進入轉(zhuǎn)型發(fā)展時期以來,我國的腐敗同時也進入到一個“多發(fā)易發(fā)”階段。盡管治理腐敗的力度持續(xù)加大,但迄今為止,也很難說腐敗發(fā)展蔓延的大勢已經(jīng)被改變或扭轉(zhuǎn)。而經(jīng)過這么多年的蔓延和變異,腐敗的類型則不斷增多,到今天,已經(jīng)很難說的清,在我國政府和社會上到底有多少種類的腐敗行為。按照腐敗發(fā)生的微觀領(lǐng)域來劃分,下列領(lǐng)域的腐敗應(yīng)當(dāng)屬于嚴(yán)重之列:建筑工程、土地出讓、政府采購、司法、干部選拔任用(用人腐敗)、行政審批、醫(yī)療、教育、足球、國有企業(yè)等等。
　　雖然在上述領(lǐng)域,腐敗都比較或相當(dāng)嚴(yán)重,但要從危害程度來看,用人腐敗無疑為害最烈。
　　首先,用人腐敗擴散蔓延程度驚人。據(jù)不少人士的觀察,我國用人腐敗,特別是買官賣官等嚴(yán)重用人腐敗行為是在90年代初期之后才開始出現(xiàn)的,但是,該種腐敗卻后來居上,從一些用人腐敗案例來看,規(guī)模之大、程度之深令人觸目驚心。韓桂芝案是一起典型的大規(guī)模用人腐敗案,其中就包括韓桂芝、馬德等既賣官又買官的核心人物,涉及官員面積之廣,讓許多媒體都不約而同地把這起案件的查辦形容為東北官場的“大地震”。期間,不少東北官員都發(fā)出了做官是一個“高風(fēng)險”職業(yè)的感嘆。
　　2006年7月19日,中央紀(jì)委和中央組織部聯(lián)合召開新聞發(fā)布會,通報了一批“買官賣官”典型案件。其中一個主角是陜西省商洛市委原常委、商州區(qū)委書記張改萍。張在擔(dān)任商洛地委委員、商州市委書記期間,從2000年11月至2005年9月,為他人在晉升職務(wù)、調(diào)動工作方面謀取利益,先后收受28人賄賂共計106.9萬元。
　　據(jù)1999年10月27日的《檢察日報》報道,原山西省長治縣縣委書記王虎林,在擔(dān)任長治縣縣委書記期間,得知其將被提拔為長治市委常委(副廳級),就于當(dāng)年2月25日至4月24日兩個月時間內(nèi)(1999年5月,王虎林離任長治縣委書記出任長治市委常委),獨斷專行,擅自調(diào)整干部432人,提拔正、副科級干部278人,兩月“批發(fā)”官帽近三百頂,成為驚動中央的“官帽批發(fā)商”。在一些賣官縣委書記中,應(yīng)當(dāng)說王虎林創(chuàng)造了一個賣官數(shù)量和速度的新記錄。
　　隨著用人腐敗的不斷發(fā)展和蔓延,新的“奇跡”不斷被創(chuàng)造出來,以致出現(xiàn)了買官、賣官“專業(yè)戶”式的人物,類似現(xiàn)象被人們俗稱為“帶病上崗”、“帶病提拔”、“邊腐敗邊提拔”等等。從蔓延或擴散的速度上來看,其他領(lǐng)域的嚴(yán)重腐敗很難與用人腐敗相比肩。
　　其次,用人腐敗的后果難以想象的嚴(yán)重。但是如果僅從涉案金額數(shù)量來看,用人腐敗或許真的不值得人們大驚小怪。以馬德案例來看,馬德每出手一個縣長或縣委書記的職位,也就30到50萬。而從張改萍的案例來看,平均每起賣官也就3到5萬。買賣官職要是和建筑工程領(lǐng)域的腐敗來比,金額數(shù)量真的是小巫見大巫。然而,在破壞政治系統(tǒng)、腐蝕權(quán)力核心、摧毀人們對于政治和政府的信任等方面,用人腐敗卻是其他任何腐敗所難以企及的。
