7月23日甬溫線動車追尾事故帶來的影響可能遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出人們的預(yù)期。所有被這次事故深深刺痛的人都確信――如果沒有認(rèn)真而深刻的反思，這樣的悲劇不會是最后一次。本刊專訪國務(wù)院應(yīng)急管理專家組成員、清華大學(xué)公共管理學(xué)院院長薛瀾，請他從公共管理角度對這次事故進行梳理。
　　
　　中國報道：“7?23”甬溫線特別重大鐵路交通事故（下簡稱“動車追尾事故”）發(fā)生以后，國內(nèi)外都十分關(guān)注，這對中國政府的危機公關(guān)能力提出了考驗。您如何評價在這起事故過程中的政府作為？
　　薛瀾：第一階段的事故處理已經(jīng)告一段落，具體的做法有得有失。下一步涉及的關(guān)鍵問題主要是兩個方面：第一，到底高鐵是不是安全？這需要今后一段時間的運行來檢驗�，F(xiàn)在來看，拋開知識產(chǎn)權(quán)不談，這次事故本身并不能否定高鐵技術(shù)本身的安全性。但高鐵是一個系統(tǒng)，系統(tǒng)的硬件沒有問題，軟件有沒有問題？硬件和軟件都沒有問題，管理有沒有問題？從各方面披露的情況看，這次事故恰恰反映了鐵路運行管理方面的不少問題。
　　目前對動車采取降低速度、減少班次等一些臨時性措施，目的是營造一個寬松的運行環(huán)境，以便相關(guān)鐵路部門更好地調(diào)試改進，這么做是對的。但僅僅做到這些還不夠，我們還需要從整個高速鐵路的運行來深入研究怎樣大幅度地提高系統(tǒng)的管理水平。
　　
　　中國報道：事實上，對事故的調(diào)查是否徹底，也關(guān)系到今后的鐵路安全問題。
　　薛瀾：是的，以前就事論事的事故調(diào)查分析比較多，真正全面深入系統(tǒng)的調(diào)查分析比較少。所以，很多看起來相似的事故會一而再再而三地發(fā)生。希望這次事故調(diào)查能夠跳出原有模式，對事故的真正原因包括技術(shù)和管理等方面的原因作出詳細(xì)的分析。實際上，事故背后一定有管理上的問題，管理背后一定有體制上的問題，這個錯誤鏈條能否完整地展現(xiàn)，全國人民都在期待。
　　中國報道：8月10日，針對“動車追尾事故”成立的國務(wù)院事故調(diào)查組進行了調(diào)整，鐵道部官員被刪掉。您怎么看這個變化？
　　薛瀾：事故發(fā)生后相關(guān)主責(zé)部門參與調(diào)查組實際上常常受到詬病。但這是我們這么多年進行事故調(diào)查的慣例。這次，國務(wù)院充分尊重各方面意見，對事故調(diào)查組作出了積極的調(diào)整，有所改進。但更根本的是，對于特別重大的事故則需要特別的調(diào)查機制，它能夠獨立、客觀、公正地把事件的來龍去脈講清楚，最后還要把調(diào)查報告向社會公眾發(fā)布。
　　按照國際經(jīng)驗，目前成立的調(diào)查組存在一些問題，如很多成員是在職官員，如果他們把精力都放在事故調(diào)查上就無法正常開展其他工作。所以，我們需要建立獨立的調(diào)查機制，由專職調(diào)查員組成調(diào)查組，賦予他們一定的權(quán)力，包括調(diào)查各種信息，訪問不同的人。每當(dāng)事故發(fā)生后要根據(jù)其特殊性決定是否啟動這樣的機制。如果調(diào)查不獨立，最后得出的報告就很難做到全面客觀，一些關(guān)鍵性事實可能被掩蓋，對事故背后的細(xì)節(jié)、過程的分析也欠詳細(xì)，今后我們就無法進行改進。我們現(xiàn)在強調(diào)問責(zé)制，在事故調(diào)查以后會處理一批相關(guān)責(zé)任人，這樣做會得到社會的認(rèn)可。但問題是，問責(zé)制的懲戒作用起到了，對責(zé)任人各打五十大板的做法卻使得調(diào)查機制成為一種責(zé)任分配機制。這樣對于事件背后的體制機制原因，社會可能無法了解，也就無法從中學(xué)習(xí)、改進。
　　
　　中國報道：您曾說這些災(zāi)難或事故都是有周期性的。為什么會呈現(xiàn)周期性？
