傳統(tǒng)觀念認(rèn)為，外交是政府的專利，但是，隨著民主建設(shè)進(jìn)程的加快，各國(guó)政府的職能均出現(xiàn)了不同程度的轉(zhuǎn)變，政府外交的權(quán)能也隨著民主進(jìn)程被各種外交形式所分?jǐn)偂?　　一、首腦外交大放異彩
　　外交本是國(guó)家及其政府的職能，與此相適應(yīng)的首腦外交在政府外交中大放異彩。首腦外交是由國(guó)家元首或政府首腦所直接從事的個(gè)人外交活動(dòng)。首腦外交的形式是多種多樣的，如正式訪問、非正式訪問、會(huì)見、會(huì)談、通話、通信等，它帶有明顯的周期性。在有些國(guó)家，盡管國(guó)家元首是“虛位元首”，不掌握實(shí)際權(quán)力，但這種體制卻給政府首腦以很大的權(quán)力。因此，不管哪種政治體制的政府，國(guó)家元首或政府首腦在外交方面的權(quán)能都有膨脹趨勢(shì)，首腦外交越來越紅火。
　　盡管每個(gè)國(guó)家對(duì)國(guó)家元首或政府首腦外交權(quán)的內(nèi)容和范圍在法律上都有明確規(guī)定，但國(guó)家元首或政府首腦經(jīng)常繞開立法機(jī)關(guān)的監(jiān)督，直接介入外交活動(dòng)。首腦外交既有利，也有弊。在利的方面，國(guó)家元首或政府首腦一般都是該國(guó)外交政策的最高決策者，他們對(duì)政府外交的直接介入，既有助于相關(guān)國(guó)家最高當(dāng)局澄清是非，消除分歧，達(dá)成諒解與共識(shí)，又可以與對(duì)方迅速而直接地決定重大的外交問題。如果雙方本著誠(chéng)實(shí)互信、平等友好的原則，可以使國(guó)家關(guān)系獲得突破性進(jìn)展。在外交實(shí)踐中，首腦外交有時(shí)能夠成為首腦個(gè)人為提高自己聲望和鞏固其國(guó)內(nèi)地位的重要手段。弊的方面也是明顯的，帶有一定的冒險(xiǎn)性。第一，國(guó)家元首或政府首腦行使其外交權(quán)是職務(wù)行為，代表的是國(guó)家，其行為是非人格化的。他（她）必須放棄一切私心雜念，處理好個(gè)人與國(guó)家行為之間的關(guān)系，但事實(shí)上這種要求很難做到。第二，國(guó)家元首或政府首腦處理國(guó)家的事情不可能事必躬親，對(duì)外交問題處理的程序與具體環(huán)節(jié)不一定清楚，對(duì)事情的前因后果未必清楚，而且還有語言溝通問題，即使其出發(fā)點(diǎn)正確，但遇到原則問題，非個(gè)人能力和水平所能解決，有可能適得其反，導(dǎo)致國(guó)家關(guān)系緊張。第三，國(guó)家元首或政府首腦有可能突破國(guó)家法律賦予的外交權(quán)力范圍，打破法律和有關(guān)監(jiān)督機(jī)關(guān)的約束，隨心所欲、沽名釣譽(yù)，造成權(quán)力的濫用，因此，首腦外交的最大風(fēng)險(xiǎn)“是濫用……個(gè)人外交�！闭�因?yàn)槿绱耍瑖?guó)家的總體外交要求國(guó)家元首或政府首腦應(yīng)該具備相當(dāng)高的素質(zhì)，尤其是對(duì)民族和國(guó)家的忠誠(chéng)。
　　目前，國(guó)際社會(huì)的首腦外交非�；钴S，也引起國(guó)際社會(huì)的高度重視。人們普遍認(rèn)為，首腦外交是由于行政權(quán)力失去監(jiān)督控制，以及科技對(duì)現(xiàn)代社會(huì)各方面帶來的影響造成的。人們甚至認(rèn)為過去相對(duì)閉塞的國(guó)際環(huán)境使政府難得在外交上有所作為；今天，科學(xué)技術(shù)迅猛發(fā)展，為首腦外交大放異彩提供了客觀的物質(zhì)基礎(chǔ)，因此，首腦外交大放異彩說明了國(guó)家元首或政府首腦在外交權(quán)力的范圍與實(shí)施上充分利用了科技成果。