　　用人腐敗的極端危害主要體現(xiàn)在以下幾個方面。第一,用人腐敗從根本上扭曲了政治和政府的基本邏輯。既然官職可以通過跑動甚至買賣而獲得,哪怕只有一少部分,那很快所有官員都被迫選擇這個腐敗潛規(guī)則,結(jié)果,愿意把聰明才智、精力用在工作上的官員會越來越少,最終造成劣幣驅(qū)逐良幣的普遍邏輯。第二,用人腐敗種下持續(xù)腐敗的惡果。一旦一個官職是買來的,那這個官員從上任的第一天起,就注定要搞腐敗,就必然要通過腐敗來收回買官成本。第三,用人腐敗異化政府的公共性質(zhì),消解一切可能的內(nèi)部監(jiān)督,把政府組織異化為徹頭徹尾的腐敗集團,最終成為人民的敵人。
　　中國共產(chǎn)黨歷來主張黨的各級干部要對黨忠誠、對組織忠誠,但是,一旦出現(xiàn)買賣官職,基本的邏輯就變成為對個人忠誠,對賣官者忠誠,久而久之,整個組織系統(tǒng)都將被人身依附所取代。在這種情況下,中央的、上級的政策到底是什么,法律到底是怎么規(guī)定的,甚至真理、正義到底為何物,都已經(jīng)變得毫無意義了,真正起支配作用的是系統(tǒng)中具有賣官權(quán)的一個個人。政府大系統(tǒng)的內(nèi)部已經(jīng)成為一個以人為核心的子系統(tǒng),每個子系統(tǒng)都成為“鐵板一塊”,變成了“針插不進、水潑不進”的“封建獨立王國”。其內(nèi)部當(dāng)然不再可能有任何有效的內(nèi)部制約和監(jiān)督了。
　　一般來說,系統(tǒng)性腐敗或有組織腐敗比個體性的腐敗危害要嚴(yán)重得多,治理的難度要大得多。而用人腐敗最容易演變?yōu)橄到y(tǒng)性、全局性、體系性、整體性腐敗。因此,如果說腐敗是導(dǎo)致“掌權(quán)―腐敗―垮臺”歷史周期率的根本癥結(jié)的話,那么,用人腐敗則是最快速、最猛烈的摧毀劑。對于任何政權(quán)來說,放任用人腐敗等于“自毀長城”的最快捷徑。
　　治理用人腐敗的根本之策
　　中國古代創(chuàng)造了世界上最早的公務(wù)員制度――科舉制度,但是,數(shù)千年來賣官鬻爵卻從未得到有效治理。近代西方一些國家也先后出現(xiàn)過嚴(yán)重的用人腐敗,即常說的“政黨分肥”――大規(guī)模賣官由此被制度化。然而,當(dāng)人類制度文明到現(xiàn)代之后,越來越多的國家都先后比較徹底地治理了用人腐敗。
　　用人腐敗或者嚴(yán)重或者能被成功治理,到底反映出了怎樣的基本規(guī)律呢?這個基本規(guī)律其實也很簡單,即選人模式(我們所說的干部選拔任用方式)的徹底切換。具體地說,就是實現(xiàn)由“伯樂相馬”到“規(guī)則賽馬”徹底變革。就是在干部任用上,到底是由人來決定,還是由制度來決定。由人來決定,就是“伯樂相馬”。由制度來決定,就是“規(guī)則賽馬”。
　　中國古代科舉制度延綿一千多年,但只適用于部分或大部分的初任公務(wù)員,甚至只是取得“公務(wù)員”任職資格的競爭選拔,其后所有的官員選拔任用則都交給了這樣那樣的“伯樂”――掌控舉薦或任命官職權(quán)力的少部分人。所以,古代延綿不絕的賣官鬻爵就不足為奇了。近代英國、美國等國在“政黨分肥”時期,獲得政權(quán)的政黨就等于取得了批發(fā)官職的權(quán)力,大規(guī)模賣官以及由此所導(dǎo)致的在政黨競選期間就大肆交易的現(xiàn)象泛濫成災(zāi)。
　　那些成功治理了用人腐敗的國家到底發(fā)生了哪些改變呢?很簡單,以競爭性制度規(guī)則取代個人決定。西方國家通常把公職人員劃分兩大類,即政務(wù)官(也被稱為政治家或政客)和事務(wù)官,并分別采取不同的競爭方式來決定他們的任用。一些政務(wù)官(議員或行政首長等)由民選這樣的選舉競爭制度規(guī)則來決定,另一些政務(wù)官則由選舉產(chǎn)生的政務(wù)官任命。事務(wù)官(官僚系統(tǒng)的公職人員,也就是狹義的公務(wù)員)則通常由考試錄用制度來決定任用。中國的香港特別行政區(qū)現(xiàn)在也實行這樣的制度。
