黃衛(wèi)平/鄒樹彬/張定淮/楊龍芳

　�。ū菊n題組長：黃衛(wèi)平教授；
成員：鄒樹彬講師，張定淮、楊龍芳副教授）

　　深圳大學管理學院當代中國政治研究所課題組

　　【說明】本文是北京天則經(jīng)濟研究所“政府體制改革研究項目（二期）”子課題的課題報告。

　　中共“十五大”提出：“擴大基層民主，保證人民群眾直接行使民主權(quán)利，依法管理自己的事情，創(chuàng)造自己的幸福生活，是社會主義民主最廣泛的實踐”。[1]在1999年3月召開的中國人民政治協(xié)商會議九屆二次大會上，政協(xié)委員提出了三份提案，均建議“逐步把農(nóng)民對村民委員會的直接選舉擴大到鄉(xiāng)鎮(zhèn)這一層的主要干部，......在一些有條件的鄉(xiāng)鎮(zhèn)可試行允許農(nóng)民直接選舉鄉(xiāng)鎮(zhèn)長”，他們認為，“鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的直接民主選舉可以鞏固村民自治和農(nóng)村基層民主建設的成果”。[2]雖然全國政協(xié)委員的這些提案并未得到官方的正式回應，但提案確實反映出了鄉(xiāng)村基層的制度變革需要。

　　實際上，從1998年迄今，四川、山西、廣東、河南等省的個別鄉(xiāng)鎮(zhèn)已分別嘗試著改革了鄉(xiāng)、鎮(zhèn)政府或黨委、人代會負責人的產(chǎn)生方式。[3]雖然這些改革局限于技術(shù)層面，但在中國基層民主政治發(fā)展進程中卻蘊涵著深刻的制度性創(chuàng)新意義，它表明，中國大陸擴大基層民主的政治體制改革完全可以從村民委員會民主選舉和“村民自治”向改革基層政權(quán)（縣、區(qū)、鄉(xiāng)、鎮(zhèn)）黨政負責人產(chǎn)生方式的政治民主層面發(fā)展，這一改革反映出中國政治社會發(fā)展的必然方向。而且，鄉(xiāng)鎮(zhèn)長選舉方式的改革探索完全可能成為中國政治體制改革和基層民主發(fā)展的又一新的生長點。農(nóng)村推廣了村民自治基礎上的村委會選舉以來，這一制度建設本身就具有向直選鄉(xiāng)鎮(zhèn)乃至縣級基層政府負責人的方向逐步推進的趨勢。如果有關方面能及時總結(jié)各地的改革經(jīng)驗，綜合不同試點的經(jīng)驗和長處，就完全有條件將這一改革進一步推廣。

　　近年來，由于縣鄉(xiāng)兩級政府的腐敗和橫征暴斂而引發(fā)的農(nóng)民惡性反抗事件時有發(fā)生，表明加快農(nóng)村基層政權(quán)的民主化進程已刻不容緩。2000年10月召開的中共十五屆五中全會公報曾明確宣布，要“加強民主政治建設，推進決策的科學化、民主化，擴大公民有序的政治參與”。[4]鄉(xiāng)鎮(zhèn)長選舉方式的改革恰恰就是“擴大公民有序的政治參與”的重要途徑，它的目的是建立一種規(guī)范化、程序化、公開化的民意表達和政治選擇機制，能使民眾的根本利益通過現(xiàn)代法治的形式得到有序而合法的體現(xiàn)，因此也有利于在基層政權(quán)建設中具體貫徹江澤民關于“三個代表”的思想[5]，

　　一、目前中國已出現(xiàn)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)長選舉方式改革的若干模式

　　根據(jù)目前已公開的資料和深圳大學管理學院當代中國政治研究所研究人員的實地調(diào)研，在四川、山西、廣東等三省的若干自發(fā)的試點地區(qū)已出現(xiàn)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)長產(chǎn)生方式改革的五種模式。

　　1.四川省遂寧市步云鄉(xiāng)的鄉(xiāng)長“直選”

　　1998年12月31日，四川省遂寧市市中區(qū)步云鄉(xiāng)試行了全鄉(xiāng)選民直接選舉鄉(xiāng)長的改革。步云鄉(xiāng)人大主席團制定并通過了“遂寧市市中區(qū)步云鄉(xiāng)選民直接選舉鄉(xiāng)人民政府鄉(xiāng)長試行辦法”，以使選舉能在公平、公正、公開的條件下進行。依照事先公布的選舉規(guī)則，任何30名選民可聯(lián)合推薦鄉(xiāng)長候選人1名，全鄉(xiāng)共推薦了候選人15名。然后，由村干部、村民代表、村民小組干部、鄉(xiāng)人大主席團成員、鄉(xiāng)黨政機關負責人共162人組成的選區(qū)聯(lián)席會議對這15名候選人投票預選，提名得票最多的步云鄉(xiāng)中學教師周興義和某村民委員會主任蔡榮輝為正式鄉(xiāng)長候選人，再加上由執(zhí)政黨提出的1名候選人鄉(xiāng)黨委副書記譚曉秋，共有3位候選人參加這次鄉(xiāng)長直選。全鄉(xiāng)的11,349名合格選民中有6,236人參加了投票（該鄉(xiāng)有4,000余人長期在外打工）。選后在鄉(xiāng)政府內(nèi)公開點票，據(jù)公布的投票結(jié)果，譚曉秋得票3,130，當選為鄉(xiāng)長，得票率為50.19％。

　　在直選鄉(xiāng)長的“試行辦法”中制定了競選規(guī)則，允許候選人的公開競選活動。在選區(qū)聯(lián)席會議預選前，15位提名候選人每人發(fā)表了20分鐘的施政演說并以10分鐘回答與會人員的提問；
在正式選舉前，3個最終候選人到10個村及1個居委會共舉行了13場競選演說答辯會，還分別在選委會人員的陪同下到各村進行競選游說活動，以使選民更充份地了解候選人；
選舉委員會保證每個候選人可公平地利用媒體進行競選活動。正式選舉時，為保證公正投票、使選民的意志得到充份的體現(xiàn)，鄉(xiāng)選舉委員會在全鄉(xiāng)11個投票點都設立了秘密投票間；
為了便于不識字選民投票，還在投票點置放候選人的照片，以供選民辨別；
此外，鄉(xiāng)選舉委員會還在各投票點派有監(jiān)督員，以保證代劃票人秉公辦事。[6]

　　步云鄉(xiāng)的鄉(xiāng)長“直選”從現(xiàn)行的“村官”（村民委員會）直選直接過渡到了鄉(xiāng)長直選，而且選舉規(guī)范化，接近真正意義上的選舉政治模式。這一改革的缺陷是與現(xiàn)行憲法和法律的規(guī)定不一致。中國現(xiàn)行的有關選舉法規(guī)規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)選民只能直接選舉鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會代表，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)長則需由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會代表選舉產(chǎn)生。所以步云鄉(xiāng)的鄉(xiāng)長“直選”改革有“違憲”之嫌，不易為現(xiàn)行政治體制框架所接納。正因為如此，雖然步云鄉(xiāng)全體鄉(xiāng)人大代表1999年1月4日在鄉(xiāng)人大第12屆第1次會議上以舉手方式通過決議，確認步云鄉(xiāng)選民直接選舉鄉(xiāng)政府鄉(xiāng)長的過程和結(jié)果合法有效，這次選舉仍然遭到了批評�！斗ㄖ迫請蟆钒l(fā)表的署名文章認為，步云鄉(xiāng)此次鄉(xiāng)長選舉不合法。該文的看法是，當前中國政治中存在的問題并不是選民不能直接選舉各級政府的行政長官，而是很多地方的人民代表選舉未真正貫徹民主原則，流于形式；
當務之急是要嚴格依法組織好各級人代會代表的選舉，切實保障廣大選民充份行使民主權(quán)利，杜絕各種搞形式、走過場的“民主選舉”，嚴禁各種侵犯甚至剝奪選民民主權(quán)利的行為，而不是在直接選舉問題上拋開憲法和法律的規(guī)定去另辟“蹊徑”。[7]