　　二、議會(huì)外交漸入佳境
　　議會(huì)與國(guó)會(huì)、立法機(jī)關(guān)、權(quán)力機(jī)關(guān)、監(jiān)督機(jī)關(guān)、代議機(jī)關(guān)等概念基本相近，只不過在使用時(shí)因?yàn)榕c不同機(jī)關(guān)名稱相對(duì)，才有這些指稱。議會(huì)的產(chǎn)生是權(quán)力斗爭(zhēng)的產(chǎn)物，也是民主發(fā)展史上的重要里程碑。議會(huì)的產(chǎn)生使國(guó)家整體權(quán)力既發(fā)生分割，也出現(xiàn)制衡，外交作為國(guó)家的職能也必然因此而出現(xiàn)權(quán)力的分割與制衡。議會(huì)作為分權(quán)與制衡原則的組織形式，必然會(huì)介入國(guó)家外交，因此，議會(huì)外交在歷史上晚于整體國(guó)家外交和政府外交，但議會(huì)外交作為強(qiáng)有力的外交主體形式在國(guó)家關(guān)系中發(fā)揮的作用越來越大。
　　從發(fā)展趨勢(shì)來看，議會(huì)外交漸入佳境。原因主要有：（1）隨著人們政治文化素質(zhì)的提高，人們對(duì)議會(huì)在國(guó)家政治生活中的作用越來越重視，對(duì)議會(huì)主動(dòng)行使其監(jiān)督權(quán)的呼聲越來越高，因此，議會(huì)對(duì)行政權(quán)力也進(jìn)行了嚴(yán)格、規(guī)范、有效地監(jiān)督，當(dāng)然包括了加大對(duì)政府外交工作的監(jiān)督力度。議會(huì)不僅僅是旁觀者或決策者，更要深入到政府外交活動(dòng)的具體環(huán)節(jié)，使監(jiān)督落實(shí)到實(shí)處。因此，議會(huì)外交首先起源于議會(huì)的主要職能，議會(huì)不僅發(fā)揮著監(jiān)督的功能，而且在發(fā)展中其外交功能和活動(dòng)逐漸加強(qiáng)。（2）國(guó)際社會(huì)對(duì)政府外交權(quán)力膨脹問題都高度重視，要求加大對(duì)行政權(quán)力的監(jiān)督。國(guó)家元首或政府首腦在外交方面一旦權(quán)力出現(xiàn)過分膨脹，必然會(huì)波及內(nèi)政，導(dǎo)致權(quán)力失衡。在外交上美國(guó)總統(tǒng)與國(guó)會(huì)之間存在著矛盾，盡管美國(guó)外交政策的主要決策在行政系統(tǒng)內(nèi)，但“國(guó)會(huì)仍是一個(gè)重要的‘參與者’和‘評(píng)判者’�！币虼耍�美國(guó)國(guó)會(huì)在整個(gè)國(guó)家外交政策的制定方面具有不可替代的作用，能夠把政府成熟的外交政策法律化。其他國(guó)家，諸如英國(guó)、俄羅斯、法國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家的議會(huì)在國(guó)家外交的決策與監(jiān)督上也有相當(dāng)大的權(quán)力。（3）議會(huì)與政黨斗爭(zhēng)有著密切聯(lián)系。議會(huì)本身是權(quán)力斗爭(zhēng)的產(chǎn)物，同時(shí)，議會(huì)又是政黨擁有政治權(quán)力的源頭。