[摘要]正式制度為招標提供法律、規(guī)范依據(jù)，但在實際具體招標過程中，還存在著許多誤解、具體操作等問題，這與人員素質(zhì)、制度設(shè)計的復雜性、體制不合理、機制、制度不完善、只注意某些方面的價值取向有關(guān)。認為制度創(chuàng)新應(yīng)完善制度設(shè)計、充分認識招標的復雜性、規(guī)范招標機構(gòu)設(shè)置以及做到制度、道德、監(jiān)督相統(tǒng)一。圖書館不能把眼光僅限于招標上，更應(yīng)注意對招標過程中各個利益相關(guān)者利益的均衡設(shè)計。
　　[關(guān)鍵詞]中文圖書　招標制度　正式制度
　　[分類號]G258.6
　　
　　1　正式制度
　　
　　中文圖書集中招標采購(以下簡稱“招標”)既是一種行為，更是一種制度安排。制度是人類社會中人們行為及其相互關(guān)系的行為準則和規(guī)范，從制度結(jié)構(gòu)上，它分為正式制度、非正式制度。前者有廣義和狹義之分，狹義是指人們(主要是政府、國家、學校、行業(yè))有意識建立的一系列政策法規(guī)，它包括三個層次結(jié)構(gòu)：即最高層的憲法、中層次的成文法、底層的政府條例。具體包括如下內(nèi)容：法律制度(憲法、國家法律、政府政策條例)；行業(yè)協(xié)會的自律規(guī)范，如高校圖書館規(guī)程、圖書館采訪規(guī)范、操作規(guī)程以及規(guī)范招標監(jiān)督的制度(評審專家管理、供應(yīng)商管理、質(zhì)疑和投訴管理等辦法)和它的等級結(jié)構(gòu)；自發(fā)秩序范疇如經(jīng)濟合同、協(xié)約等。在這三個層次中，三者的地位并不相同，最高層次統(tǒng)領(lǐng)著其他規(guī)則，居核心地位，下一級必須服從上一級規(guī)則，如制定《普通高等學校圖書館規(guī)程》必須符合憲法，高校圖書館(以下簡稱“圖書館”)招標合同必須符合《中華人民共和國合同法》；三者是一個統(tǒng)一整體。
　　廣義除狹義之外，還包括政策法規(guī)以及它的等級結(jié)構(gòu)、設(shè)計者、政策法規(guī)的體制、機制、價值取向等。應(yīng)該明確的是，在現(xiàn)代社會里，正式制度總是和國家權(quán)力或組織聯(lián)系在一起，法律是正式制度的代表。本文僅從狹義的正式制度(以下簡稱“制度”)角度進行論述。
　　
　　2　招標存在問題的原因
　　
　　2.1　招標制度的復雜性
　　招標的性質(zhì)定位(制度屬性的確定)。招標是由申請、審批、程序、文獻信息供應(yīng)商(簡稱供應(yīng)商)遴選與確定、簽訂合同、管理等一系列行為組成。合同性質(zhì)直接涉及法律規(guī)則的適用和現(xiàn)行制度的設(shè)計，是屬于普通的民事債權(quán)合同，也是特殊的行政合同�！墩�府采購法》第四十三條規(guī)定“政府采購合同適用合同法。采購人和供應(yīng)商之間的權(quán)利和義務(wù)，應(yīng)當按照平等、自愿的原則以合同方式約定”。這可以理解為政府采購合同被認為完全是民事合同。但事實上，政府作為合同當事人擁有特殊地位，對政府采購中出現(xiàn)的一些問題在普通合同法中是找不到適當?shù)慕鉀Q辦法的，這注定了政府采購合同始終面臨法律上的困境。筆者認為招標前屬于協(xié)商性的民事行為，招標后則是行政行為。其救濟選擇、方式、機制前后也不相同。合同簽訂前，招標的核心在于對供應(yīng)商的選擇與確定，行政意志在這一階段表現(xiàn)得更為明顯。招標目的須要一定手段(即行政權(quán))或方式來實現(xiàn)。申請、審批、計劃表示行為具有內(nèi)部性，而發(fā)布招標信息、邀請供應(yīng)商競標則是外部性(證明了招標行為的存在)。合同簽訂后，圖書館與供同都應(yīng)遵守合同條約，其權(quán)利義務(wù)將具體化。如供應(yīng)商應(yīng)保障圖書的到貨、優(yōu)質(zhì)的數(shù)據(jù)加工服務(wù)等，而圖書館則應(yīng)在一定時段給供應(yīng)商圖書款。學校、圖書館此時已由行政主體轉(zhuǎn)變?yōu)槊袷律矸�。這增大了招標的不確定性。
