職能部門發(fā)布的土地供給與房屋建設(shè)數(shù)據(jù)尚屬粗線條，不足以反映保障性住房的實際操作現(xiàn)況。這一方面大大增加了人們獲知房屋真實產(chǎn)出的難度，另一方面也不利于控制與監(jiān)督，使得土地的實際利用效率可能因為某種不為人知的隨意更動而大大降低。
　　
　　某種程度上，統(tǒng)計數(shù)據(jù)也許有助于安撫北京市廣大居民在住房問題上抱有的焦慮情緒。
　　官方的一份中期土地規(guī)劃顯示，從2007年到2010年，北京市會供應860公頃土地用于經(jīng)濟適用房和廉租房建設(shè)。從年度土地供應進度來看，北京市有可能超額兌現(xiàn)上述承諾。不久前，國土資源局方面應詢告訴本刊記者，2007年該市用于廉租住房和經(jīng)濟適用住房建設(shè)的用地實際供應451公頃。這一數(shù)量是原年度供地計劃指標的兩倍之多――北京市去年計劃用于保障住房建設(shè)的土地供給為220公頃。
　　這令很多人找回信心。首位倡導合作建房的北京民間人士于凌罡較為肯定地告訴記者，據(jù)他所能預知，自今年始，保障性住房和政策性住房的供給比例會越來越大。他說，以前都是被“忽悠”的那些決策，現(xiàn)在剛開始落實，一切都需要時間。
　　
　　目前還不清楚這種信心能被維持多久，因為許多看起來極其抽象的書面數(shù)據(jù)仍需要做進一步觀察。根據(jù)過去多數(shù)年份的經(jīng)驗，一些擔憂隨時可能浮現(xiàn)，即這些土地供應數(shù)據(jù)是否屬實?在進入具體的房屋建設(shè)環(huán)節(jié)后，又能否全部形成有效供給，而不被明里暗里打上一些折扣?這都是值得深究的問題。
　　
　　供地不少、房子不多
　　
　　事實上，考察官方提供的數(shù)據(jù)能夠發(fā)現(xiàn)，近3年北京市的保障住房用地都是實現(xiàn)年度超額供應的。2005年開始，北京市采取了向社會公開年度供地計劃政策。當年該市土地供應計劃中經(jīng)濟適用房建設(shè)用地是200公頃，實際供應近300公頃，與年初計劃數(shù)相比完成了148％；2006年，北京市全年經(jīng)濟適用房用地供給532公頃(含享受經(jīng)濟適用房政策保障性住房)，完成年初供地計劃300公頃的170％。
　　但是，想要弄清楚北京市保障住房用地的利用效率，無疑是一件困難的事情。記者通過不同渠道獲得的諸多信息，不同程度昭示，北京市歷年保障住房土地供應與房屋實際產(chǎn)出是不成比例的。
　　北京市社會科學院編制的2007年度藍皮書報告顯示，自1998年保障住房政策被確定為住房市場化改革的基調(diào)伊始，北京市即著手經(jīng)濟適用房建設(shè)。1998年至2004年，北京市累計建成經(jīng)濟適用房約1411.8萬平方米。此份小范圍公開的數(shù)據(jù)由北京市房地產(chǎn)協(xié)會學術(shù)專業(yè)委員會課題組負責調(diào)研得出，課題組在報告中詳細列明了這些年份里經(jīng)濟適用房的具體施、竣工面積。
　　在未能提供北京市于最早年份里經(jīng)濟適用房的確切供地數(shù)量這一前提下’報告披露，1998年北京市經(jīng)濟適用房施工面積為246.3萬平方米，竣工面積為28.6萬平方米，此后一直到2004年，歷年的施工和竣工面積分別為1999年的401.1萬平方米、122.9萬平方米；2000年的324.9萬平方米、176萬平方米；2001年的584.7萬平方米、234.3萬平方米；2002年的660.2萬平方米、228.4萬平方米；2003年的802.5萬平方米、322.8萬平方米；2004年的793.2萬平方米、298.8萬平方米。