　　筆者以為，這種以“違憲”來否定步云鄉(xiāng)的鄉(xiāng)長“直選”改革探索的意義是不合理的。因為改革要克服舊體制的弊端，就必須突破其束縛；
如果完全拘泥于現(xiàn)行體制的具體法規(guī)，中國至今還得奉行“隊為基礎、三級所有”的人民公社體制，當年的農(nóng)村改革難倒是憲法法規(guī)修改的結(jié)果嗎？中國二十多年的改革走的就是一條先探索后規(guī)范的道路，杜絕了各種有積極意義的探索，也就消滅了進一步改革的可能。另一方面，正由于中國現(xiàn)行體制內(nèi)的人代會代表選舉存在著人所共知的流于形式的多年積弊，才會出現(xiàn)試圖在最基層政權(quán)的行政首長選舉中直接訴諸于選民意志的改革。可以說，鄉(xiāng)鎮(zhèn)長“直選”改革的試驗實際上也就是因多年來人大代表的選舉改革遲遲沒有實質(zhì)性突破后，中國政治發(fā)展中的一種“另辟蹊徑”。真正值得注意的，不是關于步云鄉(xiāng)“直選”鎮(zhèn)長是否“違憲”的批評所闡發(fā)的具體內(nèi)容，而是這種批評所選擇的形式。在以建設社會主義法治國家為基本治國方略的新時期，人們在具體選擇改革方案時，必須要有更全面的法治意識與合法的策略考慮。

　　2.四川省南部縣“公推公選”副鄉(xiāng)鎮(zhèn)長

　　四川省南部縣在1998年10月至12月27日的鄉(xiāng)鎮(zhèn)長換屆過程中對全縣79個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的178個副鄉(xiāng)鎮(zhèn)長的職位實行“公推公選”。這次對副鄉(xiāng)鎮(zhèn)長候選人選拔方式的改革涵蓋面廣，遍及全縣所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)，社會影響廣泛；
但改革的層次稍低，副鄉(xiāng)鎮(zhèn)長候選人的選拔方式屬于綜合考核選拔型，而非競選型。在這次“公推公選”中，縣委制訂了“公推公選副鄉(xiāng)鎮(zhèn)長候選人競選辦法”，規(guī)定了參選資格、條件和具體操作步驟。在鎮(zhèn)人大正式選舉前，共有1,057人分別通過組織推薦、群眾舉薦和個人自薦的方式，報名參加“公推公選”，經(jīng)縣委審定有689人符合基本條件而成為初步人選。初步候選人在由縣委、縣政府、縣人大、縣政協(xié)負責人組成的評委組面前進行了公開的競爭性答辯和演講，其演講題和答辯題是從組織部門提供的3,000余道答辯題和500余道演講題中抽簽選擇的。此外，每個初步候選人還必須再回答評委和鄉(xiāng)人大代表各3個提問，然后由評委和代表評分；
根據(jù)得分對每個副鄉(xiāng)鎮(zhèn)長職位產(chǎn)生1名得分最高的優(yōu)勝者作為正式候選人，再由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表10人以上聯(lián)名從得分較次者中提出另一位正式候選人；
最后由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表進行差額選舉，當場公布選舉產(chǎn)生的副鄉(xiāng)鎮(zhèn)長。全縣共有175人由此方式而當選為副鄉(xiāng)鎮(zhèn)長，其中原任副鄉(xiāng)鎮(zhèn)長者46人、原為行政機關干部者51人、原為事業(yè)單位干部者15人、教師12人、事業(yè)單位聘用人員36人、市縣聘用干部7人、企業(yè)管理人員4人、村黨支部書記4人。同時，10名上屆政府的副鄉(xiāng)鎮(zhèn)長在此次“公推公選”中落選。[8]

　　南部縣的這一改革探索是全國首次在一個縣的范圍內(nèi)改革副鄉(xiāng)鎮(zhèn)長候選人的選拔方式，并在鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的正式選舉副鄉(xiāng)鎮(zhèn)長過程中改而采用差額選舉方式，這種綜合考核選拔方式也與中國現(xiàn)行的干部選拔制度最為銜接。但也正因為如此，其改革的力度略嫌不足。一方面，“公推公選”還局限為副鄉(xiāng)鎮(zhèn)長級的選拔選舉，而未觸及正鄉(xiāng)鎮(zhèn)長的產(chǎn)生方式；
另一方面，這種候選人產(chǎn)生方式仍然局限于完善目前在現(xiàn)實中普遍采用的干部選拔考核方法，而沒有朝著規(guī)范化、程序化的公開政治選舉方向發(fā)展。例如，對候選人的資格審查并未按規(guī)范的選舉程序進行，而是由縣委抽調(diào)36名干部組成12個考察組，分別到報名者所在的276個單位和61個村進行以德能勤績?yōu)橹饕獌?nèi)容的資格審查和組織考察，這還是屬于目前在大陸普遍推行的“組織部門考察”干部，其結(jié)論的可靠性和公信力完全依賴于考察者的個人素質(zhì)，主觀隨意性較強。其次，當縣委審查確定了符合基本條件的初步人選后，雖以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單位召開了“公推公選”演講答辯大會，但這是由縣委、縣政府、縣人大和縣政協(xié)干部組成的評委組主持，僅安排部份本鄉(xiāng)鎮(zhèn)的人大代表參加，實際上并無更多的選民直接參與，也沒有更直接的民意表達，更沒有任何競選。答辯內(nèi)容則類似于公務員考任制的考選，偏重專業(yè)化程度較高的業(yè)務類問題，而不是檢驗候選人的公信力和民意基礎。

　　3.四川省綿陽市鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表“直接提名和選舉”鄉(xiāng)鎮(zhèn)長

　　四川省綿陽市1998年底在全市10個縣（市、區(qū)）中選擇了11個鄉(xiāng)鎮(zhèn)（含兩個民族鄉(xiāng)）進行鄉(xiāng)鎮(zhèn)人代會代表直接提名選舉鄉(xiāng)鎮(zhèn)長的改革探索。這一改革分為兩個層次，即鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表和鄉(xiāng)鎮(zhèn)長的“直接提名和選舉”。

　　《全國人大和地方各級人大選舉法》第29條規(guī)定：“各政黨、各人民團體，可以聯(lián)合或者單獨推薦代表候選人。選民或者代表，十人以上聯(lián)名，也可以推薦代表候選人。”綿陽市充份運用現(xiàn)行制度法規(guī)所提供的改革空間，把以往由執(zhí)政黨提名鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表候選人改為主要由選民10人以上聯(lián)合提名候選人，讓11個試點鄉(xiāng)鎮(zhèn)的所有人大代表候選人均由選民直接提出，再由選民對鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表候選人直接進行差額選舉，由此在11個試點鄉(xiāng)鎮(zhèn)選出人大代表545人，其中女性代表150人、高中文化程度的143人、大專以上文化程度的106人。

　　《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第21條規(guī)定：“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民代表大會代表十人以上書面聯(lián)名，可以提出本級人民代表大會主席、副主席，人民政府領導人員的候選人�！本d陽市依據(jù)《組織法》的這一條款，在11個試點鄉(xiāng)鎮(zhèn)將所有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)長候選人都改由本鎮(zhèn)的人大代表聯(lián)署提名，共提出候選人23人。在這11個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)長選舉中，有3個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的人民代表只提出1名候選人，其選舉是等額選舉；
其余8個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)長選舉都是差額選舉。試點鄉(xiāng)鎮(zhèn)的選舉結(jié)果是，7個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)長獲連任，其余4個鄉(xiāng)鎮(zhèn)選出了新的鄉(xiāng)鎮(zhèn)長，當選鄉(xiāng)鎮(zhèn)長的平均得票率達80.6%，平均年齡為39.2歲，其中45歲以下的9人，大專以上文化程度的7人，高中學歷的3人，全部為中共黨員。[9]

