農(nóng)村稅費改革在減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)方面的成效是不容質(zhì)疑的 ，然而，人們目前擔(dān)心或詬病最多的還是農(nóng)村稅費改革對鄉(xiāng)村財力的影響，特別是由此導(dǎo)致的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的拮據(jù)，勢必最終會影響農(nóng)村基層政權(quán)的正常運行。許多人因此認(rèn)為，如果不能從根本上解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的缺口和債務(wù)問題，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府將不得不再次向農(nóng)民“伸手”，這樣一來，農(nóng)村稅費改革就避免不了要走歷史的老路，就像唐代楊炎的兩稅制改革、宋時王安石變法、明朝張居正推行的一條鞭法和清初雍正的攤丁入畝一樣，初時“向來叢弊為之一清”，時間一久難免“積累莫返之害”而歸于失敗 。很顯然，這些擔(dān)心和憂慮，還是就事論事地局限于農(nóng)村稅費改革的本身，對它所產(chǎn)生的影響及其連帶效應(yīng)缺乏足夠清晰、全面和深遠(yuǎn)的認(rèn)識。實際上，農(nóng)村稅費改革不單是分配關(guān)系的一種調(diào)整，就它影響的廣度和深度而言，已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了經(jīng)濟(jì)的范圍，對鄉(xiāng)村政治、社會的發(fā)展乃至國家與鄉(xiāng)村社會的關(guān)系的構(gòu)建都有直接或間接的影響作用。

　　本文試圖從農(nóng)村稅費改革對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的影響開始切入，就農(nóng)村稅費改革對鄉(xiāng)村政治、社會的發(fā)展的影響作用，做一初步探討，以期引起人們的注意。

　　一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的規(guī)范化

　　客觀而言，農(nóng)村稅費改革進(jìn)一步規(guī)范了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的收支和管理。在農(nóng)村稅費改革之前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入基本上由國家預(yù)算內(nèi)資金、預(yù)算外資金和自籌資金三部分組成 ，“國家預(yù)算內(nèi)部分，包括上級政府劃歸鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）財政的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)所得稅、屠宰稅、城市維護(hù)建設(shè)稅、集市交易稅、牲畜交易稅、車輛使用牌照稅、契稅和其他收入。國家預(yù)算外部分，包括上級政府劃歸鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）財政的農(nóng)業(yè)稅附加、農(nóng)村教育經(jīng)費附加、行政事業(yè)單位管理的預(yù)算外收入，以及一些按照國家規(guī)定征收的公用事業(yè)附加。自籌資金部分，包括鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府按照國家規(guī)定征收的自籌收入，但不得隨意攤派” 。其收入分別納入各自的支出范圍。

　　過去的亂集資、亂攤派和亂收費主要發(fā)生在預(yù)算外和自籌資金部分，尤其是自籌資金一塊更是難以控制。迄今為止，誰也無法對自籌資金和預(yù)算外收入進(jìn)行比較全面的統(tǒng)計，甚至其中有許多收入根本就沒有進(jìn)入鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入的帳戶。由于它的非規(guī)范性，一些研究者將鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的自籌資金收入稱之為“非正規(guī)收入”、“制度外收入”或“非規(guī)范收入”，有的則將其與預(yù)算外收入一起稱作“非預(yù)算收入”（off-budget revenue） 。從少數(shù)個案分析來看，樊綱認(rèn)為，1994年，“非規(guī)范收入”平均相當(dāng)于地方預(yù)算內(nèi)收入的30%（占全部地方公共收入的23.1%）。根據(jù)譚秋成的研究，預(yù)算外收入和自籌資金占鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入的比重是逐漸遞增的，1986年還只有11.83%，1992年增至28.54%，1996年則上升到35.42%。

　　一般來說，純農(nóng)業(yè)地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)“非規(guī)范性收入”（和預(yù)算外收入）所占比重相對較少（30%左右），其來源主要是鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌、行政事業(yè)性收費、集資等收入，基本上是從農(nóng)民頭上直接征收的；
而鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)比較發(fā)達(dá)的地區(qū)及市郊鄉(xiāng)鎮(zhèn)的“非規(guī)范性收入”所占比重則畸高（一般都在60%以上，甚至達(dá)到90%以上），是這類鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入的“大頭”，其來源主要是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的剩余上交、土地征用收入。這也從一個側(cè)面反映了為什么農(nóng)民負(fù)擔(dān)問題突出表現(xiàn)在我國中西部農(nóng)村地區(qū)，因為這些地區(qū)基本上以農(nóng)業(yè)收入為主，以農(nóng)業(yè)稅收為主體的預(yù)算內(nèi)收入根本無法維持鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的正常運轉(zhuǎn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府就不得不在非預(yù)算部分“動腦筋”，但是由于在非農(nóng)領(lǐng)域缺乏征收空間，其非預(yù)算收入惟有從農(nóng)民頭上征收之一途了。隨著人員和機(jī)構(gòu)的增加、各種達(dá)標(biāo)升級活動的開展和政績（面子）工程的建設(shè)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共開支逐年上升，農(nóng)民負(fù)擔(dān)也便隨之累年加重，鄉(xiāng)村干群沖突愈演愈烈。在這種情況之下，因情勢所迫，就不得不進(jìn)行農(nóng)村的稅費改革。

