國(guó)家憲政體制與農(nóng)民負(fù)擔(dān)有關(guān)

　　英國(guó)人洛克說(shuō)：\"人們聯(lián)合成為國(guó)家和置身于政府下的最大和主要目的，是保護(hù)他們的財(cái)產(chǎn)。\"（87。洛克著，葉啟芳等譯：《政府論·下篇》，第77頁(yè)，商務(wù)印書(shū)館1964年版。）中國(guó)的政府可不這樣想，他們也不這樣作。

　　在國(guó)家層面上，確定農(nóng)民財(cái)產(chǎn)義務(wù)的\"法\"主要包括1958年的《中華人民共和國(guó)農(nóng)業(yè)稅條例》（人大常委會(huì)）、1993年《農(nóng)業(yè)法》（人大常委會(huì)）、1991的《農(nóng)民承擔(dān)費(fèi)用和勞務(wù)管理?xiàng)l例》（國(guó)務(wù)院）以及1983年《關(guān)于對(duì)農(nóng)林特產(chǎn)收入征收農(nóng)業(yè)稅的若干規(guī)定》（國(guó)務(wù)院）、1994年《關(guān)于對(duì)農(nóng)業(yè)特產(chǎn)收入征收農(nóng)業(yè)稅的規(guī)定》（國(guó)務(wù)院），如果把規(guī)定農(nóng)民\"完成國(guó)家農(nóng)產(chǎn)品定購(gòu)\"這一義務(wù)的\"法\"－－－1998年的國(guó)務(wù)院制定的《糧食征購(gòu)條例》也加進(jìn)去，可以說(shuō)，中國(guó)農(nóng)民的法定財(cái)產(chǎn)義務(wù)主要不是國(guó)家立法機(jī)關(guān)決定的，而是國(guó)家行政機(jī)關(guān)決定的。這種體制是政府花錢，政府收錢，在這種體制下，沒(méi)有政府不多吃多占的道理。

　　在中國(guó)憲法中，找不到國(guó)家稅收權(quán)力的明確歸屬，這一點(diǎn)在當(dāng)代立憲國(guó)家是罕見(jiàn)的。由于缺乏在國(guó)家立法機(jī)構(gòu)與執(zhí)行機(jī)構(gòu)劃分國(guó)家稅收權(quán)力的憲法基礎(chǔ)，在徵稅主體權(quán)力的分配上，人大與國(guó)務(wù)院都享有稅收立法權(quán)。加之中國(guó)從上到下建立的國(guó)務(wù)院、財(cái)產(chǎn)部、國(guó)家稅務(wù)總局、海關(guān)等徵稅主體，中國(guó)基本上建立的是以行政權(quán)為主體的稅收管理體系。以致于中國(guó)的財(cái)政法教科書(shū)說(shuō)：\"稅收政策的改變、稅法的頒布和實(shí)施，稅種的開(kāi)征與停征、稅目的增減和稅率的調(diào)整，都屬中央管理的權(quán)限，一律由國(guó)務(wù)院統(tǒng)一規(guī)定\"。（羅玉珍主編：《財(cái)政法教程》，第125頁(yè)，法律出版社1986年版。）

　　按照現(xiàn)代國(guó)家的分權(quán)理論來(lái)講，上述說(shuō)法不符合常識(shí)，但不符合常識(shí)的事情在中國(guó)卻是現(xiàn)實(shí)。這有下列統(tǒng)計(jì)數(shù)字為證：在目前中國(guó)的稅收體系中，\"屬于全國(guó)人民代表大會(huì)和常委會(huì)通過(guò)的稅法只有三個(gè)，即：《外商投資企業(yè)和外國(guó)企業(yè)所得稅法》、《個(gè)人所得稅法》和《稅收征收管理法》，其他多數(shù)是全國(guó)人民代表大會(huì)和常委會(huì)授權(quán)的立法或國(guó)務(wù)院制定的行政法規(guī)等\"（黃景鈞：《依法治費(fèi)與完善稅收》，《人民日?qǐng)?bào)》，1999年4月2日2版。）

　　中國(guó)政府不應(yīng)當(dāng)忘記的一件事情是，如果說(shuō)要讓老百姓知道依法納稅是天經(jīng)地義的話，那么，中國(guó)政府必須首先明白讓老百姓納稅要也有天經(jīng)地義的兩個(gè)前提：第一個(gè)前提是，不出人民代表不納稅，第二個(gè)前提是，不依據(jù)人民代表制定的法律不納稅。