　　執(zhí)政黨市委在選舉改革中高度重視民主選舉的公正性。除了擬訂試點鄉(xiāng)鎮(zhèn)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)長任職資格條件外，還在選舉鄉(xiāng)鎮(zhèn)長前派專人與正式候選人同吃同住，以防止賄選、串選；
在選舉過程中并將候選人發(fā)表施政演說和答辯列為必須程序，主持選舉的組織部門不定調(diào)子、不作提示，統(tǒng)一限制時間，抽簽確定順序，由人大代表自由提問；
正式投票選舉時，設立了秘密劃票間，使人大代表可不受干擾地按自己的意志投票；
投票結(jié)束后則當場公開唱票，宣布選舉結(jié)果并頒發(fā)當選證書。

　　雖然現(xiàn)行的選舉法規(guī)允許選舉人聯(lián)合提名候選人，但在現(xiàn)實政治運作中，無論是鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表候選人的提名還是鄉(xiāng)鎮(zhèn)長候選人的提名，主要都是由執(zhí)政黨單獨推薦人大代表候選人和由執(zhí)政黨控制的人大主席團提名政府首長候選人。(點擊此處閱讀下一頁)

　　在鄉(xiāng)鎮(zhèn)長候選人的提名過程中，全國各地通常的做法是，在執(zhí)政黨的組織部門考察干部的基礎上，聽取一些群眾的意見；
然后由同級黨委集體研究決定候選人，推薦給人大主席團去提名；
人大主席團再根據(jù)黨的推薦向人大提名正式候選人；
這樣，執(zhí)政黨完全壟斷了提名權(quán)，而人大代表聯(lián)名提出候選人的法定權(quán)利則被黨委排除了；
實際主持選舉的黨組織的習慣做法是，不能禁止法律上允許的選舉人“聯(lián)合提名”，但一旦真有選舉人在黨委組織部門的規(guī)劃之外自行提名候選人，則黨委會用政治手段極力動員自行提名者撤回提名，或迫使被提名者放棄參選。雖然個別地方也出現(xiàn)過人大代表聯(lián)署的候選人與黨委推薦的候選人“競選”的現(xiàn)象，但卻往往被視為不正常的“政治事件”。[10]另外，在選舉人大、政府、法院、檢察院的正職負責人時，雖然選舉法規(guī)定“候選人人數(shù)一般應多一人，進行差額選舉；
如果提名的候選人只有一人，也可以等額選舉”，但絕大部份黨組織在實際操作中則都實行等額選舉，使差額選舉的規(guī)定落空。

　　綿陽市的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表“直接提名和選舉”鄉(xiāng)鎮(zhèn)長的改革探索完全是在現(xiàn)行制度和法律的框架內(nèi)實行的，充份利用了現(xiàn)行選舉法和組織法賦予選民和人大代表的提名權(quán)利，大大突破了現(xiàn)實政治運作的慣例，放棄了執(zhí)政黨對選舉人和候選人產(chǎn)生過程的操縱，因而不僅改善了鄉(xiāng)鎮(zhèn)長選舉的民主化程度，而且也朝著加強和完善人民代表大會制度的方向邁進了一步。當然，由于受制于現(xiàn)行體制的約束，普通選民對鄉(xiāng)鎮(zhèn)長選舉的參與程度還很有限，整個選舉過程的競選色彩較淡，這可以從不允許候選人“拉票”而可見一斑。

　　4.山西省臨猗縣卓里鎮(zhèn)對現(xiàn)任鎮(zhèn)級主要負責人的“信任投票”

　　山西省臨猗縣卓里鎮(zhèn)在鎮(zhèn)主要負責人換屆選舉前，于1999年4月1日至18日組織了一次全體選民對鎮(zhèn)黨委、鎮(zhèn)政府和鎮(zhèn)人大主要負責人的信任投票，以此來改革鎮(zhèn)級主要干部的產(chǎn)生方式。這次信任投票有三個選項，信任、基本信任、不信任。主持這次改革的臨猗縣委制定了“關于對卓里鎮(zhèn)主要干部進行民意調(diào)查的實施方案”，規(guī)范了信任投票的有關程序，并組建了由縣委書記為組長，由縣委、縣政府、縣人大、縣委組織部、縣委辦公室、縣民政局、縣人大辦公室和卓里鎮(zhèn)黨委主要負責人參加的領導小組，下設辦公室（包括組織、資料、宣傳、后勤四個工作小組）。該方案規(guī)定：信任票和基本信任票不過半數(shù)者不得成為下屆鎮(zhèn)黨政、人大領導成員的候選人；
信任票和基本信任票不足六成者，由上級黨委責成專人與其談話，給以誡勉，亮“黃牌”警告；
信任票和基本信任票不足七成者，上級黨委組織部門要進一步了解情況，幫助其改進工作；
信任票和基本信任票超過85%者，縣委給以通報表揚。

　　在舉行“信任投票”前，先后在鎮(zhèn)和村兩層廣泛地宣傳發(fā)動，充份運用廣播、有線電視、標語、黑板報等各種形式的傳播媒體，宣傳《全國人大和地方各級人大選舉法》、《地方各級人大和地方各級人民政府組織法》，反復強調(diào)此次民意調(diào)查的指導思想、目的和意義，全面介紹三位將接受民意調(diào)查的干部的基本情況和近三年的政績，增強選民的法制觀念，動員群眾廣泛參與。然后召開了一次公開的鎮(zhèn)主要負責人述職報告大會，鎮(zhèn)機關全體干部、鎮(zhèn)直屬單位負責人和代表、各村民委員會干部、全鎮(zhèn)的中共黨員、各村民小組長、縣鎮(zhèn)兩級人大代表和部份村民代表約500余人參加。會議全過程通過有線電視向全鎮(zhèn)直播，使鎮(zhèn)黨委書記、鎮(zhèn)長、鎮(zhèn)人大主席的述職報告直接向全鎮(zhèn)選民公開。會后還將三位鎮(zhèn)主要負責人的基本情況和述職報告的主要內(nèi)容發(fā)到各村民小組供討論評議。

　　完成上述準備工作后，4月18日在全鎮(zhèn)分設17個民意調(diào)查投票點，由村民、干部、職工對鎮(zhèn)主要負責人進行信任投票，同時進行鎮(zhèn)人大代表的換屆選舉。當天共有9,240名選民參加了信任投票，占卓里鎮(zhèn)登記選民的97.8%。鎮(zhèn)黨委書記孫建國獲信任票8,318張，基本信任票530張；
鎮(zhèn)長楊雅女獲信任票8,209張，基本信任票660張；
鎮(zhèn)人大主席王振國獲信任票8,147張，基本信任票623張；
三人的信任票和基本信任票之和均超過投票選民的90%。這一民意調(diào)查結(jié)果在隨后召開的鎮(zhèn)黨代會和鎮(zhèn)人大上向與會代表通報。楊雅女與王振國在卓里鎮(zhèn)第13屆人大1次會議上均以全票當選，連任了鎮(zhèn)長和鎮(zhèn)人大主席。[11]

　　卓里鎮(zhèn)對鄉(xiāng)鎮(zhèn)負責人的信任投票不只限于政府負責人，而且擴大到了黨委和人大負責人，因此不僅檢驗了鎮(zhèn)政府負責人的公信力，而且檢驗了鎮(zhèn)黨委和人大負責人的民意基礎，這是卓里鎮(zhèn)此一改革的顯著特點。此外，由于卓里鎮(zhèn)對現(xiàn)任鎮(zhèn)級負責人進行“信任投票”時規(guī)定，民調(diào)不過半數(shù)者不能成為新一屆鎮(zhèn)級負責人的換屆選舉候選人，因此在也一定程度上也涉及到彈劾現(xiàn)任負責人的程序，有助于完善鎮(zhèn)級人大對鎮(zhèn)政府組成人員的罷免權(quán)。卓里鎮(zhèn)的探索也有尚待完善之處，全體選民的信任投票只有否決不稱職的現(xiàn)任負責人的功能，而沒有推薦新一屆領導班子候選人的功能，新班子候選人的產(chǎn)生方式基本還是傳統(tǒng)體制的做法。

