摘要　本文結(jié)合精確性程度、合作深度和授權(quán)性程度等國(guó)際機(jī)制的構(gòu)成要素，對(duì)非正式國(guó)際機(jī)制的有效性進(jìn)行了討論。并分析了在集體談判修訂和大國(guó)單方面行為引發(fā)的事實(shí)修正兩種情況下，非正式國(guó)際機(jī)制的修正對(duì)全球福利的影響。如果大國(guó)在其他方面的利益需求大于在有效地解決全球公共問題方面的利益需求，大國(guó)對(duì)非正式國(guó)際機(jī)制發(fā)起的事實(shí)修正就會(huì)損害全球福利。本文以美印核協(xié)議對(duì)核供應(yīng)國(guó)集團(tuán)準(zhǔn)則的事實(shí)修正為案例說明了這一可能情形。
　　關(guān)鍵詞　非正式國(guó)際機(jī)制　全球福利　全球治理
　　中圖分類號(hào)：D813
　　文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A　文章編號(hào)：1005－4812(2010)04－0011－19
　　
　　正式國(guó)際機(jī)制是成員國(guó)之間建立起的有法律約束力的權(quán)利與義務(wù)關(guān)系的國(guó)際機(jī)制。非正式國(guó)際機(jī)制則是成員國(guó)之間沒有建立起有法律約束力的權(quán)利與義務(wù)關(guān)系的國(guó)際機(jī)制。前者對(duì)成員國(guó)具有法律約束力，而后者對(duì)成員國(guó)并不產(chǎn)生法律約束力，而只有政治上或道德上的約束力。在國(guó)際關(guān)系實(shí)踐中，非正式國(guó)際機(jī)制屢見不鮮，如金融領(lǐng)域的巴塞爾協(xié)議、貿(mào)易領(lǐng)域的亞太經(jīng)合組織(APEC)、軍控領(lǐng)域的核供應(yīng)國(guó)集團(tuán)(NSG)和導(dǎo)彈技術(shù)控制機(jī)制(MTCR)等。由于非正式國(guó)際機(jī)制不具有國(guó)際法約束力，成員國(guó)在對(duì)機(jī)制規(guī)則的遵守上缺乏法律義務(wù)感(Sense of Legal Obligation)的推動(dòng)，這使得在其他條件相同的情況下，非正式國(guó)際機(jī)制更容易出現(xiàn)成員國(guó)的違規(guī)行為。這是否意味著非正式國(guó)際機(jī)制在對(duì)全球公共問題的治理上不如正式國(guó)際機(jī)制有效?從動(dòng)態(tài)的角度看，非正式國(guó)際機(jī)制對(duì)全球福利有何影響?本文擬對(duì)上述問題進(jìn)行討論。
　　
　　一、非正式國(guó)際機(jī)制的有效性
　　
　　相比于正式國(guó)際機(jī)制而言，非正式國(guó)際機(jī)制是否表現(xiàn)出較低的有效性程度?要對(duì)這一問題進(jìn)行討論，首先需要明確的是，在國(guó)際法上有無約束力只是國(guó)際機(jī)制的一種構(gòu)成要素，除去這一構(gòu)成要素，不同的國(guó)際機(jī)制之間還在精確性程度(Precision)、合作深度(Depth of Cooperation)以及授權(quán)性程度(Delegation)上存在著差異。
　　精確性程度是指國(guó)際機(jī)制對(duì)其要求或禁止的行為所作規(guī)定的模糊或清晰程度。非正式國(guó)際機(jī)制在精確性程度上可能表現(xiàn)不佳，但某些正式國(guó)際機(jī)制也存在著機(jī)制規(guī)定的模糊性問題。例如，1985年的保護(hù)臭氧層維也納公約，雖然對(duì)成員國(guó)提出了有法律約束力的條約義務(wù)，但其大部分的承諾語言都采用概論性、勸誘性的表述方式，其精確性程度并沒有隨著有約束力的權(quán)利與義務(wù)關(guān)系的建立而自然加強(qiáng)。合作深度是指國(guó)際機(jī)制要求成員國(guó)行為改變的高低程度。合作深度較高的國(guó)際機(jī)制要求從其初始狀態(tài)出發(fā)對(duì)國(guó)家行為作出重大的改變，而合作深度較低的國(guó)際機(jī)制則僅僅要求成員國(guó)作出輕微的行為調(diào)整或者甚至不改變初始狀態(tài)的國(guó)家行為。