　　2.2　制度設(shè)計不足
　　2.2.1　難以實施　《政府采購法》要求：①圖書館與財務(wù)處分離。②學校是招標的主體之一。學校把委托權(quán)交給圖書館或國資處，招標效果不盡相同。若交給圖書館，對減少招標與供應(yīng)商的信息不對稱性有利，但規(guī)范性可能較差。若交給國資處，對程序、過程規(guī)范有利，但容易造成不注意中文圖書招標的特殊性，圖書館的一些合理化建議、想法和做法不易被招標委員會采納。③劃清圖書館、國資處與其他部門的職責權(quán)限，依法履行職責。目前這些部門之間還不是相互合作，報賬難就是佐證。加之學校把委托權(quán)交給國資處還是圖書館，態(tài)度并不明朗。這易導致采購范圍模糊、審批和管理程序與職權(quán)變異扯皮，從而產(chǎn)生監(jiān)督管理難度加大、供應(yīng)商無所適從、效果難以評價，國資處較多地關(guān)心招標程序，圖書館則是供應(yīng)商能力、供應(yīng)內(nèi)容和服務(wù)。④中國圖書館學會等學術(shù)機構(gòu)在招標業(yè)務(wù)上要給予具體指導和約束。實際中這些學術(shù)機構(gòu)還沒有介入其內(nèi)，造成各館招標方式和內(nèi)容不盡相同，各自為營，各行其事。目前高校通常做法是：統(tǒng)一領(lǐng)導(成立校招標小組，統(tǒng)一領(lǐng)導文獻信息資源招標工作)、歸口管理(各業(yè)務(wù)主管部門具體負責此項工作)。在這種體制下，圖書館不再是唯一采訪主體，這會增加招標主體之間的協(xié)調(diào)成本，形成招標主體內(nèi)部利益、權(quán)力之爭，產(chǎn)生新的行政干預(yù)。
　　《招標投標法》第五十三條關(guān)于投標人相互串通投標，或者與招標人串通，投標以及投標人以向招標人或者評標委員會成員行賄的手段謀取中標的規(guī)定，因經(jīng)手環(huán)節(jié)多、人員多，難取證哪個環(huán)節(jié)、哪些人出現(xiàn)了問題。第五十、五十一條也出現(xiàn)非常原則化問題�！吨改稀分须m對供應(yīng)商評價的標準如剔除高折扣、確定一個保障文獻質(zhì)量的底線。但由于合理折扣到底是多少這一問題沒有解決，致使該條文難以落實。《政府采購法》第十三條規(guī)定各級政府財政部門是負責政府采購的監(jiān)督管理部門，依法履行對政府采購活動的監(jiān)督管理職責。中文圖書招標應(yīng)是學校紀檢委、財務(wù)等授權(quán)去監(jiān)督管理圖書館或國資處，監(jiān)督與被監(jiān)督之間出現(xiàn)爭議，必然要求校領(lǐng)導出面解決和協(xié)調(diào)，因此，法律上默示了校領(lǐng)導在招標的最高權(quán)力，為腐敗行為提供了可乘之機。
　　2.2.2　設(shè)計不全　制度設(shè)計需考慮：招標主休、方式及其適用條件、政策、程序及招標管理機制和與之配套的法規(guī)和實施細則(如采購方法及其采用條件、標準與評標、合同管理、爭端解決和法律責任等)內(nèi)容。因招標的復雜性，加之制度設(shè)計時須考慮微觀和宏觀兩個方面，這易使招標制度本身設(shè)計不足。激勵是動力，是保障讀者、圖書館、供應(yīng)商權(quán)利的基礎(chǔ)。參與人、供應(yīng)商的積極性、創(chuàng)造性和潛能的發(fā)揮主要靠制度激發(fā)和保持。但《指南》等制度中較多地注意了對供應(yīng)商的約束，沒有具體的激勵條款，制度設(shè)計者站在圖書館立場而不是在中性立場上。