　　在英國(guó)，國(guó)王與議會(huì)斗得死去活來(lái)的結(jié)果就是徵稅權(quán)從屬于國(guó)王變成了屬于議會(huì)的專屬權(quán)，在斗爭(zhēng)過(guò)程中，\"不出代議士（代表）不交稅\"、\"未經(jīng)議會(huì)同意不得徵稅\"也成為人類政治文明史的兩個(gè)偉大成果。相應(yīng)的國(guó)家制度安排是：徵稅的權(quán)力是代表國(guó)民的國(guó)家議會(huì)的專有權(quán)力，政府休想染指。翻翻世界上民主自由國(guó)家的憲法，又有哪個(gè)國(guó)家的政府能夠象中國(guó)政府這樣行使徵稅權(quán)？在這種體制下，有中國(guó)農(nóng)民這樣的負(fù)擔(dān)問(wèn)題嗎？

　　在一個(gè)分權(quán)的憲政體制之下，政府靠增加稅種或者提高稅率來(lái)增加財(cái)政收入的斂錢的行為都是受到憲政制度的約束。可是，在中國(guó)，可以說(shuō)幾乎沒(méi)有抑制政府?dāng)控?cái)?shù)闹贫�。這是農(nóng)民負(fù)擔(dān)重最深層的制度性根源。

　　法律不公，農(nóng)民到哪里講理去？

　　法律與公平為伍，這是判斷好法與惡法的原則。中國(guó)的法律（在此只討論中國(guó)國(guó)家立法機(jī)關(guān)制定的《農(nóng)業(yè)法》對(duì)農(nóng)民設(shè)定的法定財(cái)產(chǎn)義務(wù)）對(duì)農(nóng)民公平嗎？

　　研究農(nóng)民負(fù)擔(dān)的李茂嵐等人批評(píng)政府的立法造成了農(nóng)業(yè)地區(qū)之間的不平等。他們說(shuō)：80年代中后期出臺(tái)的農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅稅負(fù)計(jì)算辦法就不公平。它是按照糧食常年產(chǎn)量征收的，這使種植糧食的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)地區(qū)負(fù)擔(dān)偏重，而將土地用于發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和其他經(jīng)濟(jì)效益較好的厚利產(chǎn)業(yè)，反而只承擔(dān)較輕的法定農(nóng)業(yè)稅。（李茂嵐主編：《中國(guó)農(nóng)民負(fù)擔(dān)問(wèn)題研究》，第153－155頁(yè)，山西經(jīng)濟(jì)出版社1996年7月版。）

　　在安徽，曾經(jīng)與萬(wàn)里一道領(lǐng)導(dǎo)包產(chǎn)到戶的原安徽滁縣地位書(shū)記王郁昭直接了當(dāng)?shù)嘏�評(píng)中國(guó)政府的\"農(nóng)民負(fù)擔(dān)控制規(guī)定\"是在搞\"劫貧濟(jì)富\"。\"控制在上年以鄉(xiāng)為單位農(nóng)民人均純收入5％以內(nèi)計(jì)算\"（1996年13號(hào)文件改為以村為單位）……它掩蓋了農(nóng)村貧富差距，在一定程度上起到了\"劫富濟(jì)貧\"的負(fù)效應(yīng)，特別是加重了低收入農(nóng)民的負(fù)擔(dān)。甚至不斷引發(fā)一些惡性事件發(fā)生。據(jù)中紀(jì)委調(diào)查，江蘇灌南縣某村，1993年富裕戶人均收入6500元，貧困戶200元，該村人均收入700元。按5％計(jì)算，人均負(fù)擔(dān)35元，占富裕戶人均收入的0。5％，占貧困戶的17。5％。如果按照實(shí)際收入計(jì)算，富裕戶少交290元，貧困戶多交25元�！�…近兩年全國(guó)有一大批的農(nóng)戶負(fù)擔(dān)超過(guò)了5％，而且收入越低越重。\"（王郁昭：《應(yīng)當(dāng)正視\"農(nóng)民負(fù)擔(dān)控制規(guī)定\"所存在的弊病》，《了望》，1997年2月17日第7期，第30頁(yè)。）

