【*課題組長：趙樹凱；
課題組成員：崔傳義、崔曉黎、曾瓊銳、李軍、俞德鵬、張守禮、徐魯平、李瑩星、任永杰、李連重。本報告是課題研究報告之一。本報告由趙樹凱執(zhí)筆。】

　　前言：關于秩序沖突的認識

　　外來人口的規(guī)模進入必然刺激既有的城市社會秩序。在我們看來，人口流動條件下的社會秩序有兩種。一種是"自發(fā)的秩序"。在外來人口融入城市的過程中，會自然形成兩個方面的秩序力量。一方面，外來人口會將自己習慣的生活秩序，如組織模式、交往方式、生活習慣等，積極地導入流入地既有的社會結構中；
另一方面，流入地社會也可能從流動人口群體那里得到一些經(jīng)濟機會和需求滿足，并一定程度上從自身利益出發(fā)支持流動人口群體形成的秩序。這種建立在需求滿足和功能互補上的秩序可以稱為"自發(fā)的秩序"。一種是"管理的秩序"。面對外來流動人口的沖擊，管理部門會根據(jù)城市的秩序傳統(tǒng)和發(fā)展規(guī)劃，特別市從自己的秩序目標出發(fā)，向外來人口群體，從而也向與外來流動人口直接有相關利益的本地居民提出秩序要求。

　　"自發(fā)的秩序"和"管理的秩序"內(nèi)在邏輯不同，難免發(fā)生沖突。外來人口管理要解決的問題，是尋求解決這兩種秩序沖突的制度化途徑。在政府的管理活動中，我們經(jīng)常聽到"有序流動"、"有序管理"。但是，如果我們從自發(fā)秩序和管理秩序的角度深入分析問題，就會發(fā)現(xiàn)，流行的"有序"概念上卻存在著誤區(qū)：似乎方方面面"管起來"、"管住了"，達到了管理部門的各項要求，就是有序。這主要體現(xiàn)在對不斷制定有關規(guī)定、建立管理制度、落實有關部門責任的重視，而對管理的主體、管理的范圍、管理達到的目標卻缺乏界定。

　　在現(xiàn)有的體制下，政府既要提高經(jīng)濟效率，又要維護社會安定，特別是城市政府要維持本地戶籍人口中較高的就業(yè)率。因此，試圖對外來流動人口進行全面的管理與控制是可以理解的。但問題在于，目前占主導地位的政府政策具有某種程度的被動性，急于達到治安穩(wěn)定的"標"而不關心社會走向整合的"本"。由于各種規(guī)定、辦法出臺過頻，相互之間不配套，政府管理存在許多空白和不規(guī)范，致使矛盾得不到緩解。

一些基層管理的實踐表明，并非有管理規(guī)章、落實了部門責任就是有序，甚至有序并不一定等同于非得要納入政府的管理。穩(wěn)定有序，不在于一個有龐大的組織制度結構，靠不斷發(fā)布行政命令來處理每一種新問題，而在于這個制度體系本身保持活力，能夠應對不斷變化的情況。實踐還表明，單靠處罰、取締維系的有序，往往會不斷制造新的沖突，對于維持真正理想狀態(tài)的有序卻無濟于事。因此，應當從秩序沖突的現(xiàn)實出發(fā)，尋找秩序沖突的內(nèi)部規(guī)律，探討秩序建設的新方略。

　　實際上，秩序是一個有關方面的共同需求。不僅政府需要秩序，居民也需要秩序。在居民中，不僅本地人口有秩序要求，外來人口也有強烈的秩序要求。對于外來人口來說，由于社會保障水平很低，生活中不確定因素很多，利益支持體系比較脆弱，他們絕大部分對有序的期望更加急切。所以，有序管理與本地人口、流動人口都沒有根本沖突。但是，我們在現(xiàn)實生活中卻看到，這個群體卻對一些管理措施并不配合，有時候甚至會激烈地抵制。這就值得我們仔細探究，管理部門的秩序要求和外來人口的秩序要求為什么有這么多沖突。我們認為，關鍵問題是，怎樣把外來人口的強烈秩序要求轉變化為直接的秩序建設積極性。從管理方面看，就是如何使管理變消極控制為積極參與。真正的有序狀態(tài)應該是一個群體成員積極參與和共同努力的過程，而積極的共同努力要以利益需求的滿足為基礎。所以，特別重要的是要認識到外來流動人口群體內(nèi)部的積極因素，改變管理的著眼點，糾正有意無意把外來流動人口整體當成破壞性因素的管理政策傾向。