　　藍皮書內(nèi)未提及2005年、2006年和2007年經(jīng)濟適用房的施、竣工面積，但北京市統(tǒng)計局的數(shù)據(jù)顯示，這3年內(nèi)全市經(jīng)濟適用房施、竣工面積分別為783.4萬平方米、325.6萬平方米；806.5萬平方米、323萬平方米；710.5萬平方米、237.2萬平方米。統(tǒng)計提示，最近3年間，北京市經(jīng)濟適用房的竣工面積正逐年同比下降。從這些數(shù)據(jù)來看，北京市經(jīng)濟適用房的實際供應增長要遠小于土地的供給增長。
　　北京房地產(chǎn)業(yè)界人士楊少鋒對記者說，房地產(chǎn)項目從拿地、立項到施工、建成，有一個漫長的過程。一般而言，一個項目由拿地到正式開工需要10個月時間，施工過程平均也需10多個月，此外還涉及分期分批建設(shè)的問題，項目耗時兩年時間是很普遍的。
　　負責北京市社科院藍皮書中房地產(chǎn)一章調(diào)研寫作的北京市房協(xié)學術(shù)委員會委員蔡金水告訴記者，這種情況由多個“不積極性”因素導致。其一是向來以賣地生財?shù)牡胤秸�府撥地不積極；其二是追求利潤最大化的開發(fā)商建設(shè)不積極；其三是經(jīng)濟適用房一般都被建設(shè)在偏僻地帶，早年更多屬荒涼區(qū)域，購買者也不甚積極；其四是項目規(guī)劃部門不積極，有些項目規(guī)劃總處于變更狀態(tài)，遲遲不能確定。
　　蔡金水曾任北京市房地系統(tǒng)的主管官員，他說，這些不利因素致使經(jīng)濟適用房領(lǐng)域出現(xiàn)“供地不少、房子不多”的怪現(xiàn)象。
　　
　　被削弱的建設(shè)比例
　　
　　當然，簡單地將北京市歷年來經(jīng)濟適用房的施工面積與竣工面積作比較，并不能完全再現(xiàn)“供地不少、房子不多”的供給事實。一些分析師告訴記者，上一年度劃撥的土地不可能在當年就被全部利用、建設(shè)完畢，一個年度內(nèi)劃撥出去的土地可能會由于種種原因被擱置到下一年度開發(fā)，成為下一年度的新開工面積進入當年統(tǒng)計。這樣逐年推移累進，很難確知用于經(jīng)濟適用房建設(shè)的土地存量究竟是多，少，實際又被利用了多少。
　　記者同樣無法確認這一點。不過，北京市建設(shè)委員會方面應詢告訴記者，經(jīng)濟適用房項目除建設(shè)用地通過劃撥取得、銷售價格由政府核定、行政事業(yè)性收費享受政府優(yōu)惠，以及后期只能銷售或出租給符合條件的低收入家庭等與商品房有所不同外，保障性住房項目與商品房項目的開發(fā)流程基本相同，均需要辦理立項、規(guī)劃、土地、建設(shè)等方面的手續(xù)。據(jù)此分析，人們?nèi)匀豢梢詮暮罄m(xù)立項、規(guī)劃等環(huán)節(jié)了解土地供給與房屋實際產(chǎn)出的具體情況。
　　北京市規(guī)劃委員會的規(guī)劃數(shù)據(jù)庫顯示，1998年到2008年的10年時間，北京一共撥出23幅土地用于經(jīng)濟適用房建設(shè)，廉租房建設(shè)用地則只有2幅，這些地塊分別獲得了相應的建設(shè)用地規(guī)劃許可證。在開工建設(shè)之前，這些分期、分批和分階段開發(fā)的地塊還需要分期、分批次獲得出自規(guī)劃委員會的建設(shè)工程規(guī)劃許可證。
