臺灣大學(xué)政治學(xué)系朱志宏教授在“公共政策分析：現(xiàn)狀與展望”一文中對公共政策分析在美國和臺灣的發(fā)展和現(xiàn)狀的闡述提出了許多十分有意義的論點。其中最值得注意的是政策分析與政治民主的關(guān)系問題。根據(jù)朱教授的觀點，公共政策分析與民主政治有著密切的相關(guān)性。其一，現(xiàn)代公共政策分析作為一個新興的專業(yè)學(xué)科發(fā)源于民主制的美國，六十年代后期以來政策分析的研究和教學(xué)在美國得到了快速的發(fā)展。公共政策分析在臺灣的引進(jìn)和發(fā)展也正是其政治制度發(fā)生巨大變化的時期。其二，“公共政策分析必須在健全的官僚組織和健全的政策環(huán)境下···得以順利開展，···否則難免滯疑難行”。

因為，現(xiàn)代官僚組織的病態(tài)現(xiàn)象只有通過健全制度和加強民主方能根治。而健全的政策環(huán)境的產(chǎn)生則需要政府“尊重市場機制與民主政治的精神”。朱教授的觀點無疑提出了值得進(jìn)一步深入探討的兩個問題：政治民主是不是公共政策分析賴以產(chǎn)生和發(fā)展的必要條件？公共政策分析與政治民主是相容的還是不相容的？我想就這兩個問題闡述我的看法。

　　要回答這兩個問題，首先有必要弄清楚公共政策分析學(xué)科產(chǎn)生的原因以及目的。公共政策分析專業(yè)學(xué)科在美國的產(chǎn)生有兩個特定的原因。其一，正如朱教授提到的那樣，二戰(zhàn)后所產(chǎn)生的大量的社會和經(jīng)濟(jì)問題日益需要政府作出實質(zhì)性的政策干預(yù)。而這些問題的復(fù)雜和棘手使政府在制定公共政策時必須借助有效的政策分析手段，以維持其對社會的有效管理和控制。正是這種來自政府的大量需求（制定有效的公共政策）刺激了政策分析學(xué)科的產(chǎn)生和發(fā)展。其二，作為應(yīng)用學(xué)科，政策分析必須要有一整套科學(xué)的分析方法和手段。二戰(zhàn)以來美國社會科學(xué)（尤其是社會科學(xué)研究方法）的飛速發(fā)展正好為政策分析提供了許多行之有效的新方法和新手段。公共政策分析在它產(chǎn)生的時候就有了明確的方向，如湯馬斯·戴伊指出的那樣，其作用是增加有關(guān)政府行動的有用知識，它能夠幫助政策制定者“改進(jìn)公共政策的質(zhì)量”（Thomas R. Dye 1976, p.108）。因此，公共政策分析的目的是為政府提供有效的政策方案，它要求的是科學(xué)性和有效性。這種科學(xué)性和有效性是建立在對政策問題、政策環(huán)境、政策目標(biāo)以及替代方案選擇等要素的科學(xué)和理性的分析基礎(chǔ)之上的�？茖W(xué)與理性在這里占主導(dǎo)地位。

　　相比之下，政治民主所追求的則是政治上的理念。根據(jù)羅伯特·達(dá)爾的概述，這些理念包括避免專制、保障個人基本權(quán)利和利益以及政治平等諸多方面。而體現(xiàn)這些理念的首要途徑就是平等的政治參與（Robert Dahl, 1998，pp. 45, 37）。政治參與涉及的是政策過程。戴衛(wèi)·伊斯頓（David Easton, 1965a）曾把公共政策看作是一個政治系統(tǒng)輸出的政治結(jié)果，并認(rèn)為這種政治結(jié)果的輸出是“對社會價值進(jìn)行權(quán)威性的分配”。在民主政治中，公民可以通過政治參與使自己的愿望和利益反映到公共政策中去。在大規(guī)模的民主政治體系中，這種參與體現(xiàn)為復(fù)雜的政治過程，包括利益整合、利益表達(dá)、院外游說以及代議制政治體系的運作等。在實際政治中，公共政策在許多情況下很難滿足社會各個利益團(tuán)體相互間不一致的甚至是相沖突的價值取向和利益要求。因此需要通過代表各個利益團(tuán)體的政治家之間的協(xié)商、妥協(xié)、說服、對抗以及按規(guī)定的民主程序和多數(shù)規(guī)則進(jìn)行表決，最后作出決定。在這里，政治的方法和手段占主導(dǎo)地位。

　　此外，研究民主政治體制下的公共政策必然要涉及公共政策分析的目標(biāo)和政治民主目的之間的相容性問題。公共政策分析的目標(biāo)是制定科學(xué)的和有效的公共政策，其途徑是運用科學(xué)的分析方法和吸收少數(shù)的有專業(yè)訓(xùn)練的專家參與政策制定的議程。而民主政治的目的是使公共政策的制定反映多數(shù)公民的利益和要求，其途徑是平等的政治參與和利益表達(dá)上的多數(shù)原則。很明顯，兩者在公共政策選擇上有不同的評估標(biāo)準(zhǔn)。其選擇結(jié)果也會有明顯的差異。這就給公共政策分析家以及理性的決策者提出了一個難題－－即科學(xué)性和民主性或有效性與回應(yīng)性之間不相容問題。當(dāng)這種不相容產(chǎn)生的時候，政策分析家或理性決策者如何作出選擇？或者說，如何才能制定出使兩者能夠相容的政策方案或政策？

　　從上述分析來看可以得出兩個初步的結(jié)論。其一，就其目的和手段而言，民主政治不一定就是政策分析產(chǎn)生和發(fā)展的必要條件。公共政策分析作為一門應(yīng)用性學(xué)科有著自身研究領(lǐng)域和分析方法，它的發(fā)展不應(yīng)該也不會由某種政治體制所決定。不同的政治體制僅應(yīng)該被作為政策過程和政策環(huán)境中的重要方面給予考量和分析，它只應(yīng)該是政策分析的研究對象，而不是決定政策分析學(xué)科發(fā)展的條件。否則會使公共政策分析賴以產(chǎn)生和發(fā)展的一些重要因素被忽視，抑制公共政策分析學(xué)科在理論和方法論上的發(fā)展。其二，在公共政策分析和政治民主的關(guān)系中存在一定的不相容性。研究和解決這種不相容性是公共政策分析學(xué)科有待突破的課題。

　　參考書目：

　　Dahl, Robert A. (1998). On Democracy, Yale University Press.

　　Dye, Thomas R. (1876). Policy Analysis, University of Alabama Press.

　　Easton, David (1965a). A Systems Analysis of Political Life, Wiley, New York.

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