信訪條例修改在即何去何從出現(xiàn)兩種聲音

　　改革前夜的針鋒相對

　　11月7日，社科院研究員于建嶸在赴外訪問的前夜致信溫家寶總理。他在信中表達(dá)了對即將通過的信訪條例修改稿的擔(dān)憂之情：“目前有關(guān)部門提出的《信訪條例》修改稿，雖然較原條例有進(jìn)步，但沒有真正體現(xiàn)信訪制度的改革方向，信訪問題關(guān)系到國家政治穩(wěn)定，切不可為了應(yīng)急而草草出臺�！�

　　據(jù)記者了解，這一被于建嶸建議謹(jǐn)慎對待的新條例修改稿原定于11月底討論通過。知情人士介紹，“基本上已經(jīng)板上釘釘，就等著通過了�！�11月4日，本報(bào)《國內(nèi)首份信訪報(bào)告獲高層關(guān)注》的文章見報(bào)后，根據(jù)中共中央政治局委員周永康的批示，國家院法制辦《信訪條例》修改小組專門聽取了于建嶸的意見。

　　幾乎是在同時(shí)，四川傳來消息，引起巨大爭議的《四川省信訪條例》(草案)經(jīng)過一年多的起草、修改，有望在11月下旬的人大常委會上表決通過。四川省人大常委會法制工作委員會副主任陳雙全透露，該條例旨在加強(qiáng)信訪機(jī)構(gòu)的權(quán)力，賦予信訪機(jī)關(guān)交辦權(quán)和督辦權(quán)。

　　“信訪的產(chǎn)生有著深層體制上的原因，在目前，相關(guān)改革還未到位，取消信訪制度是無法做到的。而通過對信訪立法改革信訪制度則是目前一個(gè)較好的化解辦法�！标愲p全主任以此反駁了此前于建嶸提出的弱化信訪權(quán)利救濟(jì)功能的觀點(diǎn)。

　　而事實(shí)似乎已經(jīng)表明，由國家信訪局主導(dǎo)的信訪條例的修改，其方向也將是走強(qiáng)化信訪機(jī)構(gòu)職權(quán)的路子。信訪機(jī)構(gòu)將有可能承擔(dān)更多解決問題的功能，“不再只做二郵局”。而這恰恰是于建嶸急切希望阻止的。

　　信訪制度到底該弱化還是強(qiáng)化？到底該走向何處？盡管強(qiáng)化信訪制度的改革信息似乎已趨明朗，但社會各界卻遠(yuǎn)未達(dá)成共識，還在爭論之中。

　　關(guān)門還是開門

　　信訪條例的修改是在悄無聲息的情況下進(jìn)行的。它繼續(xù)沿襲了以前部門立法、關(guān)門立法的傳統(tǒng)習(xí)慣。在中共中央總書記胡錦濤的直接關(guān)注下，國家信訪局在這一時(shí)期一直著手考慮修改現(xiàn)行的信訪條例。直到11月4日，部分專家被邀請至信訪局時(shí)方才得知，他們手中拿到的新條例草案預(yù)計(jì)在本月底通過。

　　據(jù)記者了解，相對老條例，新方案最明顯的變化是部分?jǐn)U大了信訪機(jī)構(gòu)的權(quán)限，增加了一些“實(shí)權(quán)”。此前，國家信訪局研究室負(fù)責(zé)人在接受記者采訪時(shí)就表露，信訪機(jī)構(gòu)權(quán)力有限是導(dǎo)致信訪效率低下的主要原因。但由于嚴(yán)格的保密措施，記者無法獲知更多有關(guān)擴(kuò)大權(quán)限的具體內(nèi)容。

