機(jī)構(gòu)層級(jí)），就非常接近市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家的通常情況了。這種情況下，實(shí)行分稅分級(jí)體制和解決現(xiàn)在省以下理不清的體制難題，就有望得到一個(gè)相對(duì)好處理的方案。從中國(guó)的歷史看，自秦朝行郡縣制兩千余年以來，不論朝代如何興替、政府體系如何變化，縣級(jí)政府始終是最穩(wěn)定的一個(gè)層級(jí)，另外省級(jí)亦是相當(dāng)穩(wěn)定的層級(jí)，中央之下有了這兩級(jí)實(shí)的，掛上一級(jí)（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）或兩級(jí)（地、鄉(xiāng)鎮(zhèn)）派出機(jī)構(gòu)，并合理規(guī)定派出機(jī)構(gòu)的功能和編制，當(dāng)可解決好既減少層次，又維護(hù)政府體系有效運(yùn)轉(zhuǎn)的任務(wù)。當(dāng)然，實(shí)際的推行必須審時(shí)度勢(shì)，允許試驗(yàn)和各地作因地制宜的探索，不強(qiáng)求一律。不少地方可以先行推動(dòng)“鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并”減少其數(shù)量的措施；
發(fā)達(dá)地區(qū)的一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)，可能不是變派出機(jī)構(gòu)的問題，而是升為區(qū)級(jí)政府的問題（如在廣東東莞）；
市縣間“行政不同級(jí)”的情況下，可先行“財(cái)政同級(jí)”方案�？傊�，現(xiàn)在的改革已牽一發(fā)動(dòng)全身，處處要求通盤考慮，前后銜接，循序漸進(jìn)。我們要改變過渡色彩濃重的財(cái)政體制，必須周到地考慮政府體制全局的優(yōu)化設(shè)計(jì)。

　　二、關(guān)于一級(jí)事權(quán)

　　“一級(jí)事權(quán)”就是要解決政府職能合理設(shè)置的問題。這是合理設(shè)計(jì)政府財(cái)權(quán)和安排政府支出的大前提，因?yàn)樨?cái)權(quán)要與事權(quán)有所呼應(yīng)，支出則是履行政府職能、貫徹事權(quán)的手段。這里首先要解決的問題是如何合理界定我國(guó)中央、地方政府職能。從總體上說，地方政府的基本職能就是提供地方公共品，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，特別是在社會(huì)資本積累規(guī)模已經(jīng)持續(xù)擴(kuò)張的條件下，我國(guó)的各級(jí)地方政府確實(shí)應(yīng)該把職能收縮到提供地方公共產(chǎn)品上來。中央一級(jí)和省以下各級(jí)政府事權(quán)應(yīng)如何劃分，難點(diǎn)在于投資權(quán)的問題。其它的事權(quán)相對(duì)好辦，比如氣象預(yù)報(bào)工作部門，既向全國(guó)提供了服務(wù)，又向地方提供了服務(wù)，中央和地方在氣象預(yù)報(bào)系統(tǒng)上，形成配合關(guān)系，財(cái)力分配如何處理，技術(shù)上相對(duì)容易。我國(guó)幾十年最扯不清的事權(quán)，就是企業(yè)投資權(quán)，特別是在興辦一般競(jìng)爭(zhēng)性投資項(xiàng)目方面。在1994年的體制里，這方面是“知難而退”的，文件里的措辭實(shí)際上是說各級(jí)政府都可以舉辦投資項(xiàng)目，沒有明確一般競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域政府怎樣退出。我們認(rèn)為，從方向上說，地方政府應(yīng)該退出一般競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域，使其投資收縮在公共工程、基礎(chǔ)設(shè)施、公益性投資項(xiàng)目上，有別于經(jīng)營(yíng)性的投資；
而中央對(duì)于一些大型、長(zhǎng)周期、跨地區(qū)、對(duì)于優(yōu)化生產(chǎn)力布局和增加國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展后勁有突出意義、帶有戰(zhàn)略性質(zhì)的投資項(xiàng)目，雖項(xiàng)目自身有一定競(jìng)爭(zhēng)性也要參與（如“京九”、“三峽”、寶鋼這樣的大項(xiàng)目）。當(dāng)然應(yīng)該是有限參與，中央政府不宜簡(jiǎn)單沿用傳統(tǒng)體制下把資金百分之百地?fù)苓^去的方式，而是采取控股、參股以及其它的經(jīng)濟(jì)手段，牽頭或積極推動(dòng)、引導(dǎo)社會(huì)資金把項(xiàng)目做起來。這樣我國(guó)幾十年政府間事權(quán)上的糾葛，可以得到理清，在政府職責(zé)按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)客觀規(guī)律的要求、結(jié)合中國(guó)的國(guó)情得到理清以后，公共財(cái)政中的財(cái)權(quán)就能順理成章搭好框架。在合理界定政府職能框架分工的基礎(chǔ)之上，進(jìn)而可逐步形成詳細(xì)的事權(quán)明細(xì)單，并分清哪些事權(quán)由哪級(jí)政府獨(dú)立承擔(dān)，哪些事權(quán)由哪幾級(jí)政府共同承擔(dān)以及如何共同承擔(dān)。

