城市化進程有賴于中國政府能夠真正推動土地制度的改革進程。在中國的現(xiàn)實之下，如果政府不主動改革，市場會制造出越來越多的現(xiàn)實來逼著政府來接受。這不僅被動，而且結(jié)果還不可預(yù)知。
　　
　　今年的中央一號文件將連續(xù)第七次聚焦三農(nóng)已無懸念。2010年元旦，在河北廊坊三河市考察農(nóng)村工作的中共中央總書記胡錦濤，對著圍攏過來的村民大聲說：“中央還將下發(fā)2010年一號文件，出臺一批新的強農(nóng)惠農(nóng)政策�！�
　　此前不久，一年一度的中央農(nóng)村工作會議剛剛在北京閉幕，從中央農(nóng)村工作會議傳出的信息來看，“城鎮(zhèn)化”無疑將激起人們豐富的想象力�！俺擎�(zhèn)化”的提法，在2005年、2006年和2008年的一號文件中曾經(jīng)各出現(xiàn)過一次。而這一次提出，將推進城鎮(zhèn)化作為保持經(jīng)濟平穩(wěn)較快發(fā)展的“持久動力”。
　　而在一個月前的中央經(jīng)濟工作會議上，也將“城鎮(zhèn)化”作為今年的主要經(jīng)濟工作之一。把解決符合條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口逐步在城鎮(zhèn)就業(yè)和落戶作為推進城鎮(zhèn)化的重要任務(wù)，放寬中小城市和城鎮(zhèn)戶籍限制。要實現(xiàn)這些，就必須體現(xiàn)在土地利用的改變上：城鎮(zhèn)化擴張的用地需求問題，以及農(nóng)村人口離開土地的利益補償問題。
　　實際上，中國近幾十年來的城市化進程，一直在強烈地沖撞著土地制度，以合法或非法的形式推動它改變。隨著城市化進程的深入，用地需求與耕地保護的矛盾、農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移與就業(yè)、農(nóng)民失地的利益補償、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)等問題顯得愈加突出，也迫切需要中國真正開啟新時期土地制度改革的進程。
　　摸清中國實際存量土地規(guī)模和利用效率顯然成為優(yōu)先課題，國土資源部正在這種背景下，開展對全國土地的大督察“運動”。
　　
　　用地形勢嚴峻
　　
　　近年來，因土地問題誘發(fā)的社會矛盾十分突出，已成為影響中國社會穩(wěn)定的重要因素。嚴峻的現(xiàn)實迫使中央政府將實行最嚴格的土地管理制度放到了重要的議事日程。2009年12月29日，溫家寶總理在《關(guān)于國家土地督察制度實施三年來進展情況的報告》上作出批示：“土地督察工作要加強，敢于碰硬，不怕得罪人�！贝伺e既顯示了高層的決心，亦凸顯出土地調(diào)控工作的極端緊迫性。
　　而在當(dāng)前全球經(jīng)濟尚未好轉(zhuǎn)、國內(nèi)信貸相對寬松的背景下，土地交易市場投機性大增，“勾地”盛行，對經(jīng)濟運行造成傷害。出于此種憂慮，在2009年12月初召開的國土部黨組擴大會議上，各地的國土督察局長們紛紛建議，2010年新增建設(shè)用地指標不宜再大規(guī)模擴大，仍保持2009年水平的增量，嚴控新批項目上馬。
　　國土資源部一位權(quán)威人士向本刊記者表示，2010年，國土資源部將開展國土資源大清查行動，同時繼續(xù)將加強對產(chǎn)業(yè)過剩行業(yè)和重復(fù)建設(shè)項目用地的監(jiān)管，對于一些地方以擴大內(nèi)需為名擅自突破用地計劃和標準的，將勒令整改并報批國家總督查，整改期間暫停審批。
　　去年底，中央政治局召開會議強調(diào)，“保持宏觀經(jīng)濟政策的連續(xù)性和穩(wěn)定性，繼續(xù)實施積極的財政政策和適度寬松的貨幣政策�！蓖瑫r指出，“更加注重推動經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變和經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整�！边@表明，在宏觀經(jīng)濟政策取向不變的基調(diào)下，調(diào)控政策將更加靈活，經(jīng)濟政策將圍繞“保增長”和“調(diào)結(jié)構(gòu)”之間的平衡展開。
