8月8日，幾乎沒(méi)有舉行任何儀式，國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)、國(guó)土資源部、監(jiān)察部、建設(shè)部、審計(jì)署等五部委組成10個(gè)“聯(lián)合督察組”悄悄奔赴各地，他們將分成三批、耗時(shí)兩月，對(duì)全國(guó)31個(gè)省、自治區(qū)、直轄市的土地市場(chǎng)秩序進(jìn)行檢查。

　　此次清查的重點(diǎn)，是各省及省級(jí)以下政府和國(guó)務(wù)院有關(guān)部門批準(zhǔn)設(shè)立的各類開發(fā)區(qū)，包括未經(jīng)批準(zhǔn)而擴(kuò)建的國(guó)家級(jí)開發(fā)區(qū)。第一批督察的地區(qū)包括河北、山西、吉林、黑龍江、北京、重慶等10個(gè)省市。部分部委的部長(zhǎng)將親自前往督察。

　　以此為標(biāo)志，全國(guó)各地的開發(fā)區(qū)自1997年以來(lái)規(guī)模最大的一次清查整頓拉開序幕。而與此同時(shí)，開發(fā)區(qū)的審批亦在全國(guó)范圍內(nèi)叫停。

　　此前短短兩周內(nèi)，圍繞整頓土地市場(chǎng)秩序，來(lái)自高層的行動(dòng)變得緊鑼密鼓——

　　7月18日，國(guó)務(wù)院辦公廳下發(fā)《關(guān)于暫停審批各類開發(fā)區(qū)的緊急通知》，要求自通知下發(fā)日起，各地一律暫停審批新設(shè)立和擴(kuò)建的各級(jí)各類開發(fā)區(qū)，否則嚴(yán)肅追究責(zé)任。

　　7月31日，國(guó)務(wù)院召開全國(guó)進(jìn)一步治理整頓土地市場(chǎng)秩序電視電話會(huì)議，會(huì)議下發(fā)了國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于清理整頓各類開發(fā)區(qū)加強(qiáng)建設(shè)用地管理的通知》�！锻ㄖ芬蟾鞯貙�(duì)各類開發(fā)區(qū)的清理整頓工作要在今年底前完成，重點(diǎn)解決開發(fā)區(qū)違法、違規(guī)占地等突出問(wèn)題。

　　會(huì)議前一天的7月30日，國(guó)務(wù)院總理溫家寶還對(duì)會(huì)議作出重要批示，強(qiáng)調(diào)“土地是民生之本”，指出“實(shí)行最嚴(yán)格的土地管理制度，一要完善土地產(chǎn)權(quán)與征地制度，健全土地管理法律體系；
二要加強(qiáng)土地審批管理，杜絕亂批濫占耕地現(xiàn)象；
三要清理整頓各類開發(fā)用地，強(qiáng)化對(duì)土地使用的監(jiān)督；
四要加強(qiáng)宏觀調(diào)控和政策引導(dǎo)，防止盲目投資和低水平重復(fù)建設(shè)”。

　　在7月31日的電視電話會(huì)議上，國(guó)務(wù)院副總理曾培炎特別提到，此番決策層是在分析當(dāng)前經(jīng)濟(jì)運(yùn)行情況和部署下半年經(jīng)濟(jì)工作時(shí)，從保證經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速健康發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定的高度，要求實(shí)行最嚴(yán)格的土地保護(hù)制度。

　　據(jù)記者了解，以往國(guó)土資源部每年都有類似的清查整頓。但此次清理整頓不但由國(guó)務(wù)院辦公廳在短短兩周之內(nèi)兩度發(fā)文，且由多部門聯(lián)合立即執(zhí)行，可見決心與力度之大。

　　開發(fā)區(qū)“虛火”癥

　　 據(jù)

　　不完全統(tǒng)計(jì)，全國(guó)各類開發(fā)區(qū)規(guī)劃面積達(dá)3.6萬(wàn)平方公里，超過(guò)了全國(guó)現(xiàn)有城鎮(zhèn)建設(shè)用地總量

　　國(guó)務(wù)院選擇此時(shí)大力清理整頓開發(fā)區(qū)，原因何在？

　　記者采訪的專家學(xué)者們分析認(rèn)為，去年以來(lái)，部分地區(qū)房?jī)r(jià)、地價(jià)輪番上漲，商品房空置率增加，“圈地?zé)帷庇萦�，關(guān)于房地產(chǎn)市場(chǎng)過(guò)熱的討論一再升級(jí)。據(jù)了解，在“圈地?zé)帷敝校黝悎@區(qū)供地占了極大比重。國(guó)土資源部今年初就曾發(fā)出緊急通知，要求清理各類園區(qū)用地，“防止樓市動(dòng)蕩造成風(fēng)險(xiǎn)”。鑒于此，此次清理整頓便自然而然地被認(rèn)為是國(guó)土資源部的整頓工作在更高層次上的延續(xù)。