　　三、關(guān)于一級(jí)財(cái)權(quán)和一級(jí)稅基

　　“一級(jí)財(cái)權(quán)”最根本的問題，是分稅制里的稅基問題，即稅收安排、稅種切分問題。原則上，各級(jí)政府都應(yīng)該有自己大宗、穩(wěn)定、與事權(quán)相呼應(yīng)的稅源。一般看來，那些與保證中央集中財(cái)力和維護(hù)全國(guó)統(tǒng)一市場(chǎng)正常高效運(yùn)行、實(shí)現(xiàn)全局性經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)關(guān)系密切的稅種，應(yīng)劃為中央稅；
那些有利于發(fā)揮地方信息優(yōu)勢(shì)和征管優(yōu)勢(shì)、宜于由地方調(diào)節(jié)掌握的更切合基層職能、更具多樣性的稅種，應(yīng)劃為地方稅。

　　粗線條地說，中央政府應(yīng)掌握的稅種除關(guān)稅外，在前景上不應(yīng)排除對(duì)個(gè)人所得稅的專享，或?qū)�個(gè)人所得稅逐步調(diào)整為主要?dú)w中央掌握其收入的稅種，配套條件之一是社會(huì)保障“統(tǒng)籌”的級(jí)次要提升為全社會(huì)，即實(shí)現(xiàn)全國(guó)統(tǒng)籌并取消戶籍制度，使最關(guān)鍵的生產(chǎn)要素—?jiǎng)趧?dòng)力（人力資本）可以無壁壘、無社保顧慮地在全國(guó)統(tǒng)一市場(chǎng)自由流動(dòng)，而個(gè)人所得稅也成為一種中央政府掌握的宏觀反周期景氣調(diào)節(jié)的“穩(wěn)定器”�，F(xiàn)在省以下政府的大宗收入是營(yíng)業(yè)稅，而從前景來看，應(yīng)該發(fā)展不動(dòng)產(chǎn)稅，逐步形成省級(jí)以營(yíng)業(yè)稅為財(cái)源支柱、市縣級(jí)以財(cái)產(chǎn)稅為財(cái)源支柱的格局。不動(dòng)產(chǎn)稅是最適合基層地方政府掌握的稅種，是非常穩(wěn)定的稅源，“跑得了和尚跑不了廟”，只要地方政府一心一意優(yōu)化投資環(huán)境，自己地界上的不動(dòng)產(chǎn)就會(huì)不斷升值，每隔若干年重新評(píng)估一次稅基，地方政府的財(cái)源就會(huì)隨著投資環(huán)境的改善不斷擴(kuò)大，地方政府職能的重點(diǎn)和它財(cái)源的培養(yǎng)，便非常吻合了，正好適應(yīng)政府職能和財(cái)政職能調(diào)整的導(dǎo)向�，F(xiàn)今在我國(guó)稅收盤子中間，不動(dòng)產(chǎn)稅還是一個(gè)很小的部分，不超過稅收總量的5%（有些都市地區(qū)如青島已大大高于這一水平，且增速甚高），對(duì)于外資企業(yè)征收統(tǒng)一的房地產(chǎn)稅，對(duì)于內(nèi)資企業(yè)是房、地分開的，而且沒有充分考慮地段的因素，沒有幾年重新評(píng)估一次稅基的規(guī)定。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)我們可以借鑒，應(yīng)逐漸把現(xiàn)行有關(guān)不動(dòng)產(chǎn)的稅，費(fèi)調(diào)整為統(tǒng)一規(guī)范的房地產(chǎn)稅來征收，同時(shí)考慮不同地段的因素并幾年重新評(píng)估一次稅基。這樣，不動(dòng)產(chǎn)稅就會(huì)逐漸隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展而成為地方政府的一個(gè)支柱性的重要稅源。面積和造價(jià)差不多的一處不動(dòng)產(chǎn)，坐落于繁華鬧市區(qū)或坐落于邊遠(yuǎn)的郊區(qū)，在稅基的體現(xiàn)上可以相差幾倍、十幾倍，甚至幾十倍、上百倍。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，地方政府應(yīng)該看重的是優(yōu)化投資環(huán)境，使轄區(qū)的繁榮程度提升，房地產(chǎn)不斷升值，同時(shí)便擴(kuò)大自己的稅源，從而形成穩(wěn)定的大宗的財(cái)政收入來源。這是“一級(jí)稅基”原則用于基層政府層次所應(yīng)該探討的一個(gè)非常重要的方面。

　　至于中央、地方的共享稅，在中國(guó)可以預(yù)見的歷史時(shí)期內(nèi)，恐難以取消，比如增值稅，似乎只好較長(zhǎng)期地處理為中央地方共享稅。但近些年實(shí)際上越搞越多的“共享”，總體上說屬于過渡中不得已的安排，從長(zhǎng)期看，應(yīng)當(dāng)創(chuàng)造條件盡可能使這些“共享”分解、溶合到國(guó)稅和地方稅之中去，以盡可能減少“討價(jià)還價(jià)”因素，鞏固分稅制，形成穩(wěn)定、長(zhǎng)效的制度安排。