　　農(nóng)村稅費改革的主要內(nèi)容就是將國家政策內(nèi)的收費并入農(nóng)業(yè)稅收之中合并征收，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)的非預(yù)算收入、支出全部納入預(yù)算管理。這一制度設(shè)計的好處主要有三點：一是簡便征收，二是遏止農(nóng)民的稅外負(fù)擔(dān)，三是進(jìn)一步規(guī)范了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的收支及其管理。例如：安徽省規(guī)定“農(nóng)村稅費改革后增加的農(nóng)業(yè)稅、農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅收入，全部作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)固定收入”，同時“將鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能機(jī)構(gòu)的支出和社會事業(yè)發(fā)展支出列入鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算支出（國家明文規(guī)定上劃的除外），原由鄉(xiāng)統(tǒng)籌費開支的鄉(xiāng)村義務(wù)教育、計劃生育、優(yōu)撫、民兵訓(xùn)練以及鄉(xiāng)級道路建設(shè)支出等五項事業(yè)支出納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算支出范圍”。這樣一來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入和支出就只有預(yù)算一塊，不再存在預(yù)算外和自籌資金部分。其中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的收入范圍調(diào)整為：鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內(nèi)組織征收的增值稅（1/4留存鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政）、地方工商各稅、企業(yè)所得稅、農(nóng)業(yè)四稅、行政性收費收入、罰沒收入、專項收入和其他收入等；
支出范圍包括：鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織正常運轉(zhuǎn)的支出和鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)、社會事業(yè)發(fā)展支出，行政管理費支出，社會保障和社會福利支出，公共設(shè)施維護(hù)建設(shè)支出和其他支出等 。

　　農(nóng)村稅費改革以后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的常規(guī)收入實際上是由這樣三個部分組成：一是財政收入部分，這部分以農(nóng)業(yè)四稅為主體，除此以外還有行政性收費收入、罰沒收入、專項收入和其他收入；
二是地稅收入，包括地方工商稅收和企業(yè)所得稅、個人所得稅等；
三是國稅收入（增值稅）留存部分。以下是筆者調(diào)查的三個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財政收入結(jié)構(gòu)（表1），它基本反映了農(nóng)村稅費改革之后鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入的大致狀況：

　　表1 2001年安徽省三個鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入結(jié)構(gòu)情況（萬元）

　　S鎮(zhèn)G鄉(xiāng)T鎮(zhèn)

　　1、財政稅收44.6103.933.6

　　其中：農(nóng)業(yè)稅及特產(chǎn)稅39.8100.321.0

　　2、地稅收入52.620.0144.9

　　3、國稅收入37.0（其中3/4上交）20.0（其中3/4上交）36.6（其中3/4上交）

　　注：S鎮(zhèn)是農(nóng)業(yè)型山區(qū)鎮(zhèn)，人均土地只有0.4畝；
G鄉(xiāng)是農(nóng)業(yè)型畈區(qū)鄉(xiāng)，人均土地約1畝；
T鎮(zhèn)地處旅游區(qū)，雖然人均土地不足0.4畝，但是其旅游服務(wù)業(yè)較為發(fā)達(dá)，鎮(zhèn)財政收入的支柱是地方工商稅收。

　　資料來源：2002年4月24日、5月16-18日田野調(diào)查

　　在鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收支規(guī)范化的同時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的收支結(jié)構(gòu)也被模式化了。換言之，在堵住鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收支的疏漏的同時，也給鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政套上“緊箍圈”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的增收空間非常有限，尤其是農(nóng)業(yè)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)，基本上沒有任何合法性增收途徑可言——有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)在農(nóng)村稅費改革中為了使財政收入不留太大缺口，又不能冒違背政策之險將農(nóng)業(yè)稅率調(diào)到上限7%以上，只得在農(nóng)業(yè)稅應(yīng)稅土地面積和常產(chǎn)上做文章（個別山區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)常產(chǎn)竟然調(diào)到700公斤以上），即便如此亦是非常有限的——僅農(nóng)業(yè)稅而言，一旦按照新的稅率調(diào)整以后，幾乎是一成不變的了。而地稅和國稅收入，在短期內(nèi)也不可能有太大的變動。農(nóng)村稅費改革以后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政將面臨巨大的收支平衡壓力。

