精細(xì)化扶貧 　　 　　“貧困不僅是一個(gè)收入問(wèn)題，盡管有些人脫離了貧困，但他們抗貧困的能力很弱，一旦疾病襲來(lái)，家里需要支付高昂的醫(yī)藥費(fèi)，他們有可能因病返貧。而我們要做的是如何讓貧困人口獲得機(jī)會(huì)，如教育、健康，使他們有創(chuàng)造財(cái)富的能力�！敝袊�(guó)扶貧基金會(huì)的副秘書(shū)長(zhǎng)王行最在他的辦公室里，以一種理想主義的口氣向記者說(shuō)。
　　王行最表示，貧困人口往往連基本的生產(chǎn)資料都沒(méi)有，扶貧基金會(huì)實(shí)施的小額信貸，一方面是讓農(nóng)民接受技術(shù)人員的培訓(xùn)，讓他們既提高收入，又獲得致富的能力，這主要是通過(guò)項(xiàng)目進(jìn)行扶貧，讓他們?cè)陧?xiàng)目實(shí)施的成功中，獲得尋求財(cái)富的信心與機(jī)會(huì)，而不是農(nóng)民缺什么就給什么，更不是簡(jiǎn)單地把農(nóng)民看作是救濟(jì)的對(duì)象。
　　由于小額信貸沒(méi)有抵押，農(nóng)民是憑他個(gè)人的資信從基金會(huì)獲得信貸，為了降低風(fēng)險(xiǎn)，扶貧基金會(huì)采取了五產(chǎn)聯(lián)保，即農(nóng)民只有加入這個(gè)聯(lián)保，才能從基金會(huì)貸款，五個(gè)農(nóng)民是自愿組織到一起，他們熟悉各自的生活狀況。
　　“僅僅把錢(qián)扔給貧困地區(qū)的泛扶貧方式，不會(huì)給貧困人口帶來(lái)多少利益，扶貧需要的不僅是一個(gè)道德、情感，更需要的是智慧與技巧，在找出了貧困的根本原因后，設(shè)計(jì)相應(yīng)的項(xiàng)目去解決貧困，因此我們的扶貧是精細(xì)化扶貧，而不是泛扶貧。”王行最分析說(shuō)。
　　截至2002年12月底，中國(guó)扶貧基金會(huì)總收入達(dá)6897．23萬(wàn)元，總支出 5225．70萬(wàn)元，其中小額信貸向27937個(gè)農(nóng)產(chǎn)發(fā)放了信貸，累計(jì)貸款3539萬(wàn)元，還款率達(dá)95．6％。
　　但地方的人民銀行對(duì)扶貧基金會(huì)的信貸提出了質(zhì)疑，認(rèn)為這是一項(xiàng)金融活動(dòng)，而不是扶貧，信貸應(yīng)由金融機(jī)構(gòu)來(lái)做。
　　王行最認(rèn)為，這主要是當(dāng)前扶貧基金會(huì)的法律地位，還沒(méi)有得到確定，但扶貧基金會(huì)小額信貸項(xiàng)目的成功也使政府對(duì)扶貧基金會(huì)的信貸活動(dòng)表示了認(rèn)可，況且扶貧基金會(huì)是以信貸的手段，來(lái)培養(yǎng)農(nóng)民致富的能力，并沒(méi)有吸收存款。信貸的范圍也是嚴(yán)格限定在貧困人口中。
　　除了實(shí)施母嬰平安，天使工程，小額信貸扶貧以外，中國(guó)扶貧基金會(huì)還在啟動(dòng)緊急救援，金長(zhǎng)城扶助貧困大學(xué)生等扶貧
　　
　　滯后的法律規(guī)定
　　
　　實(shí)際上，貧困的脆弱性與無(wú)保障性，使貧困人口面臨更多的危險(xiǎn)，使他們?cè)诿鎸?duì)經(jīng)濟(jì)危機(jī)與自然災(zāi)害，特別受疾病的襲擊時(shí)受到的打擊最為嚴(yán)重，貧困人口的智力并不比富裕地區(qū)人的素質(zhì)差，由于他們得不到受教育的機(jī)會(huì)，而限制了他們能力的發(fā)揮。
