政府的職責，除了維護社會秩序，還有保護公民基本權利的義務；
居住和遷徙的自由只能服從于公共利益或者公共福利的原則，而不是政策性目標

　　居住和遷徙的自由權，作為一項憲法性權利，曾在中國1954年憲法第90條第2款中規(guī)定。但是，之后四年的1958年，這項規(guī)定的效力就進入休眠狀態(tài)，1975年更是被送進“失效條文的墓場”。取而代之的是在加強管理和維護社會穩(wěn)定的名義下出臺的各種限制人口流動的政策法規(guī)和行政措施。

　　近年來，尤其是在孫志剛案的催動之下，這項憲法性權利似有胎動再生的跡象。北京市政府預定在今年３月下旬進行的關于廢止《外地來京務工經(jīng)商人員管理條例》的審議，以及有關準入制的爭論，在此背景下可以視為該基本權利誕生的又一輪陣痛。

　　從憲法學的角度來看，居住和遷徙的自由兼?zhèn)鋬煞N不同類型的人權——自由權和社會權——的屬性。從社會史的角度來看，這項憲法性權利是以勞動力的商品化為前提條件的，與選擇職業(yè)和經(jīng)營的自由也密切相關，具有非常重要的經(jīng)濟意義。然而在西歐資本主義發(fā)達國家，上述自由作為既成事實而為人們廣泛享有，被視為理所當然，因此，在近代人權宣言的代表性文獻（例如法國人權宣言、美國憲法前十條修正案）中并沒有明文的規(guī)定。但在政府主導的趕超型現(xiàn)代化的過程中，為了滿足產(chǎn)業(yè)市場的需要，后起的各國大都通過憲法條款和立法措施，自上而下地為居住和遷徙自由提供制度性保障，使其由背景權利轉(zhuǎn)化為制度性權利。在這樣的背景下，中國1954年憲法也曾寫進同樣的內(nèi)容。但是，由于中國一度實行嚴格的計劃經(jīng)濟，加上意識形態(tài)等因素的影響，這個規(guī)定很快被打入冷宮。因此，不難理解，隨著中國已經(jīng)回到現(xiàn)代化路線，正在迅速發(fā)展產(chǎn)業(yè)市場經(jīng)濟，重新激活相關的自由權正是題中應有之義。

　　不言而喻，居住和遷徙的自由往往會導致農(nóng)村人口大量涌向城市，特別是繁忙而繁華的大都會。如果對此大規(guī)模的人員流動缺乏有效的調(diào)整和應對措施，很可能造成并加劇西歐曾經(jīng)呈現(xiàn)過的城市化病態(tài)，例如擁擠混亂、基礎設施供應不足、各種資源的匱乏、失業(yè)率上升、貧富懸殊、治安和環(huán)境的惡化，等等。根據(jù)報道，北京市的人口已經(jīng)急遽膨脹到1700萬左右，各種城市病狀已經(jīng)相當嚴重，確有必要強化管理。加上2008年在北京舉辦奧運會，各界對于北京市在保持繁榮的同時，如何維護社會穩(wěn)定的問題，勢必給予特別關注。在上述種種約束條件下，加上長期以來穩(wěn)定壓倒一切的思維定勢，一個不難想到的對策是，為了防患于未然，應對北京市的人口流動進行限制。這一切或許就是促使中國人民大學教授、北京市政協(xié)委員張惟英女士提出關于“北京人口準入制”建議案的理由。

　　但是，城市本來就是流動性的結晶�；蛘哒f城市本來就應該飄溢著平等而自由的空氣�，F(xiàn)代城市更是以自治行政和開放包容為基本特征。從20世紀90年代起，作為國際化、全球化的重要一環(huán)，人員、資金、物資以及信息跨越疆界的流通越來越頻繁和壯大，以這樣的背景，在國際大都會里推行人口準入制，不僅有違市民自由的精神，也是對時代潮流的抗拒。特別是北京，從“元大都”時代開始就成為世界性都城，在政治上一直被賦予“譬如北辰居其所、而眾星共之”（《論語為政篇》）的象征性意義，無論是對內(nèi)還是對外，高筑壁壘更非明智之舉。