　　二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政缺口：個案分析

　　農(nóng)村稅費改革以后（2000年），安徽省農(nóng)業(yè)兩稅（農(nóng)業(yè)稅和農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅）及附加是37.61億元，比改革前49.25億元（包括改革前的農(nóng)業(yè)稅、特產(chǎn)稅、鄉(xiāng)統(tǒng)籌和村提留中的公益金、管理費）減少11.64億元，再加上被取消的屠宰稅和農(nóng)村教育集資5.26，全省鄉(xiāng)村兩級政策內(nèi)減少財力就達(dá)16.90億元。其中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政減收13.96億元，平均每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)減少收入75.46萬元（可參考表2）。

　　表2 S鎮(zhèn)農(nóng)村稅費改革前后收入政策性增減因素對比情況（萬元）

　　改革前（1997年）改革后（2000年）政策性增減收入

　　農(nóng)業(yè)稅25.8236.79+10.97

　　鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌（含教育集資）49.03—-49.03

　　屠宰稅5.96—-5.96

　　合計80.8136.79-44.02

　　注：S鎮(zhèn)地處皖西南，在農(nóng)村稅費改革之前農(nóng)民負(fù)擔(dān)就相對較輕，因此政策性增減幅度低于全省平均水平。

　　雖然目前的轉(zhuǎn)移支付填補(bǔ)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)85%的政策內(nèi)減收，但是，在稅費改革之前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政除了政策內(nèi)的收入以外，還有政策外的收入（即“制度外收入”或“非規(guī)范收入”）。政策外收入占鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入的比重在不同的地區(qū)是不一樣的，總體而言，安徽省北部地區(qū)政策外收入較高，南部地區(qū)較低（從S鎮(zhèn)財政政策內(nèi)減收與全省鄉(xiāng)鎮(zhèn)平均減收差距可以反映出來）。農(nóng)村稅費改革取消了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的政策外收入，因此，安徽省鄉(xiāng)鎮(zhèn)實際減少收入遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于75.46萬元。

　　鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政在農(nóng)村稅費改革之前就難保收支平衡，其收支缺口主要依賴“非規(guī)范收入”（制度外收入）彌補(bǔ)�，F(xiàn)在農(nóng)村稅費改革取消了“非規(guī)范收入”，再加上政策內(nèi)的減收，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政勢必留下較大的資金缺口。例如，改革之后，皖北濉溪縣祁集鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)稅正稅收入343萬元，地稅和國稅收入20萬元，合計財政收入363萬元，而支出人員工資409萬元，民政優(yōu)撫30萬元，計劃生育23萬元，工作經(jīng)費40萬元，至少需要360萬元，收支相差132萬元 。皖中定遠(yuǎn)縣張橋鎮(zhèn)改革前總收入307萬元（其中政策性收入266萬元），改革后只有162萬元，減少收入145萬元（其中政策內(nèi)減收104萬元），減幅達(dá)47.23%。2000年該鎮(zhèn)財政收支缺口大約是30萬元 。又如皖南的G鄉(xiāng)，改革前（1998年）農(nóng)業(yè)稅和特產(chǎn)稅收入65.3萬元，鄉(xiāng)統(tǒng)籌67.1萬元，國稅收入22萬元，地稅收入（含工商營業(yè)稅、企業(yè)資源稅、屠宰稅和外出務(wù)工經(jīng)商所得稅等）59萬元，實際可用財力為196.9萬元，改革后（2001年）農(nóng)業(yè)稅99萬元，農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅1.3萬元，土地有償收入2.5萬元，企業(yè)管理費1萬元，其他收入0.2萬元，國稅收入20萬元，地稅收入20萬元，實際可用收入128.9萬元，減少收入68萬元，加上轉(zhuǎn)移支付和結(jié)算等收入，2001年該鄉(xiāng)實際財政赤字30萬元。

　　另外，還有鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的負(fù)債問題。據(jù)安徽省財政部門的調(diào)查，全省鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級財政負(fù)債平均達(dá)300多萬元。鄉(xiāng)鎮(zhèn)舉債的絕大部分是前幾年農(nóng)村基礎(chǔ)教育達(dá)標(biāo)和發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)引起的。盡管這些債務(wù)是在農(nóng)村稅費改革之前就已發(fā)生，并非農(nóng)村稅費改革造成的，但是，由于農(nóng)村稅費改革形成的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政政策性缺口、收支結(jié)構(gòu)及其預(yù)算管理的規(guī)范化的剛性約束，這些改革前留下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)問題就沒有消解的希望，原本失衡的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政，背負(fù)著如此沉重的債務(wù)重?fù)?dān)，啟能支撐多久？！

　　三、鄉(xiāng)村公共品、農(nóng)民負(fù)擔(dān)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的合法性問題