　　更有大量專家指出，多年來(lái)在城鎮(zhèn)化的口號(hào)下，地方政府為謀求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)均積極推行招商引資的開發(fā)區(qū)政策，此番整頓之際，亦是其所積累問(wèn)題漸次爆發(fā)之時(shí)。

　　這些年來(lái)，開發(fā)區(qū)尤其是省級(jí)以下開發(fā)區(qū)的混亂，已成為不爭(zhēng)的事實(shí)。從全國(guó)看，開發(fā)區(qū)數(shù)量多如牛毛，規(guī)劃面積十分巨大。據(jù)國(guó)土資源部統(tǒng)計(jì)，全國(guó)共有各級(jí)各類開發(fā)區(qū)3837家，平均每個(gè)�。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）有100多家，僅浙江一省就有各類園區(qū)和開發(fā)區(qū)800多個(gè)。一些省會(huì)城市或稍大一些的城市，其開發(fā)區(qū)數(shù)量常常多達(dá)五六個(gè)。而在這3837家開發(fā)區(qū)中，經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的只有232家，僅占6％；
省級(jí)批準(zhǔn)的1019家，占26.6％；
其他2586家均為省級(jí)以下開發(fā)區(qū)，占67.4％。

　　一方面是數(shù)量巨大，一方面是面積驚人。近年新設(shè)立的開發(fā)區(qū)，其面積已從當(dāng)年的1平方公里、幾平方公里發(fā)展到現(xiàn)在的動(dòng)輒十幾、二十幾平方公里。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，全國(guó)各類開發(fā)區(qū)規(guī)劃面積達(dá)3.6萬(wàn)平方公里，超過(guò)了全國(guó)現(xiàn)有城鎮(zhèn)建設(shè)用地總量�！澳阆胂�，全國(guó)幾十年才建設(shè)了這么多城鎮(zhèn)，而開發(fā)區(qū)只用幾年之間就超過(guò)了所有城鎮(zhèn)建成區(qū)的總面積！”采訪中，不少知情人士對(duì)記者發(fā)出這樣的感嘆。

　　開發(fā)區(qū)數(shù)量多、面積大不說(shuō)，其名目也是五花八門，有叫經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)的，有叫軟件園、創(chuàng)業(yè)園、旅游度假區(qū)的，有叫邊境貿(mào)易合作區(qū)、國(guó)際信息園區(qū)的，甚至還有的叫生態(tài)園、石雕藝術(shù)商貿(mào)園、休閑養(yǎng)生苑等等。

　　然而，開發(fā)區(qū)“遍地開花”，實(shí)際上并沒(méi)有帶來(lái)真正的繁榮景象。國(guó)土資源部土地勘測(cè)規(guī)劃設(shè)計(jì)院學(xué)者唐健對(duì)開發(fā)區(qū)現(xiàn)象進(jìn)行過(guò)大量調(diào)研。她告訴記者，在開發(fā)區(qū)密集地區(qū)，開發(fā)區(qū)之間為了爭(zhēng)取投資項(xiàng)目，一個(gè)主要競(jìng)爭(zhēng)手段就是壓低地價(jià)，是一些級(jí)別較低開發(fā)區(qū)對(duì)于級(jí)別較高開發(fā)區(qū)的競(jìng)爭(zhēng)更是如此。這樣，很大一部分土地收益都流入投機(jī)者腰包。據(jù)了解，有的地方開發(fā)區(qū)的土地價(jià)格正常情況下是一畝地幾十萬(wàn)元，但開發(fā)區(qū)卻可能只收取投資方幾萬(wàn)元出讓金，甚至白送。

　　唐健還指出，由于規(guī)劃面積大，點(diǎn)多分散，投入資金必定不足。一般而言，開發(fā)區(qū)達(dá)到七通一平才能有效招商引資，形成吸引力，而達(dá)到七通一平或者五通一平的要求，每平方公里至少還要投資1億～1.5億元。根據(jù)我國(guó)開發(fā)區(qū)規(guī)劃面積，達(dá)到這一要求需要數(shù)萬(wàn)億元，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)我國(guó)年固定資產(chǎn)投入額，超過(guò)各地現(xiàn)階段承受能力。而由于部分開發(fā)區(qū)缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃，區(qū)位并不理想，招商引資十分困難，很難籌集開發(fā)資金。此外，亦不乏開發(fā)商只炒地皮，并不真正投資，或由于投資商開發(fā)資金不足或中途撤資，也多造成開發(fā)區(qū)建設(shè)停滯，形成大量閑置、擱荒土地。

　　在閑置和擱荒耕地中，很大一部分土地的表層土壤和配套的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)設(shè)施遭到破壞，已經(jīng)無(wú)法重新耕種。耕地資源的浪費(fèi)對(duì)國(guó)家的糧食安全也產(chǎn)生威脅。記者在北京周邊的部分開發(fā)區(qū)采訪時(shí)便看到大片空地正在酷暑中曬著太陽(yáng)，其荒蕪場(chǎng)面與不遠(yuǎn)處欣欣向榮的農(nóng)田形成鮮明對(duì)比。