　　從秩序建設的角度來看，基本目標就是要使"自發(fā)的秩序"和"管理的秩序"實現(xiàn)內(nèi)在的結合。在這個過程中，我們既面臨一些不利于秩序建設的因素，如有的流動人口個人素質較低，對城市社會規(guī)范不適應不認同，也有少數(shù)不法分子的違法活動；
也有企業(yè)用工不規(guī)范、勞動力市場混亂的原因；
還有政府制定的政策體系不健全、難以操作，以及政府行為扭曲方面的原因。與此同時，我們也面臨一些秩序建設的有利因素。比如，從整體上說外來流動人口外出動機主要是增加收入和發(fā)展自身，而該群體中主要以青年居多，易于進行引導和教育；
研究還有一個的發(fā)現(xiàn)，全家一起外出的人口極少違法犯罪；
政府管理部門經(jīng)過幾年的探索已經(jīng)對于外來人口行為規(guī)律開始有比較多的體會認識；
城市相關社會群體對于農(nóng)民流動有了越來越比較高的認同程度。這些都是走向良性有序的契機。

　　本報告主要研究農(nóng)民流動條件下的秩序沖突和管理變革。研究首先是對于構成秩序體系的兩種主體的行為描述，主要是外來人口和管理部門的行為分析，試圖通過一些實證性調(diào)查來解釋秩序的沖突是怎樣展開的，沖突的背景和機制是怎樣的。我們希望運用本課題的有限資料來分析：在外來人口的管理活動中，流動人口、管理機構、制度體系之間是怎樣交互作用的，影響秩序建設的因素有那些，特別是從政府作為來看，需要調(diào)整的制度設計和需要改進的管理行為有那些。

　　本報告由六部分組成。前言：關于秩序沖突的認識；
（1）民工群體：就業(yè)和生活；
（2）城市社會：失序和犯罪；
（3）管理部門：架構和行為；
（4）管理理念：思路的檢討：結語：關于治道變革的討論。

　　一 、民工群體：就業(yè)和生活

　　為了探究90年代末期城市民工群體的就業(yè)生活狀況，我們課題組于1999年5月在北京組織了一次抽樣調(diào)查。調(diào)查的主題是農(nóng)民特別是民工如何看待自己這個群體的情況，進城民工怎樣評價和體會自己的流動就業(yè)生活。被調(diào)查者屬于民工群體的中下層。分析發(fā)現(xiàn)，農(nóng)民的外出就業(yè)沖動持續(xù)高漲，但就業(yè)環(huán)境比前兩年有所惡化，外出者的內(nèi)心焦慮有所增加。外出者中潛在著一個游民化傾向明顯的人群，需要重視并繼續(xù)關注。

　　（一）抽樣方法和樣本特征

　　為了保證被調(diào)查者既比較熟悉農(nóng)村情況，又了解民工生活，使訪談內(nèi)容有較好的豐富性，問卷設計規(guī)定：被調(diào)查者年齡必須在20周歲（1978年12月31日以前出生）以上，1997年和1998年在村里居住時間分別超過兩個月以上，外出打工時間也各在兩個月以上。

　　調(diào)查地點是北京的火車站，包括北京站和北京西站。這是外出農(nóng)民短暫逗留比較集中的地方。根據(jù)候車民工一般喜好在車站廣場集體聚集、席地而坐且相近成"群"的特性，抽樣方法采用按"群"抽取。一般10人以上群體任意抽取2位，10人以下群體任意抽取1位。這種抽樣方法雖然仍然屬于非概率抽樣，但具有了一定程度的隨機性。課題組組織了15名大學生調(diào)查員，歷時6天（北京站和北京西站各3天），共訪談873名民工，獲得有效問卷818份。因為抽樣本身的非隨機特點，數(shù)據(jù)分析結論只適用于樣本群體本身。