　　農(nóng)村稅費改革的直接目的是減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)。這場改革的矛頭似乎主要對準(zhǔn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，因為在一般人眼中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)的“罪魁禍?zhǔn)住保瑖�家的政策始終是好的，如果鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府嚴(yán)格按國家的政策行事，就不存在所謂的農(nóng)民負(fù)擔(dān)問題。實際的情形好象也是如此，往往是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在政策之外添列了不少農(nóng)民負(fù)擔(dān)的名目，并且是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府直接到農(nóng)戶家里強(qiáng)行征收，由此造成的干群沖突也集中在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府往往是農(nóng)民上訪、控告的主要對象。日益惡化的農(nóng)民負(fù)擔(dān)問題和逐漸升級的鄉(xiāng)村干群沖突，不但影響了農(nóng)村社會的穩(wěn)定，而且還危及農(nóng)村基層政權(quán)的合法性和國家的統(tǒng)治權(quán)威。

　　農(nóng)村稅費改革的深層目的，就是重建國家在農(nóng)村社會的合法性基礎(chǔ)和統(tǒng)治權(quán)威。因而，從這個意義上來說，與其說農(nóng)村稅費改革是農(nóng)村分配關(guān)系和經(jīng)濟(jì)利益的調(diào)整，毋寧說是國家在農(nóng)村社會基層政權(quán)重建（state re-building）的一種嘗試和努力（能否取得實際的效果，后文將繼續(xù)討論）。這種努力，主要是通過這樣兩個途徑達(dá)成的：一是取消一些不合理收費項目，將另一些收費項目并入農(nóng)業(yè)稅收中合并征收，從而將農(nóng)民負(fù)擔(dān)降低并控制（或固定）在某一可以接受的范圍之內(nèi)，農(nóng)民由于獲得實際的經(jīng)濟(jì)利益（實惠）對“國家”增進(jìn)了信任和擁護(hù)；
二是取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的非預(yù)算收入，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的收支納入預(yù)算管理。在隨后的改革中，又將鄉(xiāng)村教師的工資收歸縣財政統(tǒng)一發(fā)放，并對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政實行“零戶統(tǒng)管”。這些措施的良苦用心顯而易見，說白了就是規(guī)范和約束鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行為，以免他們向農(nóng)民亂收費、亂集資和亂攤派。

　　總而言之，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府成為眾矢之的，不但農(nóng)民對他憤懣，“國家”也不信任他。甚至，在個別地方（如陜西省 ）還撤銷了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政，認(rèn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府腐敗的溫床；
不少學(xué)者也主張?zhí)摶�或撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán) 。在他們認(rèn)為，撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政、虛化（或撤銷）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)，不但可以從根本上治理農(nóng)民負(fù)擔(dān)問題（他們認(rèn)為農(nóng)村稅費改革只是短期的治標(biāo)之舉），而且還可以漸臻理想的鄉(xiāng)村自治之境。

　　固然，(點擊此處閱讀下一頁)

　　鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在農(nóng)民負(fù)擔(dān)問題上負(fù)有不可推卸的責(zé)任。但是，如果進(jìn)一步從財稅體制、縣鄉(xiāng)政權(quán)的結(jié)構(gòu)關(guān)系等制度層面進(jìn)行分析，實際的情形并非如此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也有不得已的苦衷。

　　首先，從財政上而言，縣鄉(xiāng)之間始終是一種事實上的“財政承包體制” 。這種承包制由于“游戲規(guī)則”的制定權(quán)掌握在上級政府手中，下級政府始終處在被動、服從的不平等地位，因此，它始終是有利于上級政府，以保證上級政府收支為基本前提。其結(jié)果是“鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政高比例的收入上解和返還補(bǔ)貼”，缺乏財政自主權(quán)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在巨大的支出壓力下，不得不在制度外“另辟蹊徑”謀求資金收入。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)比較發(fā)達(dá)的地區(qū)或地處城市郊區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，這些制度外收入可以從鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)剩余或土地收益中獲得；
而在廣大以農(nóng)業(yè)收入為主的農(nóng)村地區(qū)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的這些收入就只能在農(nóng)民頭上直接征收，這樣就必然形成“一稅輕，二稅重，三稅四稅無底洞”的現(xiàn)象。