　　有鮮明對比意味的是，與國家信訪條例修改的低調(diào)不同，四川的信訪條例制訂工作卻十分高調(diào)。

　　2003年8月，四川省人大常委會將信訪條例納入立法計(jì)劃，并成立了條例草案起草小組。“整個(gè)條例采取‘開門立法’，”陳雙全介紹說，“起草小組除了聽取部分市、區(qū)法院對信訪工作的意見外，還將條例草案送到四川省各市、州人大常委會和省級有關(guān)部門，并在人大網(wǎng)站、《四川日報(bào)》等媒體上向公眾公開征求修改意見。”

　　在解釋何以如此重視信訪條例的時(shí)候，陳雙全直言不諱。他介紹，2000年至2003年，四川省行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)的信訪量一直居高不下，權(quán)力機(jī)關(guān)信訪量增加43.9％�！皬谋本╊I(lǐng)一個(gè)上訪者回來，要耗掉1萬元人民幣，這是有關(guān)部門給省人大匯報(bào)的數(shù)字�！标愲p全認(rèn)為，拋開社會穩(wěn)定等因素不說，僅從這一點(diǎn)來看，上訪帶來的經(jīng)濟(jì)壓力就非常巨大。

　　此前，四川一直參照現(xiàn)行國務(wù)院頒布的信訪條例行事。但條例只是規(guī)范行政機(jī)關(guān)的信訪工作，對于人大、法院、檢察院的信訪工作，并未納入。隨著老百姓對“一府兩院”的監(jiān)督越來越熟知，“參照原有信訪條例已經(jīng)不能適應(yīng)目前的形勢”。

　　比照四川省的做法，眾多學(xué)者由此對國家信訪條例的修改程序提出異議。于建嶸在給總理的信中語氣懇切地表示，“信訪政策的修改，應(yīng)當(dāng)預(yù)先組織專家學(xué)者和實(shí)際工作者進(jìn)行充分論證，并可以考慮組織公民廣泛參與討論，切不可為了應(yīng)急而草草出臺�！�

　　“當(dāng)新鞋子沒有到手時(shí)，不要扔掉舊鞋子”

　　四川信訪改革大膽之處在于，信訪機(jī)關(guān)被授予交辦權(quán)和督辦權(quán)。這使信訪機(jī)關(guān)這個(gè)曾經(jīng)的“傳聲筒”變成了一個(gè)“實(shí)權(quán)單位”。更鮮明的是，明確了有關(guān)部門在交辦和督辦過程中的法律責(zé)任，并在全國首次提出行政問責(zé)制，直接授予信訪機(jī)構(gòu)對辦理機(jī)構(gòu)人員處分的建議權(quán)，通過明確法律責(zé)任，防止置之不理。

　　這似乎正代表了目前主流的信訪改革方向。國家行政學(xué)院教授杜鋼建在接受本報(bào)記者采訪時(shí)表示，信訪是公民的基本政治權(quán)利，只有不斷加強(qiáng)，不能弱化。他認(rèn)為，信訪說到底就是體現(xiàn)了公民的請?jiān)笝?quán)利，而這一權(quán)利是公民政治權(quán)利中非常重要的一項(xiàng)。

　　談到現(xiàn)行千分之二的信訪解決問題率，杜鋼建認(rèn)為，沒有權(quán)威性是現(xiàn)在信訪機(jī)構(gòu)遇到的最大問題�！靶旁L部門所能解決的問題實(shí)在有限。我知道他們的工作人員其實(shí)也非常辛苦�！�

　　所以，一直以來都有聲音要求加強(qiáng)信訪部門的實(shí)際解決問題的權(quán)力。

　　杜鋼建認(rèn)為在這個(gè)問題上，政府的理念到位不夠�，F(xiàn)行信訪部門和其他部門一樣，只是政府之下的一個(gè)普通機(jī)構(gòu)。很多人并未意識到，信訪機(jī)構(gòu)實(shí)際上并不是代表本部門而是在代表一級政府行使權(quán)力。“它級別不高，又沒有實(shí)權(quán)，面對問題沒有處理性和強(qiáng)制性手段，怎么可能解決什么問題呢？”這位學(xué)者認(rèn)為，必須要強(qiáng)化信訪在政府序列中的地位，信訪部門的領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)該是政府的主要領(lǐng)導(dǎo)才行。

