議會外交是一國立法機關旨在促進國家間關系所進行的對外交往，是國家總體外交的重要組成部分。中印兩國議會，都曾積極參與到本國的總體外交活動中，是中印外交比較重要、十分活躍的外交主體，為中印外交關系的建立、恢復和發(fā)展發(fā)揮了積極作用。中印議會外交當如何界定?其發(fā)展的歷史脈絡是什么樣子?又有怎樣的特點和意義?本文試圖圍繞這些問題展開分析論證。
　　
　　中印議會外交的學術界定
　　
　　何為“議會外交”?全國人大和全國政協(xié)的對外交往活動，尤其是全國政協(xié)的對外交往，是否屬于“議會外交”范疇?學術界有不同的看法。
　　有人認為，“人民代表大會的對外交往是國家的議會外交，人民政協(xié)的對外交往可以定性為我國的人民外交”�！叭嗣翊�表大會的對外交往是我國議會外交最重要的也是唯一的形式”。還有人認為，全國人大于1984年被正式接納為世界各國議會的大家庭――各國議會聯(lián)盟的成員。這一具有標志性意義的事件意味著“全國人大所具有的議會特性已為人們所公認”。全國政協(xié)同許多國家的議會建立了聯(lián)系，并開展了多方面富有成效的交流與合作，但“這種交往并不屬于議會之間的交往，不能稱為‘議會外交’，將其納入‘人民外交’的范疇更為合適�！鄙鲜龆�位學者對“議會外交”的理解有一個共識：全國人大的對外交往屬于“議會外交”的范疇，而全國政協(xié)的對外交往不屬于“議會外交”，而屬于“人民外交”的范疇。但是又有人指出，“人民外交”是有特定語境的概念：“人民外交是新中國基于階級分析、國際統(tǒng)一戰(zhàn)線理論在戰(zhàn)爭與革命的時代認知下。由黨政對外機構控制、主持但以人民團體或個人名義出現(xiàn)、以政治上可信用的外國人民和非政府組織為主要工作對象、為建立人民間友好關系和國際統(tǒng)一戰(zhàn)線而展開的，追求政治而非經濟目標的對外活動�！蔽鞣絿�家一般不用“人民外交”的概念，當前中國更多的使用“民間外交”取代之。錢其琛主編《世界外交大辭典》直接將“人民外交”的詞條指向“民間外交”：“民間外交指各國民間人士或民間機構之間有利于各自國家實現(xiàn)其對外政策目標的、具有非官方性質的交往。實際上，有的民間人士和民間機構本身具有一定的官方背景；還有的官方人士以民間身份出現(xiàn)，參與民間的國際交往�！笨偨Y上述學術界的相關界定得出：全國政協(xié)的對外交往屬于人民外交；人民外交是特定歷史語境下的概念，在當前被民間外交所取代；全國政協(xié)的對外交往屬于“民間外交”的范疇。筆者傾向于錢其琛主編的《世界外交大辭典》的說法：議會外交是“對一國立法機關旨在促進國家間關系所進行的對外交往的一種提法。在中國，全國人大和全國政協(xié)的這種對外交往被認為是中國總體外交的重要組成部分”。這就是說，全國人大和全國政協(xié)的對外交往是中國總體外交的重要組成部分，都屬于中國“議會外交”的范疇，至少在廣義的“議會外交”的概念中是說得過去的。因為，全國人大是中國的最高立法機關、最高權力機關，人民代表大會制度是中國的根本政治制度；全國政協(xié)是享有法定參政權、議政權、提案權、監(jiān)督權的議事組織，政治協(xié)商制度是中國的基本政治制度。對印度而言，“議會外交”是指由印度人民院或印度聯(lián)邦院參與的外交活動。這一點是沒有爭議的。
　　這樣一來，筆者就把由中國全國人大、全國政協(xié)及其所屬單位或人員參與的，以及印度人民院、印度聯(lián)邦院及其所屬機構或人員參與的外交活動稱為“中印議會外交”。中印議會外交以中印議會之間的交流與合作為主，還包括議會與議會之外的機構和人士的交往，如一方議會領導人與對方國家政府、司法機關、軍事機關、政黨組織、社會團體等的交往，都可視為中印議會外交的一部分。
　　
　　中印議會外交的發(fā)展脈絡
　　
　　中印議會領導人之間的外交活動，與中印關系發(fā)展起伏跌宕的節(jié)拍基本同步，在60年的風雨歷程中走過4個歷史時期。