　　1994年實行的“分稅制”改革，又在某種程度上加劇了縣鄉(xiāng)之間財政承包體制的偏重傾向。鮑爾認(rèn)為：“中國的分稅制財政體制，實際上是一個把國家流轉(zhuǎn)類稅收和對利潤所征稅收在中央、省和省以下地方政府之間分享，再輔之以各級政府自上而下有條件的專項撥款的體制。最終進(jìn)入地方政府預(yù)算的地方稅收收入取決于中央確定的稅基、稅率、稅收征管、地方政府的收入任務(wù)和收入分享公式�！� 盡管這種稅制改革的初衷主要是調(diào)整和規(guī)范中央和地方的財政稅收關(guān)系，扭轉(zhuǎn)過去中央財政收入偏低的局面，加強(qiáng)中央政府的整體調(diào)控能力（包括對地方政府的控制能力） ，但是，這種做法卻被地方各級政府自上而下所廣泛效仿，其結(jié)果必然是財力自下而上逐級向上集中。更糟糕的卻是，分稅制改革僅僅停留在稅收和財政層面上，沒有適時進(jìn)行相應(yīng)的政治分權(quán)改革（即在各級政府間合理劃分財權(quán)和事權(quán)），以至最終形成財力日益向上集中，事權(quán)卻逐級下移的局面。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為最基層的一級政府，所謂“上面千條線，下面一根針”，事無巨細(xì)最終都會落在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府身上。由此不難理解，為什么到了90年代中后期農(nóng)民負(fù)擔(dān)問題愈演愈烈，鄉(xiāng)村干群沖突幾乎達(dá)到白熱化的程度。

　　而且，這種偏重的財稅體制是與縣鄉(xiāng)之間既存的政治結(jié)構(gòu)、人事制度等耦合在一起的，從而在體制上進(jìn)一步削弱了鄉(xiāng)鎮(zhèn)對縣的談判能力，以至上級政府可以憑借自身的優(yōu)勢地位和絕對的政治權(quán)力隨意平調(diào)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財政資源。結(jié)果往往是鄉(xiāng)鎮(zhèn)超收不能多得，減收卻依然保持較高的上繳基數(shù)不變。由于體制內(nèi)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政自主性（或獨立性）闕如，嚴(yán)重束縛了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的正常建設(shè)和健康發(fā)展，迫使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府?dāng)[脫制度內(nèi)財政的規(guī)范（和非規(guī)范）的束縛而另辟財源，從而激勵并加劇了他對制度外財政的倚賴，最終形成鄉(xiāng)鎮(zhèn)制度內(nèi)財政與制度外財政畸輕畸重的異常結(jié)構(gòu)關(guān)系。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對制度外財政的倚賴，必然轉(zhuǎn)化為農(nóng)民負(fù)擔(dān)問題。

　　但是，也應(yīng)當(dāng)客觀地看到，在農(nóng)村稅費改革之前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)制度外財政在鄉(xiāng)村公共品產(chǎn)出（public output）方面發(fā)揮著積極的作用，甚至直接參與到鄉(xiāng)村社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展中去（如發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，調(diào)整農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等），具有鮮明的建設(shè)性特征（這一點不應(yīng)忽視）。在鄉(xiāng)村公共品的供給上，最突出的莫過于鄉(xiāng)村中小學(xué)校的改造和鄉(xiāng)村道路等基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。一般地，鄉(xiāng)村教育支出約占鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共支出的50-70%。鄉(xiāng)村教育不僅對受教育者個人、家庭、社區(qū)有好處，而且對整個社會的發(fā)展都有裨益 。鄉(xiāng)鎮(zhèn)道路、水利工程等基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)也具有溢出效益，按照“誰受益，誰負(fù)擔(dān)”的原則，這些公共品和準(zhǔn)公共品（quasi-public good）生產(chǎn)投資應(yīng)該按其實際的受益情況由中央和地方各級政府分別承擔(dān)。然而，在過去這些投資幾乎完全或絕大部分由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府承擔(dān)。除此以外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府還承擔(dān)了許多本該由中央政府和上級政府承擔(dān)的部分事務(wù)，如民兵訓(xùn)練、優(yōu)撫、計劃生育和部分農(nóng)業(yè)生產(chǎn)支出等。民兵訓(xùn)練和優(yōu)撫是為了增強(qiáng)國防，屬于全國性公共物品，而計劃生育也是國家的根本國策，并不反映農(nóng)民的偏好。

然而，實際的情形往往卻是“上級政府請客，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府出錢”。誠如樊綱所言，“所謂‘非規(guī)范收入’，其實正是這樣一種在舊的財政體制已經(jīng)不再適應(yīng)新的經(jīng)濟(jì)條件和新的經(jīng)濟(jì)形勢的情況下，人們自發(fā)地解決公共物品供給不足問題的一種處于‘草創(chuàng)’階段的體制創(chuàng)新” 。

　　從整體上而言，之所以會形成這種現(xiàn)象，還與我國的“二元財政結(jié)構(gòu)”不無關(guān)系。國家不但包攬了城市的所有公共品和準(zhǔn)公共品生產(chǎn)（和供給），甚至還將城市居民的個人福利（如住房、養(yǎng)老和失業(yè)等）囊括其內(nèi)；
但是，對農(nóng)村的公共品生產(chǎn)卻較少投資，即便是屬于全國性的公共品，也由農(nóng)民負(fù)擔(dān)（除了直接的稅費負(fù)擔(dān)外，還有工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品“剪刀差”形成的間接負(fù)擔(dān)），從而形成了不平等的城鄉(xiāng)二元的財政結(jié)構(gòu) 。在這種二元財政結(jié)構(gòu)下，農(nóng)村基層政府為了生產(chǎn)和供給鄉(xiāng)村的公共品，就不得不在體制外尋找途徑。

