2008年啟示 　　 　　2008年，我國遇到了十幾年來前所未有的巨大經(jīng)濟困難，世界金融危機和經(jīng)濟滑坡對中國經(jīng)濟增長形成了空前的外部沖擊，對經(jīng)濟增長方式提出了嚴峻挑戰(zhàn)，社保制度建設也從中獲得兩點重要啟示。
　　
　　社保應以就業(yè)為重點和導向
　　
　　2008年，我國就業(yè)形勢兩次出現(xiàn)大幅滑坡。第一次是上半年，因人民幣升值預期導致的以長三角為主的沿海地區(qū)企業(yè)出現(xiàn)經(jīng)營困難，失業(yè)高峰開始顯現(xiàn)。第二次是下半年，世界金融危機對我國珠三角為主的沿海地區(qū)外向型企業(yè)形成巨大沖擊。為此，中央有關(guān)部門接連出臺優(yōu)惠政策，對困難企業(yè)進行幫扶，以緩解嚴峻的就業(yè)形勢。這就對社保制度提出了一個挑戰(zhàn)。
　　眾所周知，任何勞動保護和社會保障都或多或少對勞動力市場產(chǎn)生一定的扭曲。政府的作用在于如何根據(jù)國情權(quán)衡利弊和取舍輕重，制定一個適合本國國情和發(fā)展水平的制度模式。模式選錯了將事倍功半，操之過急則會適得其反。
　　歐洲一些傳統(tǒng)的福利國家保就業(yè)的勞動保護和社會保障措施和思路不一定完全適合我們的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)情況。歐洲高失業(yè)率既是過度勞動保護的結(jié)果，又是過度勞動保護的原因，同時，還是高福利和高稅收的一種社會均衡。在20世紀60年代，歐洲主要國家平均失業(yè)率僅為2％，70年代剛有攀升的苗頭便采取了嚴格的勞動保護，當時的成本不高，動機良好，但事與愿違，抑制了就業(yè)需求，進而形成了“勞動力市場剛性”，到80年代平均失業(yè)率攀升至5％，90年代達到10％，從此就經(jīng)常保持在兩位數(shù)。后來，包括法國在內(nèi)的許多政府已認識到，70年代旨在維護社會穩(wěn)定的這種僵硬的勞動保護和社會保護不利于就業(yè)，尤其是不利于青年人就業(yè)狀況的改善，于是，從90年代開始便有了席卷各國的社保制度改革。
　　所以，以就業(yè)為重點和以就業(yè)為導向，這將是我國勞動保護和社會保障立法的基本取向。我國的一個基本國情是將長期處于社會主義初級發(fā)展階段，“就業(yè)”就成為一個最基本的“福利”。有就業(yè)就有穩(wěn)定，保就業(yè)就等于保穩(wěn)定，就業(yè)是民生之本，福利之源，穩(wěn)定之基。在這方面，2008年1月實施的《勞動合同法》是一個教訓。
　　
　　社保是拉動內(nèi)需的制度保證
　　
　　社保制度不僅是構(gòu)建和諧社會的一個重要舉措，也是拉動內(nèi)需和促進經(jīng)濟增長方式轉(zhuǎn)變的一個制度保證。溫家寶總理在最近一期的《求是》雜志中撰文《關(guān)于貫徹落實科學發(fā)展觀的若干重大問題》指出，“要把完善社會保障體系作為安邦興國的根本大計。社會保障制度是保證國家長治久安的根本性制度”。
　　這就是說，以往我們過多地將完善社保制度作為解決群眾關(guān)心的難點熱點問題，這個定位是初級的，還沒有超越10年前“兩個確�！睍r的思維定勢，還停留在為國企改革制定配套措施的歷史階段上。溫總理所說的“安邦興國的根本大計”，就應該是指社保制度應為拉動和刺激內(nèi)需做出應有的貢獻，“長治久安的根本性制度”就應該是指成為經(jīng)濟增長方式轉(zhuǎn)變的制度保證之一。