　　正如前面所指出的，居住和遷徙的自由會帶來一系列甚至是相當嚴重的社會問題。政府根據(jù)計劃理性對自由的范圍和程度進行適當?shù)闹萍s和調(diào)整，確有其必要性。但是，這種管理應在充分尊重這項憲法性權利的基礎上，進行因勢利導，而非簡單的閉關自守。這就意味著政府只能在允許流動中維護社會的穩(wěn)定。毫無疑問，這樣做會對城市規(guī)劃、基礎設施的建設以及各項制度的健全提出更高的要求，也會付出一些代價。

　　但是，在當代憲政語境下，政府的職責，除了維護社會秩序，還有保護公民基本權利的義務。從法學理論的層面討論有關問題，不得不承認：居住和遷徙的自由只能服從于公共利益或者公共福利的原則，而不是政策性目標；
只能通過對選擇職業(yè)和開展經(jīng)營等經(jīng)濟權利的調(diào)整（主要是市場機制）以及必要的社會保障網(wǎng)絡，來間接地加以限制，而不能直接下達“一刀切”的命令。

　　實際上，即使從自由邊界這個角度來考察，我們還是無法得出應該建立準入制的結論。為什么？原因很簡單。第一，政府缺乏足夠的能力來正確甄別什么人該進京、什么人不該進京。

　　第二，即使政府有那樣的能力，這意味著把公民分成三六九等，對某些群體采取歧視政策，弄不好反倒會逼出個要求市民權的群眾運動來。

　　第三，即使老百姓的忍耐限度足夠?qū)挻�，市政當局也必須劃出像深圳羅湖那樣明確而堅固的邊界線進行區(qū)隔才能見效，并且不得不全方位地加大監(jiān)控的力度，結果勢必出現(xiàn)國中有國、國將不國的割據(jù)局面，社會管理的成本將變得極其昂貴。

　　最后，放眼更長期的經(jīng)濟趨勢，準入制還很有可能引起城市功能和投資活動的不平衡乃至萎縮，一方面引起城市居民的失業(yè)率上揚，另一方面加重“民工荒”的嚴重性，提高勞動力成本，也有可能反過來在出口份額減少與內(nèi)需市場增大的搖擺之間引起景氣的震蕩。

　　由此可見，北京市政府在傾聽民間呼聲的基礎上擯棄準入制的設想，準備采取相反的思路來緩和對進城民工和商人的限制的做法，是值得歡迎和高度評價的。

　　值得注意的是，在張惟英女士的明確的提案之外，還存在著各種可能削弱、推遲這項憲法權利生長的觀點和建議。比如，一些著名經(jīng)濟學家認為，為了保證廉價勞動所帶來的制造業(yè)競爭力，為了通過維護地區(qū)之間的比較優(yōu)勢而建立中國經(jīng)濟的內(nèi)部自我循環(huán)體系，采取促進資本移動而不是促進人口移動的政策在某種程度上是必要的。這種觀點隱含了類似的政策取向，可能會在不經(jīng)意之間或多或少助長畫地為牢、排斥外來人口的傾向。

　　不得不指出的是：僅僅廢除《北京市外地來京務工經(jīng)商人員管理條例》并沒有真正解決問題，甚至反倒會像打開了“潘朵拉盒子”，除了留下對平等主義的一絲希望，各種難題都跑出來了，到處引起市政管理上的困境。于是我們有理由期待進一步的配套措施，特別是通過建立和完備各種規(guī)章制度為移居者提供充分的雇用保障、工傷事故補償、醫(yī)療服務、生活救濟、母子和兒童福利、接受教育的機會、選舉權和被選舉權、請愿和申訴的渠道，并加強對犯罪的預防以及對貧民救助設施的管理。（財經(jīng)）

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