　　然而，具體到建設(shè)工程規(guī)劃許可層面，記者發(fā)現(xiàn)，從1998年至今10年間，北京市一共分153個批次發(fā)出總計44個建設(shè)項目工程規(guī)劃許可證(包括房屋本身、以及相應的項目配套工程建設(shè)許可)，廉租房為6個批次4個建設(shè)項目工程許可證。值得注意的是，在這些建設(shè)項目工程許可中，需要剔除軍隊系統(tǒng)、中直機關(guān)單位、其他體制內(nèi)單位的經(jīng)濟適用房建設(shè)項目總計27個(這些項目建成后均在單位內(nèi)部定向分配，不進人市場)，還需要剔除同一地塊中用于規(guī)劃學校、地下車庫這樣的單獨項目許可。最終真正獲得建設(shè)項目工程許可證、又可用于市場交易的經(jīng)濟適用房項目少于17個。
　　北京房地產(chǎn)從業(yè)人士楊少鋒說，在2007年前，經(jīng)濟適用房建設(shè)是一直被削弱的，比例非常之小。這位人士表示，關(guān)于這方面 的數(shù)據(jù)，沒有辦法用百分比來界定和衡量。
　　透過北京市規(guī)劃委員會的規(guī)劃信息以及北京市建委實時監(jiān)控的銷售信息來看，過去10年間，北京市的經(jīng)濟適用房建設(shè)新開工項目、新銷售房屋有很多是建立在多年以前的舊地塊基礎(chǔ)上的。有些舊地塊的房屋產(chǎn)出異常緩慢，比如回龍觀、定福家園、天通苑等經(jīng)濟適用房地塊，這一批分別自1998年、1999年和2004年取得規(guī)劃的地塊，直到最近兩年里仍有房屋被批準銷售，建設(shè)周期之長，可見一斑。
　　
　　土地的無效供應
　　
　　國土部門每年度完成甚至超額完成的供地指標，不―定都能夠如預期那樣快速轉(zhuǎn)化成房屋建設(shè)，這幾乎可以肯定。關(guān)于這個問題，看看相關(guān)方面給出的解釋就清楚了。
　　北京市國土資源局方面告訴記者，該市年度土地供應計劃由國土局和市發(fā)改委共同編制和實施。土地供應計劃完成量是指各類土地實際供應的面積，具體到住宅用地包含兩部分：一部分是通過劃撥方式供應的廉租住房和經(jīng)濟適用住房內(nèi)用地，土地供應是以核發(fā)劃撥決定為準；另一部分是包括“兩限普通商品房”在內(nèi)的通過出讓方式供應的商品房用地，土地供應是以地塊實際成交為準。
　　一位供職于國土資源系統(tǒng)的資深人士向記者解釋，國土部門通常所謂的完成供地指標，在商品房用地方面，通常是指將全部計劃數(shù)量的商品房用地都拍給開發(fā)商了，而不一定建成房屋；在保障住房用地方面，是指已將全部計劃中的保障住房用地都劃撥出去了，并不一定意味著已經(jīng)進入項目立項規(guī)劃。據(jù)此分析，完成供地計劃指標并不能夠與全部實現(xiàn)房屋供給劃等號。
　　那些由國土局劃出去又未能很快進入立項和建設(shè)環(huán)節(jié)的土地(即存量經(jīng)濟適用房建設(shè)用地)，極有可能面臨無效供給的風險。如果僅僅只是由于一幅地塊分期、分割建設(shè)的緣故，以至出現(xiàn)長周期性供給現(xiàn)象，這并非不可理解。但該位人士介紹說，盡管在土地出讓合同或土地劃撥合同中對于何時動工建設(shè)、何日竣工驗收等期限一般有所要求，但是在實際操作中，許多地方往往執(zhí)行不力，從而導致閑置土地現(xiàn)象普遍存在。