正式國(guó)際機(jī)制并不一定就是合作深度較高的國(guó)際機(jī)制，正式機(jī)制也可能僅對(duì)成員國(guó)行為提出較低的管制性要求。例如，蒙特利爾議定書所制定的氯氟烴排放量降低的數(shù)據(jù)編號(hào)，就僅僅是污染排放者自愿準(zhǔn)備實(shí)行的指標(biāo)，成員國(guó)無需實(shí)行更加嚴(yán)格的減排政策。因此，蒙特利爾議定書并不具備較高的合作深度。非正式機(jī)制由于不具有法律約束力，成員國(guó)對(duì)未來可能發(fā)生的不遵守行為的關(guān)切度較低，其成員國(guó)更易于接受更高的合作深度。在其他條件給定的情況下，相對(duì)于正式機(jī)制，國(guó)家在非正式機(jī)制中更容易作出合作深度較高的國(guó)際承諾。授權(quán)性程度是指機(jī)制成員國(guó)授權(quán)第三方解釋、裁決機(jī)制規(guī)定、接受和發(fā)布遵守行為報(bào)告以及進(jìn)一步制定規(guī)則的強(qiáng)弱水平。在正式國(guó)際機(jī)制中，世界貿(mào)易組織是實(shí)現(xiàn)高水平授權(quán)程度的典范，其受理上訴機(jī)構(gòu)(Appellate Body)雖然不具備國(guó)內(nèi)法庭那樣的強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)力，但它卻可以對(duì)成員國(guó)的違規(guī)行為作出獨(dú)立的法律裁決，并授權(quán)受害方采取得到法律認(rèn)可的報(bào)復(fù)行為。但就授權(quán)性程度而言，各種正式國(guó)際機(jī)制之間也存在著明顯的高低之分。例如，冷戰(zhàn)時(shí)期美國(guó)與蘇聯(lián)達(dá)成的第一階段和第二階段削減戰(zhàn)略武器條約就屬于授權(quán)性程度較低的不存在第三方評(píng)審和爭(zhēng)端解決機(jī)構(gòu)的正式國(guó)際機(jī)制。非正式機(jī)制由于受到非約束性承諾屬性的限制，不能建立高授權(quán)水平的第三方裁決機(jī)構(gòu)，但中等授權(quán)水平的評(píng)審體制也有可能在非正式機(jī)制中出現(xiàn)。例如，經(jīng)合發(fā)展組織(OECD)國(guó)家之間建立的關(guān)于反洗錢報(bào)告的金融行動(dòng)任務(wù)力量(Financial Action Task Force on Money Laundering)就設(shè)置有對(duì)成員國(guó)相關(guān)立法和政策進(jìn)行評(píng)估的評(píng)審體制。
　　在精確性程度、合作深度和授權(quán)性程度完全等同的情況下，相比于非正式國(guó)際機(jī)制，正式國(guó)際機(jī)制更容易得到成員國(guó)的遵守。這也就意味著正式國(guó)際機(jī)制，將在有效性上優(yōu)于同一合作議題上建立的具備相同程度的精確性、合作深度和授權(quán)性的非正式國(guó)際機(jī)制。不過，這只是一種理論上的假設(shè)情況。在現(xiàn)實(shí)世界中，國(guó)家在同一合作議題上建立的正式國(guó)際機(jī)制與非正式國(guó)際機(jī)制之間一般都會(huì)在精確性程度、合作深度和授權(quán)性程度方面互有差異。在經(jīng)驗(yàn)上，研究者幾乎不可能找到相同國(guó)家針對(duì)同一合作議題的具備相同精確性程度、合作深度和授權(quán)性程度的正式和非正式國(guó)際機(jī)制進(jìn)行有效性比較。然而，考慮到在各成員國(guó)國(guó)內(nèi)政治中的可接受條件上，正式國(guó)際機(jī)制的談判和建立面臨的現(xiàn)實(shí)制約遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于非正式國(guó)際機(jī)制，正式國(guó)際機(jī)制為求得不同成員國(guó)國(guó)內(nèi)政治中可接受條件的“最小公分母”，往往需要在機(jī)制設(shè)計(jì)的精確性程度、合作深度或授權(quán)性程度上作出犧牲，即通過機(jī)制規(guī)定的模糊性或取消第三方審查和監(jiān)督體制，或者降低相互承諾的深入程度等方式來換取各成員國(guó)的共同接受和國(guó)內(nèi)立法部門的批準(zhǔn)。