一段時期以來，圍繞“教育產業(yè)化”展開的關于深化教育體制改革的討論，正在逐步引向深入。這里，大致要回答這樣三個層次的問題；
其一，當我們把一個經濟體系按提供商品和服務來劃分時，教育顯然屬于提供服務的部門。那么，教育究竟是一種什么性質的服務？其二，在現(xiàn)代社會，教育是生產人力資本的經濟活動和實現(xiàn)人際公平的社會活動。作為前者，教育和其他經濟活動一樣，有著效率的要求；
作為后者，教育是現(xiàn)代社會實現(xiàn)公平的基本手段。二者如何兼顧與協(xié)調？其三，教育產業(yè)化的提法是否恰當？在教育這一活動中，市場和政府都在發(fā)揮自身作用。二者作用的邊界如何厘定并有機結合？

　　一、教育究竟是一種什么性質的服務

　　廣義教育是一種服務。教育在大多數情況下，是具有非排他性但具有競爭性的共有資源；
從投入角度看，大部分教育項目是多元投入的混合物品。非營利性是教育的基本性質之一，從正的外部性（溢出效應）角度看，教育是公益品。

　　在一個經濟體系中，提供服務的部門被劃分為消費者服務、生產者服務、分配服務和公共服務。以下分析將證明，教育與其中的公共服務、生產者服務和消費者服務有關。

　　按照通常的認識，教育往往被視為公共服務，這不僅并不完整，而且并不確切。公共服務即公共物品，是指具有非排他性和非競爭性的物品。所謂非排他性，是指無法阻止一個人使用一種物品時該物品的特征。所謂非競爭性，是指一個人使用一種物品并未減少其他人使用時該物品的特征。非排他性和非競爭性是因為技術的（自然的）原因引起的，而非其他人為原因造成的。如果依據這一公共物品的定義來理解，是得不出教育是公共物品的結論的。首先，教育的排他是極容易的事：不付學費不能進校門或教室。其次，教育的競爭也顯而易見，大課的教學質量一般是要下降的，尤其對外語、數學、藝術等課程是如此。因此，教育不是本來意義上的公共物品。

　　現(xiàn)實生活中，義務教育如何成為公共物品的呢？答案很簡單，是制度安排使義務教育成為公共物品，如我國《義務教育法》第10條規(guī)定：“國家對接受義務教育的學生免收學費�！蔽覀兛煞Q其為制度性公共物品，以區(qū)別于本來意義的公共物品。根據美國著名經濟學家N·曼昆對物品的四種類型劃分，更確切地說，大部分國家的義務教育應當是制度性共有資源，即法律規(guī)定其具有非排他性，但仍有競爭性。一個簡單的證明是：課堂人數和教學質量存在負相關關系。正因為如此，各地教育行政部門對中小學的班級人數是有規(guī)定的。中國目前擇校、插班等之所以收費，其原因也在于義務教育存在競爭性。如果要使義務教育成為完整意義上的制度性公共物品，那么，政府要繼續(xù)加大投入，直至達到每一個邊際（新增）學生，都能享受存量（原有）學生的平均效用。公共物品的另一個定義是，公共物品是沒有價格的物品。因此，如果我們堅持義務教育是制度性公共物品，那么，對義務教育的任何收費，都必須取消。