政黨就是在議會(huì)斗爭(zhēng)的基礎(chǔ)上產(chǎn)生的，它是為實(shí)現(xiàn)本階級(jí)集團(tuán)的根本利益，圍繞取得和運(yùn)作政權(quán)而進(jìn)行活動(dòng)的政治組織，政黨對(duì)權(quán)力的目標(biāo)非常明確。議會(huì)成員的構(gòu)成說明了政黨在政治權(quán)力上的取得狀況，政治權(quán)力的取得直接涉及到政黨對(duì)權(quán)力，包括外交權(quán)力的行使、影響、干預(yù)等方面，政黨在議會(huì)中沒有一席之地，連發(fā)言權(quán)都沒有；而政黨取得、影響和干預(yù)外交權(quán)，說明了政黨在政治生活中的作用日益明顯。所以，今天議會(huì)外交的活躍也離不開政黨及其活動(dòng)，今后，隨著政黨政治的發(fā)展，以及政黨對(duì)國(guó)家政治生活的進(jìn)一步滲透并發(fā)揮作用，政黨將會(huì)進(jìn)一步促使議會(huì)外交的發(fā)展，使議會(huì)外交更加活躍。（4）從議會(huì)外交自身的特征以及它所發(fā)揮的作用來看，議會(huì)外交既不像政府外交那樣拘泥于嚴(yán)格的外交禮儀，又區(qū)別于一般的民間外交，既官又民，能官能民。政府外交在整個(gè)國(guó)家關(guān)系中屬于第一層次，處于核心地位，是國(guó)家之間保持正常聯(lián)系與接觸的常規(guī)途徑和主要形式。民間外交的作用不能低估，但不管其發(fā)揮的是正面的輔助作用，還是負(fù)面的阻礙作用，民間外交已經(jīng)成為一種重要的外交形式，是國(guó)家關(guān)系中的邊緣層次，即第三層次。議會(huì)外交作為整個(gè)國(guó)家外交的重要組成部分能夠有條件發(fā)揮其自身的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，所以，它居于民間外交和政府外交的中間，屬于過渡層次，發(fā)揮著重要的媒介作用。
　　議會(huì)外交在國(guó)際舞臺(tái)上的出現(xiàn)，不是削弱政府外交，也不是給政府添亂，而是使政府的外交政策與活動(dòng)更加符合國(guó)家利益，在國(guó)家關(guān)系中增添了一個(gè)更加重要與靈活的外交類型。當(dāng)今議會(huì)參與政府外交，不僅是傳統(tǒng)分權(quán)學(xué)說要求其行使人民賦予的監(jiān)督權(quán)力，而且對(duì)政府外交的介入是得到各國(guó)憲法和法律的授權(quán)，議會(huì)間開展外交已得到國(guó)際社會(huì)的普遍認(rèn)可。
　　三、政黨外交日漸突出
　　政黨是現(xiàn)代國(guó)家政治生活中起主導(dǎo)性的力量，它普遍存在于當(dāng)今世界的民族國(guó)家中。全世界190多個(gè)民族國(guó)家，不存在或不允許存在政黨的國(guó)家大約20個(gè)左右。政黨不僅活躍于國(guó)內(nèi)政治舞臺(tái)，而且還是國(guó)際關(guān)系中逐漸走上前臺(tái)的行為主體。隨著政黨之間國(guó)際交往的不斷擴(kuò)大，政黨外交已經(jīng)得到世界的認(rèn)同，許多國(guó)家已經(jīng)把它作為國(guó)家外交關(guān)系的重要組成部分。