　　這一微妙的情勢，給國土調(diào)控工作帶來一系列的挑戰(zhàn)。國土資源部部長徐紹史即指出，今年的經(jīng)濟發(fā)展環(huán)境雖要好于去年，但國內(nèi)外不確定的因素很多，引發(fā)了一系列兩難問題。積極的財政政策、適度寬松的貨幣政策與通脹預(yù)期管理兩難并存，經(jīng)濟總量增長和結(jié)構(gòu)調(diào)整兩難并存，擴大內(nèi)需、外需和內(nèi)外需增長不足兩難并存。
　　北京國土督察局李永杰坦承，2010年土地調(diào)控難度加大。一方面，各地普遍反映用地指標緊張；另一方面，土地批而未用、長期閑置的現(xiàn)象大量存在。同時，受經(jīng)濟回升和通脹、人民幣升值預(yù)期等因素影響，資本市場和房地產(chǎn)市場波動幅度較大，房價屢創(chuàng)新高，“地王”頻繁出現(xiàn)。
　　國家土地督察濟南局局長趙龍稱，根據(jù)測算，2010年僅山東和河南兩省新增建設(shè)用地指標就有49.5萬和43.2萬畝，比2009年用地規(guī)模還大。其他各省預(yù)測2010年用地指標均有大幅度增加。
　　國家土地督察武漢局一位人士則表示，2009年用地比上年已經(jīng)大幅上升，為占用大量土地的基礎(chǔ)設(shè)施項目均已動工，這些都有可能導(dǎo)致2010年的用地規(guī)模不會大幅上升。但在國家財政轉(zhuǎn)移支付、資金投入和重大項目安排扶持的地區(qū)，可能會出現(xiàn)土地需求的增大趨勢。以武漢局轄區(qū)三省為例，貴州要借擴大內(nèi)需的政策，償還多年的“交通欠賬”，大量增加交通建設(shè)項目以及水利工程、煤礦等基礎(chǔ)設(shè)施和民生工程等；湖北、湖南兩省都是“兩型社會”綜合改革配套實驗區(qū)，地方政府保經(jīng)濟、促發(fā)展的動能強烈。
　　徐紹史在稍早前的一次會議上指出，從土地方面看，土地供需矛盾依然突出，“兩碰頭、一憂慮”的情況還將持續(xù)。搭車用地、借機圈地、超前征地、打“擦邊球”、不報即用、批而不用等違規(guī)違法用地現(xiàn)象突出，需要加強審批監(jiān)管，地產(chǎn)市場持續(xù)升溫，量價齊升，“地王”頻現(xiàn)，需要跟蹤觀察。
　　根據(jù)國土資源部的測算，在國家新增4萬億元的投資中，約有3.2萬億元需要新增建設(shè)用地。按照每億元投資需要44畝地的標準測算，兩年內(nèi)需要的土地總數(shù)是120萬畝，其中需要耕地60萬畝。全國規(guī)劃到2010年可占用耕地指標已經(jīng)只剩下400萬畝，用地存在較大缺口。國土資源部土地規(guī)劃司司長董祚繼在接受媒體采訪時稱，這個缺口需要把“十二五規(guī)劃”當(dāng)中2010年-2012年的部分指標提前使用。
　　據(jù)統(tǒng)計，截至目前，全國耕地約有18.26億畝，到2020年期間，每年可以用于“農(nóng)轉(zhuǎn)非”的土地指標不足190萬畝，累計2074萬畝。但2007年以來每年新增建設(shè)用地規(guī)模約在300萬畝，供地壓力已相當(dāng)緊張。
　　前述國土資源部武漢局人士表示，雖然隨著經(jīng)濟的進一步復(fù)蘇，各地的用地需求還很大，但是今年不能再像去年這樣大規(guī)模供地。他建議說，就2010年土地調(diào)控問題上要穩(wěn)定增量。一方面，為防止出現(xiàn)因土地供應(yīng)不足而對經(jīng)濟持續(xù)回升造成影響，新增建設(shè)用地規(guī)模不宜減少；另一方面，為促進經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，提高經(jīng)濟發(fā)展的質(zhì)量和效益，嚴格控制新上項目，新增建設(shè)用地規(guī)模也不宜擴大。
　　
　　利用效率成謎
　　
　　面對嚴峻的形勢，國土資源部要求省級國土資源行政主管部門在2010年2月底前，將各省土地供應(yīng)和開發(fā)利用情況上報國土資源部；同時要求各派駐地方的國家土地督察局將土地供應(yīng)開發(fā)利用情況作為督察重點，督促各地及時上傳土地供應(yīng)和開發(fā)利用信息。