　　立法的最大不公，是將農(nóng)民當(dāng)作二等公平對(duì)待。這種立法與文明無(wú)涉，處處體現(xiàn)原始和野蠻。為什么中國(guó)從來(lái)沒(méi)有出現(xiàn)過(guò)\"市民負(fù)擔(dān)\"？這是因?yàn)橹袊?guó)法律設(shè)定公民財(cái)產(chǎn)義務(wù)時(shí)，經(jīng)常與農(nóng)民過(guò)不去，它不僅不講道理地給了城市市民許多專有好處，而且還向農(nóng)民施加了許多城市市民并不承擔(dān)的法定財(cái)產(chǎn)義務(wù)。這些義務(wù)包括農(nóng)民應(yīng)當(dāng)繳納的農(nóng)業(yè)稅等稅金、不超過(guò)上年純收入5％的村提留款和鄉(xiāng)統(tǒng)籌費(fèi)以用于鄉(xiāng)、村的公用公益事業(yè)。一般來(lái)說(shuō)每年農(nóng)民應(yīng)當(dāng)繳納的所有稅費(fèi)大約占農(nóng)民純收入的10％左右。香港明報(bào)記者援引農(nóng)業(yè)部官員的話說(shuō)，目前有些地區(qū)如中國(guó)中部和東北地區(qū)的一些省份各種稅費(fèi)總額甚至超過(guò)農(nóng)民純收入的20％以上。（《明報(bào)》，1998年8月20日。）1992年的一項(xiàng)測(cè)算表明：僅農(nóng)民3項(xiàng)法定負(fù)擔(dān)比例就高達(dá)人均收入的35％以上，（李茂嵐主編：《中國(guó)農(nóng)民負(fù)擔(dān)問(wèn)題研究》，第266頁(yè)，山西經(jīng)濟(jì)出版社，1996年7月版。）這等于說(shuō)，無(wú)論農(nóng)民收入如何，都必須承擔(dān)相當(dāng)于上年收入總額的10－35％之間的法定財(cái)產(chǎn)義務(wù)。相比之下，城市市民的月收入只要不超過(guò)800元人民幣，便不用對(duì)國(guó)家承擔(dān)任何法定財(cái)產(chǎn)義務(wù)。法律對(duì)農(nóng)民的不公，在此可以一目了然。

　　農(nóng)業(yè)稅實(shí)際上是基于農(nóng)民的身份而繳納的稅種，這即是說(shuō)只要你當(dāng)農(nóng)民，就必須納稅，這實(shí)際上是一種\"農(nóng)民稅\"。中國(guó)有市民稅嗎？干部稅、知識(shí)分子稅嗎？

　　在法定的\"三提\"之外，農(nóng)民的法定財(cái)產(chǎn)義務(wù)還有\(zhòng)"鄉(xiāng)五統(tǒng)\"，即農(nóng)民對(duì)鄉(xiāng)村兩級(jí)辦學(xué)、計(jì)劃生育、優(yōu)撫、民兵訓(xùn)練、修建鄉(xiāng)村道路等公助事業(yè)承擔(dān)的法定財(cái)產(chǎn)義務(wù)。在中國(guó)的城市里的市民要承擔(dān)\"統(tǒng)籌\"嗎？

　　鄉(xiāng)統(tǒng)籌實(shí)質(zhì)上\"體現(xiàn)了城鄉(xiāng)居民在負(fù)擔(dān)上的不平等。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是政權(quán)組織，它的開(kāi)支應(yīng)當(dāng)由國(guó)家財(cái)政來(lái)承擔(dān)，而現(xiàn)在實(shí)際上是通過(guò)鄉(xiāng)統(tǒng)籌讓農(nóng)民負(fù)擔(dān)。1992年，城市居民收入高于農(nóng)村村民2。33倍，但是，他們不承擔(dān)任何統(tǒng)籌費(fèi)。\"（李茂嵐主編：《中國(guó)農(nóng)民負(fù)擔(dān)問(wèn)題研究》，第91頁(yè)，山西經(jīng)濟(jì)出版社1996年7月版。）

