現(xiàn)代城市面對暴雨洪水顯得更為脆弱。除非隨城市的發(fā)展同時增大治水的投入和管理的力度,否則必然會出現(xiàn)水災損失急劇增長的惡性局面。 　　 　　程曉陶,水利部防洪抗旱減災研究中心常務副主任,國際防洪大會常務委員會副主席,日本京都大學工學博士。
　　2009年9月11日,德國柏林,游客在工作人員帶領下參觀地下8米的蓄洪下水道。
　　上個世紀70年代,日本的城市水患圖景。隨著城市化進程加快,日本城市治水的新舊矛盾爆發(fā)。
　　
　　城市型水災害
　　
　　南都周刊:您在2009年出版的《中國沿海地區(qū)城市洪水預測與風險分析》一書中,以深圳、廣州、天津三個沿海地區(qū)的城市為例,綜合比較了國內外在快速城市化階段治水方略調整的措施,探討了現(xiàn)代防洪體系逐步完善的內在規(guī)律與發(fā)展趨向。廣州今夏這幾次大水,跟過去相比有什么特點?
　　程曉陶:去年開始,廣州投入9億元整治水浸街,在今年遭受罕見暴雨的情況下,雖然一些老的易澇點情況有所改善,但是又暴露出許多新的易澇點。特別是大量的地下建筑進水,停車場變成“水庫”,新建小區(qū)成了水塘,地鐵被迫停運,交通陷入癱瘓,一些地方停水停電,可以說,近期接踵而來的暴雨洪水,更多地顯現(xiàn)出了城市型水災害的特點。
　　南都周刊:大城市正頻繁地成為暴雨襲擊的對象,這種現(xiàn)象是偶發(fā)的還是將長期存在?原因何在?
　　程曉陶:上世紀90年代初從廣州去佛山,途中還能看到大片的農田。如今去佛山,就像還沒出城一樣。大家對“城市熱島效應”這個詞已經不陌生了,但是對于超大型城市,“熱島效應”還會引發(fā)“雨島效應”。由于大城市氣溫高、空氣中粉塵大,熱氣上升,形成周邊氣流向城市匯聚的運動。一旦上升的熱氣流遭遇高空強對流的冷氣團,形成暴雨,就使城市更容易成為暴雨襲擊的中心,即所謂城市雨島效應。因此,超大型城市容易出現(xiàn)市區(qū)暴雨的頻率與強度會高于周邊地區(qū),而且這種現(xiàn)象將會長期存在。
　　南都周刊:1982年日本長崎大水災,第一次使人們建立起了“城市型水災害”的概念。時至今日,“城市型水災害”又顯現(xiàn)出哪些新的特點?
　　程曉陶:城市人口資產密度提高,同等淹沒情況下?lián)p失增加;城市面積擴張,新增市區(qū)過去為農業(yè)用地,防洪排澇標準較低,而洪澇風險較大;以往城外的行洪河道變成了市內的排水渠溝,加重了防洪負擔;城市空間立體開發(fā),一旦洪澇發(fā)生,不僅各種地下設施易遭滅頂之災,高層建筑由于交通、供水、供氣、供電等系統(tǒng)的癱瘓,損失亦在所難免。
　　現(xiàn)代城市面對暴雨洪水顯得更為脆弱。除非隨城市的發(fā)展同時增大治水的投入和管理的力度,否則必然會出現(xiàn)水災損失急劇增長的惡性局面。
　　南都周刊:城市型水災害對傳統(tǒng)的治水理念與模式提出了哪些新的挑戰(zhàn)?
　　程曉陶:從發(fā)達國家經驗來看,首先都是加強城市排水系統(tǒng)的建設,但是河道水位迅速上升,使排水管網受到頂托,雨水不能自排,于是又加強了泵站的建設;而河道的行洪能力是有限的,且城市河道受兩側建筑物密集的影響,已難以拓寬,這就產生了第一次理念的轉變,即改變讓雨水盡快排入河道的傳統(tǒng)思路,轉而采取各種雨水蓄滯的措施,比如以立法形式要求新建、改建小區(qū)必須設置相應容積的雨水調節(jié)池,調節(jié)池中儲存的雨水可在洪峰過后排入河道,或作為綠地澆灌和城市清潔等用水。但是調節(jié)池容積過大會增加成本,而利用率有限,于是又發(fā)展起各種雨水滲透技術,促使雨水回補地下,轉變?yōu)橛行У乃�資源。
　　南都周刊:2006年,北京、上海、廣州等大城市相繼遭受大暴雨襲擊,您當時撰文呼吁各地重視“城市型水災害”的危害,各地未雨綢繆采取了有效防災措施嗎?