這種“最小公分母”式的談判策略將可能導(dǎo)致成員國(guó)在建立了有法律約束力的權(quán)利與義務(wù)關(guān)系的同時(shí)，卻無法以較為精確、深入的管制性要求來界定相互之間的承諾關(guān)系。成員國(guó)雖然在正式國(guó)際機(jī)制下受到更高程度的遵守激勵(lì)，從而更傾向于遵守機(jī)制。但正式國(guó)際機(jī)制如果在精確性、合作深度和授權(quán)性方面表現(xiàn)較差，其有效性――對(duì)公共問題的治理和解決效果也就無法達(dá)到較高的水平。
　　因此，如果各成員國(guó)國(guó)內(nèi)政治中支持國(guó)際合作的社會(huì)團(tuán)體力量較弱或反對(duì)國(guó)際合作的社會(huì)團(tuán)體力量強(qiáng)大，以“最小公分母”策略談判和建立正式國(guó)際機(jī)制，并不一定有利于機(jī)制有效性的實(shí)質(zhì)性提升。在這一情況下，以非正式國(guó)際機(jī)制的制度形式達(dá)成替代性的管制性協(xié)議――精確性程度更高、合作深度更高或授權(quán)性程度更高，機(jī)制有效性就有可能高于相同條件下建立的正式國(guó)際機(jī)制。因?yàn)樘岣呔�確性、合作深度或授權(quán)性所帶來的收益可能超過因缺乏法律約束力而產(chǎn)生的成員國(guó)不遵守行為傾向上升的代價(jià)。當(dāng)然，二者的比較結(jié)果，需要在具體事態(tài)具體情景的基礎(chǔ)上進(jìn)行分析。盡管如此，這一兩難選擇的存在至少說明了在相同的國(guó)際和國(guó)內(nèi)政治環(huán)境下，非正式機(jī)制相比于同一合作議題上可以被各成員國(guó)接受的正式國(guó)際機(jī)制，并不必然在有效性方面表現(xiàn)更差。非正式機(jī)制如果在其他構(gòu)成要素上取得較高的管制水平，也同樣可能對(duì)全球公共問題進(jìn)行有效治理。已有的一些針對(duì)特定非正式機(jī)制的個(gè)案研 究也支持了這一理論上的可能情形。例如，克萊爾?西恩(clare shine)對(duì)珍稀動(dòng)物保護(hù)機(jī)制的研究表明，與自然保護(hù)和生物多樣性相關(guān)的全球和地區(qū)條約機(jī)制通常以“可獲得的資源”、“任何可行或合適的”、“最大努力”等語言來規(guī)定成員國(guó)的法律義務(wù)。這些有約束力但卻沒有明確行為要求的條款很難監(jiān)督和實(shí)施，其成員國(guó)為解決這些問題而作出的行為改變極其有限。而許多以諒解備忘錄形式達(dá)成的關(guān)于珍稀動(dòng)物保護(hù)的非正式協(xié)議則規(guī)定了明確、具體的行動(dòng)要求。通過致力于環(huán)境保護(hù)的非政府組織的監(jiān)督以及成員國(guó)之間的相互監(jiān)督，這些非正式國(guó)際機(jī)制有效地促進(jìn)了保護(hù)珍稀物種的協(xié)調(diào)性國(guó)際行動(dòng)的實(shí)現(xiàn)。”。另一項(xiàng)關(guān)于北海和波羅的海環(huán)境保護(hù)機(jī)制的研究通過對(duì)防止海洋污染的正式和非正式機(jī)制的比較，也對(duì)非正式機(jī)制的有效性作出了肯定：“由于非正式機(jī)制中的國(guó)際承諾更加明確，對(duì)主要污染物的減排比例規(guī)定得更加具體，成員國(guó)更容易對(duì)執(zhí)行狀況進(jìn)行定期的集體評(píng)審。這些非正式機(jī)制有效地改變了成員國(guó)行為。”