　　薛瀾：在計劃經(jīng)濟年代，原來大型工礦企業(yè)基本上是國營，安全生產(chǎn)管理體系相對比較健全，大家基本上都會遵守。以煤業(yè)行業(yè)為例，從上個世紀(jì)90年代開始，經(jīng)營主體發(fā)生很大變化，很多礦山承包給個人了。這些轉(zhuǎn)變帶來一定的安全隱患。1998年機構(gòu)改革后，國家安監(jiān)總局在原來煤炭安全監(jiān)督管理局的基礎(chǔ)上成立，監(jiān)管范圍加大而人員只有幾百人，地方安監(jiān)部門的人更少。所以監(jiān)管的壓力非常大。而且，目前的監(jiān)管體系不是垂直管理，地方政府的監(jiān)管動力不是很強。一方面經(jīng)營主體多元化，使得各種可能性都出現(xiàn)，另一方面政府監(jiān)管能力又很薄弱，體制也存在弊病。這兩個方面的因素疊加到一起，事故多發(fā)是必然的。
　　為什么是周期性的？因為一旦安全事故集中發(fā)生，中央會召開電視電話會議，在全國開展安全生產(chǎn)監(jiān)督管理大檢查，這種“運動式”的檢查一來，其他政府部門也要配合工作，事故發(fā)生率就大大降低了。但這樣的檢查并沒有從根本上解決體制存在的問題。過了一段時間安全事故又死灰復(fù)燃，小的事故積累到了一個臨界點，又開始“運動式”的檢查。周期性就是從這里來的。
　　
　　中國報道：從這次事故來看第二代應(yīng)急管理系統(tǒng)需要哪些改進？“動車追尾事故”會不會促成第三代應(yīng)急管理系統(tǒng)的形成？
　　薛瀾：第二代應(yīng)急管理系統(tǒng)的“一案三制”包括應(yīng)急預(yù)案、法制、機制、體制，它雖然建立了一個框架，但很多地方仍需改進。譬如，各地和各部門都制定的突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案，有的建立在實際調(diào)查基礎(chǔ)上，有的則只是照搬照抄，這樣的預(yù)案作用不大。又如這次“動車追尾事故”的調(diào)查，到底由誰主責(zé)，是鐵道部還是地方政府？他們之間怎么協(xié)調(diào)？這涉及到體制機制問題。目前國務(wù)院設(shè)立了應(yīng)急管理辦公室，地方及各部門也都設(shè)立了相應(yīng)的管理部門，但在具體執(zhí)行過程中如何貫徹“一案三制”，讓應(yīng)急系統(tǒng)有效地發(fā)揮作用，還要在實踐中不斷提高。因此，我們提出了應(yīng)急管理系統(tǒng)要超越第二代朝著第三代推進。這需要做很多工作，特別是建立前端的風(fēng)險管理體系。
　　
　　中國報道：目前特別重大事故的調(diào)查，依據(jù)是1989年通過的《特別重大事故調(diào)查程序暫行規(guī)定》，為什么這一暫行規(guī)定執(zhí)行了22年仍沒有修訂？應(yīng)急管理的法律法規(guī)體系是否仍待完善？
　　薛瀾：我參與了第二代應(yīng)急管理系統(tǒng)法律起草的研究工作，《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》的制定和頒布彌補了之前沒有一部應(yīng)急管理的綜合性法律的缺憾。但現(xiàn)在看來，它是一部相對籠統(tǒng)的法律，還需要一些具體的法律法規(guī)和部門規(guī)章的配合。為什么《特別重大事故調(diào)查程序暫行規(guī)定》一直是“暫行”？也許，因為中國的發(fā)展速度很快，有的暫行條例剛變成正式法律就要修訂，立法成本會很高，所以，很多相關(guān)的規(guī)則總是“暫行”。但暫行條例也會帶來很多問題。不管怎么說，這都需要進一步完善。
　　
　　中國報道：改革開放30年后，經(jīng)濟社會的復(fù)雜性對政府部門的日常管理提出了挑戰(zhàn)。怎樣處理應(yīng)急管理和常態(tài)管理的關(guān)系？
　　薛瀾：的確，目前應(yīng)急管理和常態(tài)管理密不可分。在很多領(lǐng)域，由于我們常態(tài)工作沒有做好，出了差錯，留下來隱患或后遺癥，最后就會成為突發(fā)事件的根源。常態(tài)管理工作做好了，就會大大降低突發(fā)事件產(chǎn)生的概率，對應(yīng)急管理的需要就沒有那么強烈了。同時，應(yīng)急管理工作做得好，尤其是善后總結(jié)等工作做得好，對常態(tài)管理水平的提高也是至關(guān)重要的。所以，做好常態(tài)工作，從系統(tǒng)的角度去分析解決問題，是防范突發(fā)事件的最有效的辦法。
　　
　　中國報道：動車事故之后，我們看到溫州民間救援力量和市民獻血等發(fā)揮作用，還有微博促進事故調(diào)查公開透明。社會力量的參與，對于應(yīng)急管理體系有什么作用？《危機管理》一書提出了公共治理結(jié)構(gòu)的改革，目前這改革取得哪些成果，還存在哪些問題？