　　這樣一來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府實際上處在進(jìn)退維谷的兩難境地：為了生產(chǎn)和供給鄉(xiāng)村公共品，就不得不加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)；
如果不加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)，就不能生產(chǎn)、供給基本的鄉(xiāng)村公共品，滿足廣大鄉(xiāng)村人民日益增長的公共需求。在兩難之中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府面臨著雙重的合法性挑戰(zhàn)：一方面，如果不能滿足鄉(xiāng)村人民基本的公共需求，生產(chǎn)和供給最起碼的鄉(xiāng)村公共品，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的存在價值就被置疑；
另一方面，如果為了生產(chǎn)和供給基本的鄉(xiāng)村公共品而加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)超出了農(nóng)民接受的界限，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的合法性同樣會大打折扣。農(nóng)村稅費改革雖然減輕了農(nóng)民負(fù)擔(dān)，但是同時卻又將鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府推向了另一種合法性危機(jī)之中，由于他受財力所限和規(guī)范化財政的剛性束縛，他不可能有效生產(chǎn)和供給鄉(xiāng)村公共品而滿足鄉(xiāng)村人民日益增長的公共需要。令人憂慮的是，至今為止人們似乎還沒有充分認(rèn)識到這種合法性危機(jī)正在悄然來臨；
事實上，也難以預(yù)料這種合法性危機(jī)對于整個基層政治權(quán)威的沖擊將會造成怎樣的惡劣后果！

　　四、依附性、官僚化與鄉(xiāng)村社會發(fā)展

　　農(nóng)村稅費改革另一個不為人知的后果，將是進(jìn)一步加重鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對縣級政權(quán)乃至國家（state）的依附性。

　　事實上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府幾乎從來都不是一級完備（或完全）的政權(quán)組織：一是條塊分割的管理體制嚴(yán)重削弱了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的權(quán)能。誠如一些人所指出的那樣，“鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府名為一級政權(quán)，實際上是一個空架子，根本無法領(lǐng)導(dǎo)和管理本區(qū)域內(nèi)政治、經(jīng)濟(jì)、教育、科學(xué)、文化和社會各項事業(yè)，缺乏應(yīng)有的權(quán)威、效能和社會凝聚力�！�…通過（縣級設(shè)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的）分支機(jī)構(gòu)，瓜分和肢解了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能，侵奪了鄉(xiāng)鎮(zhèn)必要的自主權(quán)，使憲法和地方組織法賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的大部分政權(quán)化為烏有” 。二是自主性闕如的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政制約了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的實際“作為”。如前所述，在偏重的財政承包體制中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政實際上依附于縣財政，它并非責(zé)權(quán)統(tǒng)一的一級實體財政。而且，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政一般都是實行雙重領(lǐng)導(dǎo)制，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政組織名義上屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，但其人事權(quán)和主要業(yè)務(wù)則由縣級財政部門掌握。三是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府缺乏應(yīng)有的人事權(quán)和行政執(zhí)法權(quán)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的人事考核、政績評定、職務(wù)升遷等基本上掌握在上級組織部門手中。而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政執(zhí)法權(quán)（如公安、司法、計劃生育執(zhí)法權(quán)等）大多也是直接或間接掌控在上級政府有關(guān)職能部門手中。通過這些體制性設(shè)計，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府淪為縣政府的附庸或事實上的派出機(jī)構(gòu)。

　　農(nóng)村稅費改革則會進(jìn)一步剝奪鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的自主性。在農(nóng)村稅費改革之前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府由于存在制度外財政，至少具有體制外的部分自主性。鄉(xiāng)鎮(zhèn)制度外財政的存在及其擴(kuò)張，實際上是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府自主性要求的一種異態(tài)反映。農(nóng)村稅費改革的一項基本內(nèi)容就是取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)的制度外財政，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政納入規(guī)范化和制度化管理之中，這就意味著鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府體制外的部分自主性也將完全喪失。

　　正如本文首先所闡述的，農(nóng)村稅費改革對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的影響是雙重的，一方面是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的規(guī)范化，另一方面則是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政面臨嚴(yán)重的收支缺口和債務(wù)壓力。在規(guī)范化財政的約束下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為了緩解自身的財政壓力，就只能仰賴國家財政的轉(zhuǎn)移支付和上級財政的資金支持，從而加重了他對上級政府乃至國家的依賴性。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對國家依附性的累積，將對整個鄉(xiāng)村政治社會的發(fā)展產(chǎn)生深刻的影響，并導(dǎo)致一系列后果。