　　5.廣東省深圳市大鵬鎮(zhèn)“三輪兩票式”鎮(zhèn)長選舉

　　1999年初廣東省深圳市龍崗區(qū)大鵬鎮(zhèn)進行了一次“三輪兩票”式選舉鎮(zhèn)長的改革探索，已獲得有關方面的積極評價。在這次選舉前，大鵬鎮(zhèn)黨委決定將鎮(zhèn)長候選人初步人選的提名權(quán)交給全鎮(zhèn)選民，并提出了推選鎮(zhèn)長的基本辦法和鎮(zhèn)長候選人的基本條件，然后將全鎮(zhèn)按黨政機關、鎮(zhèn)屬企事業(yè)單位、行政村、居委會等劃分為17個推選小區(qū)。首輪由全鎮(zhèn)所有選民每人一票直接推薦鎮(zhèn)長候選人的初步人選，這有一定的直選性質(zhì)。全鎮(zhèn)共有選民5,259人，實際參加投票的有5,048人，投票率超過95%，實際收回的有效票為5,039張。共有76人獲得提名，其中獲100票以上提名的有6人，現(xiàn)任鎮(zhèn)長李偉文獲3,323票提名。名列前6位者中有1人年齡已超過50周歲，不符合參選條件，本人自愿退出競選，最后由鎮(zhèn)黨委確定并報區(qū)黨委同意，將獲100票以上提名、符合參選條件的其余5人確定為鎮(zhèn)長候選人的初步人選。次輪投票由該鎮(zhèn)部份選民在5位候選人初步人選中投票選出1位鎮(zhèn)長候選人。參加投票的人包括全體黨員、干部以及職工和農(nóng)村戶的代表（每戶1人），共1,068人；
先由5位候選人初步人選發(fā)表競選演說，然后當場由全體與會者投票推選出一位得票最高者；
實際收回的有效票為1,063張，現(xiàn)任鎮(zhèn)長李偉文以813票高票勝出；
再經(jīng)鎮(zhèn)黨委審議、確認后，正式將其向鎮(zhèn)人大推薦為鎮(zhèn)長的唯一候選人。此輪投票有一定的競選性質(zhì)，并實際上采用了票決制。然后則由鎮(zhèn)人大再將這名唯一候選人選為新一屆鎮(zhèn)長。[12]在上述前兩輪投票中，第一輪的公眾性民意票和第二輪的代表性民意票可被合稱為民意推薦票，再加上第三輪的法定性選舉票，故而統(tǒng)稱“三輪兩票制”。[13]

　　這次選舉過程原則上堅持了程序公開、過程透明的票決制度，并蘊涵了直選和競選的成份；
與現(xiàn)行憲法體制和黨管干部的操作體制基本銜接，能為現(xiàn)行制度框架所接納。由于深圳市的鎮(zhèn)長在干部管理體制中是按縣處級高配的，而鎮(zhèn)級政府的財政能力也相當強，所以，選民直接提名推薦大鵬鎮(zhèn)的鎮(zhèn)長候選人之初步人選，實際上已觸摸到了直選縣處級行政首長的可能。[14]

　　但大鵬鎮(zhèn)的探索也存在著不少缺陷。第一，重要的選舉程序和規(guī)則設計得很粗糙，尤其是投票結(jié)果具決定性意義的第二輪“代表性民意票”的投票者資格確定不規(guī)范，嚴重損害了民主選舉必須遵循的“一人一票”和“一票一值”的平等選舉權(quán)原則。大鵬鎮(zhèn)的這次選舉中，所有黨員（430余人）、全體干部（包括村黨支部書記、村委會委員約160人）、全體職工（鎮(zhèn)行政事業(yè)單位在編人員約150人）均被指定為當然的選舉人，而不具備這些身份的鎮(zhèn)民（1500多農(nóng)戶）則只能每戶選派1個代表參加選舉。這首先表現(xiàn)為鎮(zhèn)民中黨員干部比非黨員干部具有選舉方面的政治特權(quán)，顯然違背了選民地位平等的根本原則，使“民意票”本應有的代表性和公正性受到損害；
其次，由于上述的黨員、干部、職工、農(nóng)戶代表這四種身份可能會相互交叉，有的人身兼數(shù)種身份，因此，合乎鎮(zhèn)黨委規(guī)定的資格之選舉者總?cè)藬?shù)不易精確確定，由此又在技術(shù)上無法確定有效票和缺席票比例，降低了這輪選舉的公信力。[15]

　　第二，此次選舉試點的意向性地點選擇使此一探索模式不易推廣。大鵬鎮(zhèn)的社會條件比較好，原鎮(zhèn)領導班子成員的素質(zhì)和威信較高，沒有復雜的宗教和宗族勢力背景，原鎮(zhèn)長李偉文能在兩輪民意票中都以絕對多數(shù)獲勝，這些條件都具特殊性。如果選舉中出現(xiàn)了兩個以上的民意推薦候選人，而兩人又得票相當，鎮(zhèn)黨委最終決定正式候選人時就不免尷尬；
特別是如果第一輪和第二輪得票最高者并非同一人，則主持選舉的鎮(zhèn)黨委將按何種程序和規(guī)則來決定正式的鎮(zhèn)長候選人，就不得而知了。事實上，筆者在大鵬鎮(zhèn)調(diào)研時就發(fā)現(xiàn)，當?shù)馗刹吭谌绾卫斫狻�對待民意推薦票方面，其實還有相當大的分歧。有人認為，如果有兩位以上的候選人都獲得較多的群眾推薦票，票數(shù)差距又不大，則鎮(zhèn)黨委可自行從中選擇一位黨組織認為合適的人選做正式候選人，而不必拘泥于此人的群眾推薦票是否最多，如此做完全符合執(zhí)政黨的民主集中制傳統(tǒng)。也有人認為，既然完全開放地由群眾推薦鎮(zhèn)長候選人，程序規(guī)范、得票公開，則鎮(zhèn)黨委最終確定候選人時就必須充份反映民意，毫無疑問要將獲最多民意票者推薦給鎮(zhèn)人大去選舉，否則，群眾就會有被愚弄的感覺。民主集中制決不是先群眾民主后領導集中，而應該是通過民主的程序、遵循少數(shù)服從多數(shù)的基本原則、產(chǎn)生集中統(tǒng)一的結(jié)果。上述分歧反映出在選舉理念上認識的深刻差異。如果不能在理解社會主義民主和共產(chǎn)黨的民主集中制原則等重大問題上有新的理論突破，則大鵬鎮(zhèn)的鎮(zhèn)長選舉方式改革的意義是相當有限的。

　　第三，大鵬鎮(zhèn)的選舉試點想以提高選舉的民主程度，又不愿與現(xiàn)行的政治體制和法規(guī)發(fā)生沖突，結(jié)果是鎮(zhèn)黨委把經(jīng)兩輪民意投票后挑出來的唯一鎮(zhèn)長候選人推薦給鎮(zhèn)人大投票通過，結(jié)果使鎮(zhèn)人大對鎮(zhèn)長的選舉反而成為一種形式上的確認，突顯了人大的“橡皮圖章”性質(zhì)，實際上削弱了人大的法定權(quán)威。人民代表大會制度被視為中國的根本政治制度，中國政治體制改革和民主法治建設的一條重要原則就是必須加強和完善人民代表大會制度。從這個角度來看，大鵬鎮(zhèn)的選舉試點也存在著很大的問題。因此，當大鵬鎮(zhèn)黨委把李偉文作為唯一候選人提交鎮(zhèn)人大選舉前，其上級龍崗區(qū)的有關部門曾表示，如果在鎮(zhèn)人大的選舉時有10位以上的人大代表聯(lián)名推出別的候選人，那就應當嚴格按選舉法辦事，實行差額選舉；
倘若最后的當選者不是李偉文，也應確認此選舉結(jié)果，以維護法律的尊嚴。可是，對大鵬鎮(zhèn)黨委而言，萬一真出現(xiàn)這種45名鎮(zhèn)人大代表否決3,323名選民和813名黨員、干部、職工、農(nóng)戶代表的意志的情況，這場選舉改革就弄巧成拙了，因為由黨委操縱產(chǎn)生的鎮(zhèn)人大代表缺乏充份的民意基礎，卻在法律上具有真正的鎮(zhèn)長選舉權(quán)，那些民意票雖體現(xiàn)了一定的民主，但卻沒有法律地位。因此，更合理的制度設計似乎還是應改革鎮(zhèn)人民代表的選舉制度，以提高人大代表的素質(zhì)和民意代表性，即改“三輪投票制”為“兩輪投票制”，把第二輪的“代表性民意票”與第三輪的“法定性選舉票”結(jié)合起來，通過擴大鎮(zhèn)人大代表的數(shù)量，將現(xiàn)行試點的后兩輪投票合二為一。如此將由全鎮(zhèn)所有的合法選民直接推薦鎮(zhèn)長候選人的初步人選，然后由鎮(zhèn)黨委據(jù)此向鎮(zhèn)人大推薦民意票最多的兩個或兩個以上的正式候選人，實行差額競選，最終選舉產(chǎn)生鎮(zhèn)長。當然，這樣的改革將涉及對現(xiàn)行的人大選舉法等一系列法律法規(guī)的重大修改，還涉及改變黨管干部的政治制度，絕非易事。