　　被侵吞的土地

　　在“發(fā)展經(jīng)濟(jì)”的旗幟下，被商業(yè)利益推動(dòng)的、由政府和企業(yè)聯(lián)手發(fā)動(dòng)的對(duì)農(nóng)民土地的剝奪，被許多人形象地比喻為一場(chǎng)“新圈地運(yùn)動(dòng)”

　　成立開發(fā)區(qū)的首要一步就是低價(jià)征地。這些年來(lái)，在各地發(fā)展經(jīng)濟(jì)建設(shè)和城市化及小城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，一些地區(qū)的政府以“開發(fā)區(qū)”等名目大規(guī)模征用農(nóng)民土地，農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)為城市用地規(guī)模嚴(yán)重超過(guò)國(guó)家控制范圍。這種在“發(fā)展經(jīng)濟(jì)”的旗幟下被商業(yè)利益推動(dòng)的、由政府和企業(yè)聯(lián)手發(fā)動(dòng)的對(duì)農(nóng)民土地的剝奪，被許多人形象地比喻為一場(chǎng)“新圈地運(yùn)動(dòng)”。

　　沒(méi)有廉價(jià)土地，根本枉談開發(fā)區(qū)。在大規(guī)模的征地過(guò)程中，強(qiáng)行征用農(nóng)民集體土地，拖欠、挪用、截留土地補(bǔ)償安置費(fèi)的鬧劇頻頻上演。土地問(wèn)題專家，國(guó)土資源部土地勘測(cè)規(guī)劃設(shè)計(jì)院黨委書記黃小虎認(rèn)為，在現(xiàn)有制度框架下，圈地?zé)�、開發(fā)區(qū)泛濫必然導(dǎo)致大量耕地被違法占用，國(guó)家和農(nóng)民利益嚴(yán)重受損。

　　記者在浙江采訪時(shí)曾聽百姓反映，當(dāng)?shù)貛缀跏恰班l(xiāng)鄉(xiāng)有開發(fā)區(qū)，村村有拆遷戶；
不少老人圈去了保命田，沒(méi)盼來(lái)養(yǎng)老錢”。

　　1993年，四川省自貢市高新技術(shù)開發(fā)區(qū)啟動(dòng)，緊挨自貢城區(qū)的紅旗鄉(xiāng)首當(dāng)其沖被作為征地的對(duì)象。1995年，征地征到了當(dāng)?shù)剞r(nóng)民劉正有所在的紅旗鄉(xiāng)白果村的地頭。以白果村八組為例，全組280人有土地303畝，種糧食蔬菜，再搞些副業(yè)，一年下來(lái)，人均收入能達(dá)2000元。但1995年土地被征后，他們得到的補(bǔ)償是：18歲～40歲的村民一次性領(lǐng)取安置費(fèi)8000元，40歲以上每月發(fā)放生活費(fèi)54元（參見輔文《失去家園》）。

　　在如同雨后春筍般拔地而起的開發(fā)區(qū)背后，類似于紅旗鄉(xiāng)的故事一再上演。國(guó)土資源部有關(guān)人士透露，近年來(lái)關(guān)于由征地引發(fā)的社會(huì)矛盾在一些地方日益突出，甚至威脅到當(dāng)?shù)氐纳鐣?huì)穩(wěn)定，引發(fā)的群眾上訪、信訪絡(luò)繹不絕。

　　“以地生財(cái)”秘訣

　　低價(jià)征用、高價(jià)出讓是各地政府通過(guò)征地增加收入的“秘密武器”，土地收益甚至成為某些城市的“第二財(cái)政”

　　學(xué)者一致認(rèn)為，現(xiàn)行征地制度便是開發(fā)區(qū)泛濫的根源，這已經(jīng)成為毋庸置疑的事實(shí)。

　　國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村部研究員劉守英更一針見血地指出，在目前制度格局下，“地方政府不做開發(fā)區(qū)幾乎就等于是‘傻子’。” 更有人斷言，有征地制度在，開發(fā)區(qū)根本管不住。

　　“土地征用”一詞始見于1953年的《關(guān)于國(guó)家建設(shè)用地辦法》，指的是政府為國(guó)家建設(shè)可以強(qiáng)制性地收取私有土地、公有土地的所有權(quán)或原國(guó)有土地使用者的使用權(quán)，并建立國(guó)家的所有權(quán)或使用權(quán)。此后幾十年中，隨著我國(guó)土地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的演變，逐漸形成了一套富有中國(guó)特色的征地制度。