　　舒爾茨等經濟學家認為，教育、培訓是一種旨在保持或增加人力資本的投資形式，是對人這種生產要素的中間投入。中間投入可能來自三個主體：來自政府，這里的教育是公共服務；
來自企業(yè)，這里的教育是生產者服務；
來自個人，這里的教育是消費者服務。現(xiàn)實生活中，由于大多數教育項目的投入是混合的，就使人們產生了所謂主流的看法：教育是一種準公共物品，它既有公共物品的性質，又有私人物品的性質。我認為，準公共物品的提法，其涵義比較模糊。事實上，如果從排他性和競爭性角度，就稱其為（制度性）共有資源；
如果從多元投入的角度，就稱其為混合物品。不同性質的教育項目，自會形成政府投入、企業(yè)投入和個人投入的不同比例。大部分教育項目是混合投入的，如現(xiàn)在的本科、研究生教育，其經費來源就是多元的。一般而言，公共服務在教育中的權數隨教育程度的提高而降低：掃盲階段的初等教育可以看成是完全的公共服務，社會和他人從中收益很大，即收益的外部化或正的外部性很大，所以，各國幾乎都實行了義務教育。高等教育基本上是一種混合物品，上大學的目的是為了自我投資，改善自身生存條件，盡管社會和他人也會從中獲益，但相對來說，主要表現(xiàn)為收益的內部化，即形成個人收益，因此，公共服務的權數下降。

　　由多元投入所決定，教育項目有公益性、非營利性和營利性之分。純粹政府投入的教育是公益性教育，如義務教育；
純粹私人投入的教育，是營利性教育，如某些職業(yè)培訓；
大多數教育活動是由多元投入（政府、非政府組織、企業(yè)和私人共同投入）創(chuàng)辦的，因此，非營利性是其最基本的性質和要求。在發(fā)達國家，私人（包括自然人和法人）投入一旦進入（捐贈或入股）教育發(fā)展基金或學校，一般就具有了非營利性。因此，除了義務教育和部分培訓項目外，我們將教育定義為非營利性事業(yè)。

　　根據外部性理論，我們說教育是社會最大的公益品。公益品與公害品相對應，是指不管人們的意愿而由政府決定其好壞的商品。顯然，公益品具有溢出效應（正的外部性）最大的特征，而公害品則具有極大的破壞效應（負的外部性）。我們說知識、技術具有很大的溢出效應，而它們在很大程度上是通過教育、培訓而實現(xiàn)的。因此，教育、培訓在工具意義上具有溢出效應，知識、技術則在內容意義上具有溢出效應。提出教育是公益品，還在于強調，公益品不是公共物品，不要將二者混淆。

　　通過厘清有關概念和提法，我們可以確認以下幾個重要觀點：1、在最一般意義上，廣義教育（包括培訓）是一種服務。2、用物品（服務）是否具有排他性和競爭性分類，教育在大多數情況下，是具有非排他性但具有競爭性的共有資源；
義務教育應當通過加大投入和完善立法，成為制度性公共物品；
部分培訓項目則是純粹的私人物品。3、從投入角度看，大部分教育項目兼有公共物品和私人物品特性，是多元投入的混合物品。非營利性是教育的基本性質之一，義務教育是公益性的，部分培訓項目是營利性的。4、從正的外部性（溢出效應）角度看，教育是公益品。

　　二、效率與公平：教育功能的分析

　　就教育的經濟性而言，效率是其主要方面；
就教育的社會性而言，公平是其主要方面。在現(xiàn)代社會，強調教育權的公平，以及教育對于縮小貧富差距的作用，有著特別重要的意義。

　　教育既有效率的功能，又有公平的功能。然而，在現(xiàn)實生活中二者不僅無法截然分開，而且經常產生沖突。例如，有限教育資源在義務教育和高等教育中的分配，就反映了對公平與效率的不同價值取向。因此，就有二者如何兼顧和協(xié)調的問題。就效率而言，大致有這樣兩個方面：其一，教育作為一種生產人力資本的經濟活動，其本身有追求效率的要求。其二，教育是一項需要大量投入的活動，在投入為一定的條件下，就有教育資源的配置效率問題。就公平而言，也有兩點是必須關注的：其一，公民受教育權的公平問題；
其二，教育作為實現(xiàn)人際公平的社會活動，其對于克服貧富差距的作用。