　　扶貧是使一個(gè)人能更好地發(fā)展，這包括一個(gè)人獲得更好的教育，更多的機(jī)會(huì)，更高的個(gè)人收入，更多的個(gè)人自由與高質(zhì)量的生活環(huán)境。
　　盡管中國(guó)龐大的貧困人口，為民間公益性的扶貧組織提供了巨大的空間，他們的成立受政府的嚴(yán)格控制，導(dǎo)致他們?cè)谥袊?guó)的成長(zhǎng)非常艱難、緩慢，無(wú)論從數(shù)量還是從質(zhì)量上，都適應(yīng)不了中國(guó)日益擴(kuò)大的扶貧需要。 于是一個(gè)非常突出的矛盾出現(xiàn)了，一方面是數(shù)以億計(jì)的人渴望擺脫貧困，另一方面是扶貧的資源嚴(yán)重供給不足。
　　長(zhǎng)期壟斷形成的經(jīng)濟(jì)體制，又使中國(guó)的企業(yè)對(duì)公益事業(yè)非常冷漠，造成中國(guó)的公益扶貧組織，難以迅速獲得扶貧資源，使得中國(guó)的扶貧需求雖然巨大，但又存在著資源不足的矛盾。
　　面對(duì)扶貧面臨的困難，王行最認(rèn)為目前國(guó)內(nèi)法律的環(huán)境不成熟，尤其像扶貧這樣的公益機(jī)構(gòu)，其法律地位沒(méi)有得到明確的認(rèn)可，即使是已出臺(tái)的《基金會(huì)管理辦法》，但這都是十多年以前實(shí)施的，根本無(wú)法適應(yīng)今天公益事業(yè)的發(fā)展。
　　而1999年出臺(tái)的捐贈(zèng)法規(guī)定：公益性社會(huì)團(tuán)體應(yīng)厲行節(jié)約、降低管理成本，人員的工資和辦公費(fèi)用從利息收入中按照國(guó)家規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)開(kāi)支。但國(guó)家的標(biāo)準(zhǔn)是多少?這種標(biāo)準(zhǔn)適合基金會(huì)的發(fā)展嗎?顯然這種模糊的規(guī)定不僅限制了捐贈(zèng)者的積極性，而且使民間扶貧組織獲得社會(huì)資源變得很艱難。這是影響公益事業(yè)發(fā)展的一個(gè)重要問(wèn)題。
　　公益機(jī)構(gòu)政府不給撥款，人員工資福利等需要資金維持，但錢(qián)從何而來(lái)?王行最認(rèn)為，國(guó)外公益機(jī)構(gòu)，籌集的資金有 20％用于管理費(fèi)，而國(guó)內(nèi)沒(méi)有這樣的規(guī)定，這是法律滯后的表現(xiàn)。
　　西方一些國(guó)家有一個(gè)成熟的捐贈(zèng)資源市場(chǎng)，這個(gè)市場(chǎng)與稅收政策緊密地聯(lián)系在一起，法律支持企業(yè)的捐贈(zèng)可以減免稅，而中國(guó)還沒(méi)有形成這樣的市場(chǎng)，這對(duì)公益機(jī)構(gòu)籌集資金帶來(lái)了很大的困難。
　　王行最表示，體制創(chuàng)新是促使基金會(huì)能適應(yīng)市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)，因?yàn)榧尤胧蕾Q(mào)后，國(guó)際上的非政府組織正在進(jìn)入中國(guó)，國(guó)內(nèi)本土的公益機(jī)構(gòu)也在不斷成長(zhǎng)，兩股力量將會(huì)匯合到一起。由此中國(guó)扶貧基金會(huì)將會(huì)面臨越來(lái)越大的競(jìng)爭(zhēng)壓力，對(duì)自身的體制創(chuàng)新就顯得最為迫切。