　　第四，大鵬鎮(zhèn)共有具本地戶籍的選民5,259人，95％的人參加了首輪投票；
但是，該鎮(zhèn)還有數(shù)萬名長住在此打工、務農(nóng)的外來人口，他們卻無法行使其選舉權(quán)和被選舉權(quán)，被排除在當?shù)氐乃�有選舉之外，成了被剝奪政治權(quán)利的居民。當在大鵬鎮(zhèn)長期居住的民眾的大多數(shù)不能過問鎮(zhèn)長選舉時，大鵬鎮(zhèn)的此次選舉改革和民意表達的民主化意義就大打折扣了。其實，這種外來人口不能參與選舉的情況在沿海發(fā)達地區(qū)是相當普遍的。如何在一個經(jīng)濟自由化程度較高、民眾遷徙頻率較高的地區(qū)保障和方便每個公民行使合法政治權(quán)利，是我國政治體制改革進程中需要認真考慮的問題。

　　二、關于目前中國鄉(xiāng)鎮(zhèn)長選舉方式改革的若干思考

　　除了上述三個省的五種改革模式外，其他一些省也曾陸續(xù)進行過類似的改革嘗試。(點擊此處閱讀下一頁)

　　例如，1999年末河南省新蔡縣的孫召鄉(xiāng)和佛閣寺鎮(zhèn)就曾在學習深圳市大鵬鎮(zhèn)的經(jīng)驗基礎上，探索過鄉(xiāng)鎮(zhèn)長選舉方式的改革。雖然各地的改革有不同的特色和創(chuàng)新意義，但也存在著某些共同特點、普遍局限和發(fā)展障礙。

　　1.共同特點

　　第一，中國農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)民主建設的發(fā)展趨勢，無疑與市場經(jīng)濟條件下社會利益分化、社會矛盾加劇、村民自治的推動以及世界民主化潮流的深刻影響有著直接或間接的關系。不過，這些地方實行選舉改革試點的動力主要不是自發(fā)地來自民間的壓力，而是來自較為開明的執(zhí)政黨地方組織和政府有關部門干部的建功立業(yè)心態(tài)。他們受中共“十五大”精神的鼓舞，希望藉此舉取得工作成就。例如，廣東省人大、山西省民政廳的主動推動，以及象中共大鵬鎮(zhèn)委書記紀志龍和遂寧市市中區(qū)委書記張錦明等人的積極策劃，都對當?shù)氐泥l(xiāng)鎮(zhèn)長選舉改革發(fā)生了極其重要的作用。雖然民眾對現(xiàn)行的權(quán)力資源配置機制不滿意，但“自下而上”的利益表達機制不暢通，民眾更無法主動爭取政治權(quán)力的享有或更多的政治參與權(quán)，因此不能通過民間萌發(fā)的對民主的主動追求來維護民眾的權(quán)益。

　　目前各地鄉(xiāng)鎮(zhèn)長選舉方式的改革都是在堅持和完善中國共產(chǎn)黨的執(zhí)政地位的前提下進行的，是對“黨管干部”原則在新形勢下的詮釋和實踐。所有的試點地區(qū)都是由上級黨組織精心挑選的。在所有進行了改革試點的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，選舉的實際主持機構(gòu)都是由地方黨組織直接領導的；
選舉改革的宣傳發(fā)動工作都是在黨的領導下有組織地開展的；
選舉的有關規(guī)則和程序也是在黨的領導下通過法定機構(gòu)和程序制定的。結(jié)果，在所有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)長選舉試點改革中，都讓黨組織的意志借助選舉的法定程序成為選民的意志。

　　第二，在試行鄉(xiāng)鎮(zhèn)長選舉方式改革的地方以前往往都積累了相關工作方面的初步經(jīng)驗。例如，步云鄉(xiāng)所在的遂寧市市中區(qū)1998年6月曾在保石鄉(xiāng)“公推公選”過一位鄉(xiāng)長，以后還以“公推公選”的方式產(chǎn)生過一位鄉(xiāng)黨委書記，先后用類似方式進行過13次鄉(xiāng)鎮(zhèn)長選舉方式的改革。所謂的“公推公選”就是以公開招考方式選拔鄉(xiāng)鎮(zhèn)長，通過公開報考和筆試篩選面試者，再由本級和上級人民代表、鄉(xiāng)村兩級干部和各村村民小組長以及村民代表共同面試答辯人員，由此產(chǎn)生的優(yōu)勝者再推薦給鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大正式選舉。這種方式雖與規(guī)范化的選舉政治還有很大距離，但比傳統(tǒng)的由黨的組織部門在少數(shù)人中選拔干部的機制要民主得多了。再如，卓里鎮(zhèn)從1989年起就是民政部的“村民自治示范點”，在山西省率先實行村民自治，選民的民主法制意識不斷增強，參政議政的能力逐漸提高，曾被民政部評選為全國百顆明星鄉(xiāng)鎮(zhèn)之一。

　　第三，各地鄉(xiāng)鎮(zhèn)長選舉的改革都突破了現(xiàn)行的“自上而下”式干部選拔制度，開始接近現(xiàn)代政治的選舉制度。無論是大鵬鎮(zhèn)的競選演說會，還是卓里鎮(zhèn)通過電視實況轉(zhuǎn)播的公開述職報告大會，都呈現(xiàn)出一定的競選性質(zhì)；
即使是在最缺乏選舉政治內(nèi)涵的南部縣“公推公選”的試驗中，有關部門的情況報告中也不時出現(xiàn)“競選”字樣；
步云鄉(xiāng)和綿陽市在選舉時都按國際慣例設立了秘密劃票間，由抽簽決定候選人競選演說的出場順序，保證每個候選人能公平地利用媒體，規(guī)定競選期間候選人的活動要受選舉的主持部門的監(jiān)督。這些都反映出，中國的基層選舉制度改革有了規(guī)范化意識。

　　第四，在步云鄉(xiāng)的直選模式設計中有政治學學者的參與；
而在卓里鎮(zhèn)組織民意調(diào)查的過程中，中國社會科學院、中共中央黨校、民政部鄉(xiāng)村干部培訓中心、《人民日報》、《中國青年》雜志社、《鄉(xiāng)鎮(zhèn)論壇》等學術(shù)界和新聞媒體的專家、學者、記者們也提供了許多建設性意見。這表明，中國鄉(xiāng)鎮(zhèn)長選舉方式的改革試點不只是基層干部的努力，而且還得到了一些外來的支持和幫助。