　　地方修路，許多地方財(cái)政不出錢，主要靠農(nóng)民出資、出工、出力，但向機(jī)動(dòng)車戶主征收的養(yǎng)路費(fèi)上繳國(guó)家，而道路的日常維修養(yǎng)護(hù)卻從農(nóng)民繳納的鄉(xiāng)村統(tǒng)籌費(fèi)中列支，優(yōu)撫、辦學(xué)、計(jì)劃生育都涉及全民利益的全局性問(wèn)題，應(yīng)當(dāng)全體社會(huì)成員一視同仁，人人有份，不應(yīng)當(dāng)由收入最低的農(nóng)民來(lái)負(fù)擔(dān)。在農(nóng)民負(fù)擔(dān)中，國(guó)家以\"教育附加費(fèi)\"名義，讓農(nóng)民承擔(dān)了龐大的教育費(fèi)用，僅這一項(xiàng)，便占農(nóng)民人均收入的1。5％，全國(guó)一年從農(nóng)民手中拿走上百億，而1985年以前的30年，國(guó)家每年平均才投資38。5億元。而且，相當(dāng)?shù)亩嗟牟块T從農(nóng)民哪兒收取的費(fèi)用遠(yuǎn)遠(yuǎn)超這個(gè)數(shù)字。河南這些年來(lái)全省教育集資多達(dá)百億，平均每個(gè)農(nóng)民交100多元。（李茂嵐主編：《中國(guó)農(nóng)民負(fù)擔(dān)問(wèn)題研究》第104－105頁(yè)。山西經(jīng)濟(jì)出版社 ，1996年版。）

　　作為農(nóng)民法定財(cái)產(chǎn)義務(wù)一部份的公積金、公益金和管理費(fèi)三項(xiàng)\"村提留\"，（\"三提\"）主要用于村社干部如村支書(shū)、村長(zhǎng)、會(huì)計(jì)工資及補(bǔ)貼、民辦教師工資及補(bǔ)貼、五保戶及烈軍屬、村內(nèi)其他行政費(fèi)用開(kāi)支、村小學(xué)校舍建設(shè)投資及其小型農(nóng)田水利建設(shè)，除了水利屬于社區(qū)性質(zhì)外，都是實(shí)質(zhì)性的稅收形式。

　　在城市，市民們既不用為城市市政建設(shè)承擔(dān)任何法定財(cái)產(chǎn)義務(wù)，也不用為下崗女工、軍屬、靠撿菜葉過(guò)日子的困難戶承擔(dān)一分錢的法定財(cái)產(chǎn)義務(wù)，更不用為街道官員、居委會(huì)\"官員\"的工資和管理費(fèi)承擔(dān)任何法定財(cái)產(chǎn)義務(wù)。當(dāng)農(nóng)民的為什么要負(fù)擔(dān)這些費(fèi)用？

　　在上述農(nóng)民承擔(dān)的\"三提五統(tǒng)\"法定財(cái)產(chǎn)義務(wù)之外，農(nóng)民的法定財(cái)產(chǎn)義務(wù)還包括約30個(gè)標(biāo)準(zhǔn)日的勞務(wù)負(fù)擔(dān)。（\"兩\"工，即義務(wù)工和勞動(dòng)積累工）這也是農(nóng)民專有的法定財(cái)產(chǎn)義務(wù)。這種負(fù)擔(dān)也是城市市民沒(méi)有的。農(nóng)民為什么要承擔(dān)？如果按照一個(gè)勞力每年300個(gè)有效勞動(dòng)日計(jì)算，勞務(wù)負(fù)擔(dān)占勞動(dòng)力創(chuàng)收時(shí)間的10％。如果按照每個(gè)勞動(dòng)日5元計(jì)算，是150元，按照1993年農(nóng)民負(fù)擔(dān)監(jiān)督管理部門提供的數(shù)據(jù)，相當(dāng)于農(nóng)民上年人均純收入的21。36％。（李茂嵐主編：《中國(guó)農(nóng)民負(fù)擔(dān)問(wèn)題研究》，第97頁(yè)，山西經(jīng)濟(jì)出版社，1996年7月版。）

　　民主體制與農(nóng)民負(fù)擔(dān)有關(guān)

　　中國(guó)的事情有些奇怪的是：既然中國(guó)農(nóng)村的當(dāng)代黃世任有這樣那樣一肚子的苦水，但為什么他們不象湖北竹溪縣兵營(yíng)鄉(xiāng)曬金坪村的黨支部、村委會(huì)的干部們那樣集體撂挑子？在中國(guó)，人們只聽(tīng)說(shuō)跑官、賣官的故事，有官不當(dāng)自然是新聞，即使連七品芝麻官也不是的村支書(shū)辭職也是大新聞。1998年10月15日，曬金坪村的村干部們因?yàn)槿淌懿涣肃l(xiāng)政府強(qiáng)制按人頭征收生豬屠宰稅和農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅一起向鄉(xiāng)黨委、鄉(xiāng)政府遞交了辭職書(shū)。（應(yīng)奎：《為什么村干部辭職抗稅》，《半月談》，1998年第22期。）