　　以上討論說明，非正式國(guó)際機(jī)制在其他構(gòu)成要素的管制性水平較高的情況下，也可能實(shí)現(xiàn)較高程度的有效性。如果非正式國(guó)際機(jī)制在其他構(gòu)成要素上實(shí)現(xiàn)較高的管制性水平，其對(duì)機(jī)制有效性的改善效應(yīng)就可能超過缺乏法律約束力造成的消極影響。換言之，非正式國(guó)際機(jī)制對(duì)全球公共問題的治理未必不如正式國(guó)際機(jī)制有效。在其他構(gòu)成要素對(duì)機(jī)制有效性的改善效應(yīng)超過缺乏法律約束力造成的消極影響的情況下，非正式國(guó)際機(jī)制相比于同一合作議題上可以被各國(guó)接受的正式國(guó)際機(jī)制，對(duì)全球公共問題的解決更為有效，對(duì)全球福利的改進(jìn)作用更大。
　　
　　二、非正式國(guó)際機(jī)制的修正對(duì)全球福利的影響
　　
　　國(guó)際機(jī)制的有效性在很大程度上受到外部環(huán)境因素的影響。外部環(huán)境因素的變化有多種表現(xiàn)。在經(jīng)濟(jì)事務(wù)中，生產(chǎn)技術(shù)的變化、新型原材料的使用、替代產(chǎn)品的出現(xiàn)、宏觀經(jīng)濟(jì)條件的變動(dòng)、匯率的波動(dòng)等等都是國(guó)家必須認(rèn)真考慮的外部環(huán)境變化。這些外部環(huán)境因素一旦發(fā)生變化，將使相關(guān)議題領(lǐng)域國(guó)際機(jī)制的遵守行為變得成本高昂，從而使這些機(jī)制失去對(duì)成員國(guó)的規(guī)制作用。在安全事務(wù)中，軍事技術(shù)的發(fā)展以及新武器系統(tǒng)的出現(xiàn)等外部環(huán)境因素的變化也可能使一些已經(jīng)建立的國(guó)際機(jī)制不再能夠起到穩(wěn)定安全局勢(shì)的作用。一項(xiàng)在創(chuàng)立初期有效性程度較高的國(guó)際機(jī)制可能在外部環(huán)境發(fā)生變化后無法成功地推動(dòng)其管制領(lǐng)域的全球公共問題的解決。例如，部分禁止核試驗(yàn)條約的宗旨是通過限制核武器的試驗(yàn)場(chǎng)所和途徑來控制核武器的研發(fā)活動(dòng)和升級(jí)速度，從而約束核武器國(guó)家在研發(fā)上的競(jìng)爭(zhēng)性行為，維持國(guó)際核態(tài)勢(shì)的穩(wěn)定。然而，當(dāng)大多數(shù)核武器國(guó)家都掌握了地下核試驗(yàn)技術(shù)后，部分禁止核試驗(yàn)條約對(duì)大氣層核試驗(yàn)的禁止性規(guī)定就不再能起到維持國(guó)際核態(tài)勢(shì)穩(wěn)定的作用。為加強(qiáng)對(duì)核武器研發(fā)活動(dòng)的管制，各國(guó)又達(dá)成了全面禁止核武器試驗(yàn)條約。但計(jì)算機(jī)模擬核試驗(yàn)技術(shù)被各個(gè)核武器國(guó)家掌握后，這一機(jī)制也無法實(shí)現(xiàn)其維持國(guó)際核態(tài)勢(shì)穩(wěn)定的宗旨了。
　　國(guó)際機(jī)制在外部環(huán)境發(fā)生變化后要保持其有效性，就需要對(duì)其相關(guān)的規(guī)則做出修訂。在機(jī)制規(guī)則的修訂程序上，正式國(guó)際機(jī)制一般采取不做規(guī)定、全體一致同意和多數(shù)同意三種方式。例如，冷岸群島機(jī)制對(duì)修訂程序就沒有任何說明。南極條約體系全體一致同意的修訂規(guī)則。管理瀕危物種貿(mào)易機(jī)制規(guī)定規(guī)則修訂必須得到“出席并投票”的成員國(guó)的三分之二多數(shù)同意。盡管正式國(guó)際機(jī)制可能設(shè)置了規(guī)則修訂程序，但在修訂規(guī)則的談判過程中，要取得全體一致同意或者多數(shù)同意常常是非常困難的。并且，成員國(guó)數(shù)目越多，通過集體談判的方式修訂規(guī)則的難度就越大。因?yàn)橹灰�一個(gè)或少數(shù)成員國(guó)出于避免利益受損或爭(zhēng)取更多的利益分配的考慮對(duì)規(guī)則修訂采取不合作態(tài)度，就可以造成否決效果，使各成員國(guó)無法通過修訂規(guī)則來適應(yīng)新的外部環(huán)境。