　　根據(jù)《憲法》和法律規(guī)定，目前我國(guó)土地存在全民所有制和集體所有制兩種形式，其所有權(quán)和使用權(quán)分離。城鎮(zhèn)國(guó)有土地所有權(quán)屬于國(guó)家，可依法通過(guò)出讓、劃撥、租賃和轉(zhuǎn)讓等不同形式取得其使用權(quán)，國(guó)家出讓國(guó)有土地使用權(quán)形成土地一級(jí)市場(chǎng)。集體土地所有權(quán)則屬于農(nóng)村集體，其使用權(quán)分為農(nóng)用土地使用權(quán)、農(nóng)村居民宅基地使用權(quán)和鄉(xiāng)村企事業(yè)建設(shè)用地使用權(quán)三種。其特殊之處在于，法律規(guī)定農(nóng)民集體所有的土地使用權(quán)一般不能出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)。也就是說(shuō)，如果非農(nóng)業(yè)建設(shè)需要使用集體土地，必須通過(guò)征地改變其產(chǎn)權(quán)屬性，將集體土地強(qiáng)制性轉(zhuǎn)為國(guó)有土地，然后由各地政府通過(guò)土地一級(jí)市場(chǎng)或者以劃撥、租賃的方式讓渡使用權(quán)。

　　征地的關(guān)鍵是取得批文。一旦非農(nóng)業(yè)建設(shè)項(xiàng)目相中了某處農(nóng)村集體土地，事先無(wú)需與土地所有者——農(nóng)村集體及其使用者——農(nóng)民進(jìn)行任何談判，建設(shè)單位只需向有權(quán)批準(zhǔn)的縣級(jí)以上政府土地行政主管部門提出建設(shè)用地申請(qǐng)，經(jīng)后者審查再報(bào)本級(jí)政府批準(zhǔn)即可。

　　《土地管理法》規(guī)定，國(guó)家為了公共利益的需要，可以依法對(duì)集體土地實(shí)行征用。然而，有關(guān)法律法規(guī)卻從未對(duì)所謂的“公共利益”作出明確界定，大量營(yíng)利性項(xiàng)目就這樣通過(guò)種種手段獲得政府批準(zhǔn)，以“公共利益”的名義拿到批文，不經(jīng)農(nóng)村集體和農(nóng)民同意，強(qiáng)制性征用農(nóng)民的土地。于是，往往是等到征地公告張榜貼出，農(nóng)民才驚覺即將失去安身立命之地。

　　依照法律，征用土地必須給予一定補(bǔ)償，但補(bǔ)償卻常常少得可憐。

　　《土地管理法》規(guī)定，國(guó)家建設(shè)征用土地，按照被征用土地原用途進(jìn)行補(bǔ)償。如征用耕地的補(bǔ)償費(fèi)用包括征地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)及地上附著物和青苗補(bǔ)償費(fèi)。其中，征地補(bǔ)償費(fèi)為該耕地被征前三年平均年產(chǎn)值的6～10倍；
安置補(bǔ)助費(fèi)按照需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù)計(jì)算，每人的補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)是該耕地被征用前3年平均年產(chǎn)值的4～6倍；
至于地上附著物和青苗的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，則由省、自治區(qū)、直轄市自行規(guī)定。

　　而在實(shí)際補(bǔ)償工作中，據(jù)國(guó)土資源部有關(guān)人士透露，由于土地年產(chǎn)值不確定，上述補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)差距很大，征地者往往為了“少花錢，多辦事”，在法定范圍內(nèi)盡量壓低征地補(bǔ)償費(fèi)。此外，因法律未對(duì)被征用土地的地上附著物（包括地上建筑物或構(gòu)筑物）的拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)作明確規(guī)定，更容易使補(bǔ)償費(fèi)大打折扣。

　　國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心一位專家初步測(cè)算，按每畝耕地產(chǎn)量2000斤，糧食價(jià)格0.5元一斤計(jì)算，則一畝地年產(chǎn)值為1000元。即便按10倍年產(chǎn)值補(bǔ)償，也不過(guò)1萬(wàn)元。但實(shí)際上，就是這點(diǎn)有限的錢，許多地方仍隨意截留、挪用和拖欠。山東省淄博市張店區(qū)九級(jí)村支書說(shuō)：“征我們村的地，幾乎沒(méi)有不拖欠的。”上海市松江工業(yè)園區(qū)污水處理工程征用新橋鎮(zhèn)民益村土地124畝，土地補(bǔ)償費(fèi)共308萬(wàn)元，按照3：4：3的比例在鎮(zhèn)、村和組之間分配，村作為集體土地的產(chǎn)權(quán)單位竟然只分到土地補(bǔ)償費(fèi)的40％。

　　記者還了解到，一些建設(shè)項(xiàng)目，特別是國(guó)家和地方的重點(diǎn)基建項(xiàng)目，為節(jié)省投資往往采取“省部協(xié)議”、“政府定價(jià)”的辦法確定征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。如1999年福建省漳浦機(jī)場(chǎng)征地，建設(shè)單位與地方達(dá)成協(xié)議：水田2000元/畝，旱地1000元/畝，明顯低于法定最低補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)；
2001年四川318國(guó)道征地，應(yīng)按年產(chǎn)值1014元/畝測(cè)算補(bǔ)償，而當(dāng)?shù)卣畢s下文按650元/畝測(cè)算。如此征地，難怪農(nóng)民沸反盈天。