　　2.普遍性局限

　　第一，改革試驗的鄉(xiāng)鎮(zhèn)代表性不夠，當?shù)攸h組織精心選擇的試點地區(qū)都是社會矛盾不尖銳、人口數(shù)量相對較少、結(jié)構(gòu)較為簡單、執(zhí)政黨基層組織在群眾中威信較高的鄉(xiāng)鎮(zhèn)。有的學者考察了大鵬鎮(zhèn)的選舉改革后說，像李偉文這樣的干部，在當?shù)責o論是采取委任制、聘任制還是哪種形式的選舉制，都可能當上鎮(zhèn)長。由于影響選舉結(jié)果的各種可變因素幾乎都是在可控條件下發(fā)生作用，因此可以說選舉的結(jié)果事先已基本上可預知。這些試點都屬于選舉改革的“微型試驗田”或“試管嬰兒”。實行這一改革通常不是為了找到一種手段來解決當?shù)鼐o迫的社會矛盾，而是在超前地試驗一種可能在不久的將來不得不選擇的解決基層政權(quán)政治合法性的途徑。如果執(zhí)政黨敢于在若干社會矛盾尖銳或鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政領導班子問題突出的地方，也進行鄉(xiāng)鎮(zhèn)長選舉方式改革的試驗，以尋求解決問題的有效途徑，也許將更加豐富此類改革的意義。

　　第二，盡管試點鄉(xiāng)鎮(zhèn)都試圖與選舉政治的國際慣例接軌，但其現(xiàn)實操作基本上仍屬于傳統(tǒng)的黨組織“選拔”制和現(xiàn)代選舉制之間的過渡狀態(tài)。選舉活動中的選擇性和競爭性是現(xiàn)代選舉政治的基本原則，缺少選擇性和競爭性必然會降低民意自由與充份表達的可能性。所謂的選擇性是指選民可以按照自己的意愿自由地對不同的候選人投票，從中選擇自己認為最滿意的人選；
所謂的競爭性，是指被提名的候選人在角逐有限的公職的過程中，能在足夠?qū)捤傻沫h(huán)境中動用合法資源表達自己的政見，以爭取選民的認同。而從試點鄉(xiāng)鎮(zhèn)的選舉實錄來看，這兩種選舉政治的理念都未得到充份體現(xiàn)。

　　具體來看，有以下一些表現(xiàn)。首先，對候選人資格條件的規(guī)定過于嚴格，在現(xiàn)行法律的框架外又由地方黨組織對候選人的年齡、任職經(jīng)歷、籍貫、政治面貌等設置了不同的“門檻”，限制了參選者的范圍和選民的選舉空間。其次，由于舊政治體制下形成的習慣的束縛，候選人的提名人數(shù)往往偏少，使原本極富創(chuàng)新意義的提名規(guī)則落空。例如，在四川省綿陽市人大代表10人聯(lián)名直接提名選舉候選人的試點中，11個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的數(shù)百名人大代表聯(lián)名直接提出的候選人總共只有23名，有幾個鄉(xiāng)鎮(zhèn)甚至只提出了1名候選人。再次，雖然各試點鄉(xiāng)鎮(zhèn)都強調(diào)“競選”，但實際上并未擺脫考試選拔的窠臼。所謂的“競選”至少要包含兩項基本內(nèi)容，即有持不盡相同的政見或治道的候選人供選民選擇，不同候選人應能運用合法的資源和方式積極主動地爭取選民的支持。在中國大陸既無政黨競爭（各“民主黨派”都依附于執(zhí)政黨），有可能的改革突破口就只能是啟動黨內(nèi)競選程序。但目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)長選舉方式的改革還未實質(zhì)性地進入這個層面。各地對競選的理解或多或少地都沿襲了現(xiàn)行干部選拔制中的“考選”模式，誤把對候選人“公信力”的競選理解成對其“技能”、“知識”、“能力”的考核（如由黨委組織部門出面策劃“筆試”、“面試”等），以致于混淆了業(yè)務類公務員的“考選”和政務類公務員的競選。此外，試點地區(qū)的黨組織在選舉中還明文禁止某些競選的必要方式，如不許拉票、不許候選人自行與選民見面；
候選人的參選資料公開程度也不夠；
候選人之間缺少針鋒相對的辯論；
選民與候選人雙向交流少，僅限于簡單的問答；
對競選媒介的使用、競選費用的負擔、分配、使用、監(jiān)管等，均缺少切實可行的規(guī)定。當然，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的地域范圍內(nèi)，人口不多，基本上是“熟人”社會，這也使原本對競選極有意義的交通、信息、成本、政見、策略等技術(shù)性因素無法充份突顯出來。

　　第三，由于選舉改革試點基本上是“自上而下”安排的，在選舉創(chuàng)意、啟動、組織、督導等諸多環(huán)節(jié)，執(zhí)政黨與政府都發(fā)揮了主導作用，因此，不能高估這類選舉改革中的民意影響力。由于選舉的組織者把高投票率視為選舉成功的標志，因此上級政府和黨組織在選舉前除了為選舉創(chuàng)造條件外，往往還全力動員選民參加投票；
而試點選舉結(jié)束后，幾乎所有的總結(jié)材料都將高投票率視為選舉成功的標志之一，似乎投票率越高，選舉就越民主、越成功。這種邏輯是不成立的。首先，選舉是公民的一項權(quán)利，而不是義務，選民本可以自由選擇參與或放棄選舉。其次，高投票率與選舉的民主性并不存在必然的聯(lián)系。世界范圍內(nèi)的經(jīng)驗表明，人們本能地更關心經(jīng)濟利益而不是政治利益，如果沒有意識形態(tài)或其他政治力的介入與動員，只要政治問題未嚴重影響到人們的經(jīng)濟利益，選民對選舉中的政治議題往往興趣有限。公共選擇理論也認為，由于決定選民是否參加選舉的變數(shù)很多，從成本收益考慮，更多的選民可能會選擇“保持合理的無知”，因此選舉中出現(xiàn)高投票率并非常態(tài)。再次，在一個集權(quán)體制中，即使執(zhí)政黨和政府通過全力動員而實現(xiàn)了選舉的高投票率，這也未必完全是選民意志的真實顯示，而可能部份地是集權(quán)體制功能的表征，當局對高投票率的過份“熱心”會制造出“虛幻的民主繁榮”。在這種情況下，人們對選舉效果的評判要避免被誤導。

　　第四，選舉程序的設計不夠合理，缺少規(guī)范性。選舉程序是選舉活動相關主體行使選舉權(quán)所必須遵循的方式、步驟、過程、順序的總和。選舉程序的基本功能是保證選舉在形式上的公正。一般而言，判斷選舉程序是否合理、正當，可有如下十項標準：一，確定性，程序一經(jīng)設定，非經(jīng)法定事由和法定程序，不得輕易更改；
二，有序性，程序的每個環(huán)節(jié)應有時間上的次序和空間上的排列組合秩序，程序一旦啟動，就應“火車那樣從一個站徐徐地開向另一個站，直到抵達終點為止”；
三，不可逆性（又稱自縛性），程序的某一環(huán)節(jié)一旦過去或整個程序終止，就不能再回復或重新啟動，“經(jīng)過程序認定的事實關系和法律關系，都被一一貼上封條，成為無可動搖的過去”；
四，周期性，即同一程序在相同或相近情境中能反復適用；
五，公開性，應以適當?shù)姆绞奖ＷC各種規(guī)則為選民所知悉，程序的運行也應以選民所知悉的方式進行；
六，公正性，權(quán)利義務的設定、實現(xiàn)及救濟應符合善意準則，平等、公平，程序主持人應不偏不倚，保持中立；
七，競爭性，應有足夠多的候選人適用程序，程序的對峙構(gòu)造足以使候選人在選民面前充份檢驗其才略及公信力；
八，效率性，程序設計應簡潔、便利，過于繁瑣會影響選舉的時效性，甚至于降低程序的權(quán)威性；
九，法定性，任何程序皆應為法律所明文規(guī)定，不成文的慣例、內(nèi)部的規(guī)范性文件不產(chǎn)生程序上的效力；
十，可救濟性，程序本身的權(quán)威性受到質(zhì)疑或權(quán)利人因程序而遭受侵害，皆應有相應的申訴、復議、訴訟及賠償制度加以保障。