　　樣本的戶籍所在地分布在22個省、434個縣、436個鄉(xiāng)、779個村。818位調(diào)查對象中河南人數(shù)最多，達到174人，占總數(shù)的21%；
其次是四川人，占17%；
再次是安徽人，占14%；
人數(shù)較多的省份還有江蘇、山東、湖北、河北、陜西、重慶、江西、遼寧、湖南等地。

　　樣本的人口特征。從性別構成來看，男性占89%，女性僅占11%；
從年齡構成看， 45歲以下的民工約占總數(shù)的92%，35歲以下的青年人占72%；
從婚姻狀況看，75%已婚，已婚者中85%已經(jīng)自立門戶；
從文化程度看，初中及初中以下的民工占到87%，高中文化民工占10.8%，其余為大專文化及以上。與以往的若干次民工調(diào)查的樣本群體比較，本次調(diào)查樣本的主要特點是：年齡略大，已婚者比例明顯較高，生活閱歷相對豐富。

　　樣本的就業(yè)部門分布（圖一）

　　49.3%從事建筑業(yè)，21.3%在商業(yè)服務領域工作，11.6%從事裝修業(yè)，其余人多在工業(yè)、農(nóng)業(yè)、交通運輸?shù)炔块T工作。因為調(diào)查員是依據(jù)衣著等外在表現(xiàn)選擇抽樣對象，這種樣本結構與這樣的抽樣方法有密切關系。

　　樣本中的絕大多數(shù)是普通村民。42人是黨員，占5%。57人曾經(jīng)擔任村組干部，約占調(diào)查總數(shù)的7%。其中有24人當過村民組長，10人當過兩委（村委會和村黨支部）委員，7人當過村委會主任，3人當過村黨支部書記，另外13人擔任過其他職務，如會計、民兵連長、團支書等等。這些村干部現(xiàn)從事的行業(yè)結構與抽樣總體結構無明顯差異。有83人的直系親屬是現(xiàn)任的村主要干部（村書記或村主任），占10%，其中父母是村干部的有54名，兄弟是村干部的有28人，姐妹是村干部的僅有1人。

　　95%的調(diào)查對象家中有承包地，約5%的民工家里已沒有承包地。仍有承包地的民工中，90%的人出外打工之后由家中其他人耕種；
8.6%的人將承包地轉給他人租種，很少有人撂荒。

　　整體而言，這是一批與農(nóng)業(yè)仍然有密切關系的農(nóng)村人口，在農(nóng)村外出就業(yè)農(nóng)民中屬于中等和中等偏下地位的一部分，從事最艱苦的工作，是一群最平常意義上的民工。

　�。ǘ�）農(nóng)民外出的方式變化

　　這是一個有較長外出經(jīng)驗的民工群體。1990年以前即開始外出打工者，約占樣本總數(shù)的30%；
1990至1995年間開始外出者，占40.6%；
1996年開始外出者占9%；
1997年開始外出的有95人，占11.6%；
1998年開始外出的有54人，占6.6%；
還有20人記不清首次外出打工的確切年份。

　　"第一次外出怎樣找到工作？"。其中628位被調(diào)查者的工作是由老鄉(xiāng)或親友介紹的，占調(diào)查總數(shù)的76.8%；
144人是靠自己闖出來的，占17.6%；
38人是通過職業(yè)介紹所或參加人才交流會找到的，占4.6%；
7人是通過看招聘廣告找到了工作, 占總數(shù)的0.9%；
也有1人因為沒找到工作而返回家鄉(xiāng)。這一結果再次證明絕大多數(shù)打工者外出時都有一定的目標，并不是"盲流"。

　　"目前工作以何種方式找到？"。在818位調(diào)查對象中，有612位現(xiàn)在已有工作，約占總數(shù)的75%；
412人現(xiàn)在的工作是老鄉(xiāng)親友介紹的，占50%；
149人是自己找的，占18%；
24人通過職業(yè)介紹所或參加人才交流會找的工作；
7人是看招聘廣告找到的；
有18人是個體戶，自我就業(yè)。找尋工作方式的排序與第一次找工作一致，但是靠老鄉(xiāng)親友介紹的比例下降了近17個百分點，說明地緣親緣關系對打工者的幫助的重要性在下降，此時需要更多的打工者開拓社會化的就業(yè)渠道。其它方式則變化不大。