　　薛瀾：在一個成熟的現(xiàn)代社會里，不能把所有責(zé)任都推到政府頭上。公共治理體系改革就是要建立一個全社會有序參與公共事務(wù)治理的制度框架，使得政府、企業(yè)、社會組織、公民個體都能夠在這個框架里找到自己合適的定位，為推動社會的進步作出各自的貢獻。前面談到的“一案三制”就是這樣的制度框架。
　　具體到應(yīng)急方面來看，社會力量的參與是應(yīng)急管理體系成敗的根本。很多突發(fā)事件，如地震等自然災(zāi)害，家庭社區(qū)的自救和互救最關(guān)鍵。因此，需要我們的公民及社會各個方面加強應(yīng)急管理知識和技能的學(xué)習(xí)，提高自救互救的能力。我們國家在這個方面還有很多不足的地方，需要跟日本等其他國家學(xué)習(xí)。此外，我們每一個人都要提高風(fēng)險意識，對于日常生活中的各種疏忽漏洞，各種風(fēng)險因素都不放過，從而盡可能地把各種產(chǎn)生突發(fā)事件的風(fēng)險因素消滅在萌芽之中。同時，我們還要提高大家的公民意識，通過各種方式，積極參與到救援過程中，并運用微博等各種手段，幫助事故受害人及其家屬傳遞信息，維護權(quán)益等等。這個方面中國的潛力還很大，需要進一步完善相關(guān)法律法規(guī)，使得各種基層組織的活力能夠充分發(fā)揮出來。
　　
　　中國報道：從公共管理的角度，政府應(yīng)該如何處理發(fā)展速度和公共安全的關(guān)系？如果處理不好，會有怎樣的結(jié)果？
　　薛瀾：從公共管理的角度看，公共安全是需要保底的，不管發(fā)展速度如何，公共安全的保障都是政府最重要的責(zé)任之一。當(dāng)發(fā)展速度很快的時候，往往也會帶來一定的風(fēng)險。因此，政府就更應(yīng)該加強公共安全體系的建設(shè)。公共安全體系建設(shè)的最有效的方式就是建立一套高效的經(jīng)濟和社會監(jiān)管體系，對企業(yè)的行為進行有效監(jiān)管，盡最大可能降低企業(yè)經(jīng)濟發(fā)展活動中對社會發(fā)展的不利影響。但是，過去這些年的發(fā)展過程中，中國在促進發(fā)展方面非常努力，但是在監(jiān)管體系建設(shè)方面欠賬比較多。近年來各種事故頻發(fā)其實就是對我們這種偏差的懲罰。如果我們不吸取教訓(xùn)，從根本上解決這個問題，今后還會吃大虧！
　　
　　對于特別重大的事故需要特別的調(diào)查機制，它能夠獨立、客觀、公正地把事件的來龍去脈講清楚，最后還要把調(diào)查報告向社會公眾發(fā)布。
　　
　　什么是應(yīng)急管理系統(tǒng)
　　中國應(yīng)急管理系統(tǒng)是一個由政府和其他各類社會組織構(gòu)成的一個應(yīng)對突發(fā)事件的整合網(wǎng)絡(luò)。它包括法律法規(guī)、體制機構(gòu)（包括公共和私人的部門）、機制與規(guī)則、能力與技術(shù)、環(huán)境與文化。
　　根據(jù)我國實際發(fā)展情況，可以把應(yīng)急管理系統(tǒng)的發(fā)展分為兩個階段：以2003年“非典”事件作為分水嶺，之前稱為第一代應(yīng)急管理系統(tǒng)，之后稱為第二代應(yīng)急管理系統(tǒng)。第一代應(yīng)急管理系統(tǒng)是一個高度集中的治理體系，有很鮮明的時代特色，主要是簡樸穩(wěn)定，紀(jì)律性強，公共利益壓倒一切。
　　2003年“非典”事件反映出第一代應(yīng)急管理系統(tǒng)的薄弱環(huán)節(jié)。非典之后，黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人高度重視應(yīng)急體系的建設(shè)，經(jīng)過自上而下幾年的持續(xù)努力，形成了以“一案三制”為代表的第二代應(yīng)急管理系統(tǒng)。“一案”為預(yù)案，“三制”指“法制、體制和機制”。
　　2008年之后我們又遭遇了一些新的突發(fā)事件，從這些事件中又看到新的問題。因此，我們提出要超越第二代應(yīng)急管理系統(tǒng)，向第三代方向推進。
　　選編自《薛瀾：中國應(yīng)急管理系統(tǒng)的演變》

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