　　教育作為一種生產人力資本的經濟活動，其本身有追求效率的要求。教育產出的數量方面，即規(guī)模問題，是比較容易衡量的。教育產出僅僅用數量衡量是不夠的，但質量方面的衡量又比較困難，尤其在短期是如此。在短期，我們往往用一些考試、考級的通過率，以及獲獎，來衡量一個學校的教育質量，這比較片面。在長期，社會可以通過一個學校畢業(yè)生的成功狀況，來衡量其教育質量，這是比較有說服力的。

　　在投入為一定時，還有一個投入的結構（比例）問題，如多投入義務教育，還是多投入高等教育。這就是資源的配置效率問題。以中國現(xiàn)階段為例，如果將本來可以用于義務教育、從而有利于改善低收入人群受教育狀況的政府投入，用來建設那些由指標定義的世界一流大學，那么，這些資源的配置效率就十分值得懷疑了。盡管目前沒有經驗數據的支持，也存在不可比因素，但我認為，義務教育投入的邊際產出是大于建設“一流大學”投入的。而且，這里還隱含著一個效率與公平的價值判斷問題。

　　教育要做到的公平，首先是公民受教育權的公平。這里，受教育權主要是指受義務教育權，而公平則包括機會和選擇的公平。非義務教育權的公平主要是指機會的公平，而選擇則由個人根據自身條件作出，如考研究生的機會是公平的，但是否考，由個人作出選擇。在受教育權方面，我們的問題還是比較嚴峻的。這是因為，長期的二元結構，使身處城市尤其是發(fā)達地區(qū)城市的人，享有較多的教育資源，而身處落后地區(qū)農村的人，就只能獲得較少的教育資源。過去，我們經常用教育資源稀缺來解釋這一問題。但這只是問題的一個方面，關鍵的問題還在于，如何用法制以及相適應的公共財政制度來強行規(guī)定公民受教育權和義務教育資源的公平享有。蛋糕的大小只能決定平均享有的大小，并不能決定是否平均享有。

　　貧富差距是現(xiàn)代社會的普遍問題。面對貧富差距，各國政府都會采取各種措施，最常見的就是對窮人和落后地區(qū)進行財政轉移支付。教育能夠在其中起重要作用，這是已經被證明的。美國芝加哥大學的經濟學教授K·墨菲揭示出，在當今社會，決定人們之間貧富差距的第一位原因，是由知識累積所形成的人力資本，而不是對物質資本的占有。另一位重量級經濟學家、哈佛大學教授P·阿格亨提出了兩個著名的謎：收入在不同群體（受高等教育與沒受高等教育群體）之間的差距在擴大，以及收入在教育水平相同的群體內部也拉開了距離。阿格亨的回答是，在工資結構與技術創(chuàng)新過程之間存在著內部聯(lián)系，知識與技術的創(chuàng)新必然擴大收入鴻溝。解決的辦法是，盡一切可能做到教育機會公平，使人力資本價值在勞動者之間有比較公平的分布，這將有效實現(xiàn)提高效率基礎上的公平。

　　綜上，就教育的經濟性而言，效率是其主要方面；
就教育的社會性而言，公平是其主要方面。如果將這兩方面結合起來，教育是兼顧效率與公平的。在現(xiàn)代社會，強調教育權的公平，以及教育對于縮小貧富差距的作用，有著特別重要的意義。

　　三、政府與市場：教育發(fā)展的思考

　　教育不能以利潤最大化為目標，現(xiàn)代社會，公民的受教育權是公平的。教育必須以培養(yǎng)全面發(fā)展的人為目標，這是所有辦教育的人必須始終恪守和實踐的宗旨。

　　由于教育在促進社會經濟發(fā)展中，既有著巨大的正外部性，又有著維護和實現(xiàn)社會公平的作用，因此，任何社會的教育活動都是在政府主導下發(fā)展的。政府的主導作用主要體現(xiàn)在：其一，對國民教育作出科學規(guī)劃，指導其遵循國家的社會制度和意識形態(tài)健康發(fā)展；
其二，制定相關法律，保障公民享有公平的受教育權，規(guī)范教育活動秩序，創(chuàng)造良好的教育發(fā)展環(huán)境；
其三，對教育主體的資質以及教育活動的質量進行監(jiān)管和評估。這方面的工作亦可通過非政府組織來進行。