　　改革開放以來，我國經(jīng)濟增長方式愈發(fā)顯示出其不可持續(xù)性和脆弱性，外需依存度過高，將近80％，成為世界之最。這個亦步亦趨的增長方式缺陷在2008年中完全暴露在世界金融危機之中，政府斥巨資救市的目的，就是以擴大內(nèi)需來替代遭受重創(chuàng)的外需。
　　建立和完善社保體系，其結(jié)果可為轉(zhuǎn)變增長方式做出貢獻，使居民持有良好的消費預期，燙平居民消費周期，讓城鄉(xiāng)居民建立消費信心，敢于消費、放心消費、合理消費，啟動消費，使之取代投資驅(qū)動。
　　
　　2009年方向
　　千方百計擴大社保覆蓋范圍
　　
　　我國城鄉(xiāng)社保體系不健全，覆蓋范圍狹小，居民收入預期不確定，消費需求的增長具有局限性。雖然養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、工傷和生育等“五險”制度覆蓋而近幾年來擴大速度較快，總體來看仍然十分狹窄。以基本養(yǎng)老保險為例，目前參保人員2.7億人(含農(nóng)民工1800萬人和農(nóng)村5171萬人，不包括機關(guān)事業(yè)單位)，只占全國就業(yè)人員(7.7億人)即應保人口的35％左右，而發(fā)達國家一般都在80％左右，其中韓國占59％。發(fā)達國家參保人員占總?cè)丝诒壤话阍?0％以上，韓國2005年是36％(覆蓋人口1712萬/總?cè)丝?8137Z)，美國是71％(覆蓋人口2.13億/總?cè)丝?.08億)，而我國僅占全國13億總?cè)丝诘?1％。
　　千方百計擴大社保覆蓋范圍，既是社會發(fā)展的需求，也是經(jīng)濟發(fā)展的必要，是相當長時期內(nèi)我國社保制度改革的重中之重。當前，要著力解決那些阻礙擴大社保覆蓋面的制度缺陷，掃除擴面過程中如下三個主要積弊：
　　一是要加強社保制度的吸引力，加大制度的激勵機制。目前參保激勵作用十分有限，日前全國網(wǎng)民反對延遲退休年齡的事件就是一個明證：社保制度的繳費與待遇之間沒有建立起密切聯(lián)系，沒有形成明顯的多繳多得、少繳少得的激勵機制。如果自愿延遲退休年齡可以明顯獲得更多的養(yǎng)老金，如同銀行儲蓄年限不同可獲得不同的利息那樣由自我偏好來選擇，就不會出現(xiàn)全國網(wǎng)民齊聲反對延遲退休年齡的狀況。
　　只有解決了目前社會保險制度設計中這種“大鍋飯”的狀況，擴大覆蓋面的內(nèi)生機制才能產(chǎn)生。否則，就業(yè)人員參保意愿低下，參保群體不是沒有穩(wěn)定的預期，就是待遇水平逐年下降，消費心理不穩(wěn)定，不能為拉動內(nèi)需發(fā)揮應有的作用。
　　二是要徹底解決保險制度的便攜性問題。農(nóng)民工退保是制度便攜性差導致的后果，廣東省從2002年到2007年已有1000萬農(nóng)民工辦理了退保手續(xù)，這種“進兩步退一步”的制度設計缺陷不利于擴大覆蓋范圍，2008年11月以來，近千萬農(nóng)民工提前返鄉(xiāng)更加凸顯農(nóng)民工社保關(guān)系轉(zhuǎn)續(xù)困境。其實，便攜性差不僅是農(nóng)民工異地流動的障礙，即使城鎮(zhèn)居民異地流動也會十分棘手，不僅手續(xù)十分繁雜，而且導致接收地政府行為扭曲，設置種種門檻不愿意轉(zhuǎn)入；其他社會群體同樣面臨便攜性障礙，比如，機關(guān)公務員“下�！鞭D(zhuǎn)入地方統(tǒng)籌單位，軍隊轉(zhuǎn)業(yè)人員等等，這些便攜性和制度不統(tǒng)一問題實際上涉及到整體制度的設計問題。這些問題不解決，就不能徹底解決參保人員的后顧之憂，既影響參保人員的消費行為，又影響全國統(tǒng)一勞動力要素市場的形成，不利于社保制度擴大覆蓋面。