　　“其實，從去年開始，我們對全省的土地全面調(diào)查就開始了，2010年上半年可以結(jié)束。”河南國土資源廳一位人士表示。 　　促成此次大清查行動的直接動因是，在2009年7月6日前后，國土部召開了督查匯報會，結(jié)果發(fā)現(xiàn)，各地報國務(wù)院審批的批而未用的土地規(guī)模隨著投資增加而不斷增長。
　　“國土資源管理部門將開展對已審批用地的核查、監(jiān)管行動，其中將重點查看用地比率、是否存在囤而未建現(xiàn)象。”國土資源部副部長王世元透露。
　　前述國家土地督察武漢局人士指出，出現(xiàn)批而未用土地存在的原因主要是征地拆遷難度大，建設(shè)資金不到位，城市規(guī)劃條件的變化，相關(guān)手續(xù)不齊，耕地占補平衡限制，用地申報前期準備工作做得不夠等。
　　國土資源部相關(guān)司局負責(zé)人表示，對批而不用\閑置滿一年不滿兩年的，要按照出讓或劃撥土地價款的20％征收土地閑置費；對土地閑置滿兩年、依法應(yīng)當(dāng)無償收回的，堅決無償收回，重新安排使用；對因政府行為造成的閑置土地，國土資源行政主管部門必須盡快協(xié)調(diào)有關(guān)部門，擬定處置方案報政府批準；確因規(guī)劃調(diào)整的，可采取改變用途、等價置換等途徑及時處置。
　　在閑置地處置方面，國土資源部下一步將進一步完善土地出讓合同和劃撥決定書，對用地規(guī)模、出讓金繳納、受讓人條件、開竣工申報、違約責(zé)任等做出明確約定。此外，將加強和完善全國土地市場動態(tài)監(jiān)測與監(jiān)管系統(tǒng)建設(shè)，落實已供應(yīng)土地的開發(fā)利用監(jiān)管責(zé)任。
　　國土資源部將建立土地節(jié)約集約利用的評價和獎懲考核體系。通過這個體系，對用地強度達不到要求、批而未用數(shù)量大、供地率低的地方，相應(yīng)核減用地計劃；對土地利用效率高的地方給予獎勵，并相應(yīng)增加用地指標。
　　分析人士指出，通過存量挖潛的方式增加土地供應(yīng)，減輕擴大內(nèi)需帶來的用地壓力，是開展國土大清查的最根本原因。
　　以山東為例，通過整治低效利用土地可節(jié)約土地700多萬畝，在耕地不減少的條件下，僅此一項就可滿足全省15年左右的用地需求。
　　但是，在這個問題上，地方和中央顯然存在著“博弈”――中央既要擴大內(nèi)需，又要保守耕地，希望摸清擴大內(nèi)需用地的真實情況，而地方政府事權(quán)無限，財權(quán)上收，入不敷出，他們更關(guān)心的是地價。如何逐步減少地方財政對土地的依賴，優(yōu)化中央、地方多級土地調(diào)控機制，是當(dāng)前亟須解決的課題。
　　前述國土資源部武漢局人士指出，在盤活閑置用地的過程中，可能會帶來大規(guī)模的土地并購，需要國土部門及時作出決策，維護良好秩序。他進一步呼吁：“閑置土地的清查和處理僅僅依靠國土資源部門一家是不行的，還需要地方政府大力配合。”
　　
　　保紅線的背后利益
　　
　　在中國的土地保護制度中，有一條政府制定的“紅線”――要保持18億畝耕地絕不動搖。徐紹史在最近的一次講話中表示，確保18億畝耕地，是黨中央、國務(wù)院全面分析中國人口、資源、環(huán)境等基本國情和長遠發(fā)展目標后作出的重大科學(xué)決策。18億畝耕地不僅是“底線”，更是“紅線”，誰都不能碰，對敢于觸犯紅線者，我們絕不手軟，絕不姑息。
　　“18億畝耕地紅線是一條政治線，而不是經(jīng)濟線。18億畝耕地紅線已成為一個符號，它是中國在保障發(fā)展和保護資源之間做好平衡的一個象征性的量化標志�！眹鴦�(wù)院發(fā)展研究中心宏觀部魏加寧研究員表示，近年來經(jīng)過土地出讓產(chǎn)生的利益高達2萬億元，而這部分利益大部分為地方政府和開發(fā)商所拿。如此巨大的利益足以讓地方政府“拼死”捍衛(wèi)他們控制土地資源的權(quán)力。
　　過去幾年中，面對地方政府的土地開發(fā)沖動，正是國土部通過加強監(jiān)管，嚴控指標。才真正實現(xiàn)了“保紅線”，這一驕人成績也見諸每年的國土部年終總結(jié)。一切本應(yīng)這樣有序進行下去。國土資源部肩負保護耕地紅線重任，基于全國角度，有計劃控制各省各地方建設(shè)用地指標。正如國土部公布的“60年城市土地建設(shè)成果回顧”中強調(diào)的，“把目前我國房地產(chǎn)價格居高不下的情況，歸結(jié)為是土地和房地產(chǎn)供給不足造成的，在理論上是站不住腳的，在實踐上是有害的。”“必須按照市場經(jīng)濟的要求，加強對土地和房地產(chǎn)市場的調(diào)控和管理。根據(jù)國民經(jīng)濟和城市化發(fā)展的需要，有計劃地供應(yīng)土地�！�
　　但是，2008年的國際金融危機和隨之而來的4萬億刺激計劃，徹底打亂了這一部署。一方面，“4萬億”依然多投向鐵路，公路，機場等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，迫切需求更多城市建設(shè)用地的支持，上半年，共批準建設(shè)用地358.2萬畝，占2009年新增建設(shè)用地計劃總量的56.86％。擴大內(nèi)需項目安排用地計劃占下達地方數(shù)的24.2％。比2008年同比增長40％；其中國務(wù)院批準的重大項目用地面積165萬畝，同比增長17％。
　　另一方面，由于稅收減少，支出增加，各地財政壓力大增。土地再次成為地方政府的“救命稻草”，全國財政非稅收入同比大增。而這其中絕大部分為賣地收入――各地方政府一改過去幾年“不完成供地計劃”的習(xí)慣，紛紛超計劃供應(yīng)土地。
　　隨著2009年房地產(chǎn)市場的再度“起飛”，國民對高房價的怨言再次高漲。各大城市“地王”頻現(xiàn)，使得“高價土地”再次成為輿論譴責(zé)的對象。多年未見的“建設(shè)部門”和“土地部門”打架的現(xiàn)象再次出現(xiàn)。先是兩會期間住建部表示：影響房價的主要因素之一是地價。幾個月以后，國土資源部副部長鹿心社表示，地價推高房價沒有道理，“我們調(diào)查了620個房地產(chǎn)開發(fā)項目，在東部、中部、西部有不同的類型。調(diào)查的結(jié)果表明，目前在中國，地價占房價15％～30％，平均是23.2％�！倍�住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部政策研究中心主任陳淮則直接回應(yīng)：有權(quán)威部門說“地價在房價中只占20％多，所以地價不是房價的決定性因素”，這其實是個錯誤邏輯。住建部主管房地產(chǎn)業(yè)，國土部主管土地規(guī)劃――誰也不愿意背“高房價”的黑鍋。
　　一方面是更大的土地需求，另一方面是國土部力挺的“耕地紅線”。既然農(nóng)民不得私自向城市居民出售宅基地，那么只有通過國家統(tǒng)一征收的“宅基地置換”獲得更多城市發(fā)展空間�！稗r(nóng)村集體建設(shè)用地改革”也就有了必然的需求。2009年3月，國土部下發(fā)《關(guān)于促進農(nóng)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展農(nóng)民持續(xù)增收推動城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的若干意見》，明確將于近期出臺“農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓辦法”。9月，更是和中央黨校聯(lián)合開辦“推進土地管理制度改革”省部級研討班，召集全國20個省，11個政府部門的省部級官員研討“農(nóng)村土地制度改革”。
　　直至如今，“農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓辦法”依然沒有出臺，“浙江將全省推廣農(nóng)地入市試點”也被辟謠。不過，國土部只是說“他們從來沒有用過‘農(nóng)地入市’的提法”。也同時確證了“東部某省”即將推廣農(nóng)村集體建設(shè)用地改革試點，但還是不斷強調(diào)“農(nóng)村集體用地”和“農(nóng)村集體建設(shè)用地”兩個字之差，但內(nèi)涵相差甚遠。農(nóng)村集體用地“除包括農(nóng)村集體建設(shè)用地外，還包括農(nóng)村集體所有的農(nóng)用地和未利用地”。敏感之心，躍然紙上。
　　所幸，無論是為保證城市土地供應(yīng)而推廣“宅基地置換”，還是為了保證土地紅線而加強土地監(jiān)管。對國土部都不是個壞消息――兩者都意味著更大的權(quán)力，更多的編制、預(yù)算和機構(gòu)。

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