　　當(dāng)官有好處，這是傻瓜都知道得一清二楚的事情。一些農(nóng)民在回答\"如果讓你當(dāng)村干部，你干不干？\"這個(gè)問(wèn)題時(shí)，他們爽快地說(shuō)\"干！\"有的農(nóng)民更為坦誠(chéng)：\"干，即使用錢買也行。\"原因是什么呢？當(dāng)干部地位高、關(guān)系多、辦事方便、說(shuō)話算數(shù)、收入多。（98。王曉毅等著：《中國(guó)村莊的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與社會(huì)轉(zhuǎn)型》， 第118頁(yè)，山西經(jīng)濟(jì)出版社 1996年版。）

　　在當(dāng)官有好處之外，中國(guó)的官僚體制還有一套上下控制的獨(dú)特方法。榮敬本、崔之元等人研究中國(guó)縣鄉(xiāng)政治體制問(wèn)題時(shí)，提出了一個(gè)\"壓力形體制\"的概念。這個(gè)概念有助于啟發(fā)理解目前農(nóng)村管理體制上的問(wèn)題。他們認(rèn)為，目前中國(guó)農(nóng)村是在一個(gè)壓力型體制下進(jìn)行運(yùn)作的。農(nóng)村縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村各級(jí)組織將經(jīng)濟(jì)趕超作為硬指標(biāo)逐層分解下達(dá)，讓農(nóng)村各級(jí)干部簽訂責(zé)任狀，搞\"政治承包責(zé)任制\"，并輔之以激勵(lì)和懲罰機(jī)制。（有的地方是將責(zé)任與工資獎(jiǎng)金掛鉤。）例如鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部表現(xiàn)優(yōu)秀者可以提級(jí)、提資、得到獎(jiǎng)金，卓越的鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政領(lǐng)導(dǎo)人更可以享有\(zhòng)"副縣\"待遇。懲罰包括限期調(diào)離、不予提拔、在物質(zhì)條件差的部門工作、不能進(jìn)城、不給家屬解決工作，讓孩子上學(xué)有麻煩等、最嚴(yán)厲之制裁是\"一票否決\"制。一旦某項(xiàng)指標(biāo)，例如計(jì)劃生育、社會(huì)治安沒(méi)有達(dá)標(biāo)，全年工作成績(jī)?yōu)榱�，不得給予各種先進(jìn)稱號(hào)和獎(jiǎng)勵(lì)。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)黨政領(lǐng)導(dǎo)不具有提級(jí)、提資的權(quán)力，他們的管理手段更多采取了經(jīng)濟(jì)手段。例如，讓村干部繳納抵押金，如果沒(méi)有完成，抵押金不歸還，完成了則主要有獎(jiǎng)金和通報(bào)表?yè)P(yáng)等。（榮敬本等：《從壓力型體制向民主合作體制的轉(zhuǎn)換－－縣鄉(xiāng)兩級(jí)政治體制改革》，第28－34頁(yè)，中央編譯局出版社1998版。）

　　通過(guò)農(nóng)村的這種壓力型政治體制，農(nóng)村農(nóng)村從上到下建立了一種\"農(nóng)村政治承包制\"。這種政治承包制實(shí)際上是縣委（縣政府）－鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委（鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府）－－村黨支書(shū)（村長(zhǎng)）連坐制。以鄉(xiāng)村關(guān)系為例，即使一個(gè)小鄉(xiāng)也有數(shù)萬(wàn)人，而編制只有20－30人，在增加編制外人員的情況之外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部便得依托村干部了，什么事都找村干部是鄉(xiāng)村工作的常態(tài)，這使上下級(jí)之間有無(wú)形之中形成了一種\"默契\"，一些農(nóng)民眼中的黃世仁反而成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的大紅人。因此，在壓力型體制下，政府系統(tǒng)首尾一致，上下是一種依附性的關(guān)系，不是對(duì)下負(fù)責(zé)而是對(duì)上負(fù)責(zé)，齊心協(xié)力壓榨農(nóng)民。