　　國(guó)土資源部對(duì)京珠、京福高速等12個(gè)國(guó)家重點(diǎn)項(xiàng)目進(jìn)行調(diào)查，發(fā)現(xiàn)征地補(bǔ)償安置費(fèi)用一般只占工程總投資的3％～5％，最低的竟只占0.8％，最高也只占12.2％。相反，政府在征地過(guò)程中通過(guò)收取各種稅費(fèi)倒是收獲頗豐——據(jù)對(duì)上海、杭州、合肥、哈爾濱、南寧等城市調(diào)查，政府各種稅費(fèi)占項(xiàng)目用地成本的60％以上，而征地補(bǔ)償安置費(fèi)只占30％～40％。

　　低價(jià)征用，高價(jià)出讓更是各地政府增加收入的“秘密武器”。記者了解到，以幾萬(wàn)元一畝的價(jià)格征來(lái)的土地，“幾通一平”之后，幾十萬(wàn)元一畝出手是常事。浦東開發(fā)區(qū)建設(shè)初期，每畝耕地的征地成本約為2萬(wàn)元，開發(fā)區(qū)管委會(huì)再投入6萬(wàn)～7萬(wàn)元/畝就可基本完成開發(fā)并進(jìn)行批租，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))

　　而實(shí)際批租的價(jià)格基本不低于每畝30萬(wàn)元。

　　征地收益如此之高，使得一些城市大肆征地，盡量壓低對(duì)農(nóng)民的補(bǔ)償，土地收益成為這些城市的“第二財(cái)政”——從這種意義上說(shuō)，開發(fā)區(qū)熱其實(shí)也是地方政府謀求低成本發(fā)展，“以地生財(cái)”的一條捷徑。

　　激進(jìn)和漸進(jìn)——兩種改革思路之爭(zhēng)

　　第一種思路的核心問(wèn)題是征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的制定，第二種思路則強(qiáng)調(diào)征地制度改革的關(guān)鍵是如何保護(hù)農(nóng)民集體土地的財(cái)產(chǎn)權(quán)

　　有鑒于現(xiàn)行征地制度問(wèn)題多多，有關(guān)改革早在四年前就已經(jīng)開始醞釀。

　　1999年，國(guó)土資源部成立“征地制度改革研究”課題組，對(duì)各地征地情況進(jìn)行調(diào)研。2001年下半年，國(guó)土資源部召開“征地制度改革試點(diǎn)座談會(huì)”，提交了一份《征地制度改革試點(diǎn)總體方案》，并陸續(xù)在上海、南京、溫州、福州、佛山等九個(gè)城市進(jìn)行征地制度試點(diǎn)。

　　國(guó)務(wù)院對(duì)征地制度改革高度重視。2002年10月30日、11月17日，時(shí)任副總理的溫家寶在國(guó)土資源部與中農(nóng)辦聯(lián)合完成的完善土地征用制度調(diào)研報(bào)告上先后兩次作出重要批示。根據(jù)批示，11月28日，中農(nóng)辦召集國(guó)土資源部、農(nóng)業(yè)部、國(guó)務(wù)院法制辦等有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)反復(fù)研究，并各自抽調(diào)人馬組成專門班子，研究起草改革的政策性文件。

　　記者了解到，對(duì)于征地制度存在的種種問(wèn)題，各有關(guān)部門和專家學(xué)者均有十分清醒和一致的認(rèn)識(shí)，但對(duì)于改革思路和具體操作模式，卻始終存在兩種大相徑庭的觀點(diǎn)，這將導(dǎo)致征地制度改革的兩種截然不同的命運(yùn)。

　　也正是因?yàn)檫@兩種改革思路交鋒激烈，使得原定于今年初便可完成的改革方案一再推遲，至今仍未出臺(tái)。

　　第一種思路是漸進(jìn)改良式的。國(guó)土資源部副部長(zhǎng)鹿心社把目前征地制度存在的問(wèn)題概括為“三亂一難”：一是征地范圍亂，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出“公共利益”范疇，無(wú)論何種主體均可征用農(nóng)村集體土地；
二是征地補(bǔ)償亂，不依法補(bǔ)償較為普遍；
三是征地費(fèi)用分配亂，征地補(bǔ)償費(fèi)用在集體經(jīng)濟(jì)組織和被征地農(nóng)民之間分配不合理，使用管理較為混亂�！耙浑y”則是指被征地農(nóng)民安置難。

　　由此，國(guó)土資源部將改革定位為對(duì)現(xiàn)行征地制度的完善，核心問(wèn)題是征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的制定。其主要思路是：嚴(yán)格行使土地征用權(quán)，規(guī)范征地范圍；
體現(xiàn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律，合理制定征地補(bǔ)償費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)；
以社會(huì)保障為核心，以市場(chǎng)需求為導(dǎo)向，拓寬被征地農(nóng)民的安置途徑；
堅(jiān)持政府統(tǒng)一征地，實(shí)行征地與供地分離，簡(jiǎn)化征地批后實(shí)施程序；
建立征地仲裁制度，保證征地工作公平、公正、公開和高效。