　　程曉陶:據我所知,這幾年,各城市都有很大的投入,濟南在2007年遭受暴雨水災之后,也加大了城區(qū)排水系統(tǒng)建設的力度。但是,這些工作應該說都沒有擺脫“大災之后有大治”的模式,算不上“未雨綢繆”,而是“亡羊補牢”之舉。去年上海發(fā)生了因施工截斷排水管網而受淹嚴重的事件,今年同樣的問題在廣州又重演了。
　　南都周刊:“看得見的高樓,看不見的下水道”,網友們認為各地方政府注重高堂華屋的建設,而對地下排水系統(tǒng)建設短視甚至采取漠視的態(tài)度,您怎么看這個問題?
　　程曉陶:這是比較普遍的現(xiàn)象。城市快速發(fā)展中需要用錢的地方很多,一些官員更愿意將錢花在看得見的、容易顯現(xiàn)政績的地方。再加上特大暴雨也不是年年都會發(fā)生,有些人就抱著僥幸心理。
　　
　　他山之石
　　
　　南都周刊:廣州水災之后,有市民回憶反映二戰(zhàn)的一些外國電影里,城市下水道可以“作戰(zhàn)”,人可在下水道中行走,真實情況是這樣的嗎?
　　程曉陶:西方一些工業(yè)化國家的城市化進程比我們早。他們高標準的排水系統(tǒng)建設早在19世紀中期就開始了,上世紀70年代后,一些發(fā)達國家率先進入暴雨雨水的管理階段,許多大城市的排水系統(tǒng)都在不同程度上進行實時控制,建設標準高,體系完善,有些大城市至今用的仍是一兩百年前建成的排水系統(tǒng),盡管城市規(guī)模與當時相比已是天壤之別,但排水系統(tǒng)仍運轉自如。我國青島市老城區(qū)的排水系統(tǒng)是早年德國規(guī)劃建設的,近年來在大暴雨中經受了考驗。同樣暴雨條件下,一些城市新區(qū)卻淹得厲害。
　　南都周刊:發(fā)達國家的城市排水系統(tǒng)有什么標準?我們有類似標準嗎,國內一些大城市存在哪些不足?
　　程曉陶:為防范城市內澇,國外的城市排水標準普遍比國內高,紐約是“十至十五年一遇”(注:一年一遇是每小時可排36毫米雨量)的標準,東京是“五至十年一遇”,巴黎是“五年一遇”標準。
　　日本為了應對城市水災,后來在大阪和東京修建10米直徑的地下河,因為地下空間已經利用很充分了,大阪將地下河修到地下27米深,東京更是深達60米,正是這些看起來投入巨大,不斷被強化的措施保證了城市的防洪安全。
　　我國城市防洪排澇也有相應的標準。大城市的標準規(guī)定較高,中小城市相對較低。一般是以城市人口數作為判斷城市規(guī)模的指標,而標準設為區(qū)間值。經濟條件好的、意識強的城市可能取上限,有些城市會取下限,甚至還沒有達標。
　　南都周刊:除了提高排水系統(tǒng)標準,我們還可以在哪些生態(tài)方面做出努力,減少城市雨水徑流?
　　程曉陶:在城市建設上除了采用透水磚鋪裝人行道,增加透水層,減少硬質鋪裝等外,國外也運用了一些生態(tài)方法改善雨水系統(tǒng)條件。比如,德國在城市排澇方面就做得很好,保證城市有很高的綠化率,減少了雨水徑流。韓國近年來將過去填埋改造成道路的城市河涌,又重新恢復成河流,既改善了城市景觀,又增強了防洪排澇的能力。
　　南都周刊:這次暴雨暴露了我國城市洪澇應急體系存在的問題,結合國外經驗,我們可以做哪些改進?
　　程曉陶:比如,我們建立了四級應急響應制度,但現(xiàn)在只是籠統(tǒng)地說啟動了紅色或是橙色預警或應急預案。而在日本和一些歐洲國家,即使發(fā)布了紅色預警,還會在地圖上標注出哪些地方是高風險的紅色,哪些地方是風險次之的橙色或藍色,哪些地方是安全的綠色,并且通過電視和網絡向公眾發(fā)布。
　　目前在日本,利用計算機進行預測,水災的風險信息還只能表現(xiàn)到街區(qū),今后要進一步提高預測技術,處在危險區(qū)中的每一棟住宅,相應不同頻率的淹沒水位也要表示出來。公開發(fā)布這些風險信息,住宅的所有者或購買者,就可以去查對了。保險公司也可以利用這些信息,為保險費率的計算提供依據。
　　我國2002年開始啟動編寫城市防洪的新規(guī)范,已經開始將防洪和排澇統(tǒng)一起來考慮。先是按部標編寫的,后又改為國標,目前已接近尾聲,快要遞送國務院了。以前的規(guī)范偏重工程層面,新規(guī)范將把預警、調度等非工程的層面囊括起來。
　　南都周刊:對于城市洪水風險的研究與預測,以及對市民防災常識的推廣,我們還需要做哪些努力?