　　作為一名政治學(xué)者，中國科學(xué)院國情中心研究員康曉光認(rèn)為，信訪部門的功能無非兩個(gè)：信息反饋和解決問題�！叭绻�不是為了解決問題，誰愿意勞民傷財(cái)甚至傾家蕩產(chǎn)地來北京。但如果信訪部門沒有足夠的權(quán)力解決問題，那就是形同虛設(shè)�！币虼耍�作為強(qiáng)化信訪的支持者，他提議賦予信訪部門更多如調(diào)查、督辦甚至彈劾、提議罷免等權(quán)力。康曉光非常認(rèn)可四川的做法，他認(rèn)為行政問責(zé)制必須與信訪結(jié)合起來才可發(fā)揮真實(shí)的作用。

　　談及可能傷害到司法救濟(jì)性的問題，一些學(xué)者并不以為然。杜鋼建認(rèn)為，中國目前的權(quán)利救濟(jì)方式不是太多了，而是嚴(yán)重不足，不能僅依賴司法救濟(jì)這一條路。

　　康曉光則提醒記者，不要無視中國的國情�！拔覀兪且粋�(gè)行政主導(dǎo)的國家，在司法難以真正獨(dú)立的情況下，中國需要這么一套反饋系統(tǒng)來了解社會存在的問題，了解民眾的需要。這是一個(gè)沒有門坎的系統(tǒng)�！闭�如一位普通老百姓對現(xiàn)階段傳聞可能取消信訪表示強(qiáng)烈不滿時(shí)說，當(dāng)新鞋子沒有買到手的時(shí)候，先別忙把舊鞋子扔掉。

　　“上訪洪峰不是一個(gè)新條例能解決的”

　　顯然現(xiàn)在的信訪改革討論鮮明地分成了強(qiáng)化派和弱化派，于建嶸在這場論爭中是比較孤獨(dú)的一個(gè)。他的“弱化信訪權(quán)利救濟(jì)功能”的觀點(diǎn)遭到了強(qiáng)有力的質(zhì)疑。有人認(rèn)為是不考慮中國國情的理想主義，更有人認(rèn)為是迂腐。但他依然在作最后的努力�！拔覍�(shí)在不希望看到權(quán)力得到擴(kuò)張的信訪，這和信訪的改革方向背道而馳�！�

　　他對本報(bào)記者說，目前有關(guān)部門提出的《信訪條例》修改稿試圖強(qiáng)化信訪機(jī)構(gòu)職權(quán)，并且規(guī)定了許多明顯違反憲法的禁止性條款。

　　于建嶸認(rèn)為目前不是修改《信訪條例》的最佳時(shí)機(jī)。信訪量連續(xù)十一年增長，信訪問題已經(jīng)變得十分敏感，各級政府和信訪公民都處于信訪的高壓之下�！爸醒霂状斡嘘P(guān)信訪的新舉措都帶來了新的信訪高峰。在這種形勢下，出臺新的《信訪條例》，有可能引發(fā)新的信訪問題和新的社會沖突。”

　　“上訪洪峰不是一個(gè)新條例能解決的。”農(nóng)民學(xué)者李昌平提出了他對條例修改的三個(gè)擔(dān)憂：如果授予信訪部門太大的權(quán)力，信訪部門解決的問題越多，依法行政的可能性就越小，引發(fā)的問題會更多；
如果上訪規(guī)范越嚴(yán)，老百姓上訪的成本越高，下情更難以上達(dá)，底層的問題會更多；
如果新條例規(guī)范的對象實(shí)際只是老百姓，那后果更難設(shè)想。