在政府對教育活動起主導作用的同時，如何看待市場在教育活動中的作用？顯然，否定市場在教育中的作用是不可能的。首先，在一個成熟的市場經濟社會，由市場配置的資源總是大部分，一般達到80－90％。(點擊此處閱讀下一頁)因此，完全由政府配置的資源進入教育，是無法想象的。由市場配置的資源進入教育，與這部分資源是否有營利性要求是兩回事。盡管教育具有很大的正外部性，在實現(xiàn)社會公平方面有著重要作用，大部分進入教育的市場資源應當是非營利性的，但這與市場機制在教育資源配置中起作用并不矛盾。

　　其次，怎樣理解市場，尤其是非營利性領域中市場的作用？市場除了是交易場所和交換關系外，經濟學還認為，市場是資源配置的方式，是經濟運行的機制，還是追求效率的精神。教育運行（活動）有自身規(guī)律，而且，從培養(yǎng)人的角度看，教育自身的規(guī)律發(fā)揮著基本作用。然而，從教育投入與產出的角度看，市場機制的作用是不能不、也是不得不考慮的，否則，教育活動就沒有效率可言。當然，對教育投入產出的評價不能簡單地等同于產品和其他營利性服務。

　　指出并始終強調教育的非營利性，有著特殊重要的意義。這是因為，非營利性區(qū)別于營利性，首要的就在于是否以利潤最大化為目標。教育不能以利潤最大化為目標，有兩個基本理由：其一，現(xiàn)代社會，公民的受教育權是公平的。盡管這一以憲法保障的權利要完全實現(xiàn)還需做出巨大努力，但其理念必須體現(xiàn)在今天的教育活動中。同時，教育作為實現(xiàn)人際公平的社會活動，有著克服貧富差距的社會公正功能，因此，如果實現(xiàn)社會公平、公正的教育活動以利潤最大化為目標，那就不可思議了。其二，教育必須以培養(yǎng)全面發(fā)展的人為目標，這是所有辦教育的人必須始終恪守和實踐的宗旨。如果不明確教育的非營利性，營利性和利潤最大化就會成為教育追求的目標，由此將產生的嚴重后果，已經有許多現(xiàn)實的教訓可以說明。

　　正如不能簡單地把產業(yè)和營利性掛鉤一樣，說教育是產業(yè)，也并不意味著教育就可以產業(yè)化。教育產業(yè)化就是指把教育活動改變?yōu)楫a業(yè)的性質和狀態(tài)。本來，如果能夠在正確把握教育產業(yè)非營利性的基礎上理解產業(yè)化，倒也無可厚非，但是，當下對教育產業(yè)化的理解是有偏差的，其主要表現(xiàn)就是忽視教育的非營利性，將產業(yè)化與市場化等同。尤其值得注意的是，中國的經驗表明，任何事情一旦“化”了，就一陣風了，一概而論了。教育產業(yè)化中不恰當地滲入市場化的因素，又被推而廣之，這對教育無疑會是一場災難。

　　在現(xiàn)代社會，市場是配置資源的基本機制，其作用是中性、客觀的，其結果有好與不好之分。這里，好或不好與兩個基本因素有關。首先，與它所處的體制有關，也就是說體制好，市場機制就能發(fā)揮好的作用，實現(xiàn)資源配置的效率，同時，好的體制獲得效率的同時，又能夠維護社會公平的均衡。體制不好，或有重大缺陷，市場機制不僅不能實現(xiàn)資源優(yōu)化配置，也不可能處理好公平與效率的關系。其次，與市場機制的發(fā)育、完善程度有關。單純從市場機制角度看，其發(fā)育、完善程度決定著資源配置的效率。而且，即便是一個發(fā)育完善的市場機制，也不能自動解決公平問題。因此，政府總是有配置資源的功能，其主要作用是解決公平問題。如果一個發(fā)育不足、不盡完善的市場機制和一個存在缺陷的體制相結合，情況就會更加復雜，問題就會比較多。我們的教育目前就是在體制改革相對滯后的背景下，引入了不盡健全的市場，所以，就出現(xiàn)了畸形的產業(yè)化、瘋狂的亂收費。將這盆臟水潑在市場機制上是不對的。