　　對供應(yīng)商評價標準還沒有得到圖書館界的普遍認同。大多數(shù)人認為評價標準應(yīng)包括資質(zhì)、服務(wù)、到貨、報價四個方面，這種評價只有價格客觀可比，其他的在圖書館與供應(yīng)商沒有實質(zhì)性合作之前難以衡量，可操作性差；也缺少對供應(yīng)商誠信、供應(yīng)商文化與圖書館文化耦合的評價。而供應(yīng)商文化對于協(xié)調(diào)圖書館關(guān)系，達到兩者和諧一致，促進持續(xù)合作有重要意義。也缺少對招標結(jié)果的考核和評價。采訪人員在書店發(fā)現(xiàn)適宜本館館藏的中文圖書，在現(xiàn)有機制和體制下，只能是將需求做成訂單，由部室主任、主管館長審批，發(fā)給與此合作的供應(yīng)商，供應(yīng)商再配送。這少則2～3周，多則半年，有時還會形成即使有充足的經(jīng)費也無法購到理想圖書的問題。也許會有人說，這可以按照《普通 高等學校圖書館文獻集中采購工作指南》(以下簡稱《指南》)備案制。這種說法可操作性差。因采訪人員總由一種心理擔憂，怕引起館長或同事的異議，或自己采購后，館長不能審批�；蚣词桂^長審批后國資處不能審批，報賬困難，行動上不十分積極。
　　招標能節(jié)約多少資金?圖書館能得到什么樣的服務(wù)和效果?沒有考核制度。這些問題不解決，最終會導致招標失敗。故招標要在“成本一效益”原則要求下，兼顧經(jīng)濟性和效率性統(tǒng)一。招標是一種創(chuàng)造性抉擇活動，從一定意義上講，凡是招標參加人就必須承擔相應(yīng)的責任。但現(xiàn)有制度沒有具體規(guī)范和明確政府決策失誤的相關(guān)責任人的責任，決策失誤追究做不到有法可依，即使有責任，也往往推給招標小組，責任難以落實；也無專門的決策失誤追究機構(gòu)。這會給招標、圖書館、學校帶來不良的后果；對學校以及相關(guān)招標部門違法的處罰太輕，不足以抑制招標中的腐敗行為，《政府采購法》第七十一條規(guī)定：應(yīng)當采用公開招標方式而擅自采用其他方式采購的；擅自提高采購標準的；委托不具備政府采購業(yè)務(wù)代理資格的機構(gòu)辦理采購事務(wù)的等等屬違法行為。采購人采用這些違法行為的目的是要得到個人的公共權(quán)力“租金”，本應(yīng)依法嚴辦，但處罰卻只有改正、警告、罰款、處分、通報，處罰太輕，在判別這些違法行為時也困難重重，該法中沒有規(guī)定招標在什么條件下適用，采購方式的行政許可和審批程序。造成招標主體不再作為。某館招標合同期是1年，到次年紀榆、審計、國資等部門均不提終止合同，直到第三年才終止了合同，就是例證。
　　2.2.3　移植西方制度《政府采購法》與《招標投標法》有明顯移植外國的痕跡，西方國家的實踐已經(jīng)形成制度的范例，提供了一個可供與之對比的參照物，但移植必須考慮中國國情、文化環(huán)境，我國的制度移植過程中是“削足適履”。同樣，《指南》也有移植《政府采購法》痕跡，這需要我們對制度的組織體系、規(guī)則和技術(shù)手段進行本土化變革和創(chuàng)新。
　　2.3　制度之間的協(xié)調(diào)性較差
　　我國《政府采購法》與《招標投標法》并存�！墩�府采購法》規(guī)范的主體是各級國家機關(guān)、事業(yè)單位和團體組織，而《招標投標法》規(guī)范的主體則無任何限制，任何主體在進行貨物、工程和服務(wù)采購時都可以采用招標方式。在招標的問題上《政府采購法》是否以及在多大程度上可以適用于文獻信息資源的采購，與其有關(guān)的采購合同、采購活動的監(jiān)督以及對采購活動的投訴、質(zhì)疑等是否應(yīng)該遵守《政府采購法》的相關(guān)規(guī)定，法律未能予以明確。在一些相同的問題上，《政府采購法》與《招標投標法》做出了不同的規(guī)定，如在分包問題上，兩部法律的規(guī)定就有著明顯的不同。