　　由于壓力型體制的存在，使農(nóng)村中保護(hù)農(nóng)民利益的機(jī)制幾乎沒(méi)有。這些年來(lái)，因?yàn)檗r(nóng)民負(fù)擔(dān)問(wèn)題死了那么多人，又有誰(shuí)聽(tīng)說(shuō)過(guò)對(duì)逼死人命的縣鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）干部從重從快，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))

　　嚴(yán)厲打擊呢？《人民日?qǐng)?bào)》的一篇文章說(shuō)：\"如同其他一些社會(huì)\"頑疾\"難以治愈一樣，農(nóng)民負(fù)擔(dān)減不下來(lái)的重要原因之一就是懲處不力。一次次地檢查，檢查完了通報(bào)批評(píng)，待要處理時(shí)，往往就沒(méi)有了下文，有的即使處理了，也是象征性的。如此重檢查輕處理的結(jié)果，使某些農(nóng)村干部恣意加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)而無(wú)所顧忌。（劉建華：《農(nóng)民負(fù)擔(dān)何時(shí)減下來(lái)？－－對(duì)廣水市部份鄉(xiāng)村農(nóng)民負(fù)擔(dān)情況的調(diào)查》�！度嗣袢�?qǐng)?bào)》，1998年9月23日第10版。）

　　1995年，湖北農(nóng)民蔡守國(guó)因農(nóng)民負(fù)擔(dān)過(guò)重服毒自殺。在這個(gè)事件中，有這樣一個(gè)情節(jié)：一位農(nóng)民告誡余萬(wàn)新的清收兌現(xiàn)組說(shuō)：如果跟農(nóng)民\"硬結(jié)帳\"，干群關(guān)系也就徹底破裂了。而有人卻回答：\"破裂了，去球。\"（劉向東等：《農(nóng)民負(fù)擔(dān)減下去了嗎？》，《了望》，1996年第12期，第14－16頁(yè)。）一篇文章說(shuō)：\"一些基層干部不免感嘆\"現(xiàn)在的工作不求群眾理解，只求經(jīng)得起上級(jí)檢查驗(yàn)收\(chéng)"（蘇北：《解放鄉(xiāng)干部》，《半月談》，1998年21期。）

　　為了享受目前的官僚體制帶來(lái)的好處，為了對(duì)得起上級(jí)，寧愿逼死農(nóng)民，只有首先存在一種荒謬的制度安排，才會(huì)有這種荒誕不經(jīng)的抉擇。湖北農(nóng)民蔡守國(guó)家里除了一臺(tái)破舊的小黑白電視，再也沒(méi)有什么值錢的東西，如何要他交清1349。19元這個(gè)天文數(shù)字\"欠款\"？這個(gè)簡(jiǎn)單常識(shí)對(duì)逼死農(nóng)民蔡守國(guó)的黨總支副書(shū)記和村黨支部書(shū)記這些人說(shuō)想必是清楚的。但為了他們的烏紗帽、責(zé)任狀，這些人不僅沒(méi)有了常識(shí)，連悲天憐人的人之常情都沒(méi)有了。從這一案例中，可以發(fā)現(xiàn)農(nóng)村制度安排存在著一種完全不把農(nóng)民當(dāng)人看的制度性因素。

　　1998年末，四川步云鄉(xiāng)產(chǎn)生了共產(chǎn)黨統(tǒng)治時(shí)代以來(lái)的第一位全民直選鄉(xiāng)長(zhǎng)。1999年1月4日民選鄉(xiāng)長(zhǎng)，原任鄉(xiāng)黨委副書(shū)記譚曉秋正式宣誓就職。在競(jìng)選中，譚曉秋有一段話發(fā)人深思的：\"我要真誠(chéng)地向你們承諾，我譚曉秋絕不把政績(jī)建立在你們的負(fù)擔(dān)和抱怨之上，如果我頭上的官帽與你們的利益發(fā)生沖突的時(shí)候，請(qǐng)相信，我將毫不猶豫地放棄官帽而選擇你們。\"（唐建光:\"直選鄉(xiāng)長(zhǎng)\"《南方周末》，1999年1月15日第2 版。）