　　對(duì)于公益項(xiàng)目，王行最認(rèn)為，政府應(yīng)該開(kāi)放公益市場(chǎng)，引進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，通過(guò)招標(biāo)的方式，讓公益機(jī)構(gòu)來(lái)競(jìng)爭(zhēng)，使資源得到合理配置，從而提高扶貧資源的效率，同時(shí)促進(jìn)公益組織的發(fā)展。
　　
　　青基會(huì)的困惑
　　
　　與王行最表達(dá)相似愿望的是，中國(guó)青少年發(fā)展基金會(huì)秘書(shū)長(zhǎng)顧曉今在接受記者采訪時(shí)表示：對(duì)公益組織政府更應(yīng)該讓他們先發(fā)展起來(lái)，并在競(jìng)爭(zhēng)中不斷淘汰不合格的公益機(jī)構(gòu)，如果過(guò)度地強(qiáng)調(diào)管理，那會(huì)制約他們的成長(zhǎng)。
　　青基會(huì)當(dāng)初搞希望工程，是希望改善貧困地區(qū)的辦學(xué)條件，保障兒童受教育的權(quán)利。沿著這樣一個(gè)目標(biāo)，青基會(huì)成功地將社會(huì)資源納入到希望工程中，十多年從民間籌集到了捐款大約20億元，建了9000多所希望小學(xué)，創(chuàng)造了一個(gè)影響農(nóng)村貧困家庭孩子上學(xué)的希望工程。
　　但創(chuàng)造了這個(gè)巨大的奇跡之后，為什么青基會(huì)1999年在內(nèi)部提出了一個(gè)口號(hào)，進(jìn)行戰(zhàn)略重點(diǎn)轉(zhuǎn)移?
　　面對(duì)記者提出的疑問(wèn)，顧曉今指出，當(dāng)時(shí)國(guó)家提出有兩個(gè)目標(biāo)要在本世紀(jì)末實(shí)現(xiàn)，一個(gè)是基本解決貧困人口的溫飽問(wèn)題，另一個(gè)是基本實(shí)現(xiàn)九年義務(wù)教育。這兩個(gè)目標(biāo)的提出，使青基會(huì)產(chǎn)生了一個(gè)疑惑：希望工程是否還能繼續(xù)深入地做下去?
　　因?yàn)榍嗷鶗?huì)向捐款者訴求的是，貧困使農(nóng)村的兒童失去了接受教育的機(jī)會(huì)，捐款建希望小學(xué)是保障他們有良好的受教育條件。如果政府說(shuō)這兩個(gè)目標(biāo)在本世紀(jì)末已基本實(shí)現(xiàn)，那么青基會(huì)去籌集資金時(shí)，就面臨著沖突。
　　而不以貧困為現(xiàn)實(shí)理由去籌集資金，那青基會(huì)建希望小學(xué)的錢(qián)從何而來(lái)，又如何讓捐款者相信，貧困地區(qū)的兒童急需要得到救助?面對(duì)這些問(wèn)題，青基會(huì)一時(shí)陷入困惑、矛盾。
　　青基會(huì)提出的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)移，也引起了社會(huì)一些人的猜疑：希望工程是否要結(jié)束?面對(duì)人們的疑問(wèn)，青基會(huì)在2001年對(duì)希望工程前景作了一些調(diào)查，調(diào)查發(fā)現(xiàn)，目前全國(guó)家庭經(jīng)濟(jì)困難的學(xué)生還有4000多萬(wàn)，其中農(nóng)村有2800多萬(wàn)，大約占70％以上。