　　一級(jí)財(cái)權(quán)的另一個(gè)題中應(yīng)有之義，就是地方政府從長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展來看，勢(shì)必應(yīng)該具有必要的稅種選擇權(quán)、稅基和稅率調(diào)整權(quán)，甚至一定條件下的設(shè)稅權(quán)。1994年體制里，只開了一個(gè)小口子，有兩個(gè)稅種即筵席稅和屠宰稅，允許地方政府選擇是否開征。在2000年以后，農(nóng)村稅費(fèi)改革的方案里，屠宰稅已被取消，筵席稅在絕大多數(shù)地區(qū)也沒有開征。這種地方政府很小的選稅權(quán)，顯然還不能適應(yīng)今后分稅分級(jí)體制的要求，所以在進(jìn)一步深化財(cái)稅體制改革的過程中，怎樣擴(kuò)大地方政府稅收方面的選擇權(quán)、稅率調(diào)整權(quán)、一定條件下的設(shè)稅權(quán)，在中央必要約束條件下通過地方的人大審議程序和立法形式來建立地方自己的稅種，這也是一個(gè)值得研究的問題。

　　此外，地方非稅收入的合理化、規(guī)范化是一個(gè)重要的配套事項(xiàng)。作為正稅的必要補(bǔ)充與輔助形式，規(guī)費(fèi)、地方公共品使用者付費(fèi)和為地方公共事務(wù)所需的一次性集資，都應(yīng)當(dāng)規(guī)范地針對(duì)不同事項(xiàng)各歸其位，在公共財(cái)政制度中通過公共選擇程序來做具體的取舍、決策和監(jiān)督。

　　四、關(guān)于一級(jí)預(yù)算和支出管理

　　“一級(jí)預(yù)算”，應(yīng)成為適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)“間接調(diào)控為主”要求的規(guī)范化的政府收支管理形式，地方各級(jí)預(yù)算應(yīng)符合公共財(cái)政框架的基本原則，體現(xiàn)其涵蓋與反映政府資金的完整性、透明度和規(guī)范管理的制度安排，成為具有公開性、事前通過規(guī)范程序確定、以制度來保證其嚴(yán)格執(zhí)行、并接受全程監(jiān)督的政府收支計(jì)劃。應(yīng)當(dāng)堅(jiān)決推進(jìn)統(tǒng)一預(yù)算的進(jìn)程和發(fā)展現(xiàn)代意義的全套預(yù)算管理制度。

　　必須認(rèn)識(shí)到：地方各級(jí)財(cái)政預(yù)算的統(tǒng)一，是政府行為規(guī)范化的前提條件。1997年之后，我國(guó)對(duì)預(yù)算外資金的調(diào)整和管理逐步強(qiáng)化，成效顯著，在基本實(shí)現(xiàn)預(yù)算內(nèi)、預(yù)算外、“制度外”三塊資金“三而二”后，預(yù)算內(nèi)、外資金如何歸并為“二而一”，也正在向水到渠成的狀態(tài)靠近。今后，通過深化財(cái)政體制改革和預(yù)算管理改革，應(yīng)把全部政府收入統(tǒng)統(tǒng)納入預(yù)算管理，以規(guī)范的公共收入形式明確政府可分配資金規(guī)模，按照政府事權(quán)要求和合理規(guī)范編制、審定支出計(jì)劃，并全程監(jiān)督預(yù)算運(yùn)行�，F(xiàn)在我國(guó)已經(jīng)加入世貿(mào)組織，對(duì)不合理的行政審批和管制手段將加快取消，乘此東風(fēng)，理應(yīng)在部門預(yù)算形式下著力尋求進(jìn)一步把收費(fèi)和基金規(guī)范地納入預(yù)算內(nèi)，借助于單一賬戶體系、“金財(cái)工程”、“金稅工程”的現(xiàn)代化信息處理技術(shù)和政府資源管理系統(tǒng)，象管稅一樣管理起來，并大力推進(jìn)支出管理的改革，加強(qiáng)績(jī)效考評(píng)和多重監(jiān)督。

　　如果公共財(cái)政框架下的預(yù)算支出管理初具形態(tài)了，即可考慮在加強(qiáng)科學(xué)化信息監(jiān)控的同時(shí)，對(duì)地方逐步適度下放支出標(biāo)準(zhǔn)確定上的決策權(quán)，使人員工資和公務(wù)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)等在各地有“因地制宜”的必要彈性。支出決策和支出經(jīng)費(fèi)使用中大量非規(guī)范的“潛規(guī)則”，應(yīng)當(dāng)向公共管理“善治”狀態(tài)的“陽光規(guī)則”靠攏和歸位。

　　來源：《改革》2005年第2期

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