內(nèi)容提要

　　本文通過對湖南省衡山縣民國時期“鄉(xiāng)村建設(shè)”實驗的具體史料進行實證分析后認(rèn)為：自鄉(xiāng)村建設(shè)運動之后，國家行政權(quán)力下沉到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)實現(xiàn)了行政官僚化；
國家通過各種方式加強了對保甲體制的控制，“�！背霈F(xiàn)了半行政化趨向；
傳統(tǒng)紳權(quán)出現(xiàn)了與基層政權(quán)合二為一的趨勢；
宗族組織開始往經(jīng)濟合作組織方向發(fā)展。

　　關(guān)鍵詞

　　鄉(xiāng)村建設(shè) 政治結(jié)構(gòu) 鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政官僚化

　　鄉(xiāng)村建設(shè)運動是中國農(nóng)村社會發(fā)展史上一次十分重要的社會運動。它是以20世紀(jì)初中國農(nóng)村經(jīng)濟日益走向衰落為時代背景，以鄉(xiāng)村教育為起點，以復(fù)興鄉(xiāng)村社會為宗旨，由知識精英推進的鄉(xiāng)村社會改造運動。在這一運動中，由不同的理論流派組織進行的“鄉(xiāng)村建設(shè)”實驗活動，對鄉(xiāng)村社會的政治、經(jīng)濟和文化的發(fā)展起到了一定的促進作用。本文將通過對湖南省衡山縣“鄉(xiāng)村建設(shè)”實驗有關(guān)史料進行研究，來具體分析“鄉(xiāng)村建設(shè)”運動對農(nóng)村政治結(jié)構(gòu)產(chǎn)生的影響。

　　（一）

　　國家行政權(quán)力下沉到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政官僚化，極大地加強了國家的施政能力。

　　湖南省衡山縣進行的“鄉(xiāng)村建設(shè)”實驗是根據(jù)“中華平民教育促進會”地方建設(shè)模式進行的。1936年，經(jīng)國民政府批準(zhǔn)，“中華平民教育促進會”推舉該會重要人物彭一湖為衡山首任實驗縣長，以推行其“鄉(xiāng)村建設(shè)”理論。彭到衡山后，即成立衡山縣地方自治講習(xí)所，召集衡山有志于鄉(xiāng)村改革人員進行培訓(xùn)。促進會專員晏陽初、瞿菊農(nóng)先后到衡山進行實驗方案的設(shè)計并親自主持了對實驗人員的培訓(xùn)工作。從1937年到1939年共舉辦了三期培訓(xùn)班，培訓(xùn)了近二百多人。這些班講授的課程主要有，戶籍法要義，現(xiàn)行地方各項法令，地方財政學(xué)要義，自治綱要，現(xiàn)行地方自治法規(guī)，道路水利及土木行政，教育行政，勸業(yè)及公共營業(yè)，慈善行政。與此同時，促進會按照在定縣進行地方建設(shè)經(jīng)驗和衡山的具體情況，設(shè)計了“裁局改科”的縣政機構(gòu)改革方案和“撤區(qū)并鄉(xiāng)”的基層政權(quán)建設(shè)方案，將原來的55個區(qū)改為28個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，并按照新的標(biāo)準(zhǔn)，特別是興辦學(xué)校的知識標(biāo)準(zhǔn)，將原來實行“地方自治”時的55個由本地居民選舉的區(qū)長全部撤換了下來，全部改由縣政府通過考試和培訓(xùn)的“自治人員”擔(dān)任。這28個鄉(xiāng)鎮(zhèn)長，大都具有相當(dāng)?shù)奈幕�水平，有的還是大學(xué)畢業(yè)生。他們被指派任職的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，一般都不是本人的家鄉(xiāng)。這些由縣政府通過考試辦法指派的鄉(xiāng)鎮(zhèn)長，由縣政府財政開支，并受縣政府的直接節(jié)制。這就改變了鄉(xiāng)鎮(zhèn)長這一職位的權(quán)力來源和承擔(dān)權(quán)力責(zé)任的性質(zhì)，即鄉(xiāng)鎮(zhèn)長由縣政府委派使鄉(xiāng)鎮(zhèn)公所與縣政府形成了事實上的行政隸屬關(guān)系。