　　三是在擴大覆蓋范圍和實現(xiàn)全覆蓋的目標中，要防止制度碎片化趨勢。中共十七大提出，到2020年，要建立起覆蓋城鄉(xiāng)居民的社保體系。從世界各國的經(jīng)驗來看，實現(xiàn)全覆蓋的途徑大致有三，一是歐洲大陸的“碎片式打補丁”方式，幾百年之前由行業(yè)發(fā)起，逐漸附加，最終實現(xiàn)全社會覆蓋；二是“先碎片后整臺”模式，從碎片開始起步，當發(fā)展到一定程度時予以整合，比如英國和北歐一些國家；三是建立“統(tǒng)一制度的漸進式改革”，即從起步就建立起一個小制度，不斷擴大，最終覆蓋到全社會，典型代表為1935年建立起社保制度的美國 以及上世紀80年代后期開始改革的韓國。目前看來，這樣“漸進式大一統(tǒng)”的改革之路比較成功。
　　我國目前具有強烈的歐洲大陸“碎片式打補丁”傾向，農(nóng)民工制度和農(nóng)村制度正在擬議當中，而這種制度方向顯然會后患無窮，因為其前途無非有兩個，一個是現(xiàn)今的法國，整個社會陷入“社保陷阱”，社會為之動蕩不安；一個是英國的“先碎片后整合”的結(jié)果，就是說，再過幾十年，要重走英國1946年的整合老路。與其這樣“曲線救國”和“迂回整合”，不如遠學美國，近學韓國，在起步階段就建立一個統(tǒng)一制度，改造現(xiàn)存的城鎮(zhèn)制度，將之逐漸覆蓋到全民。
　　
　　“社會保險”應重在制度完善與制度建設
　　
　　社保制度分為“繳費型的社會保險”和“非繳費型的社會保障”制度，前者的融資方式主要是由參保人的繳費形成，后者主要是來自一般稅收的各級財政轉(zhuǎn)移支付。對“保險制度”來說，應重在制度完善和建設上，需注意以下幾個問題：
　　要處理好制度完善與財政投入的關(guān)系。加強社會保險制度建設，并非簡單地伸手向財政要錢。以養(yǎng)老保險制度為例，隨著覆蓋面不斷擴大，當期制度收入激增，由于存在代際轉(zhuǎn)換的時間差而無需馬上支付，迅速積累的養(yǎng)老資產(chǎn)形成很大的投資和保值壓力。因此，近期和中長期內(nèi)，養(yǎng)老保險制度的核心問題不在于“缺錢”，缺的是“制度”。
　　例如，改革投資制度以提高其收益率，盡快提高統(tǒng)籌層次，解決社保關(guān)系轉(zhuǎn)續(xù)，完善社�；鹬卫斫Y(jié)構(gòu)等。對此，我們還沒有充足的思想準備、組織準備和方案設計及可行性研究等，而只是停留在財政投入的傳統(tǒng)思維上。
　　截止2007年底，養(yǎng)老制度已經(jīng)積累了7400億元，處于嚴重的貶值和管理風險中，其制度積累在過去的四五年里，每年都結(jié)余1000多億元，預計2008年底滾存結(jié)余將超過9000億元。其他“四險”結(jié)存率也都非常高，全部滾存結(jié)余已超過1，2萬億元，沒有財政轉(zhuǎn)移的必要。不解決上述這些問題，擴大覆蓋范圍帶來的巨大“制度收入”就會立即變成一種巨大的“制度壓力”。