　　市場不僅是以效率最大化為目標的資源配置方式和經濟運行機制，而且，市場還代表著一種精神——追求效率的精神。美國作者戴維·奧斯本和特德·蓋布勒寫了一本《改革政府——企業(yè)精神如何改革著公營部門》，揭露并嚴厲批評了當代美國的官僚主義，進而提出，要對政府進行企業(yè)化改造或改革，即“企業(yè)化政府”。企業(yè)化政府并不是也不可能是改變政府組織的性質和功能，而只是試圖使政府官員改變思考和處理問題的方式，使政府運作更有效率。當我們說到市場對教育的作用時，也應當從這個意義上來考慮，這對深化教育體制改革有深刻的意義。

　　體現(xiàn)市場精神的教育體制改革，至少要做到以下幾點：首先，要將學校作為具有辦學自主權的微觀主體，使他們在黨的教育方針指導下，充分享有辦學自主權，進而對學校發(fā)展承擔應該承擔的責任。其次，學校要根據政府的規(guī)劃、社會及市場的需要以及資源條件的可能，對學校作出準確的發(fā)展定位。這一定位要在長遠和當前之間找到均衡點，以解決當前存在的種種急功近利，例如，蜂擁而來的“國際一流”。第三，要以兼顧效率與公平的原則，有效利用好一切辦學資源。政府在配置教育資源時，公平原則是第一位的；
學校在具體使用資源時，要更多考慮效率原則，使有限教育資源發(fā)揮更大效用。第四，教育管理體制、以及教育單位的內部管理體制還存在比較嚴重的計劃經濟色彩，要繼續(xù)引入市場機制和市場精神，加大改革力度，在提高效率的同時，使之更好地發(fā)揮各項社會功能。第五，鼓勵多元投入，發(fā)展民辦教育，這不僅能增加教育資源，有利于開發(fā)中國豐富的人力資源，而且對教育體制改革也有著重要意義。

　　體現(xiàn)市場精神的教育體制改革，至少要做到以下幾點：首先，要將學校作為具有辦學自主權的微觀主體，使他們充分享有辦學自主權。其次，學校要根據政府的規(guī)劃、社會及市場的需要以及資源條件的可能，對學校作出準確的發(fā)展定位。第三，要以兼顧效率與公平的原則，有效利用好一切辦學資源。第四，教育管理體制、以及教育單位的內部管理體制還存在比較嚴重的計劃經濟色彩，要繼續(xù)引入市場機制和市場精神，加大改革力度，更好地發(fā)揮各項社會功能。第五，鼓勵多元投入，發(fā)展民辦教育，這不僅能增加教育資源，有利于開發(fā)中國豐富的人力資源，而且對教育體制改革也有著重要意義。

　　陳憲，1954年9月生于上海。先后畢業(yè)于江西財經大學（獲經濟學學士學位）和中國人民大學（獲經濟學碩士和博士學位）�，F(xiàn)為上海大學教授，上海大學國際工商管理學院執(zhí)行院長；
上海社會科學院博士生導師。代表性著作有：《市場經濟中的政府行為》（1995），《黏合劑：全球產業(yè)與市場整合中的服務貿易》（2001，合著）。出版兩本隨筆和評論集：《蹺蹺板上看天下》、《人本精神：經濟學人的告白》。（文匯報）

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