　　需要強調(diào)的是,沒有純粹的制度決定,也沒有純粹的人的決定。即使是在制度決定模式下,人的因素也是難免的;在伯樂決定模式下,制度(實體的或程序的)也或多或少會存在。但之所以稱為不同的模式,是在某一種模式下,只有一個決定規(guī)則是主導(dǎo)、起支配性作用。
　　這種模式切換運用于中國時有什么特殊性嗎?基本上沒有,如果說有的話,就是源于中國人的過于聰明,由此需要在制度和人之間作出十分清晰、嚴(yán)格的界定,從而不給人留下在制度決定的空間內(nèi)的任何自由裁量或干預(yù)的機會。
　　筆者曾經(jīng)討論過在中國模式切換后如何對制度和人的作用邊界進行清晰界定的問題。在采用制度決定模式之后,人的作用在時間上主要體現(xiàn)在前半段,在具體作用上主要是黨管干部原則的正確落實,即通過制定黨的干部政策(“德才兼?zhèn)洹�、“五湖四海”、“四化”、“年輕化”等)、干部標(biāo)準(zhǔn)以及進行候選人資格審查、政治忠誠審查、廉政審查等上。制度的作用在時間上主要體現(xiàn)在后半段,即候選人一旦確定,就完全交由制度去決定――選舉或考試。但是,制度可以在前半段發(fā)揮相當(dāng)重要的作用,人的作用一定不能滲透到后半段,否則,制度的作用可能完全被肢解、消解或閹割。過去幾年里,江蘇宿遷等一些地方創(chuàng)設(shè)的“公推公選”就是比較好地體現(xiàn)了模式切換及其原則的例子。
　　由于傳統(tǒng)思維的慣性,權(quán)力的強烈的占有欲,要實現(xiàn)用人模式的切換并非是一件容易的事情,阻力和困難重重。這就是為什么“公推公選”或其他方式的“公開選拔”、“競爭上崗”始終只是在很小的范圍內(nèi)試點、推行,有不少地方和單位迄今為止還根本就沒有執(zhí)行,更為惡劣的是一些人很快發(fā)現(xiàn)了制度規(guī)定的漏洞,把制度玩弄于股掌之上。
　　改革遠(yuǎn)未到達(dá)目的地
　　十六大以來,我國在治理用人腐敗上做了很多意義重大的制度創(chuàng)新工作,也基本確立了正確的方向和原則。
　　意義最重大的制度性工作完成于2004年。這年4月,中央頒布了《公開選拔黨政領(lǐng)導(dǎo)干部工作暫行規(guī)定》、《黨政機關(guān)競爭上崗工作暫行規(guī)定》、《黨的地方委員會全體會議對下一級黨委、政府領(lǐng)導(dǎo)班子正職擬任人選和推薦人選表決辦法》(以下將前3個文件分別簡稱為《公開選拔規(guī)定》、《競爭上崗規(guī)定》、《全委會表決辦法》)、《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部辭職暫行規(guī)定》和《關(guān)于黨政領(lǐng)導(dǎo)干部辭職從事經(jīng)營活動有關(guān)問題的意見》等5個干部人事制度改革文件。這5個文件,加上此前經(jīng)中央同意、中央紀(jì)委和中央組織部聯(lián)合下發(fā)的《關(guān)于對黨政領(lǐng)導(dǎo)干部在企業(yè)兼職進行清理的通知》,通稱“5+1”文件。