　　 但這一改革，并沒有得到國民政府的法律認(rèn)可。國民政府在1941年公布的《鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織暫行條例》中規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)公所，置鄉(xiāng)鎮(zhèn)長1人，受縣政府之監(jiān)督指揮，辦理本鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治事項，及執(zhí)行縣政府委辦事項，置副鄉(xiāng)鎮(zhèn)長1—2人襄助之。鄉(xiāng)鎮(zhèn)長、副鄉(xiāng)鎮(zhèn)長由鄉(xiāng)鎮(zhèn)民代表會選舉產(chǎn)生，任期二年，連選連任。它要求擔(dān)任鄉(xiāng)鎮(zhèn)長、副鄉(xiāng)鎮(zhèn)長必須符合下列條件之一：經(jīng)過自治訓(xùn)練及格者；
普通考試及格者；
曾任委任職以上者；
師范學(xué)�；虺跫壷袑W(xué)以上學(xué)校畢業(yè)者；
曾辦地方公益事業(yè)著有成績者 �？稍谑聦嵣�，直至1949年解放，衡山縣各地基本上沒有進行過鄉(xiāng)鎮(zhèn)長選舉，縣長均以各種理由繼續(xù)委任各地鄉(xiāng)鎮(zhèn)長。比如1949年7月1日衡山縣縣長向湖南省第二區(qū)行政督察專員兼保安司令就果山鄉(xiāng)鄉(xiāng)長改派一事呈文稱：“本應(yīng)遵守督導(dǎo)各鎮(zhèn)鄉(xiāng)民代表會依法選，惟時值非常，各鎮(zhèn)鄉(xiāng)情形又極復(fù)雜，然而選舉不但有需時日，而且有礙政令推行，加以奉令等借軍糧急如救火，則不容緩，用事制宜經(jīng)遴派” 。也就是說，在當(dāng)時的情況下，各地基本上不具備鄉(xiāng)鎮(zhèn)長的選舉的條件，鄉(xiāng)鎮(zhèn)長還只能由縣政府指派。

　　特別是，隨著國家職能的擴大，鄉(xiāng)鎮(zhèn)長在職權(quán)上也大大超越“地方自治”時期，這時各官僚化的鄉(xiāng)鎮(zhèn)長實行的是“自管管人、自教教人、自養(yǎng)養(yǎng)人、自衛(wèi)衛(wèi)人”的“四位一體制”，其具體表現(xiàn)為：由鄉(xiāng)鎮(zhèn)長兼任中心學(xué)校校長、自衛(wèi)大隊隊長、合作社聯(lián)合社主任。這種體制極大地強化了縣級政權(quán)的施政能力，使地方政府在教育、衛(wèi)生和農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣等方面均有較大的發(fā)展。在教育方面，1936年8月，衡山縣政府考選小學(xué)教員600人，地方自治人員70人，并借縣立中學(xué)進行短期訓(xùn)練。縣政府發(fā)布文告，限令兒童入學(xué)，調(diào)整小學(xué)班級，設(shè)法改善辦學(xué)設(shè)備。次年，制定《實施義務(wù)教育暫行辦法》，選派教師100名，辦41所小學(xué)作為示范。1938年，將原有公立小學(xué)及短期小學(xué)改為鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、保國民學(xué)校，全縣在校小學(xué)生3.34萬人，為1936年前1.46倍，從民眾夜校畢業(yè)的學(xué)員累計達7萬多人。1939年，完成了一保一所國民學(xué)校的設(shè)置。在衛(wèi)生事業(yè)，1936年9月建立城區(qū)衛(wèi)生院，次年3月，建立了湖南省最早的14個縣衛(wèi)生院之一，定為甲級院，后來還在在白果等鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)立衛(wèi)生所 。在推廣農(nóng)業(yè)新技術(shù)方面，1936年建立衡山農(nóng)事試驗場，在縣城對河火車站側(cè)譚家灣設(shè)農(nóng)事試驗場，租用農(nóng)田132.5畝。從“湘米改進會”引進“帽子頭”水稻良種，推廣103畝，還引進了棉、果木良種在衡山各地推廣。