　　幫助這部分學(xué)生上學(xué)讀書(shū)，不僅是政府的責(zé)任，也是社會(huì)應(yīng)該關(guān)注的問(wèn)題。只要社會(huì)有需求，青基會(huì)認(rèn)為希望工程就要繼續(xù)往前走。
　　當(dāng)然顧曉今也認(rèn)識(shí)到，青基會(huì)現(xiàn)在面臨的捐助環(huán)境，與它當(dāng)初成立時(shí)已有很大的改變，過(guò)去公益組織相對(duì)而言稀少，向希望工程捐款的人也很多，而現(xiàn)在公益機(jī)構(gòu)已有一定的數(shù)量，大家對(duì)公益項(xiàng)目有各自的選擇，所以有限的捐助資源被分割。
　　對(duì)于資源的競(jìng)爭(zhēng)，顧曉今認(rèn)為是一件好事，大家可以更加自覺(jué)地把項(xiàng)目做好，有壓力有挑戰(zhàn)才會(huì)有希望。目前在華的跨國(guó)公司，除了在中國(guó)投資獲利以外，他們還希望通過(guò)公益事業(yè)對(duì)中國(guó)有所回報(bào)，而他們的捐助是青基會(huì)資源來(lái)源的一個(gè)重要渠道，如可口可樂(lè)與青基會(huì)已合作了十年，摩托羅拉、朗訊，與青基會(huì)也保持著很好的捐助關(guān)系。
　　1988年《基金會(huì)管理辦法》規(guī)定，基金會(huì)的注冊(cè)資金是10萬(wàn)元。據(jù)悉，這個(gè)規(guī)定有可能改變，新成立基金會(huì)需要幾百萬(wàn)的原始基金。對(duì)于這樣一個(gè)條件，顧曉今認(rèn)為門(mén)檻過(guò)高，不利于民間機(jī)構(gòu)進(jìn)入。
　　美國(guó)有一家雜志，評(píng)出了100家效率最好的非營(yíng)利機(jī)構(gòu)，顧曉今根據(jù)這個(gè)統(tǒng)計(jì)作了一個(gè)測(cè)算，發(fā)現(xiàn)這100家機(jī)構(gòu)的資金使用結(jié)構(gòu)是，在100元捐款中，有7元用于籌資成本，還有7元是用于行政開(kāi)支，73元是用在項(xiàng)目上，剩余的預(yù)留來(lái)年開(kāi)支。
　　按照國(guó)內(nèi)的基金會(huì)管理辦法，基金會(huì)不能以捐款支付管理成本，人員的工資和辦公費(fèi)用都要求在基金增值中解決。甚至有人認(rèn)為公益機(jī)構(gòu)可以零成本運(yùn)作。為維持機(jī)構(gòu)運(yùn)轉(zhuǎn)，一些基金會(huì)只得依靠捐款增值去支付管理費(fèi)用。
　　甚至基金會(huì)寄給捐贈(zèng)方的收據(jù)，所郵寄的費(fèi)用，出差考察，做公益廣告，也不能用捐款支付，這樣很多基金會(huì)活得很艱難，也使他們面臨著困惑、矛盾。
　　矛盾來(lái)自靠什么項(xiàng)目去增值?增值有安全保障嗎?在中國(guó)最安全的增值當(dāng)屬銀行儲(chǔ)蓄，但它的利率卻是最低，投資雖然收益可能高過(guò)銀行儲(chǔ)蓄，但它的風(fēng)險(xiǎn)也最大。青基會(huì)也曾作過(guò)投資，獲得了一些收益。
　　可到1998年以后，青基會(huì)通過(guò)增值獲得的收入越來(lái)越少，增值的減少使青基會(huì)1999年就出現(xiàn)了赤字，一方面希望工程需要錢(qián)，另一方面青基會(huì)自身的運(yùn)轉(zhuǎn)也需要資金，但錢(qián)從何而來(lái)?