　　通過對信訪制度長期細(xì)致的調(diào)研，于建嶸向國務(wù)院法制辦及溫家寶總理提出了一套完整建議。

　　于建嶸建議從行政、法律、政治三個(gè)層面考慮對信訪制度進(jìn)行穩(wěn)妥而有步驟的改革。他認(rèn)為，短期的行政治標(biāo)之策是給各級黨政部門減壓和給信訪公民松綁，用以減小信訪的規(guī)模和沖擊性，維護(hù)社會穩(wěn)定。首先是，中央減少對地方黨政領(lǐng)導(dǎo)的壓力，不按信訪量給各地排名，取消信訪責(zé)任追究制，不要求地方政府來京接訪；
其次，中央信訪部門不再給省市開信訪移辦單；
不對信訪公民的信訪級別作特別的限制。另外，由信訪地公安機(jī)關(guān)依法處理因信訪而發(fā)生的治安案件。

　　于建嶸解釋，這樣做的理由是：減弱信訪的權(quán)利救濟(jì)功能，降低群眾對信訪的預(yù)期，會迅速使一些信訪案件平息，減少群眾進(jìn)京走訪�！敖o地方政府減壓，才能給中央減壓，才能加強(qiáng)和鞏固中央的政治權(quán)威�！�

　　法律層面的治理被于建嶸認(rèn)為是中期步驟，即強(qiáng)化各級司法機(jī)關(guān)接受公民告訴、申訴及處理案件的責(zé)任和能力，由司法機(jī)關(guān)承辦目前積壓在信訪部門的案件。顯然，這一作法的目的是通過樹立國家司法機(jī)構(gòu)的權(quán)威，把社會矛盾的解決引導(dǎo)到正規(guī)的司法渠道，逐步減少信訪以及伴隨信訪的非制度化公民的政治行動。

　　于建嶸堅(jiān)持認(rèn)為，信訪制度的長期政治治本之策是撤銷各級政府職能部門的信訪機(jī)構(gòu)，把信訪集中到各級人民代表大會，通過人民代表來監(jiān)督一府兩院的工作。

　　“這樣，不僅使信訪工作獲得一個(gè)權(quán)力主體，同時(shí)也使信訪工作具備了應(yīng)有的問責(zé)性，即向人民負(fù)責(zé)的特質(zhì)�！庇诮◣V始終強(qiáng)調(diào)應(yīng)該加強(qiáng)人大的職能，“把信訪集中到人大后，可以建立一套統(tǒng)一的科學(xué)的信訪登記體系和檢索體系，不僅可以準(zhǔn)確統(tǒng)計(jì)信訪量，而且可以節(jié)約大量的社會資源，克服目前信訪公民盲目投訴、反復(fù)投訴、多方投訴造成的巨大資源浪費(fèi)和政治信任流失�！�

　　于建嶸提出依靠“法治”和“人大監(jiān)督”的終極解決方案，被很多人認(rèn)為過于“天真”。質(zhì)疑的聲音認(rèn)為，很多人就是因?yàn)樵诋?dāng)?shù)氐乃痉�機(jī)關(guān)和人大機(jī)構(gòu)苦告無門之后，才轉(zhuǎn)而上訪的，現(xiàn)在又把他們推回到這些機(jī)關(guān)面前，不是又回到矛盾的起點(diǎn)嗎？

　　于建嶸并非不清楚，信訪問題的背后是一個(gè)需要進(jìn)行系統(tǒng)改造的體制難題。但他認(rèn)為，“即使給信訪放權(quán)，我相信千分之二的解決率不會提高多少�！睆�(qiáng)化信訪并不是解決問題的根本方向，而以此為契機(jī)，促進(jìn)司法救濟(jì)功能和人大監(jiān)督作用的發(fā)揮，才是改革的正途。

　　爭論還在繼續(xù)，新條例可能即將通過。這個(gè)與中國政治體制、公民生活息息相關(guān)的信訪制度到底如何去從？也許不久就會有答案。（南方周末）

相關(guān)熱詞搜索：信訪 爭議 引發(fā) 改革