　　第二種思路則強(qiáng)調(diào)，征地制度改革的關(guān)鍵問(wèn)題是如何保護(hù)農(nóng)民集體土地的財(cái)產(chǎn)權(quán)。一直以來(lái)，同是所有權(quán)，但農(nóng)民集體土地所有權(quán)與國(guó)有土地所有權(quán)所受的待遇卻截然不同。在這種制度范圍內(nèi)，根本談不上補(bǔ)償費(fèi)的高低以及農(nóng)民土地權(quán)利的保障。征地將農(nóng)民集體土地轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)有土地，是所有權(quán)發(fā)生轉(zhuǎn)變的過(guò)程，僅用“補(bǔ)償”的概念是說(shuō)不通的。因此必須把探討征地的性質(zhì)作為起點(diǎn)，才有可能談得上保護(hù)農(nóng)民。否則，即便在現(xiàn)有法律框架下提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，也是不徹底的改革，何況這種補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)經(jīng)常得不到真正落實(shí)，成為一紙空文。

　　開發(fā)區(qū)的幾起幾落已有太多的教訓(xùn)。國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村部劉守英指出，征地制度最大的問(wèn)題，實(shí)際上是用行政權(quán)侵犯產(chǎn)權(quán)，用公權(quán)侵犯私權(quán)，這種行政權(quán)是一種強(qiáng)制的權(quán)力，是政府利用一種不談判、不講理、強(qiáng)制的權(quán)力將農(nóng)民集體土地的財(cái)產(chǎn)權(quán)變成另一種財(cái)產(chǎn)權(quán)。劉守英認(rèn)為，只要這種以行政權(quán)侵犯財(cái)產(chǎn)權(quán)的征地制度沒(méi)有根本性改變，地方政府隨便亂占地，違法批地，肆意侵犯農(nóng)民權(quán)利的現(xiàn)象就不可能得到遏制�！凹w所有權(quán)和國(guó)家所有權(quán)兩者應(yīng)該是平等的，這是問(wèn)題的核心�！彼f(shuō)。

　　“農(nóng)地轉(zhuǎn)為非農(nóng)用地都必須統(tǒng)統(tǒng)變性，變?yōu)閲?guó)有土地，這種做法理由何在？這是計(jì)劃體制下國(guó)家所有制獨(dú)尊的情況下才有的現(xiàn)象。這一條不打破，征地制度的完善就不可能治本。” 一位資深農(nóng)業(yè)專家在今年3月召開的一次征地制度研討會(huì)上直言。他認(rèn)為，一旦兩種產(chǎn)權(quán)地位平等了，就不再需要通過(guò)征地將農(nóng)地變?yōu)榉寝r(nóng)用地，農(nóng)地就可以在用途管制的前提下直接進(jìn)入市場(chǎng)。

　　在操作層面上，這位資深農(nóng)業(yè)專家指出，目前政府在土地管理上職能混雜。政府管理土地的最主要職能應(yīng)為用途管理，但現(xiàn)在政府不但抓土地用途管理，還要抓征地管理，混雜在一起，不僅會(huì)出現(xiàn)管理漏洞，而且會(huì)孕育種種腐敗。因此首先要明確政府在征地管理上的職能和責(zé)任。

　　至于征地的范疇，這位專家認(rèn)為，應(yīng)在國(guó)家管好土地用途的前提下，研究農(nóng)地在什么情況下，在多大數(shù)量上可以轉(zhuǎn)為非農(nóng)用地，且只有在涉及國(guó)家安全、全社會(huì)的利益時(shí)，才可動(dòng)用征地手段。至于轉(zhuǎn)變后土地的所有權(quán)是否改變，也需要認(rèn)真研究。

　　“我認(rèn)為征地就是政府收購(gòu)農(nóng)民土地�！边@位專家說(shuō)。他由此指出，要通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制來(lái)解決土地用途改變后的利益分配問(wèn)題。

　　“漸進(jìn)式”試點(diǎn)利弊

　　各地的一些試點(diǎn)都是在不根本改變征地制度的前提下進(jìn)行的，代表了代價(jià)最小、最簡(jiǎn)單的改革模式

　　盡管專家學(xué)者們提出了更尖銳的征地制度改革思路，但在目前，國(guó)土資源部在現(xiàn)有法律框架下以調(diào)整補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為核心的大量試點(diǎn)，畢竟為下一步改革提供了很有價(jià)值的經(jīng)驗(yàn)。

　　據(jù)了解，在調(diào)整補(bǔ)償費(fèi)用方面，北京、上海、成都、長(zhǎng)沙、南京、福州、廣州、石家莊、溫州等地的試點(diǎn)提供了三種模式：一是提高征地補(bǔ)償實(shí)際年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)或倍數(shù)標(biāo)準(zhǔn)；
二是在考慮被征用土地的區(qū)位條件、當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r以及農(nóng)民生活水平等多種因素基礎(chǔ)上，制定一定區(qū)域范圍內(nèi)的不同區(qū)位、地類的征地綜合補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)；
三是考慮區(qū)位和市場(chǎng)供需狀況，通過(guò)征地雙方協(xié)商確定補(bǔ)償費(fèi)，確保被征地農(nóng)民的利益。