　　專注于房地產(chǎn)研究的北京市房地產(chǎn)協(xié)會學者蔡金水說，北京就遇到過這種問題。包括商品房和經(jīng)濟適用房用地閑置情況在北京較為普遍，特別是2004年實行土地招、拍、掛政策之時，清查出來的閑置用地都在開發(fā)商手中，“一壓就是多少年的，多極了”。
　　不過他認為，土地閑置問題除了由一些人為性的主觀因素，也存在很多客觀因素，除了規(guī)劃委的立項規(guī)劃工作效率不高，有些經(jīng)濟適用房項目的建設(shè)往往需要處理拆遷、征地等事務，每遇拆遷、征地，都如同一場“戰(zhàn)爭”，影響了土地實際利用進度。
　　拆遷、征地拖延建設(shè)進度只是諸種因素之一。根據(jù)記者了解，在土地實際利用環(huán)節(jié)，也存在移花接木式的變通、異化建設(shè)現(xiàn)象。國土資源部原地價所所長、中國土地勘測規(guī)劃院副總工程師鄒曉云告訴記者，當政府向開發(fā)商完成土地劃撥之后(北京是招標建設(shè))，土地開發(fā)建設(shè)過程實質(zhì)上是由開發(fā)商主體操控的，此時就容易發(fā)生保障住房建設(shè)用地上蓋出商品房等偷梁換柱的事情。
　　“我知道有這種情況發(fā)生，頻率是很高的�！编u曉云說，一些拿到土地的開發(fā)主體會展開公關(guān)、游說活動，基于此類情形，保障住房用地在實際利用過程中存在很大的“挪移空間”。
　　這可能與中國的城市住房項目建設(shè)規(guī)劃機制有著密不可分的關(guān)聯(lián)。在我國，住房項目規(guī)劃程序遵循報批制，具體而言，一幅土地“如何建設(shè)、建設(shè)什么”是由開發(fā)主體事先聘請規(guī)劃院按照自己的意圖確定的，此后，開發(fā)主體會將這些意圖繪制到圖紙上，報規(guī)劃委審批。規(guī)劃委通常不會實地調(diào)查研究，也不可能聽取到未來居住者的意見。對于開發(fā)商而言，這是極其有利的。
　　鄒曉云說，開發(fā)商做項目規(guī)劃的時候，一般會考慮怎樣規(guī)劃才能掙錢，能規(guī)避的就規(guī)避，一切依據(jù)“于我有利”的原則操作。更有甚者，在完成規(guī)劃之后，如果認為某些部位還可以建設(shè)一些“附件”，開發(fā)商又會重新做好規(guī)劃向規(guī)劃委報批，“這是很方便的”。
　　記者得悉，此種情況已經(jīng)蔓延到一些保障性住房和政策性住房領(lǐng)域。去年北京市曾出現(xiàn)過一例“兩限房”被改成商品房的事件。與此項目開發(fā)方走得較近的知情人士介紹，項目最初的建設(shè)用地是按照“兩限房”政策出讓的，建設(shè)過程中由于開發(fā)商對利潤回報不滿意，經(jīng)多方協(xié)調(diào)，項目最終被改成普通商品房體例。
　　
　　兼顧透明與效率
　　
　　由于保障住房土地利用進度以及項目的具體規(guī)劃、建設(shè)分布信息極不明晰，就目前來看，在土地供給與房屋建設(shè)層面，職能部門發(fā)布的數(shù)據(jù)都屬粗線條，不足以反映出保障住房的實際操作現(xiàn)況。這―方面大大增加了人們獲知房屋真實產(chǎn)出的難度，另一方面也不利于控制與監(jiān)督，使得土地的實際利用效率可能因為某種不為人知的隨意更動而大大降低。
　　人們通常無從知道保障住房用地超額供應背后的實際運行走勢，即使是近兩年來，除了大致的土地供應公頃數(shù)量之外，實際的建設(shè)進度始終模糊。職能部門常常是“坐以待問”，對于此類數(shù)據(jù)，無人過問則不披露。