　　（二）

　　保甲體制發(fā)生變化，國家通過各種方式加強了對保甲體制的控制，“�！背霈F(xiàn)了半行政化趨向。

　　第一，“保長”的“委派制”。

　　在鄉(xiāng)村建設(shè)時期，隨著國家行政權(quán)力的下沉，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政官僚化也影響到了“�！边@一層面，由于當(dāng)時的“保長”也必須兼任保國民中心校長及保國民民兵隊隊長等職，要求“保長”必須符合如下條件之一：師范學(xué)校、或初級中學(xué)畢業(yè)，或有同等之學(xué)力者；
曾任公務(wù)人員、或在教育文化機關(guān)服務(wù)一年以上，著有成績者；
曾經(jīng)訓(xùn)練及格者；
曾辦地方公益事務(wù)者。而原來的“保長”基本上不能滿足這些條件。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)長為了推行新政，只得重新任命“保長”。但對保長的任命與縣長任命鄉(xiāng)鎮(zhèn)長不同，要考慮到人員的“屬地原則”，基本上都是本地或附近符合條件者，很少有外來者充任的。而且，開始建立“保辦公處”，各保辦公處分為甲、乙、丙三等，分別設(shè)保長、副保長各1名，干事2～4名。當(dāng)時衡山全縣保長、副保長、干事共達1700多人。保長和副保長均由鄉(xiāng)政府委任，干事由保長呈報鄉(xiāng)長備案。這樣，保長雖然還是“本地人”，但大都由鄉(xiāng)鎮(zhèn)長采取委派任命方式產(chǎn)生，其職權(quán)和權(quán)威來源于國家行政權(quán)力特別是行政官僚化的鄉(xiāng)鎮(zhèn)長。

　　衡山的這種“保長”任命制一直延續(xù)到了1945年抗日戰(zhàn)爭結(jié)束。1946年，隨著抗日戰(zhàn)爭的勝利，國民政府重提地方自治。因此，衡山等地開始將保甲長的委派制改為選舉制。當(dāng)年，衡山縣將28個鄉(xiāng)縮編為14鄉(xiāng)、2鎮(zhèn)，348保，3417甲，其中有80%在這一年召開了保民代表會議。根據(jù)當(dāng)時法令規(guī)定，保民大會應(yīng)由本保每戶推出一人組織之，其職權(quán)主要有：決議本保保甲規(guī)約；
決議本保與他保間的相互之公約；
決議本保人工征募事項；
決議保長交議及本保內(nèi)公民五人以上提議事項；
選舉或罷免保長、副保長；
選舉或罷免鄉(xiāng)鎮(zhèn)民代表會代表；
聽取保辦公處工作報告及向保辦公處提出詢問事項等等。

　　第二，“保”由無供給改為半供給制。

　　白崇禧1939年在給蔣介石的密電中稱，“保甲長職務(wù)，責(zé)重事繁，暨無薪給又無地位，為公不能掛名受罰，往往有過無功，社會有志人士，都而不為，結(jié)果任保甲長者，類皆地痞流氓及昏庸老朽之流，出而塞責(zé)，成事不足，為害有余”，而“鄉(xiāng)鎮(zhèn)人員為推行一切基干，既責(zé)成其推行政令，又嚴(yán)禁向民眾需索，自應(yīng)給以最低生活及辦公費用，以資養(yǎng)廉。”因此，決定每鄉(xiāng)鎮(zhèn)月六十余元，保十余元 。