　　“家鄉(xiāng)農(nóng)民外出打工組織方式有無變化？”。27%的調(diào)查對象認為，與前兩年相比，其家鄉(xiāng)今年打工者外出方式中經(jīng)正式渠道（如工廠招工、勞動部門或正式的職業(yè)中介組織等等）的比例增加；
17%的人認為該比重在下降；
約21%的人認為這兩年變化不大；
19%的人由于種種原因并不能判斷正式渠道在家鄉(xiāng)的運作情況；
更有約16%的人說家鄉(xiāng)沒有這種正式渠道。這一結果說明正式渠道的運作范圍及影響力仍然有限，起碼在農(nóng)民看來，媒體和有關政府部門十年來致力推動的有組織外出、"有序化流動"并無顯著進展。農(nóng)民流動的基本方式依然是依托地緣親緣基礎上的社會網(wǎng)絡來啟動和展開。

　�。ㄈ�）農(nóng)民外出的規(guī)模變化

　　與1998年相比，1999年（今年）你家鄉(xiāng)外出打工人數(shù)有何變化？"（圖二）.75%的調(diào)查對象認為增加，10%的人認為比去年減少，還有12%的被調(diào)查者認為變化不大。3%的人表示，由于在家時間較短，無法作出比較。

　　對于樣本數(shù)量前三位的省份---河南、安徽、四川來說，大多調(diào)查對象認為今年出外打工人數(shù)比去年增加。約72%的安徽人，76%的河南人，80%的四川人認為今年家鄉(xiāng)打工人數(shù)比去年增加；
10.5%的安徽人，11.5%的河南人和5.6%的四川人認為今年家鄉(xiāng)打工人數(shù)比去年減少；
約15%的安徽人，10.3%的河南人，11.3%的四川人認為變化不大。這一省份變化結果與抽樣總體的變化趨勢大體一致。但是省份之間還有些許差別，具體來看，四川人中認為逐年增加的比例最高，認為減少的比例最低。

　　與1997年相比，1998年（去年）家鄉(xiāng)外出打工的人數(shù)有何變化？"（圖三）。75%的調(diào)查對象認為增加，8%認為減少，14%的人感覺變化不大，3%的人因在家時間短而對家鄉(xiāng)狀況不夠了解，表示無法判斷。

　　在三個樣本大省中，78%的安徽人，78.7%的河南人，77.5%的四川人認為打工人數(shù)增加；
3.5%的安徽人，6.3%的河南人和3.5%的四川人認為減少；
約16.7%的安徽人，12.1%的河南人，15.5%的四川人認為變化不大。這一省份變化結果與抽樣總體的變化趨勢大體一致。省份之間略有差別，認為外出人數(shù)增加的調(diào)查對象來自河南的比重最高, 其次是安徽，再次是四川。

　　從樣本分析來看， 最近三年大部分調(diào)查對象認為家鄉(xiāng)外出打工人數(shù)在增加。

　　"你是否知道現(xiàn)在城市有較多的下崗職工？"。有756位調(diào)查對象回答知道，占樣本總數(shù)的92.4%， 7.6%不知道。

　　"您認為城市下崗人員增加，對農(nóng)民外出打工有何影響？"認為影響很大者占17.2%；
認為影響較大的占17.8%；
認為影響不大的占31.2%，認為沒影響的占25.4%；
8.3%的人說不清楚這對他們有怎樣的影響，因為其中多數(shù)打工者并不知曉城市有下崗問題，談不上如何影響。

　　不同行業(yè)的從業(yè)人員對于"城市下崗人員增加對農(nóng)民外出打工的影響"的回答有一定差別。就影響指數(shù)來比較，最大的是交通運輸業(yè)，其次是工業(yè)、商業(yè)服務業(yè)，之后依次是農(nóng)業(yè)、干雜活、建筑、裝修業(yè)。我們認為，前三位的行業(yè)的資本、技術含量較高，收入比較高，職業(yè)的社會地位也較高，是城市下崗職工再就業(yè)時最有可能優(yōu)先選擇的崗位，因而是城鄉(xiāng)兩種勞動力直接競爭較多的領域；
而建筑裝修業(yè)的從業(yè)人員很辛苦、社會地位低、收入不高，長期以來都是外地打工者占據(jù)優(yōu)勢，本地人即使下崗沒工作也不愿干，因此城市職工下崗對其就業(yè)構不成威脅，影響較小。

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