　　首先，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府將會進(jìn)一步“官僚化”（bureaucratization）。“官僚化”是國家基層政權(quán)建設(shè)（state making）的一部分。近代以來，各種國家政權(quán)都試圖在縣以下設(shè)立各種正式和非正式的政權(quán)組織，加強(qiáng)對鄉(xiāng)村社會的滲透和控制，但是，其中不少嘗試和努力都因為各種各樣的原因而沒有取得預(yù)想的成效。即使在高度集權(quán)的人民公社體制中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)也未完全實現(xiàn)“官僚化”，以至國家不得不通過諸如“三反”、“四清”等經(jīng)常性政治運動來清除“異己”分子 ，確保國家意志在農(nóng)村基層的順暢貫徹。這種沒有任何政治自由和公民權(quán)的基層政治制度最后終于被歷史所拋棄。隨之而來的是，以村民自治為主要內(nèi)容的鄉(xiāng)村基層政治民主的擴(kuò)大和發(fā)展。農(nóng)村稅費改革通過規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的預(yù)算管理，以及國家對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的轉(zhuǎn)移支付制度的建立和加強(qiáng)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政將被完全納入國家財政預(yù)算管理體系之中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府勢必因此而整合到國家的政治體系之中，成為國家機(jī)器的一個組成“元件”。

　　或許有人會說：鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府本身就是一級國家政權(quán)組織，理所當(dāng)然是國家機(jī)器的一個組成部分。然而實際的情形卻不盡然：首先，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的干部絕大部分都出身農(nóng)村，他們的父輩、親人都是農(nóng)民，其中還有不少干部是土生土長的，無論在情感上還是在實際的交往中，他們都與農(nóng)民結(jié)成了紛繁復(fù)雜的關(guān)系，因而他們與其上的各級政府的“官僚”并不相同——他們往往會考慮農(nóng)民的切身利益，或保留、或變通、或阻撓執(zhí)行國家的某些政策、法令。更為重要的是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與其上的任何政權(quán)組織都不同，他直接面對鄉(xiāng)村人民而治。這種面對面（face to face）的治理形式，決定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府必須擺脫衙門式的官僚作風(fēng)（以及正式而嚴(yán)格的等級制度），保持較高的親民性。換言之，像鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府這樣鄉(xiāng)村基層組織的合法性權(quán)威，必須建構(gòu)在鄉(xiāng)村“權(quán)力的文化網(wǎng)絡(luò)”（culture nexus of power）之上。誠如杜贊奇所言，“在組織結(jié)構(gòu)方面，文化網(wǎng)絡(luò)是地方社會中獲取權(quán)威和其他利益的源泉，也正是在文化網(wǎng)絡(luò)中，各種政治因素相互競爭，領(lǐng)導(dǎo)體系得以形成”。鄉(xiāng)村文化網(wǎng)絡(luò)“不只是角逐權(quán)力的場所，也不只是接近各種資本的工具，它還是正統(tǒng)和權(quán)威產(chǎn)生、表現(xiàn)及再生的發(fā)源地” 。正是基于這些原因，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府最好是國家意志和民意的結(jié)合物。他既是國家設(shè)在鄉(xiāng)村社會最基層的政權(quán)組織機(jī)構(gòu)，同時又是鄉(xiāng)村社區(qū)治理的主體單位，代表鄉(xiāng)村人民進(jìn)行自我治理。這就要求他必須具有一定的自主性。

　　農(nóng)村稅費改革以后，隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府自主性的不斷喪失，對上級政府（和國家）的依附性積累，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府將極有可能完全納入國家的官僚體系之中，其結(jié)果將不難想象：一是“國家”對鄉(xiāng)村社會的擠壓，必然阻遏鄉(xiāng)村社會自治式民主的進(jìn)一步擴(kuò)張和發(fā)展。二是國家與基層民眾之間缺少必要的調(diào)節(jié)、緩沖和磨合的“中介”組織（機(jī)制），二者之間不可避免的矛盾或沖突將會處于“短兵相接”的狀態(tài)之中。一旦發(fā)生這種情況，就比較難以解決彼此的矛盾或沖突。然而，此前的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府卻在一定意義上扮演著介于國家與基層民眾之間的一種“中介”角色，對于緩解、調(diào)節(jié)國家與基層民眾的關(guān)系起著不可替代的作用（也正因為如此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府有時候就成為一種必要的“犧牲品”——基層民眾將他們的不滿撒在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的頭上，而國家則可以置身事外，處于一種超然的地位上）。三是增加國家的統(tǒng)治成本。農(nóng)村稅費改革切除了鄉(xiāng)鎮(zhèn)的制度外財政，國家就必須加大對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的轉(zhuǎn)移支付力度 ，加重國家在農(nóng)村基層的統(tǒng)治成本。然而，國家的財政能力畢竟有限，如果國家的轉(zhuǎn)移支付彌補(bǔ)不了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的缺口和從根本上化解鄉(xiāng)村債務(wù)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政就不得不再次在體制外尋求收入來源，如此一來，農(nóng)村稅費改革就會功虧一簣，而不幸被人言中，重蹈歷史上歷次稅費改革之覆轍�；蛘�，國家以正式的稅收形式進(jìn)一步提升對鄉(xiāng)村社會的汲取能力，以此來保障鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的運行。不論是前者還是后者，都將對鄉(xiāng)村社會發(fā)展造成不言自明的負(fù)面影響。