　　當(dāng)時衡山的情況較為復(fù)雜。衡山縣1943年制定的《保辦公處暫行組織規(guī)程》規(guī)定，保辦公處設(shè)保長兼民政干事1人；
副保長兼交際員1人；
經(jīng)濟干事兼戶籍1人；
校長兼文化干事1人（無給職）；
保隊付兼情報組長1人（保內(nèi)甲長兼情報員）；
保丁1人；
情報傳達兵1人。其中，每月薪食是，保長，二石五；
副保長兼交際員二石五；
經(jīng)濟干事兼戶籍二石；
校長兼文化（無給職）；
保隊付兼情報組長保內(nèi)甲長兼情報員）二石；
保丁一石五；
情報傳達兵一石五 。從縣財政體制來看，此時的保務(wù)費用與鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政費用放在一起的，稱之為“自治費用”。也就是說，這些開支都是無論他們從那里收取的，都屬于國家的財政開支了，也就是“皇糧”。而且保公所還有另一種收入的渠道，利用原來“保”有的公田。但無論那種情況，并不影響他們直接從農(nóng)民手中收取各種攤派。

　　第三，保甲的職責(zé)更加“國家化”。

　　到了40年代以后，特別是第二次國內(nèi)革命戰(zhàn)爭期間，保甲的社區(qū)功能進一步弱化，籌糧和征兵成為了保甲主要的職責(zé)。衡山縣第7保在1946年召開了兩次會議。一次是為籌備軍糧，保民大會決定，“主席報告，本縣駐軍云集，軍糧萬急，本鄉(xiāng)所令每�；I足以應(yīng)日急。決議：成立臨時軍糧籌集委員會，由保內(nèi)保長等7人組成；
以屬地糧畝計算每畝暫籌谷公斗壹斗；
迷信公產(chǎn)全部扣留；
軍糧支付由保隊公處通知籌保會照發(fā)，并須取得保長收據(jù)存查 �？墒�，不久軍糧臨時籌集委員會又決定，“本會原依本保第三次保民會議議案每畝糧暫認(rèn)籌駐軍糧市斗谷壹斗。茲以開支浩繁，入不夠出，參照數(shù)保情形，”“每畝增籌軍糧谷壹斗市” 。另一次是“召開征兵會議，仰各甲長屆時參加，毋得籍故缺席和該甲二十足歲男子仰于開會日帶處抽簽（每甲籌措伙食費一千元人代為籌辦伙食）并鄉(xiāng)公所派員監(jiān)簽以維秩序合行令仰遵照為要” 。

　　第四，國民黨加強了對保甲組織的控制。

　　1938年國民政府行政院頒布《非常時期各地舉辦聯(lián)保連坐注意要點》稱：聯(lián)保以戶為單位，由各戶戶長聯(lián)合甲內(nèi)毗鄰各戶戶長，或由各戶戶長聯(lián)合鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)各戶戶長，至少五戶，共具聯(lián)保連坐切結(jié)。聯(lián)保切結(jié)文內(nèi)要有“同保各戶，絕無作漢奸間謀盜匪，及擾亂地方等情事，并隨時共負(fù)防范搜查之責(zé)” 。不僅如此，國民黨組織也開始往保甲體制中延伸。國民黨內(nèi)政部和中央組織部在1940年致國民精神總動員總會的《動用保甲組織防止異黨活動辦法》這一極機密函中要求，保甲內(nèi)應(yīng)盡量發(fā)展本黨組織，保甲長除依非常時期保甲長選用辦法選用外，應(yīng)以本黨黨員充任為原則，未入黨者，設(shè)法介紹其入黨；
上級黨政機關(guān)，對于保甲長之思想行動，應(yīng)注意考查，如發(fā)現(xiàn)有錯誤者，應(yīng)立予糾正或懲辦 。國民黨衡山組織根據(jù)這種精神，從1945年以后大力發(fā)展黨員和三青團員，擴允組織，至1948年實行黨團統(tǒng)一時，全縣共有5500多國民黨員，在全縣共設(shè)了8個指導(dǎo)區(qū)，28個區(qū)黨部，206個區(qū)分部，全縣348個保1700多名執(zhí)事人員（保長、副保長、干事）有70%的是國民黨黨員，其中，348名保長的95%以上是國民黨黨員，3417名甲長有國民黨員1500多人為44% 。而此時的“鄉(xiāng)鎮(zhèn)保長身兼數(shù)職，大權(quán)在握，他們要干什么就干什么，成了大大小小獨霸一方的‘土皇帝’” 。