　　為什么有的農(nóng)村干部為了\"官帽\"不惜將農(nóng)民逼死，而譚曉秋卻可以說(shuō)為了農(nóng)民的利益可以將\"官帽\"丟掉？這里面的事情是再簡(jiǎn)單不過(guò)：譚曉秋的當(dāng)選需要農(nóng)民的同意，因此，他要對(duì)農(nóng)民負(fù)責(zé)。這個(gè)意義上，農(nóng)民是老板，譚曉秋是幫農(nóng)民打工的\"公仆\"。而對(duì)那些不是由農(nóng)民選出來(lái)的官員們，盡管他們?nèi)绾涡�稱為農(nóng)民服務(wù)，但是農(nóng)民并是他們的老板。他們便永遠(yuǎn)不會(huì)對(duì)農(nóng)民負(fù)責(zé)。在這個(gè)意義上，農(nóng)民如果能夠多有一份選舉這樣的民主權(quán)利，農(nóng)民的負(fù)擔(dān)便能減少一分，財(cái)產(chǎn)權(quán)便多了一份保障。

　　財(cái)產(chǎn)權(quán)何日得安全？

　　在農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)的意義上，迄今為止的農(nóng)村改革，或者說(shuō)從人民公社到家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制這個(gè)農(nóng)村改革第一步，至多可以說(shuō)只是完成了農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)制度建設(shè)的最初一步。透過(guò)農(nóng)民負(fù)擔(dān)反映出來(lái)的問(wèn)題是：農(nóng)民的有保障的財(cái)產(chǎn)權(quán)仍然沒(méi)有建立起來(lái)。

　　安徽鳳陽(yáng)縣黃灣鄉(xiāng)興漢貿(mào)易公司經(jīng)理訴說(shuō)到：\"目前我的資產(chǎn)共70萬(wàn)元，但跟領(lǐng)導(dǎo)不敢講那么多，一般講是30萬(wàn)。……現(xiàn)在我最擔(dān)驚受怕的就是這些財(cái)產(chǎn)，鄉(xiāng)里的干部向我借錢，我沒(méi)有按數(shù)給他，他就以大清查為名搜我家。\"（鄭杭生等著：《當(dāng)代中國(guó)社會(huì)結(jié)構(gòu)和社會(huì)關(guān)系研究》，第292頁(yè)，首都師范大學(xué)出版社 1997年版。）

　　原國(guó)務(wù)院研究室農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組組長(zhǎng)余國(guó)耀披露說(shuō)：以\"大包干\"聞名全國(guó)的安徽鳳陽(yáng)小崗的農(nóng)民1989年11月24日給江澤民寫了一封信，信中說(shuō)：天安門事件后，我們農(nóng)民心理不安哪！我們農(nóng)民最怕又要搞\"一大二公\"那一套！一位農(nóng)村婦女很激動(dòng)地說(shuō)：\"打夏天來(lái)心理就一直打鼓，怕剛過(guò)了幾天好日子再退回去\"。村長(zhǎng)嚴(yán)俊昌說(shuō)：\"農(nóng)

　　民都擔(dān)心江澤民再搞毛澤東的一大二公那一套\"。（余國(guó)耀：《一九八九年的中國(guó)農(nóng)村》，《中國(guó)農(nóng)村改革決策紀(jì)事》，第193－201頁(yè)，中央文獻(xiàn)出版社 1999年版。）

　　一些學(xué)者從經(jīng)驗(yàn)的角度出發(fā)認(rèn)為：\"既然國(guó)家承認(rèn)了私有制，那么其主要職能就變成對(duì)財(cái)產(chǎn)權(quán)和契約提供保障性服務(wù)；
在這種情況下，國(guó)家必須公平地、以契約當(dāng)事人之外的第三者出現(xiàn)，并根據(jù)這一定位來(lái)設(shè)計(jì)各種制度安排。\"（季衛(wèi)東：\"中國(guó)憲法改革的途徑與財(cái)產(chǎn)權(quán)問(wèn)題\"，《當(dāng)代中國(guó)研究）， 1999年，第三期，第48頁(yè)。）