　　五、余論及改革建議

　　每項改革都會產(chǎn)生一些積極的作用，同時也會產(chǎn)生一些負(fù)面的影響，農(nóng)村稅費改革亦不例外，而且許多負(fù)面影響并非農(nóng)村稅費改革本身所致，而是由于相關(guān)的配套改革沒有及時跟上造成的。很顯然，單純的農(nóng)村稅費改革很難取得成效。(點擊此處閱讀下一頁)

　　在進(jìn)行農(nóng)村稅費改革的同時，還必須進(jìn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共財政改革、鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治式政治改革和政府間的分權(quán)式體制改革。

　�。ㄒ唬┼l(xiāng)鎮(zhèn)公共財政改革，就是要消除縣鄉(xiāng)之間偏重的財政承包體制，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政建設(shè)成為一級自主性公共財政，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政真正擔(dān)負(fù)起本社區(qū)內(nèi)公共品生產(chǎn)、服務(wù)的職能。然而，目前的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政卻承擔(dān)了大量本應(yīng)由上級政府和國家負(fù)責(zé)的事務(wù)，結(jié)果導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政支出不斷增長，鄉(xiāng)村人民必需的公共品和公共服務(wù)得不到滿足，農(nóng)民負(fù)擔(dān)加重，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)大肆膨脹等一系列問題。如果各級政府都能自覺擔(dān)負(fù)起屬于自己相應(yīng)層次的公共品生產(chǎn)和服務(wù)的職能，一些不必要的鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)、組織（過去有不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)、組織是上級政府及其職能部門基于自身利益要求而設(shè)立的）也可隨之撤銷，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府就會因此減少大量的（外部）財政支出。

　　另外，還必須保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政有比較穩(wěn)定的收入來源。從安徽省農(nóng)村稅費改革來看，農(nóng)業(yè)四稅很難滿足鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的基本公共開支需要。市場化改革以來，農(nóng)村社會也出現(xiàn)了較大的貧富差距，國家可以因時開征所得稅、財產(chǎn)稅和遺產(chǎn)稅等調(diào)節(jié)性稅收，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內(nèi)的這些稅收全部作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財政收入�；蛘�，增加國稅收入的鄉(xiāng)鎮(zhèn)分成比重。同時，還要建立和健全轉(zhuǎn)移支付制度，支持地方進(jìn)行公共建設(shè)。

　　（二）要想消除縣鄉(xiāng)之間偏重的財政承包體制，建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)自主性公共財政，就必須同步進(jìn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治式政治改革。鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治式改革，并不是撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)，實行完全的“鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治”。而是建立和擴(kuò)大有效的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民直接參與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政治的機(jī)制，增強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的自主性和自我治理能力。如果不能建立有效的民主參與機(jī)制，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政就容易偏離鄉(xiāng)村公共品生產(chǎn)和服務(wù)的職能，而成為少數(shù)人腐敗的溫床。“要使鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政提供的服務(wù)滿足轄區(qū)內(nèi)農(nóng)民的需求，就必須在農(nóng)村進(jìn)行民主制度建設(shè)，讓農(nóng)民有表達(dá)偏好、監(jiān)督公共品生產(chǎn)和服務(wù)的機(jī)制，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府受社區(qū)農(nóng)民約束，執(zhí)行農(nóng)民的意愿”，誠如有學(xué)者所分析的，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政之所以偏離公共財政職能，其主要原因是“鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府以服從上級政府而不是轄區(qū)內(nèi)農(nóng)民的意愿為主，社區(qū)農(nóng)民缺乏顯示偏好、監(jiān)督和評價公共品生產(chǎn)的可操作程序，缺乏參與公共事務(wù)決策的實際權(quán)利”。

而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府之所以會“聽命”（服從、依附）于上級政府，是因為他們的權(quán)力直接來源于上級而非鄉(xiāng)村人民，因此，要想改變這種狀況，就必須首先改變他的權(quán)力來源問題，即鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)該由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民直接授權(quán)建立。

　�。ㄈ�）然而，要想使鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治式改革真正得以進(jìn)行，就必須適時進(jìn)行政府間的分權(quán)式體制改革，即按照憲政的理念，合理劃分各級政府之間的權(quán)力范圍（及其限度），在上下級政府間建立制度化的民主合作式新型關(guān)系。

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