　　盡管是調(diào)查數(shù)據(jù)，在此之前，記者依然無從知道北京市近兩年間保障住房土地利用的真實狀況。此后向北京市建設(shè)委員會提出質(zhì)詢，建委告訴記者，北京市2006年新立項保障性住房項目4個，規(guī)模為149萬平方米，分布在豐臺區(qū)、海淀區(qū)、朝陽區(qū)。2006年保障性住房新開工面積為118.8萬平方米。
　　2007年，北京市新立項保障性住房項目22個(經(jīng)濟適用住房項目13個)，規(guī)模為309萬平方米，分別位于朝陽區(qū)、海淀區(qū)、豐臺區(qū)、昌平區(qū)、石景山區(qū)、房山區(qū)、門頭溝區(qū)。2007年新開工面積為278萬平方米，其中經(jīng)濟適用住房項目246萬平方米(含續(xù)建項目的新開工面積)，廉租房32萬平方米。
　　除此之外，建委沒有透露更為詳盡的信息。在接受記者采訪時，一些人士公開批評，在這―方面，“政府職能滯后、工作做得不夠”。
　　鄒曉云表示，信息公開、透明是必要的，供地利用信息首當其沖需要公開、公示，這―方面有助于尊重社會知情權(quán)，另一方面也有助于吸納公眾意見。
　　鄒曉云提議，職能部門在供地信息上不需要一幅一幅地進行公示，可以與土地供應年度計劃相對應，每年進行土地利用進度信息公示，且這種公示不宜粗線條，務求細致。
　　此外，土地供應與利用進度的公示應該和土地規(guī)劃布局信息一并定期公開。這位人士表示，僅僅公開供地信息是不夠的，土地、項目的規(guī)劃信息以及后期實施進度也必須適時予以公開。這樣做的目的在于能使信息更加透明和易于監(jiān)控，不會因為一些特殊情況發(fā)生變化而改變土地的用途。
　　但是這些工作需要多部門聯(lián)動，以目前的機構(gòu)運轉(zhuǎn)現(xiàn)狀來看，難免不互相牽絆，因而鄒曉云進一步建議，政府應該考慮設(shè)or-個專司決策管理工作的住房建設(shè)委員會，諸如建設(shè)委員會和規(guī)劃委員會等相關(guān)部門，以成員身份參與其中。在看來，目前的保障住房從供地到建設(shè)，其效率之所以令人不甚滿意，關(guān)鍵就在于缺少一個專門機構(gòu)來抓這一攤事兒。
　　在這個直接向當?shù)卣�府核心層負責、級別明顯要高于建委、規(guī)劃委等職能部門的決策委員會下面，還需要成立一個專門負責執(zhí)行決策的服務機構(gòu)。當委員會通過公示信息、邀請社會各界評議等方式制定出北京市每年的建房計劃，確定所需土地數(shù)量后，該運作機構(gòu)即迅速照此計劃辦理一應事務，如協(xié)調(diào)、督促土地劃撥、立項規(guī)劃等事項。當土地立項之后，這個機構(gòu)需要通過聘請、招標專業(yè)公司來完成剩余的幾個環(huán)節(jié)，即向?qū)�業(yè)公司出售開發(fā)權(quán)、向?qū)�業(yè)公司出售銷售權(quán)，向社會公示開發(fā)、建設(shè)、銷售進度。這樣做可以消除目前開發(fā)商對于保障住房土地利用、房屋建設(shè)的壟斷與主導等副作用。
　　鄒曉云認為，這種運作機制與現(xiàn)有體制不相沖突，是可行的。
　　此項建議能否被采納尚屬未知。不過可以肯定的是，在一切信息皆不透明的情況下，北京市的保障住房供地與房屋建設(shè)仍屬霧里看花。

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