　　政黨外交之所以在國(guó)際關(guān)系中逐漸走上前臺(tái)，是因?yàn)樗�在現(xiàn)代國(guó)際關(guān)系中發(fā)揮著獨(dú)特的作用。第一，政黨外交推動(dòng)國(guó)家關(guān)系建立和改善。國(guó)家關(guān)系的建立往往是根據(jù)國(guó)家利益，尤其是統(tǒng)治階級(jí)的利益來決定的。在國(guó)家關(guān)系尚未建立之前，如何認(rèn)識(shí)對(duì)方政府及其外交政策，如何保持兩國(guó)之間的信息通暢，如何建立國(guó)家關(guān)系等系列問題是客觀存在的，而這些問題的解決往往離不開政黨。政黨外交能夠?yàn)閲?guó)家關(guān)系的建立做好鋪墊工作，也為國(guó)家關(guān)系的發(fā)展與鞏固發(fā)揮橋梁、紐帶作用。第二，政黨外交是國(guó)家關(guān)系的重要政治基石。政黨外交的對(duì)象主要是各國(guó)政黨、政要。政黨外交雖然不像政府外交那樣直接處理具體問題，但它以國(guó)家利益為著眼點(diǎn)，通過政黨多種形式的交往活動(dòng)，有助于消除誤解、增進(jìn)了解、加深理解，使信息得到溝通，思想及時(shí)交流，從而對(duì)國(guó)家關(guān)系的鞏固、發(fā)展起到了基礎(chǔ)性作用。第三，政黨外交有著自己的特點(diǎn)，這些特點(diǎn)決定了政黨外交可以發(fā)揮更大的作用。
　　政黨外交與政府外交相比有許多不同：一是承擔(dān)的責(zé)任不同，政黨外交并不處理需要由政府來處理的具體的外交事務(wù)，這本身就說明政府的權(quán)力再大，它不可能涉及政治生活的各個(gè)方面，由此使政黨外交發(fā)揮作用；二是工作的對(duì)象不同，政黨外交主要是同外國(guó)的政黨和政要進(jìn)行交流，而政府外交主要是政府之間的交往；三是工作的方式不同，政黨外交注重的是同外國(guó)政黨、政要思想的溝通和交流，而政府外交更加注重實(shí)際問題的解決，以維護(hù)國(guó)家利益；四是政黨外交不必拘泥于外交禮節(jié)，可以為政府外交傳遞信息，解決政府外交不便于解決的問題。所以，兩者在主體上存在著很大區(qū)別，而這些不同恰恰反映出政黨外交的作用。但政黨外交再特殊，仍然服務(wù)于國(guó)家利益，是政府外交的重要補(bǔ)充。第四，政黨外交還是加強(qiáng)執(zhí)政黨建設(shè)的重要途徑。
　　國(guó)際社會(huì)普遍重視政黨外交發(fā)揮的巨大作用，理論界已經(jīng)把政黨外交作為一個(gè)專門課題加以研究，許多國(guó)家達(dá)成共識(shí)，認(rèn)為政黨外交已經(jīng)成為國(guó)家總體外交的重要組成部分，隨著人們對(duì)政黨外交認(rèn)識(shí)的進(jìn)一步加深，政黨外交將發(fā)揮越來越重要的作用。
　　四、民間外交非�；钴S
　　民間外交“是由非官方機(jī)構(gòu)或非官方人士所從事的外交活動(dòng)”，民間外交的參與者可以是在野黨、社會(huì)團(tuán)體，也可以是各界人士。民間外交的出現(xiàn)打破了傳統(tǒng)國(guó)際政治舞臺(tái)上由政府及其領(lǐng)導(dǎo)人獨(dú)唱主角的局面，民間外交涉及的內(nèi)容越來越多，它在諸如民間貿(mào)易、環(huán)境保護(hù)、人道主義援助、人權(quán)合作等方面發(fā)揮著獨(dú)特的作用。“一方面，它反映著各國(guó)人民的利益、要求和愿望，對(duì)有關(guān)國(guó)家的政府構(gòu)成直接的壓力和影響；另一方面，在國(guó)家關(guān)系惡化，甚至不存在正式外交關(guān)系的情況下，它可以扮演政府私人代表的角色，投石問路，活動(dòng)余地較大。從表面上看，民間外交與政府外交之間并無直接的聯(lián)系，可是在實(shí)際上，它們是相輔相成的。