　　要處理好待遇水平調(diào)整機制和財政投人的關(guān)系。保險制度的待遇水平要基本能夠與經(jīng)濟發(fā)展水平和社會平均工資增長率掛鉤或指數(shù)化，這是社保制度應該具備的一個基本功能，是參保人能夠放心消費和建立消費信心的起碼要求。而目前，我國社會保險的待遇水平給付機制存在很多問題，不能承擔起穩(wěn)定參保人消費預期、建立消費信心、燙平終生收入的重任。
　　比如，社會養(yǎng)老保險替代率(也即以養(yǎng)老金相對于職工工資的比例)全國平均水平已下降到50％以下j北京等發(fā)達省市已下降到40％以下，并且正在逐年下降，中央政府不得不連年動用“外部機制”上調(diào)退休待遇水平，每年高達10％左右。這種經(jīng)常性的固定調(diào)待機制顯然是對社會保險制度的一種“外部干預”，久而久之，不僅不利于制度發(fā)展，甚至會對制度建設造成“破壞”。
　　再比如，保險制度要有良好的透明性，要讓參保人有良好的收入預期，待遇計算公式要簡單易懂，一目了然，但目前的制度卻過于復雜，參保人根本就不知道或不可能知道他未來的退休金能夠有多少，參保人在加入制度時無法知道未來預期，即使專業(yè)人員也很難算清�！吧鐣ｋU法”正在擬議之中，對上述問題應予以明確。
　　
　　“社會保障”應重在加大投入和增設項目
　　
　　與“社會保險”不同，由于“社會保障”的資金來源是財政收入，因此，其改革重點應主要放在加大財政投入和增設項目等方面，以期成為轉(zhuǎn)變增長方式的一個重要制度支撐。
　　社會保險和社會保障兩個制度之間的功能定位是不同的�！吧鐣ｋU”是一國福利制度的骨干部分追求的目標應該是資金的自我平衡機制和制度收支的自我支撐能力，必須要考慮制度的財務可持續(xù)性，追求的主要目標之一是制度的長效機制。而“社會保障”的定位應該主要是體現(xiàn)國家的責任，強調(diào)二次分配對一次分配的校正，讓受益人口能夠分享到經(jīng)濟高速增長的好處，注重對社會弱勢群體的救助，使其真正成為一個社會安全網(wǎng)和抵御社會風險的最后一道防線。
　　我國社會保障制度的財政投入始終十分有限，例如我國收入調(diào)查型的支出項目主要是低保，2007年按“小口徑”計算(即只含低保6124L元)僅占GDP的0.24％，如按“大口徑”：計算(2008年底預計全國民政事業(yè)費支出合計1300億元)僅占0.52％。相比之下，OECD(經(jīng)濟合作與發(fā)展組織，簡稱“經(jīng)合組織”)21國2001年非繳費型的制度支出即占3.5％。
　　從覆蓋人口比例來看，目前，我國低保覆蓋人口僅為總?cè)丝诘?.7％(6131萬人，其中城鎮(zhèn)2273萬人，農(nóng)村3858萬人)，而1995年，23個發(fā)達國家的社會救助支出受益人口即占總?cè)丝诘?.4％，其中最高的是新西蘭，占總?cè)丝?5％，澳大利亞第二，占總?cè)丝?7.8％，美國稍低于平均水平，占總?cè)丝诘?0％。
　　總之，無論在支出水平上，還是在受益人口的覆蓋比例上，雖然我國依然處于中低收入國家行列，但仍有很大的制度擴展空間。要集中財力，逐漸加大財政對“社會保障”的投入力度，加大瞄準目標群體的準確度，根據(jù)財力和形勢適時增設一些必要的社會救助項目。同時，加快《社會救助法》的立法進程，以立法的形式確保財政投入的規(guī)范性和規(guī)模。

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