　　程曉陶:近年來我們研發(fā)了城市洪澇的仿真技術,為城市洪澇風險的預測與風險圖繪制提供了先進手段。在國外,風險圖是對市民公布的,以幫助大家樹立風險意識。目前國內還沒有建立一套完善的管理制度,風險圖還只是為防汛指揮部門內部掌握。
　　南都周刊:我們在城市排水法律體系建設方面存在哪些不足?西方發(fā)達城市可以提供哪些借鑒?
　　程曉陶:日本的《下水道法》對下水道的排水能力和各項技術指標都有嚴格規(guī)定,巴黎的排水法律體系也相當完善,圍繞城市內澇預防、規(guī)劃以及政府責任,進行全方位的立法。
　　我們應該進一步健全水災應急管理體系,科學制定防汛應急預案;由于應急預案的實施需要短期緊急調用大量人力、物力、財力,需要以立法的形式明確相關單位的責任義務與協(xié)調機制,以及應急預案的啟動程序。
　　
　　鏈接 日本水害訴訟案的啟示
　　文 _程曉陶 整理_李繼鋒
　　日本上世紀60年代進入快速發(fā)展的軌道,城市化進程加快。到了上世紀70年代,日本城市治水的新、舊矛盾終于爆發(fā)了。
　　1972年7月發(fā)生在大阪一帶的暴雨不算太大,7月9日至15日,總雨量只有328.5毫米,1小時最大降雨量才25.5毫米,卻形成了洪水四溢的局面,大阪府的受災群眾達46502戶。1973年,大阪府大東市71戶災民聯(lián)名起訴,以國家、大阪府、大東市三級政府為被告,要求5255萬日元的損害賠償,這在日本是水害訴訟第一案。官司打了12年,直到1984年1月26日,東京最高裁判所做出終審判決,原告方敗訴。
　　原告的依據是,日本于1947年10月頒布的“國家賠償法”第二條與第三條,其中第二條說:由于公共建造物(例:道路、河流)的設置及管理中的缺陷,而給他人造成損害的,確定由國家或公共團體承擔損害賠償責任。
　　作為一篇短文,無力論證其中是非曲直,只能從代表性觀點中,擇其精彩,記錄如下。
　　原告方認為,國家與大阪府對一級河川谷田川的管理有缺陷,大東市對地方河道的管理有缺陷。由于地域的亂開發(fā),使得上游洪水來得更急;鐵路建設在河道狹窄處的棄土未及時清除,阻礙了行洪;上游原來起調節(jié)洪水作用的池溏,被市里占用建了小學,導致水害的危險年年增大。
　　1956年以來,居民多次陳情要求治理河道,拆除非法占據河道、有礙行洪的建筑,卻沒有人管。為此要求法院判決政府切實采取“根治洪水”(原文:二度發(fā)生不許)的治河措施,從法律上強制國家進行水害賠償。
　　被告方則辯稱,公共建造物是一個廣泛的概念。河川管理有其特殊性。首先,治水事業(yè)是長期的事業(yè);第二,防洪工程耗資巨費,有財政制約;第三,河道的治理,需自下而上,有技術制約;第四,治水用地征收困難,有社會制約。
　　被告方舉例,即使在法制社會的美國,水害作為自然現(xiàn)象,水害訴訟法院也不受理,歐洲國家也是這樣(原文如此,未經考證,請勿引用,筆者注)。
　　法官認為,國家賠償法雖然有相關的規(guī)定,但是,對于自然的河流如何認定建設與管理中的缺陷、如何計算賠償的標準,并沒有可操作的細則。因此必須先制定出實施的細則,作為判斷此案的依據,并為今后判斷類似案件提供一個樣板。如果此案原告獲勝的話,目前尚不能杜絕水害的日本,水害訴訟事件就會大量發(fā)生,必然陷國家財政于貧困。
　　“大東水害訴訟”被日本媒體稱之為“日本河川行政管理變革的前奏曲”,是有其道理的。1975年,日本水害訴訟案件陡增到了18起。直到2001年,名古屋市天白區(qū)野并地區(qū)遭受水災的居民和企業(yè)起訴市政府要求賠償水災損失。水害訴訟表達民眾的希望:要消除水患,決非個人、家庭、團體的力量可為,只能靠政府。
　　首先,“大東水害訴訟”促使各級政府更加明確與重視起治水與河川管理的責任。感受到民間對治水需求的壓力,日本第四、五個治水五年計劃,投資的完成率迅速上升到95%與100%。其次,政府針對城市化進程中水災害的新特點,采取了一系列的變革措施。第三,澄清了圍繞水害治理的一些急于求成的、似是而非的觀點,保證了國家治水方針長期有計劃按比例的實施。第四,增大了科研投入�！靶滦投际兴�害”的成災機理與治理對策,在日本文部省的科研事業(yè)費中,就被列入了一級資助的課題。
　　“大東水害訴訟”以及本世紀初的類似訴訟的意義是不容質疑的。日本水害訴訟爭論中所推動的城市治水之變,對于正在高速推動城市化進程的我國具有一定借鑒意義。

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