　　中國(guó)政府承認(rèn)農(nóng)民的\"私有制\"是從實(shí)行家庭承包責(zé)任制開(kāi)始。但是，學(xué)者希望的政府為\"財(cái)產(chǎn)權(quán)和契約提供保障性服務(wù)\"并沒(méi)有實(shí)現(xiàn)。在農(nóng)村，人們經(jīng)�？吹降氖牵涸谵r(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)被不斷侵犯的同時(shí)，履行財(cái)產(chǎn)保障職能的政府、法院、警察在袖手旁觀，大批的農(nóng)民被迫拖家?guī)Э�、或者成群涌入省市、甚至北京上訪告狀，想想四川遂寧、陜西西安未央?yún)^(qū)、山西絳縣那樣的\"人民法院\"，當(dāng)農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)被政府侵犯，它們都干了些什么？更可悲的是，中國(guó)的各級(jí)政府，不僅是地方各級(jí)政府，還包括中央政府，不僅沒(méi)有履行保障農(nóng)民財(cái)產(chǎn)安全的職能，反而成為掠奪農(nóng)民財(cái)產(chǎn)的主體。

　　如果說(shuō)，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制為中國(guó)農(nóng)民帶來(lái)的財(cái)產(chǎn)權(quán)利的話，那么，今天農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)面臨的最大問(wèn)題便是財(cái)產(chǎn)權(quán)的安全問(wèn)題。盡管\"最神圣\"的中國(guó)憲法也承認(rèn)了家庭聯(lián)產(chǎn)承包制，但是，沒(méi)有多少人認(rèn)為，憲法規(guī)定比共產(chǎn)黨的保證更加權(quán)威。這等于說(shuō)：今天農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)歸根到底取決于共產(chǎn)黨的口頭保證以及共產(chǎn)黨的自律。如果中國(guó)農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)處于這樣一種情形之下，可以斷定這種\"財(cái)產(chǎn)權(quán)\"不是一種法律上有保障的財(cái)產(chǎn)權(quán)，而是一種道德意義的\"財(cái)產(chǎn)權(quán)\"。這種非嚴(yán)格法律意義上的農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)正是當(dāng)今農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)的最大痛苦。

　　家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制雖始于農(nóng)民的創(chuàng)造，但這個(gè)制度能否堅(jiān)持下去是不取決于農(nóng)民的。迄今為止，這個(gè)給農(nóng)民帶來(lái)最大財(cái)產(chǎn)利益的制度是通過(guò)什么措施來(lái)保障的呢？是江澤民代表共產(chǎn)黨政權(quán)向農(nóng)民作出的諾言。1989年12月1日，江澤民在農(nóng)業(yè)工作會(huì)議上說(shuō)：\"今天我在這里宣布，我主張8億農(nóng)民要穩(wěn)定，11屆3中全會(huì)以來(lái)的有關(guān)黨在農(nóng)村的基本政策不會(huì)變，農(nóng)村承包責(zé)任制不能變。\"（余國(guó)耀：\"一九八九年的中國(guó)農(nóng)村\"，《中國(guó)農(nóng)村改革決策紀(jì)事》，第193－201頁(yè)，中央文獻(xiàn)出版社 1999年版。）

　　不安全的最大因素?zé)o疑來(lái)自政府，這一點(diǎn)早已被敏銳的學(xué)者覺(jué)察。\"政府部門擁有普通農(nóng)民所不具有的信息資源、組織資源，如果它得不到來(lái)自農(nóng)民方面的有效制約，它的利益就會(huì)膨脹，它就會(huì)單方面制定與農(nóng)民的交易規(guī)則，使交易變成一種強(qiáng)制性剝奪。農(nóng)民負(fù)擔(dān)問(wèn)題的根源正在這里。\"（黨國(guó)印，\"與農(nóng)民公平交易\",《南方周末》1999年1月29日13版。）

　　有沒(méi)有辦法去防止政府對(duì)農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)實(shí)行\(zhòng)"強(qiáng)制性剝奪\"呢？歷史上，英國(guó)議會(huì)取得租稅承諾權(quán)并不是因?yàn)橛��?guó)國(guó)王宣告了這一原則，而是因?yàn)榧{稅人的代表能夠?qū)��?guó)王為代表的政府的財(cái)政收入和支出進(jìn)行控制。同樣，在中國(guó)，農(nóng)民依靠家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制想要獲得可以期待的和可以實(shí)現(xiàn)的權(quán)利的話，也不能僅靠江澤民代表共產(chǎn)黨作出口頭承諾。在今天的中國(guó)，要使農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)成為一項(xiàng)有保障的財(cái)產(chǎn)權(quán)，不僅取決于有《民法》、《憲法》這樣的法律，更重要的是農(nóng)民的力量到底有多大!

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