　　以這十項標準來衡量，試點鄉(xiāng)鎮(zhèn)選舉的程序還存在很多不合理、不規(guī)范的環(huán)節(jié)。第一，競爭同一職位的候選人所經(jīng)程序不同。例如，步云鄉(xiāng)由“政黨”提名的鄉(xiāng)長候選人譚曉秋未經(jīng)第一輪預選或黨內(nèi)競選就直接被黨組織指定為正式候選人，違反了“遂寧市市中區(qū)步云鄉(xiāng)選民直接選舉鄉(xiāng)人民政府鄉(xiāng)長試行辦法”中“政黨提名的候選人、選區(qū)聯(lián)席會議推選的候選人，地位、權(quán)利、義務平等”的規(guī)定。第二，選民的參與程度不夠。例如，南部縣的演講、答辯大會僅由評委和人大代表參加，排斥普通選民的參與，其結(jié)果難以切實反映民意。第三，過份限制答辯中的提問個數(shù)及演講、答辯時間，候選人之間的質(zhì)辯以及選民與候選人的交流不足。第四，在幾個試點鄉(xiāng)鎮(zhèn)都有候選人身為選舉領導機構(gòu)的成員卻又同時參加競選，是“裁判”兼“運動員”，這種情況破壞了選舉的公正性。第五，參與民意測驗或“信任投票”的投票者的資格確定有時缺乏公正性，如深圳市大鵬鎮(zhèn)規(guī)定干部、黨員、職工人人可以參加，而農(nóng)民每戶卻只能有一人參加，事實上意味著鎮(zhèn)黨委把1名干部、黨員或職工的民意等同于一戶農(nóng)民數(shù)口人的民意，構(gòu)成了政治歧視。第六，未認真實行秘密投票，有的地方未設置秘密劃票間，委托投票、流動投票、代填選票現(xiàn)象大量存在，甚至直接、間接地要求選民“亮票”。第七，在執(zhí)政黨的候選人擁有壟斷性制度資源的前提下，執(zhí)政黨提名的候選人與非執(zhí)政黨候選人之間天然缺乏公平競爭。第八，部份規(guī)則過于簡單籠統(tǒng)，在實際操作中無法把握。例如，有關“不許拉票”的規(guī)定、人大代表聯(lián)署提名候選人是否可以在人大跨組進行等，都缺乏具體規(guī)則。以上所列舉的僅僅是眾多不規(guī)范程序中的一部份，選舉程序需要進一步完善。

　　3.鄉(xiāng)鎮(zhèn)選舉改革的創(chuàng)新意義

　　首先，這為中國的政治民主化提供了一個新的生長點。鄉(xiāng)鎮(zhèn)長選舉模式的探索，有利于鞏固基層政府的治理基礎，增強基層政權(quán)的合法性�；鶎诱�府負責人由選民選舉產(chǎn)生，選民對領導人有評判權(quán)、甚至罷免權(quán)，這使地方政府負責人的合法性越來越多地依賴于本地選民的選票，而這些負責人與上級政府的關系則開始發(fā)生深刻的變化。伴隨著地方民主化的發(fā)展，基層政府負責人的民意基礎會逐漸強于中層以上的政府負責人，地方政府合法性程度的提高會構(gòu)成對高層政治民主化進程的某種壓力。鄧小平就講過：“大陸在下個世紀，(點擊此處閱讀下一頁)

　　經(jīng)過半個世紀以后可以實行普選。”[16]如果據(jù)此制訂時間表，則由下而上地逐步推進、完善普選制基礎上的民主化，就應該盡快開始。

　　其次，鄉(xiāng)鎮(zhèn)選舉的改革也是干部人事制度改革的一個突破口，突顯出現(xiàn)行干部人事制度的缺點，為從傳統(tǒng)的干部選拔制度向現(xiàn)代政治選舉制度的轉(zhuǎn)變提供了一個合理而漸進發(fā)展的中間環(huán)節(jié)。目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)長選舉改革試點地區(qū)選舉程序設計中存在著許多不合理、不完善之處，就與現(xiàn)行的干部人事制度有關。鄉(xiāng)鎮(zhèn)選舉的改革將民主選舉的理念首先引入基層政治，在價值取向上肯定了“競爭性選舉”這一民主政治的核心內(nèi)容，這的確是具有重大意義的，為逐步在操作性程序的層面不斷完善中國的政治選舉制度開辟了廣闊的空間。對目前所存在問題的深入探討和對這些矛盾的逐步解決，正是中國民主政治發(fā)展的重要動力。如果將建立和完善國家公務員制度視為干部人事制度改革中對“事務官”管理制度的改革，那么鄉(xiāng)鎮(zhèn)長選舉方式的改革則是對“政務官”產(chǎn)生方式的最新探索。

　　再次，鄉(xiāng)鎮(zhèn)選舉改革試點地區(qū)存在的深層次問題為中國的學術(shù)界和政界提供了許多必須深入探討的重要課題。例如，基層政府民意基礎的制度化會導向要求執(zhí)政黨的黨內(nèi)民主，這是一個需要全面研究的問題；
鄉(xiāng)鎮(zhèn)長選舉方式的改革能否得到鞏固并在廣度和深度上延伸，有賴于建立地方自治的制度基礎，而目前中國缺乏適用于全國的地方自治法律框架，這就提出了深入研究相對的地方自治問題的需要；
由于在現(xiàn)實狀態(tài)下組織資源和社會動員能力以及傳媒等主要競選資源都被高度壟斷，社會政治生活中不存在相對公平的競選條件，因此需要深入研究如何有步驟、有秩序地逐步開放競選資源的問題；
中國各地的經(jīng)濟、政治、社會發(fā)展水平不一，差距很大，推進民主政治的動力也不同，即使是村民委員會選舉的發(fā)展程度和效果也很不平衡，而目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)長選舉方式的個別改革模式究竟在什么條件下可望逐步改善、推廣，也有必要深入研究。

　　4.鄉(xiāng)鎮(zhèn)選舉改革的障礙

　　目前中國大陸鄉(xiāng)鎮(zhèn)長選舉方式的改革之所以能在部份地區(qū)逐步展開，主要是由于高層的支持或默許，由各試點地區(qū)執(zhí)政黨組織、地方政府和地方人大積極推動[17]，也得到了學術(shù)界的高度關注。僅2000年在廣東省深圳市，以大鵬鎮(zhèn)的鎮(zhèn)長選舉方式改革為主題的學術(shù)研討會就舉辦了三次。[18]可以說，目前大陸的鄉(xiāng)鎮(zhèn)長選舉方式改革基本上是在現(xiàn)行體制內(nèi)運作的。

　　但這樣的改革也不可避免地遇到了來自于現(xiàn)行體制的種種阻力。除了現(xiàn)行體制內(nèi)一部份政治上保守的力量或本能、或自覺地將發(fā)展基層民主選舉視為對執(zhí)政黨領導的壟斷地位的挑戰(zhàn)外，農(nóng)村基層政權(quán)中的部份干部由于角色與利益沖突對此也較為消極。而更深層次的障礙還是來源于決策者對政治風險的判斷。

　　一些在體制內(nèi)積極推動基層民主發(fā)展、努力為執(zhí)政黨尋求和鞏固政治合法性基礎的人士在論述基層民主選舉對中國政治發(fā)展的意義時曾指出：“首先，要向全黨，向我們這個系統(tǒng)坦率地談兩個選擇。一個選擇是蘇聯(lián)，蘇聯(lián)的改革是先從中央做起，中央新思維不斷推進，基層卻沒有動。蘇聯(lián)的改革是自上而下，沒有讓人民熟悉民主的程序，接受民主教育，參與民主活動，最后，到國家分裂的時候，人民只知道拿起槍桿子，內(nèi)戰(zhàn)不斷。另一個選擇是臺灣。國民黨從50年代就開始了村的選舉，盡管國民黨一直控制到八十年代才開放，但客觀上國民黨的統(tǒng)治沒有被選舉推翻。”[19]

　　按照這一說法，一個長期壟斷政治權(quán)力的執(zhí)政黨一旦開放政權(quán)，發(fā)展民主，給人民自由選擇的政治權(quán)利時，會面臨兩種選擇：一種是象蘇聯(lián)那樣急促地從政治高層推進民主選舉，其結(jié)果是整個社會缺乏推行民主政治的必要準備，迅速導致執(zhí)政黨更替，國家分裂，社會動蕩，人民為此付出了代價；
另一種是象臺灣的國民黨那樣，從基層開始逐漸發(fā)展民主選舉，使人民逐步適應民主化的要求，培育民主政治賴以生存的文化土壤，其結(jié)果是不僅不會丟掉政權(quán)，還能鞏固政權(quán)。