　　在參加基金會(huì)管理?xiàng)l例制定的討論會(huì)上，青基會(huì)的呼聲最強(qiáng)烈，要求在捐款里面合法支出項(xiàng)目運(yùn)行成本，這條建議已被有關(guān)部門(mén)認(rèn)可。
　　顧曉今還指出，目前還沒(méi)有一個(gè)適用于公益機(jī)構(gòu)的會(huì)計(jì)制度，這也使得基金會(huì)的會(huì)計(jì)工作無(wú)章可循。據(jù)悉，財(cái)政部正在制訂非營(yíng)利組織的會(huì)計(jì)制度。在稅收方面，企業(yè)向公益機(jī)構(gòu)捐款，可在應(yīng)納稅額的3％部分享受免稅待遇。
　　這個(gè)比例與國(guó)外相比顯然太低。一個(gè)好的稅收政策，不僅可以鼓勵(lì)企業(yè)和個(gè)人捐款，使財(cái)富向貧困地區(qū)和貧困人口流動(dòng)，而且還能促進(jìn)公益機(jī)構(gòu)的發(fā)展，使社會(huì)更加公正、公平。
　　顧曉今呼吁，行業(yè)性的自律組織對(duì)于非營(yíng)利組織的成長(zhǎng)和公益事業(yè)的發(fā)展非常重要，對(duì)此政府應(yīng)予積極鼓勵(lì)并給予相應(yīng)政策。
　　
　　扶貧資源的多元化
　　
　　顧曉今的這些思考，在即將出臺(tái)的《基金會(huì)管理?xiàng)l例》中也許能找到一些解答。6月6日，記者采訪民政部民間組織管理局社團(tuán)登記處處長(zhǎng)楊岳時(shí)，她指出，民政部有關(guān)部門(mén)對(duì)《基金會(huì)管理?xiàng)l例》在起草、修改中，聽(tīng)取了學(xué)術(shù)界、基金會(huì)以及財(cái)政、稅務(wù)、人民銀行證券保險(xiǎn)等部門(mén)的意見(jiàn)，同時(shí)到地方作了一些調(diào)研，聽(tīng)取了各方面的意見(jiàn)后，今年民政部又作大幅度的修改，后上報(bào)到國(guó)務(wù)院法制辦。
　　對(duì)修改中存在的不同意見(jiàn)，楊岳告訴記者，基金會(huì)關(guān)注的一個(gè)重點(diǎn)是國(guó)家對(duì)公益性的組織，將會(huì)采取什么樣的扶持發(fā)展政策，他們希望在設(shè)立基金會(huì)上，政府能降低門(mén)檻。
　　楊岳向記者透露，考慮到中國(guó)基金會(huì)發(fā)展的需要，這部條例將對(duì)中國(guó)的基金會(huì)采取分類管理，分為公立基金與私立基金。
　　最令人振奮的是，新的基金管理?xiàng)l例，第一次允許私人成立基金會(huì)，即以個(gè)人或家族企業(yè)的名義設(shè)立，這將為私人打開(kāi)了通向公益事業(yè)的大門(mén)，但條例不允許他向社會(huì)募捐，可以接受其他人的捐贈(zèng)。
　　私立基金會(huì)的注冊(cè)資金比公立基金會(huì)要低，但設(shè)立的資金到底要多少呢?楊岳認(rèn)為條例還沒(méi)正式出臺(tái)，現(xiàn)在不便于對(duì)外公開(kāi)，但她說(shuō)這個(gè)出資額經(jīng)過(guò)多次討論，在100萬(wàn)至200萬(wàn)元之間。從她傳給記者的信息中可以得知，私立基金會(huì)的注冊(cè)資金不會(huì)低于100萬(wàn)元。
　　而全國(guó)性公立基金會(huì)設(shè)立的注冊(cè)資金，楊岳估計(jì)在500萬(wàn)至800萬(wàn)元之間，它不能設(shè)立地方性的分支機(jī)構(gòu)，可就某個(gè)專門(mén)項(xiàng)目設(shè)立機(jī)構(gòu)，地方設(shè)立的基金會(huì)，募集資金的活動(dòng)范圍只能在當(dāng)?shù)剡M(jìn)行。