　　在拓寬失地農(nóng)民的安置途徑方面，上海、蘇州、嘉興、合肥、南寧、西安等地有以下幾種做法：其一，將被征地農(nóng)民納入當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)職工的社會(huì)保障體系，享受失業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老等社會(huì)統(tǒng)籌保險(xiǎn)；
其二，為被征地農(nóng)民購(gòu)買商業(yè)醫(yī)療和養(yǎng)老保險(xiǎn)；
其三，劃出一部分發(fā)展用地，讓失地農(nóng)民從事開發(fā)經(jīng)營(yíng)，發(fā)展自有產(chǎn)業(yè)；
此外，廣東、福建、湖南一些地方還將征地補(bǔ)償費(fèi)用進(jìn)行股份制管理，量化到個(gè)人，農(nóng)民按股分紅。

　　在改進(jìn)征地程序方面，黑龍江、陜西、江蘇、湖南等地通過(guò)增加征地批前協(xié)商或者進(jìn)行預(yù)公告等環(huán)節(jié)，賦予農(nóng)民更多的知情權(quán)和參與權(quán)。

　　不過(guò)，這些試點(diǎn)都是在不根本改變征地制度的前提下進(jìn)行的。“這其實(shí)代表了代價(jià)最小、最簡(jiǎn)單的改革模式�！敝袊�(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革研究會(huì)副秘書長(zhǎng)張路雄在一次研討會(huì)上分析說(shuō)。他認(rèn)為這種改革模式有利有弊——雖可解決農(nóng)民最基本的生活保障問(wèn)題，但農(nóng)民無(wú)法參與分享土地收益的大頭。而且執(zhí)行這一方案有個(gè)先決條件，即必須要從給予農(nóng)民的補(bǔ)償當(dāng)中拿出一部分，作為將失地農(nóng)民納入社會(huì)保障體系的經(jīng)費(fèi)。

　　相當(dāng)一部分學(xué)者干脆否定這種方案。他們指出，征地補(bǔ)償再高，也不可能與被征用的土地的市場(chǎng)價(jià)格一致。因此征地制度只要存在，市場(chǎng)就不可能形成，農(nóng)民的土地產(chǎn)權(quán)就不可能真正實(shí)現(xiàn)。

　　但是，單刀直入，從產(chǎn)權(quán)問(wèn)題入手的改革方案一旦付諸實(shí)行，也有可能遇到各種各樣來(lái)自既得利益者的阻力。

　　“現(xiàn)在大家都在指望這一塊收益。”國(guó)土資源部一學(xué)者對(duì)記者說(shuō)。他指出，目前征地制度不但和某些部門利益休戚相關(guān)，更重要的是還牽涉有大量地方政府的利益。因此，“一旦徹底改革征地制度，省委書記們馬上就會(huì)不干。”作為改革的牽頭部門，國(guó)土資源部其實(shí)也左右為難。

　　黃小虎分析說(shuō)，目前的國(guó)家建設(shè)，包括鐵路、公路、水利、電力等都普遍實(shí)行征地費(fèi)用包干，此外國(guó)家投資的大型項(xiàng)目往往還要地方提供配套資金，“結(jié)果往往就擺不平”，最終要靠壓低農(nóng)民補(bǔ)償。一旦要增加征地投入，問(wèn)題最終又回到中央決策層。因此，“改革還得中央來(lái)下決心。”

　　國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村部部長(zhǎng)韓俊由此認(rèn)為，目前征地制度改革的核心問(wèn)題其實(shí)是在保護(hù)農(nóng)民利益和加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間尋找一個(gè)平衡點(diǎn)。黃小虎也認(rèn)為，征地制度改革當(dāng)中，如何進(jìn)行各方都能接受的土地收益分配實(shí)際上是最為關(guān)鍵的問(wèn)題。

　　南海模式

　　南海模式揭示了解決征地問(wèn)題的第三條路徑

　　爭(zhēng)論在繼續(xù)。然而就在有關(guān)部門緊鑼密鼓展開漸進(jìn)改良式的試點(diǎn)的同時(shí)，另一種模式的變革已在基層悄然興起。

　　上世紀(jì)90年代初，廣東南海農(nóng)民到非農(nóng)產(chǎn)業(yè)就業(yè)比重大大增加，出現(xiàn)大量棄耕拋荒和重工轉(zhuǎn)農(nóng)現(xiàn)象，當(dāng)?shù)剞r(nóng)民和外地企業(yè)紛紛辦廠開鋪，土地需求量增加。1992年春，南海羅村鎮(zhèn)下柏管理區(qū)經(jīng)反復(fù)研究，最終將轄區(qū)農(nóng)民的土地集中起來(lái)，劃分為農(nóng)業(yè)保護(hù)區(qū)、工業(yè)開發(fā)區(qū)和群眾商住區(qū)，以此實(shí)施統(tǒng)一規(guī)劃、管理和經(jīng)營(yíng)。同時(shí)將集體土地和農(nóng)民承包經(jīng)營(yíng)權(quán)折價(jià)入股在農(nóng)民土地上興辦的企業(yè)，農(nóng)民參與按股分紅。股份制的分成當(dāng)中，農(nóng)地轉(zhuǎn)成非農(nóng)地的級(jí)差收益按51：49的比例在集體和農(nóng)民之間分成。企業(yè)租用農(nóng)民的土地，一畝地每年幾千元，且預(yù)交三到五年，企業(yè)一次性交給集體的土地租金就相當(dāng)于目前國(guó)家的征地補(bǔ)償費(fèi)。