　　然而，國民黨在2000年的臺灣“總統(tǒng)”大選中的失敗卻給出了另一種估計，即開放黨禁、實行民主政治后，原來長期壟斷政權(quán)的政黨可能早晚會面臨下臺的命運。這一結(jié)論不利于大陸高層決策者推進基層政權(quán)民主選舉的決心，大大增強了他們的政治風險意識。這是目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)長選舉方式的改革能否進一步擴大和規(guī)范的主要心理障礙。2001年底至2002年初，大陸新一輪的鄉(xiāng)鎮(zhèn)長換屆選舉又將展開，基層民主政治的發(fā)展將面臨新的契機和抉擇。

　　【注釋】

　　[1]江澤民，“高舉鄧小平理論偉大旗幟，把建設有中國特色社會主義事業(yè)全面推向二十一世紀──在中國共產(chǎn)黨第十五次全國代表大會上的報告”。

　　[2]《鄉(xiāng)鎮(zhèn)論壇》雜志社、民政部基層政權(quán)和社區(qū)建設司農(nóng)村處，《1999年度農(nóng)村基層民主政治建設資料匯編》，2000年2月。

　　[3]“公選鎮(zhèn)長，遂寧開了先河”，《成都商報》，1998年12月29日；
“中國直選第一鄉(xiāng)”，《遂州報》，1998年12月31日；
“去歲最末一天，萬余公民冒雨參加直選”，《華西都市報》，1999年1月3日；
“誰當鄉(xiāng)鎮(zhèn)長，人民說了算”，《綿陽日報》（城市版），1999年1月5日；
“直選鄉(xiāng)長”，《南方周末》，1999年1月15日；
“中國第一個直選鄉(xiāng)長產(chǎn)生”，《法制日報》，1999年1月23日；
“大鵬鎮(zhèn)將誕生中國首位民選鎮(zhèn)長”，《羊城晚報》，1999年4月28日；
“中國第一個民選鎮(zhèn)長上午產(chǎn)生”，《深圳晚報》，1999年4月29日；
“首批‘民選鄉(xiāng)官’在河南產(chǎn)生”，《新華日報》2000年4月2日等。

　　[4]“江澤民在廣東考察工作強調(diào)緊密結(jié)合新的歷史條件加強黨的建設始終帶領全國人民促進生產(chǎn)力的發(fā)展”，新華社2000年2月25日電；
“江澤民在江蘇、浙江、上�？疾旃ぷ鲝娬{(diào)按照‘三個代表’要求加強黨的建設”，新華社2000年5月16日電。當然，對江澤民“三個代表”的思想，在大陸理論界是有著完全不同的理解的。朱熔基在2001年3月15日九屆人大四次會議后的中外記者招待會上說，要想闡明“三個代表”等思想“也許我們需要開一次研討會”。本文所持的觀點也僅僅是筆者的理解。

　　[5]“中共中央關于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十個五年計劃的建議”（2000年10月11日中共第十五屆中央委員會第五次全體會議通過），新華社北京10月18日電。

　　[6]“遂寧市市中區(qū)步云鄉(xiāng)選民直接選舉鄉(xiāng)人民政府鄉(xiāng)長試行辦法”、“中國直選第一鄉(xiāng)：步云鄉(xiāng)第12屆人民政府鄉(xiāng)長漫筆”，《遂州報》，1998年12月31日；
“直選鄉(xiāng)長”，《南方周末》，1999年1月15日；
李凡、壽慧生、彭宗超、蕭立輝，《創(chuàng)新與發(fā)展──鄉(xiāng)鎮(zhèn)長選舉制度改革》，東方出版社，2000年11月版。

　　[7]查慶九，“民主不允許超越法律”，《法制日報》，1999年1月19日。

　　[8]中共四川省南部縣委組織部，《四川省南部縣公推公選副鄉(xiāng)鎮(zhèn)長資料匯編》；
劉喜堂，“關于鄉(xiāng)級民主發(fā)展的調(diào)查與思考”，《經(jīng)濟社會體制比較》2000年第2期。

　　[9]中共綿陽市委組織部，“抓住關鍵，確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表直接提名選舉鄉(xiāng)鎮(zhèn)長試點工作圓滿成功”。

　　[10]“關于人代會‘聯(lián)合提名’問題的探討”（一組文章），原載《法學》1999年第8期；
引自《新華文摘》，1999年第12期。

　　[11]臨猗縣委對卓里鎮(zhèn)主干進行民意調(diào)查活動資料》；
牛偉宏，“鄉(xiāng)級民主建設的新突破──對‘兩票制’選舉鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領導的思考”，《改革內(nèi)參》（北京），1999年第16期。

　　[12]黃衛(wèi)平主編，《中國基層民主發(fā)展的最新突破──深圳市大鵬鎮(zhèn)鎮(zhèn)長選舉制度改革的政治解讀》，社會科學文獻出版社，2000年3月版。

　　[13]在如何概括大鵬鎮(zhèn)的選舉方式改革上，存在著一些并不重要的分歧，主持選舉的官方稱其為“兩票制”，有學者認為是“三票”。參見“大鵬鎮(zhèn)原是三票選鎮(zhèn)長”，《南方都市報》，1999年4月29日。筆者則稱之為“三輪兩票”。

　　[14]中共廣東省委宣傳部、中共廣東省委政策研究室、廣東省社會科學院、中共深圳市委聯(lián)合課題組編寫的《跨世紀發(fā)展的歷史使命──深圳建設有中國特色社會主義和率先基本實現(xiàn)現(xiàn)代化示范市研究》一書（廣東經(jīng)濟出版社，2000年8月）認為：“大鵬鎮(zhèn)兩票推選鎮(zhèn)長的成功經(jīng)驗和發(fā)展態(tài)勢表明，深圳市在未來兩三年，兩票推選鎮(zhèn)長有可能擴大和推廣到絕大多數(shù)鎮(zhèn)。......期望通過10年左右的發(fā)展和建設，深圳市率先實現(xiàn)直選鎮(zhèn)長。......甚至到2012年的時候，有可能在個別的區(qū)實現(xiàn)直選區(qū)長�！�

　　[15]由于選舉程序設計上的不規(guī)范，這四種身份實際上往往互相交叉，使有資格參加投票者與實際參加投票者之間可能出現(xiàn)較大的出人。大鵬鎮(zhèn)有1,500多農(nóng)村戶，若每戶的代表軍參加選舉，僅此類選舉者就應有1,500余人；
如果全體黨員、干部、職工都參加投票，其人數(shù)也在500人以上；
如此則全部有資格參加第二輪投票者至少應有1,800人以上（300多干部、職工中黨員至少占了三分之二，部份農(nóng)戶推選的代表也是黨員）�？墒牵瑢嶋H參加投票者僅為1068人，缺席率竟高達40%左右。

　　[16]1987年4月16日鄧小平會見香港特別行政區(qū)基本法起草委員會委員時的講話，見《鄧小平文選》第三卷，第220頁。

　　[17]各試點鄉(xiāng)鎮(zhèn)的有關部門都有意爭當中國政治體制改革的“小崗村”或中國大陸的“直選第一鄉(xiāng)”，希望率先產(chǎn)生“首位民選鎮(zhèn)長”。

　　[18]2000年4月底，中央編譯局當代馬克思主義研究所、社會科學文獻出版社、深圳市委宣傳部理論處、深圳大學管理學院主辦了“‘兩票制’鎮(zhèn)長選舉方式改革學術(shù)研討會”；
同年6月，深圳市社會科學院、深圳市民政局、龍崗區(qū)等主辦了“基層民主政治發(fā)展研討會”；
同年12月，中國政治學會、中山大學、龍崗區(qū)等主辦了中國政治學會年會。

　　[19]王振耀，“中國的村民自治與民主化發(fā)展道路”，《戰(zhàn)略與管理》，2000年第2期。

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