　　過(guò)去基金會(huì)的設(shè)立一般都有業(yè)務(wù)主管單位，也由此阻礙了公益組織的成長(zhǎng)。楊岳表示，新的條例中，對(duì)主管體制進(jìn)行子調(diào)整，私立基金會(huì)可能不會(huì)有業(yè)務(wù)主管單位，由發(fā)起人自行成立登記。
　　對(duì)于向私人敞開(kāi)成立基金會(huì)大門(mén)帶來(lái)的意義，楊岳認(rèn)為，基金會(huì)在中國(guó)的發(fā)展歷史還比較短，其數(shù)量與發(fā)達(dá)國(guó)家相比差距甚遠(yuǎn)，純粹由私人注冊(cè)成立的基金會(huì)還沒(méi)有，中國(guó)的公益事業(yè)除了政府來(lái)做以外，更希望有民間的力量。
　　國(guó)外為什么有那么多人愿意捐助公益事業(yè)?因?yàn)樗粝聛?lái)的遺產(chǎn)會(huì)被征很高的稅，與其被政府收走，不如自己搞一個(gè)基金會(huì)，而中國(guó)的遺產(chǎn)法還沒(méi)有出臺(tái)。
　　其實(shí)，在新的《基金會(huì)管理?xiàng)l例》制訂之前，有許多企業(yè)到民政部申請(qǐng)登記成立基金會(huì)，有的企業(yè)還希望成立的機(jī)構(gòu)冠以自己的名字，如寶鋼每年要拿出資金捐助給一些大學(xué)、教師、學(xué)生，他們?cè)矫裾可暾?qǐng)，極想設(shè)立一個(gè)基金會(huì)，由基金會(huì)專門(mén)來(lái)運(yùn)作各種捐助。
　　海外人士也希望拿出錢(qián)在中國(guó)做一些公益事業(yè)，但以前政府沒(méi)有向海外公益機(jī)構(gòu)打開(kāi)這門(mén)，這次制訂的條例，將會(huì)向他們開(kāi)放。
　　新的條例既考慮到基金會(huì)的增值保值，又顧及到他們的投資收益，允許基金會(huì)在保證公益項(xiàng)目的前提下，拿出一定比例的資金投資。至于稅收，民政部的有關(guān)人員同稅務(wù)部門(mén)商討時(shí)，認(rèn)為稅收的有關(guān)規(guī)定，不宜分解到其它法規(guī)中。
　　因此，在這部條例里，沒(méi)有涉及到具體的稅收規(guī)定，新的條例出臺(tái)后，稅務(wù)部門(mén)也準(zhǔn)備制訂適合公益機(jī)構(gòu)發(fā)展的稅收政策。
　　新的條例顯示出來(lái)的價(jià)值是，支持中國(guó)公益組織的發(fā)展，條例草案允許公益組織從募集的資金中，拿出一定比例的資金用于行政管理、項(xiàng)目成本開(kāi)支等，但他們必須接受社會(huì)的監(jiān)督，定期向外公布信息。
　　應(yīng)該看到，政府的角色決定扶貧效率不可能太高，如果政府轉(zhuǎn)變一種扶貧思維，將扶貧資金通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)讓民間扶貧機(jī)構(gòu)去實(shí)施，其效率將會(huì)大大提高。
　　香港的公益組織，有一半的資金是來(lái)自政府，政府每年要拿出一定的資金，用于改變貧困人口的生活狀況及其他公共設(shè)施建設(shè)，但政府并不直接去做，而是許多公益組織去競(jìng)爭(zhēng)。政府對(duì)他們考核后，從中選擇最具競(jìng)爭(zhēng)力公益組織去實(shí)施項(xiàng)目，這樣政府的資金與項(xiàng)目都能取得效率最大化。

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