　　近年來，各國(guó)政府越來越重視民間外交，因?yàn)槊耖g外交可以解決政府不能解決的外交問題，并且日益活躍，在國(guó)際舞臺(tái)上發(fā)揮的作用越來越大。民間外交日益活躍的原因主要有：第一，民間外交的興起是國(guó)際政治民主化的體現(xiàn)。隨著時(shí)代的發(fā)展和經(jīng)濟(jì)全球化進(jìn)程的推進(jìn)，政府外力量已經(jīng)對(duì)國(guó)家間關(guān)系產(chǎn)生了強(qiáng)大的影響，并且有進(jìn)一步加強(qiáng)的趨勢(shì)。國(guó)際民主政治進(jìn)程的加快，必然在外交上加入民主的成分，而民間外交就是國(guó)際民主政治進(jìn)程的產(chǎn)物；民間外交向傳統(tǒng)的外交主體――政府提出了挑戰(zhàn)，各國(guó)政府應(yīng)該承認(rèn)民間外交的合法存在，簡(jiǎn)政放權(quán)，給民間外交活動(dòng)空間；國(guó)家間關(guān)系不能僅僅靠政府外交來解決，需要多頭并進(jìn)，形成政府外交、議會(huì)外交、政黨外交、民間外交的多元化外交格局，使官民并舉，適應(yīng)國(guó)際政治民主化的潮流。第二，民間外交為政府外交化解矛盾，提高政府的外交能力。經(jīng)濟(jì)全球化使各國(guó)經(jīng)濟(jì)合作日益密切，經(jīng)濟(jì)合作密切不是將兩者簡(jiǎn)單地融為一體，而是在合作中獲得各自需要的利益。但每次合作并未都能如愿已償，如中日關(guān)系正常化的30多年，兩者之間因?yàn)闅v史問題和臺(tái)灣問題使政府外交時(shí)常出現(xiàn)摩擦，每當(dāng)中日兩國(guó)關(guān)系陷入困頓時(shí)，民間外交總是克服困頓狀態(tài)的首選良方。第三，民間外交可以在一定的活動(dòng)領(lǐng)域和范圍內(nèi)與政府合作。今天民間外交在諸如人道主義援助、資源、人口、教育、人權(quán)、環(huán)境、安全、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展等各個(gè)領(lǐng)域影響乃至參與解決僅靠政府行為難以解決的問題，做那些政府不愿做、不便做或者不能做的事，民間外交在這些領(lǐng)域空前活躍。民間外交在這些領(lǐng)域的參與在一定條件下補(bǔ)充了政府外交行為的不足，提供了非官方的信息和對(duì)話渠道，是政府外交的補(bǔ)充和輔助，客觀上起到了促進(jìn)政府間合作的作用。
　　民間外交已經(jīng)成為國(guó)際社會(huì)政治舞臺(tái)上的一種重要的外交形式，對(duì)政府外交主體提出了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，這與經(jīng)濟(jì)全球化有著密切的關(guān)系，但不能完全歸結(jié)為經(jīng)濟(jì)全球化，盡管政府在外交活動(dòng)中的作用有所下降，但不管怎么變化，民間外交只能作為政府外交的輔助形式或?qū)α⒚娲嬖冢�永遠(yuǎn)不會(huì)改變政府外交在國(guó)家關(guān)系活動(dòng)中的主體地位。
　　隨著現(xiàn)代社會(huì)的發(fā)展，外交形式越來越豐富，政府外交、民間外交、議會(huì)外交、政黨外交的作用日益突顯，外交活動(dòng)呈現(xiàn)立體化發(fā)展趨勢(shì)，這與國(guó)家的發(fā)展程度密切相關(guān)。各種外交形式的出現(xiàn)既說明政府外交職能與權(quán)力分化狀況，同時(shí)也說明隨著國(guó)際政治民主化進(jìn)程的推進(jìn)，各國(guó)外交正在形成全方位、多形式、立體交叉的多邊外交新格局。
　　（本文責(zé)任編輯： 卜衛(wèi)東）
　　

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