目前的《政府采購法》中，除總則的基本原則(如誠實信用)以外，政府采購合同的規(guī)定主要涉及到變更、中止或者終止合同三個問題。終止合同是關(guān)鍵問題，這可能是一方或雙方禁止任何變更、中止或者終止合同，或依據(jù)過錯原則承擔由此引起的損害賠償責任。這里存在一些需要解決的法律問題。完全禁止政府采購方單方面變更、中止或者終止合同，與《合同法》本身的規(guī)定不一致，為法律的適用增加了難度，不利于政府采購方及時履行公共職能維護國家和公共利益。而有些合同必須終止，如一些國家禁書，圖書館有權(quán)單方面終止合同，對供應(yīng)商造成的損失，圖書館不予承擔。
　　2.4　制度設(shè)計的價值取向
　　招標行為、方式涉及到制度的價值取向。招標制度有多重價值取向：①扼制腐�。虎诠�(jié)約文獻購置經(jīng)費，獲得供應(yīng)商優(yōu)質(zhì)服務(wù)；③以透明和規(guī)范增加公眾對圖書館的信任；④促進圖書館的可持續(xù)發(fā)展，保障讀者和圖書館合法權(quán)利。這些均應(yīng)多元統(tǒng)一，若只片面強調(diào)一個或兒個，這樣的制度設(shè)計必然是有漏洞的。如《指南》中零星采購采用采購備案制就是對采訪人員可能“壞”的防范；文獻集中小組由本校的圖書館和財務(wù)、紀檢、監(jiān)察、審計等部門相關(guān)職能部門人員組成是為了制約各個職能部門的權(quán)力；圖書館專業(yè)人員不得少于成員總數(shù)的三分之二是為了防范招標中個人權(quán)力中產(chǎn)生的“壞”。防范這些“壞”是應(yīng)該的，但不能忘記④這一重要內(nèi)容。目前確實難以找到一個既讓圖書館又讓供應(yīng)商均滿意的價格折扣，若只考慮招標價值取向的①②，必然是折扣多者中標，到貨率降低，有價值、權(quán)威的圖書不能入藏，直接影響了讀者的閱讀權(quán)利。制度是一個集體行為，還有一個價值取向認同的問題。上述中，人員素質(zhì)、復雜性是外顯原因，體制、機制、制度不完善是中層次原因；價值取向則是深層次的根本原因。上述中，人員素質(zhì)、復雜性是外顯原因，體制、機制、制度不完善是中層次原因；價值取向則是深層次的根本原因。繼續(xù)追問，則是圖書館原來的采訪制度的改革或廢止，失去了制度價值信仰基礎(chǔ)，穩(wěn)定的制度體系被打破，卻沒有一個新的制度可以代替它，人們試圖通過各種合法、半合法或非法解決招標問題。
　　
　　3　制度創(chuàng)新
　　
　　3.1　繼承合理合法的制度內(nèi)核
　　制度創(chuàng)新有一個“變”與“不變”的問題，不變的制度設(shè)計原則、制度要素、制度結(jié)構(gòu)和為科學合理合法制度奮斗的精神、思想方法等。有些人一提到創(chuàng)新，就認為把過去圖書館單一采訪的合理性放棄，把繼承和創(chuàng)新割裂開來，這是不對的，要繼承合理合法的制度內(nèi)核，繼承與創(chuàng)新要保持必要的均衡。什么是繼承、怎樣繼承和繼承什么這是需要我們深入研究和解決的問題。
　　3.2　提高人員素質(zhì)
　　面對招標管理人才匱乏的局面，應(yīng)大力加強相關(guān)人員的培訓和教育：一是對本館相關(guān)人員教育培訓。招標管理是一項艱苦細致的工作，如果沒有工作認真負責、奉公守法、廉潔自律的采訪人員和監(jiān)督人員，沒有高尚的職業(yè)道德和嫻熟的業(yè)務(wù)技能、管理知識、實踐經(jīng)驗是無法做好這一項工作的。故要加強現(xiàn)有人員的專業(yè)水平、工作業(yè)績和職業(yè)道德狀況的考核，對考核合格者，讓他們學習有關(guān)的專業(yè)知識，如《政府采購法》、《招標投標法》、《合同法》、《指南》以及圖書情報專業(yè)知識，減少信息不對稱。二是對供應(yīng)商教育和培訓，提高競爭力。