　　第一，初建時期(20世紀50年代)，中印議會交往開始起步，這為兩國關系進入友好“蜜月時期”注入了新的內容。中國議會訪印首舉是1955年12月全國人民代表大會常務委員會副委員長宋慶齡訪印。第一個訪華的印度議會代表團是1956年9月至10月由印度人民院議長阿?阿延加爾率領的印度國會代表團(包括印度人民院和聯(lián)邦院議員)，次年9月印度聯(lián)邦院議長、印度副總統(tǒng)薩瓦帕利?拉達克里希南訪問北京。中印議會領導人互訪，尤其是印度兩院議長訪華，為20世紀50年代中印友好關系的建立與發(fā)展發(fā)揮了重要作用。
　　第二，斷流時期(1960－1980年)，中印議會外交受中印關系起伏的影響而一度斷流。中印議會副議長級別以上的出訪活動幾乎處于停滯狀態(tài)，這與中印關系轉向分歧對抗的“僵局時期”及緩慢走上關系“正常化時期”的節(jié)拍基本保持一致。
　　第三，恢復時期(20世紀90年代)，中印議會議長外交打破交往中斷的沉寂而恢復，突破歷史記錄而發(fā)展。20世紀90年代，在中印首腦成功實現(xiàn)互訪及冷戰(zhàn)結束的背景下，兩國議長接連實現(xiàn)4次互訪：1993年1月，由人民院議長希夫拉吉?維什瓦納特?帕蒂爾率領的印度議會代表團來華訪問。1993年11月至12月，全國政協(xié)主席李瑞環(huán)對印度進行正式友好訪問。1994年10月，印度副總統(tǒng)兼印度聯(lián)邦院議長科切里爾?拉曼?納拉亞南訪問中國。1995年11月，中國全國人大常委會委員長喬石對印度進行正式友好訪問。印度人民院議長、印度聯(lián)邦院議長訪華，打破了印度議長訪華的30余年沉寂；李瑞環(huán)、喬石的印度之行，結束了中國全國政協(xié)主席、全國人大常委會委員長沒有訪問過印度的歷史。
　　第四，大發(fā)展時期(進入21世紀以來)，中印議會議長外交頻繁，議會參與的外交形式多樣，大法官的互訪邁出歷史性一步，雙方議會友好小組建立、議會定期交流機制正式啟動。進入21世紀后，中印4次議長互訪又為兩國友好關系順利發(fā)展拾柴添焰：2001年1月，中國全國人大常委會委員長李鵬對印度進行正式友好訪問。2003年1月，由印度人民院議長馬諾哈爾?喬希率領的印度議會代表團對中國進行正式友好訪問。2003年11月，中國全國政協(xié)主席賈慶林訪問印度。2006年7月，印度議會人民院議長查特吉訪問北京。2000年至2009年的10年間，中印兩國議長的4次正式互訪與兩國首腦的6次正式互訪交互生輝，這種最高層次、極高頻率的外交活動，解決了兩國關系中很多棘手難辦的外交難題，促進兩國關系很快走出“印度核試驗沖擊時期”，穩(wěn)步走上“雙邊關系大發(fā)展時期”。
　　除了兩國議會議長10次互訪以外，自1992年以廖漢生副委員長為團長的中國全國人大代表團對印度進行友好訪問至2009年全國人大常委會副委員長韓啟德在人民大會堂會見印度卡納塔克邦首席部長葉迪烏拉帕一行，冷戰(zhàn)結束以來的十幾年間，中印副議長以上級別的議會外交活動還有18次。這些議會外交活動，外交主體的身份多重、涉及議題十分廣泛、交流的頻率很高、影響波及面 甚廣，為中印戰(zhàn)略合作伙伴關系的確立與發(fā)展做出了重要貢獻。
　　
　　中印議會外交的特點和意義
　　
　　以1950年4月1日中印建交以來60年的中印議會外交發(fā)展為時間縱軸，以《人民日報》關于中印議會外交的新聞報道為內容橫軸，以“中印”作為新聞內容檢索關鍵詞，整理建立的“中印議長互訪統(tǒng)計表”、“中印副議長以上級別的議會外交統(tǒng)計表”(統(tǒng)計表略)。中印議會外交表現(xiàn)出以下6個特點。