　　（三）

　　傳統(tǒng)紳權(quán)和族權(quán)發(fā)生了變化。其中，紳權(quán)出現(xiàn)了與基層政權(quán)合二為一的趨勢，宗族組織則開始往經(jīng)濟合作組織方向發(fā)展。

　　對于民國時期的紳權(quán)和紳士，目前理論界比較一致的看法是杜贊奇的觀點，即地方軍事化和現(xiàn)代國家政權(quán)的官僚化，來自外界的壓力，迫使原來內(nèi)生的保護型村莊領(lǐng)袖退出了領(lǐng)導(dǎo)地位，而一些惡霸、地痞具有明顯暴力傾向的地方強人勾結(jié)外來的人員出任鄉(xiāng)村領(lǐng)導(dǎo)，他們將大量的賦稅以及攤派強加于農(nóng)民身上，于是出現(xiàn)了政權(quán)內(nèi)卷化問題。有學(xué)者用更形象的話語表述為，民國時，“紳士不愿意當(dāng)保長，這份頭銜便推到農(nóng)民以及紳士和農(nóng)民之間的人物身上，這些介于農(nóng)民和紳士之間的人物：可以是比較清正的小學(xué)教師，也可以是專愛打聽是非脫離農(nóng)作的閑人，也可以是做小本買賣的行腳商人�！倍�紳士為什么不愿意當(dāng)保長呢？胡慶均在云南的調(diào)查結(jié)論是“這種職務(wù)與紳士的身份不合！” 。但是許多地方的實際情況遠(yuǎn)比這種說法復(fù)雜。這種復(fù)雜性，有兩個方面，其一，保護型村莊領(lǐng)袖是否真的退出了領(lǐng)導(dǎo)地位，他們又到哪里去了？其二，到底是些什么人擔(dān)任保長這一職務(wù)。

　　從表面上來看，民國以來的確存在地方紳士退出鄉(xiāng)村社會的過程。但是，這種退出不是簡單離開政治舞臺，而是在謀求更高職位、更大范圍的權(quán)力空間。事實上，自科舉制廢除之后，特別是隨著回避制度也被“地方自治”所取代，地方精英進入政治的路徑相應(yīng)改變，鄉(xiāng)紳階層分享地方政權(quán)的條件成熟。以士紳為主體的地方精英再也不滿足過去那種鄉(xiāng)紳的地位了。直接參與地方政治，成為主流力量成了地方士紳的政治需求。隨著地方勢力的不斷增強，在本省內(nèi)甚至在本地區(qū)內(nèi)任命地方官吏作為一種制度肯定了下來。(點擊此處閱讀下一頁)

　　這些主持一方縣政的本地人，一方面擴充地方行政，并在地方自治的口號下，大量使用本地居民，為許多原在村莊主政的士紳進入地方行政打開了通道。大量的地方士紳進入到地方行政之后，對于本地方的事務(wù)并不是完全沒有影響力了，而往往會利用自己掌握了的更大權(quán)力影響鄉(xiāng)村社會，甚至?xí)�為自己在鄉(xiāng)村社會尋找到代理人。地方士紳進入國家科層體制的這個過程，被有些研究者稱之為地方權(quán)威的進入官制授權(quán)系統(tǒng) 。