鼓勵他們學習和掌握《政府采購法》的基本知識、基本要求、規(guī)定和競爭技巧，嚴格按照市場規(guī)則運作，以保護他們的合法權(quán)利，努力參與招標活動。三是逐步建立高校評標專家?guī)欤�選擇那些權(quán)威高、專業(yè)素質(zhì)強、實踐經(jīng)驗豐富的專家學者進入專家?guī)欤瑸檎袠颂峁┤藛T條件，在目前每一個高校圖書館單獨建立專家?guī)焐杏欣щy的情況下，可以由同一城市或同一地區(qū)的圖書館建立聯(lián)合專家?guī)臁�對專家的招標意見、觀點要給予法律或法規(guī)保障，使專家參與權(quán)與招標委員會決策權(quán)間保持均衡。明確專家評價、論證，強化決策機構(gòu)對專家意見的回應(yīng)機制。
　　3.3　加強研究，完善制度
　　研究制度三個層面：文化認知、規(guī)范以及強制(執(zhí)行和話語意識)在制度演變中各自所產(chǎn)生的作用、性質(zhì)以及價值觀、法律規(guī)章、管理和技術(shù)準則出現(xiàn)的順序，國家、學校和行業(yè)、圖書館在招標的地位和作用，制度如何發(fā)生，由誰制定，誰有權(quán)制定，國家、學校、圖書館制定規(guī)則的權(quán)限與邊界，制度的配套性和適應(yīng)性，制度規(guī)范范圍(采購數(shù)量和規(guī)�；蛱囟�項目)，阻礙制度變遷的力量(路徑依賴，還是特殊利益集團?)。微觀上，要繼續(xù)研究和完善對供應(yīng)商的評價標準和中文圖書合理折扣，這既是重點也是難點，建議中國圖書館學會委托相關(guān)專家學者，開展課題研究，考慮到研究成果的可行性，研究小組應(yīng)包括中文圖書研究學者(占多數(shù))、也有一定經(jīng)驗的館長、基層采訪人員；繼續(xù)完善或修訂與《政府采購法》、《普通高等學校圖書館章程》等不一致或矛盾之處，減少制度實施過程中，制度執(zhí)行主體在實施時困境；要細化修改《政府采購法》第七十一條處罰太輕的條款。《招標投標法》非常原則化而難以實際操作的條款。修訂制度時，要讓圖書館界專家、供應(yīng)商有較高的話語權(quán)。應(yīng)明確制度只能完善，不可能到達理想狀態(tài)，完善不是目的，完善招標過程才是目的。
　　3.4　規(guī)范招標機構(gòu)設(shè)置
　　一是招標小組應(yīng)逐步減少紀檢、審計、財務(wù)、國資參與人數(shù)量，增加圖書館采訪人員數(shù)量。按照主體明確(紀檢、審計、財務(wù)是監(jiān)督者，不是采購人。只為招標服務(wù)，不受制約和限制的人員，應(yīng)逐步退出具體招標管理，最終與具體決策脫離，專門履行監(jiān)督職責；國資處是執(zhí)行機構(gòu)，圖書館既是執(zhí)行機構(gòu)，又是決策機構(gòu)，有權(quán)對采購種數(shù)、數(shù)量、各類之間的比例和協(xié)調(diào)關(guān)系做調(diào)整，在招標中居核心地位)、職責分明、運行有序的原則，細分采購人、采購機構(gòu)、采購監(jiān)督管理部門需要劃分權(quán)利、義務(wù)和責任，避免因職責權(quán)限不清而導致采購過程混亂和采購效果低劣等情況的發(fā)生。二是嚴格監(jiān)督檢查。對評標人素質(zhì)、評標過程及合同執(zhí)行監(jiān)督部門、新聞媒體要全程參與。三是完善招標信息網(wǎng)，減少簽訂并履行合同的交易成本；制度、規(guī)范、道德、監(jiān)督統(tǒng)一。正式制度與非正式制度關(guān)系、與其設(shè)計和實施主體(人)的關(guān)系，為什么在同一制度，各圖書館招標結(jié)果不同，正式制度變遷到底自發(fā)的，還是外部推動的等問題將另文論述。

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