　　1993年，南海市委、市政府開始在全市范圍內(nèi)全面推行這種農(nóng)村土地股份合作制。

　　根據(jù)對(duì)南海市五個(gè)區(qū)鎮(zhèn)部分村社的調(diào)查，1994年至2000年，農(nóng)民人均股紅分配從1016元增加到1951元，多數(shù)地區(qū)農(nóng)民的股紅收益占農(nóng)民年人均純收入的1/4到1/3，甚至有的高達(dá)1/2。截至目前，南海全市已經(jīng)建立農(nóng)村股份合作組織1870個(gè)。

　　南海模式得到了專家學(xué)者的高度評(píng)價(jià)。國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心學(xué)者劉守英指出，南海模式表明，工業(yè)化過(guò)程中，農(nóng)地轉(zhuǎn)變?yōu)榉寝r(nóng)用地未必非要采用國(guó)家征地的形式。南海模式解決了不通過(guò)征地即能解決集體的公共品投入問(wèn)題，解決了農(nóng)民對(duì)土地級(jí)差收益長(zhǎng)期分享的問(wèn)題，同時(shí)也解決了政府行為問(wèn)題。

　　問(wèn)題是，集體土地在轉(zhuǎn)變?yōu)榉寝r(nóng)建設(shè)用地后，如果在不改變所有權(quán)性質(zhì)的前提下進(jìn)行出租、轉(zhuǎn)讓等流轉(zhuǎn)行為，是明顯違反現(xiàn)有法律的。土地出租既然不合法，那么出租合同在法律意義上也是無(wú)效合同，一旦當(dāng)事雙方出現(xiàn)糾紛，受損失最大的一定是集體組織和農(nóng)民。

　　盡管如此，南海模式終究揭示了解決征地問(wèn)題的第三條路徑。

　　黃小虎指出，放開目前對(duì)集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的限制，將集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)和一級(jí)市場(chǎng)分開，實(shí)際上就等于縮小了征地的范圍。如此也就可將土地收益留在農(nóng)村集體。放開后，集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)便可以形成，集體建設(shè)用地價(jià)格也將逐漸形成。此后，如果國(guó)家需要征地，就可以這個(gè)價(jià)格作為參照。他的觀點(diǎn)是在目前經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段，不可能完全按照城市用地的價(jià)格進(jìn)行征購(gòu)，而按照農(nóng)地的價(jià)格，農(nóng)民也難以接受。

　　劉守英也分析說(shuō)，如果集體建設(shè)用地入市，就增高了土地農(nóng)轉(zhuǎn)非的門檻，因?yàn)椤稗r(nóng)民不給你地了，征地成本就高了”。也只有這樣，農(nóng)民的土地資產(chǎn)才能夠形成�！坝辛耸袌�(chǎng)，才能實(shí)現(xiàn)各種交易，實(shí)現(xiàn)各種產(chǎn)權(quán)。”

　　實(shí)際上，國(guó)土資源部在大張旗鼓進(jìn)行征地補(bǔ)償費(fèi)用調(diào)整試點(diǎn)的同時(shí)，也低調(diào)進(jìn)行著蘇州、蕪湖等地的集體土地流轉(zhuǎn)試點(diǎn)。據(jù)了解，它們與南海模式的差別在于，它只允許以現(xiàn)有法律規(guī)定的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為價(jià)格進(jìn)行集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)�！暗珶o(wú)論如何，它畢竟開了口子，只是不需要將集體土地的所有權(quán)變性�！眲⑹赜⒄f(shuō)。

　　一位土地專家8月12日向記者透露，目前關(guān)于征地制度改革的方案，有關(guān)方面已經(jīng)基本達(dá)成共識(shí)，最終有可能出臺(tái)集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)試點(diǎn)辦法，也有可能同時(shí)出臺(tái)征地補(bǔ)償費(fèi)用調(diào)整辦法。具體內(nèi)容仍在部門之間反復(fù)斟酌和協(xié)商。

　　與此同時(shí)，有關(guān)法律的修訂也在進(jìn)行當(dāng)中。

　　也有專家評(píng)論：“所謂共識(shí)其實(shí)就是相互妥協(xié)。”

　　“不徹底改革，開發(fā)區(qū)熱的根源就去不掉�！币苍S這一切距離最終目標(biāo)確實(shí)還很遙遠(yuǎn)，但征地制度改革畢竟最終得以在兩難當(dāng)中邁上了漸進(jìn)式路途。

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