　　第一，同步性。中印議長互訪的時間，有的發(fā)生在初建時期的20世紀50年代、有的發(fā)生在恢復時期20世紀90年代、有的發(fā)生在大發(fā)展時期的21世紀，斷流時期的1960－1980年沒有議長外交發(fā)生。本文劃定的中印議會外交的4個時期與中印外交關系發(fā)展5個時期基本吻合――中印外交關系60年表現(xiàn)為“三起兩落”5個時期：進入友好蜜月時期(1950－1959)，轉向分歧對峙時期(1959－1976)，走上關系正�；瘯r期(1976－1998)，受印度核試驗沖擊時期(1998－2000)，新世紀雙邊關系大發(fā)展時期(2000－今)。中印議長互訪狀況與中印關系的冷暖情況保持一定的同步關系。
　　第二，靈活性。議會外交具有“亦官亦民”的特點，其發(fā)展可以保持相對獨立，可以在政府間交往出現(xiàn)困難時，退中求進，靈活進取。比如，中印關系在“受印度核試驗沖擊時期”陷入低潮，而此時中印議會外交卻頻頻出手，展示了議會外交可以在政府交往出現(xiàn)困難的情形下，充分發(fā)揮議會官員具有的民意使者的特質，斡旋于兩國的新聞輿論、議會機關、國際組織、人文紀念等社會活動中，為兩國關系轉好營造氛圍。
　　第三，對等性。20世紀50年代，印度議會議長訪華兩次，中國議會議長沒有訪��；但是通盤考慮該時期兩國外交大局，印度總理訪華1次，中國總理訪印3次，中印政府、議會最高層領導人出訪對方國家各有3次，互訪是對等的。20世紀90年代后，印度議會議長4次訪華，中國議會議長4次訪印，也表現(xiàn)出很強的對等性。這也是筆者把全國政協(xié)的對印交往視為中印議會外交范疇的一個重要理由。
　　第四，分量重。一同議會的議長在國家政治生活中的地位常常是與該國首腦的地位相鄰近，政治地位十分顯赫。例如，中國全國人大常委會委員長、全國政協(xié)主席在當前中國的政治生活中位列第二位、第四位，分別列在中國國家主席、國務院總理之后；印度人民院議長是印度國家尊嚴和自由的象征，印度聯(lián)邦院議長兼任印度副總統(tǒng)。1990年代以來，中印議長訪問對方國家共有8次，兩國政治要員多次互訪、頻繁接觸，可見中印議會外交在中印關系發(fā)展中的分量之重。
　　第五，頻率高。中印建交60年來，副議長級以上的議會外交活動共發(fā)生28次，其中25次集中在20世紀90年代后的十幾年間，平均每年約1.3次。甚至出現(xiàn)了1999年11月、2005年度、2007年度，副議長參與的中印議會外交活動就達3次的特別密集的特例。第六，議題廣。中印議會交往的對象涉及對方國家的議會、政府、政黨、司法機關、民間組織等等，議題涵蓋政治、經濟、文化、社會、新聞、安全、裁軍、反恐、人文紀念、國際事務、多邊合作、人權對話、司法交流等諸多領域。此一特點，全國人大常委會副秘書長曹衛(wèi)洲說過這樣一段話：“人大對外交往，既做外國議會和議員的工作，也做政府和各界人士的工作，具有綜合優(yōu)勢；既有立法交流，又涉及經濟、社會、文化等各個領域，內容廣闊；既做外國議會高層領導和主要議員的工作，又面向廣大議員，影響廣泛；既與執(zhí)政黨議員交流，也開展與在野黨議員的交流，立足長遠。”可見議會交流的對象眾多，涉及的議題必然十分廣泛。
　　關于議會外交的意義，中國全國人大前委員長李鵬認為：“議會在各國的政治生活中發(fā)揮著重要作用，議會交往是國家關系的重要組成部分�！惫P者認為：第一，中印兩國的政治制度不同，中國實行人民代表大會制度和政治協(xié)商制度，印度實行議會民主制度和三權分立制度，中印議會間的溝通十分必要，可以互相學習借鑒。第二，議會是民眾意志、政黨意志、國家意志的匯集機關，議會外交的影響也就自然可以波及議會、民眾、政黨、政府、企業(yè)等等諸多對象，這是包括首腦外交在內的其他任何外交都無法替代的。第三，中印議會各機構參與的外交活動，代表本國各方利益的議長、議員的直接會晤，能極大地增進兩國議會、政府、政黨和人民之間的理解和共識，議會能夠通過相關的立法、監(jiān)督活動，促進兩國關系中某些復雜棘手問題解決走上合法化軌道。

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