　　地方士紳離開鄉(xiāng)村社會后，的確有一些惡棍進入鄉(xiāng)村政治領(lǐng)域，充當(dāng)現(xiàn)代化過程中的國家代理人。這些土豪劣紳將大量的賦稅以攤派強加于農(nóng)民身上，這不僅惡化了國家與農(nóng)民的關(guān)系，使國家內(nèi)卷化的問題日趨嚴(yán)重，而且，完全剝?nèi)チ诉^去因保護型士紳的存在給封建宗法關(guān)系穿上的偽衣。但是，更多的情況則是，鄉(xiāng)村政治與代表城市政治的縣一級政治發(fā)生了更為密切的聯(lián)系。特別是在鄉(xiāng)村建設(shè)以后，代表政權(quán)系統(tǒng)的保甲體系開始往半行政化方向發(fā)展，更多的鄉(xiāng)村知識分子開始關(guān)注這一與國家相聯(lián)系的最低職位。具體來說，在實行鄉(xiāng)村建設(shè)時期，鄉(xiāng)鎮(zhèn)長任命的保長，基本上都是地方有名的知識分子。由于當(dāng)時的保長必須兼任國民中心小學(xué)的校長，所以要求也比較嚴(yán)格，其中對學(xué)歷和學(xué)識的要求較高。這種資格的限制，一方面使那些所謂的“專愛打聽是非脫離農(nóng)作的閑人”和“做小本買賣的行腳商人”很難混入進“�！眱�(nèi)擔(dān)任主職，另一方面又為大批下鄉(xiāng)的知識分子進入基層政權(quán)組織提供了一個合法的途徑。也就是說，隨著國家行政權(quán)力的下沉，地方組織的科層化，保長這個職位從“民”到“官”的轉(zhuǎn)變，較能滿足鄉(xiāng)村知識精英進入主流社會的愿望。事實上，我們在一些歷史檔案中發(fā)現(xiàn)，在鄉(xiāng)村建設(shè)后實行的保長選舉中，有許多知識分子爭奪保長這一職位的情況。

　　 在紳權(quán)發(fā)生變化的同時，族權(quán)仍是鄉(xiāng)村社會的基本權(quán)力之一，但宗族組織開始往經(jīng)濟合作組織方向發(fā)展。

　　 國家行政權(quán)力的下沉，特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政官僚化和“保”的半行政化，對族權(quán)及宗族組織也是一個挑戰(zhàn)。一方面家庭生產(chǎn)和生活在相對穩(wěn)定的社會秩序中，得到了一定的發(fā)展，為族權(quán)的發(fā)展提供了基礎(chǔ)性條件；
另一方面，宗族組織的封閉性受到日益開放的社會環(huán)境的影響，其作用也受到國家權(quán)力的限制和制約。特別是在抗日戰(zhàn)爭后，衡山等地的宗族組織發(fā)展得很快。但是，由于社會日益開化，國家一系列法律法規(guī)的出臺，極大地限制了“族規(guī)”和“家法”發(fā)揮作用的空間。比如，1934年續(xù)修的《衡山白果周氏六修族譜》中，不僅將國家許多現(xiàn)行法律，如民法和刑法的有關(guān)內(nèi)容列入其族譜，而且向縣政府申報了衡山白果周氏光齊堂族務(wù)會議議決通過復(fù)經(jīng)族綱委員會審查的的十七條族規(guī)，以“鈞府鑒核備案”“俾資遵守” 。

　　 這個時期，宗族組織的另一個情況是值得注意的。這就是，宗族組織在功能上，有向經(jīng)濟合作組織發(fā)展的趨勢。抗戰(zhàn)以后，由于許多地方因戰(zhàn)亂出現(xiàn)的人口和生產(chǎn)方面的問題，土地流轉(zhuǎn)加劇。但在衡山等地習(xí)慣性的規(guī)定要求，族田一般不準(zhǔn)外賣，所以當(dāng)有族人要移居他鄉(xiāng)時，就只能將土地轉(zhuǎn)給本族的人。如果族人無能或不愿購買時，一般由宗族組織買下或代管。這樣就使宗族組織掌握的經(jīng)濟資源增加，使它有能力為族人提供一些經(jīng)濟上的幫助。比如，當(dāng)時衡山縣各地帶流行一種“義倉”，它由宗族組織掌握一定的糧食，由家族族長主持按一定的利息發(fā)給族人。與這種“義倉”性質(zhì)相近的還有“族會”，即由本族的人按一定規(guī)則進行相互金融借貸，基本上是一種宗族的經(jīng)濟互助活動。在許多時候，族人向外借款，出面擔(dān)保的基本上是宗族組織或者是族人。可見，這個時期，族權(quán)與宗族組織較為明顯的特征是，由于國家的法律逐漸完善，那些以人身強制為內(nèi)容的族規(guī)，基本上被廢除了，宗族組織及族長們主要靠經(jīng)濟上的互助性或者代表著身份和血統(tǒng)的宗族祭祀來約束族眾，發(fā)揮其作用。

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