　　這6個文件特別是其中的前3個文件構(gòu)成了十六大以來意義最為重大的用人制度改革創(chuàng)新或用人制度模式構(gòu)建工作。以“公開選拔”和“競爭上崗”為主體內(nèi)容的競爭性制度決定規(guī)則及其原則基本得以確立。但是,在制度原則、制度內(nèi)容和制度執(zhí)行方面還存在一定甚至是比較嚴(yán)重的問題,亟待修改和完善。
　　第一,在制度決定的原則上,還不夠徹底�！豆_選拔規(guī)定》和《競爭上崗規(guī)定》的第二條都分別規(guī)定了“公開選拔”、“競爭上崗”是“黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用的方式之一”。而按照上述的模式切換要求,應(yīng)當(dāng)做如下規(guī)定才徹底,即“公開選拔是黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用的基本方式”。其所確立的原則是:競爭選拔是原則,不競爭是例外――就像政府信息公開所確立的原則一樣。而公開選拔當(dāng)然是競爭選拔的基本方式。在競爭選拔原則下,任何采用有限競爭或非競爭的選拔方式都只能是例外,均需要選拔主張者舉證,并經(jīng)過專門的審查、監(jiān)督和批準(zhǔn)方能實施�！案偁幧蠉彙笔菍Ω偁幷叻秶M行了限定的、特殊的“公開選拔”,理應(yīng)屬于例外。再例如,在《公開選拔規(guī)定》中就有“涉及國家安全、重要機密等特殊職位,不宜進行公開選拔”這樣的例外規(guī)定。但究竟是否真的涉及國家安全或重要機密等特殊職位,主張者應(yīng)舉證,并須經(jīng)過專門的程序?qū)彶楹团鷾?zhǔn),而不能自己說了算。
　　第二,在程序性或?qū)嶓w性規(guī)定上仍存在嚴(yán)重的缺陷或漏洞,完全可能會被操控和利用。以《公開選拔規(guī)定》為例,其中第六條是有關(guān)“公開選拔”程序的規(guī)定,包括以下六個先后程序:(一) 發(fā)布公告;(二) 報名與資格審查;(三) 統(tǒng)一考試(包括筆試和面試);(四) 組織考察,研究提出人選方案;(五) 黨委(黨組)討論決定;(六) 辦理任職手續(xù)。
　　按照上述的模式切換建議,這個程序是有嚴(yán)重缺陷和漏洞的。主要問題是:程序(四)完全不必要;程序(五)可以部分前置到程序(三)之前或直接整合到程序(二)之中,剩余的則應(yīng)被撤銷。當(dāng)然,程序(二)需要加強,應(yīng)把黨管干部的原則,干部政策、干部候選人標(biāo)準(zhǔn)以及政治、廉政審查都納入其中。
　　文件中現(xiàn)有的程序規(guī)定在模式邏輯上是矛盾的,是“伯樂相馬”思維在作怪,是用人權(quán)私有化至少是為用人權(quán)私有化張目的具體表現(xiàn)。這種程序性規(guī)定客觀上也必然會給那些想搞用人腐敗的腐敗分子留下巨大的漏洞和機會。
　　第三,執(zhí)行力不足�？傮w來看,“5+1”還是不錯的,除了制度原則或規(guī)則本身的缺陷外,主要就是執(zhí)行的嚴(yán)肅性和強制力不夠。迄今為止,仍有不少的地方黨委,企事業(yè)單位沒有推行甚至是完全沒有推行這些制度,結(jié)果也沒有有力的監(jiān)督或問責(zé)。如果是這樣,連是否實施制度的自由裁量權(quán)都默許式地授予,那還有什么執(zhí)行力呢?
　　對于治理用人腐敗,中央已經(jīng)確立了正確的原則和方向,但離徹底治愈的目標(biāo)還有較大差距。繼續(xù)矯正原則、修正和完善制度、強化執(zhí)行是主要的努力方向。

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