　　相比而言，由于非正式國(guó)際機(jī)制不對(duì)成員國(guó)構(gòu)成有法律約束力的義務(wù)，成員國(guó)對(duì)修訂后的機(jī)制規(guī)則產(chǎn)生的收益分配效應(yīng)的關(guān)切程度低于在正式國(guó)際機(jī)制的修訂談判中的情形。因此，在非正式國(guó)際機(jī)制中，成員國(guó)對(duì)機(jī)制內(nèi)容進(jìn)行修訂的程序性要求較為簡(jiǎn)單，這使其成員國(guó)可以更加靈活、及時(shí)地調(diào)整、修正或補(bǔ)充機(jī)制以適應(yīng)外部環(huán)境的變化。作為一項(xiàng)非正式國(guó)際機(jī)制的八國(guó)集團(tuán)根據(jù)新的世界政治經(jīng)濟(jì)情勢(shì)不斷推出新的共同承諾文件，就是非正式國(guó)際機(jī)制在規(guī)則修訂上靈活性較高的例證。
　　如果國(guó)際機(jī)制的既有規(guī)則已不能適應(yīng)變化后的外部環(huán)境，各成員國(guó)又難以對(duì)機(jī)制規(guī)則做出修正，國(guó)際機(jī)制的有效性就會(huì)降低。在外部環(huán)境發(fā)生變化時(shí)，正式國(guó)際機(jī)制在修訂規(guī)則的談判過程中往往受到更多的內(nèi)部阻力，這導(dǎo)致其難以通過修正規(guī)則來保持對(duì)全球公共問題的有效治理。而當(dāng)同樣的情況發(fā)生時(shí)，非正式國(guó)際機(jī)制更加可能對(duì)機(jī)制規(guī)則做出集體修訂。以更加適應(yīng)外部環(huán)境的規(guī)則來推動(dòng)全球公共問題的解決。因此，從動(dòng)態(tài)的角度看，在外部環(huán)境容易發(fā)生變化的議題領(lǐng)域，非正式國(guó)際機(jī)制更加可能起到有效治理全球公共問題的作用，從而可能更好地改進(jìn)全球福利。
　　除集體談判的規(guī)則修訂方式外，某個(gè)或某些成員國(guó)對(duì)既有規(guī)則采用新的解釋或者采取既有規(guī)則禁止的行為也可能引致其他成員國(guó)調(diào)整其對(duì)共同規(guī)則的預(yù)期，從而在事實(shí)上改變機(jī)制規(guī)則。就行為本身而言，無論是對(duì)既有規(guī)則采用新的解釋，還是采取既有規(guī)則禁止的行為都是對(duì)國(guó)際機(jī)制規(guī)則的違反。由于正式國(guó)際機(jī)制對(duì)成員國(guó)構(gòu)成法律約束力，成員國(guó)違反機(jī)制的聲譽(yù)成本較高，其對(duì)成員國(guó)違反機(jī)制的阻遏作用更強(qiáng)。這就使某個(gè)或某些成員國(guó)采取單方面行為引發(fā)機(jī)制規(guī)則的事實(shí)修正情況的出現(xiàn)概率更低。而非正式國(guó)際機(jī)制不對(duì)成員國(guó)構(gòu)成法律約束力，國(guó)家是否嚴(yán)格遵守機(jī)制對(duì)國(guó)家聲譽(yù)的影響較小，其對(duì)成員國(guó)違反機(jī)制的阻遏作用較弱。這導(dǎo)致在非正式國(guó)際機(jī)制中更加可能出現(xiàn)某個(gè)或某些成員國(guó)采取單方面行為引發(fā)機(jī)制規(guī)則的事實(shí)修正的情況。
　　就非正式國(guó)際機(jī)制的事實(shí)修正而言，大國(guó)更可能成為單方面修正行為的發(fā)起者。究其原因：第一，當(dāng)國(guó)家對(duì)既有規(guī)則采用新的解釋或者采取既有規(guī)則禁止的行為時(shí)，其他國(guó)家可能對(duì)其違反機(jī)制的行為施加報(bào)復(fù)。但與小國(guó)相比較，大國(guó)遭受其他國(guó)家報(bào)復(fù)的可能性更低，即使遭受報(bào)復(fù)，其對(duì)大國(guó)造成的成本也往往低于大國(guó)采取單方面行為所獲得的收益。如果大國(guó)的單方面修正行為違反了與小國(guó)簽署的非正式貿(mào)易協(xié)議，小國(guó)可以對(duì)其施加報(bào)復(fù)。然而，小國(guó)相對(duì)較小的經(jīng)濟(jì)規(guī)模使其施加的報(bào)復(fù)無法對(duì)大國(guó)形成足夠有力的制裁，因而難以阻止大國(guó)對(duì)機(jī)制規(guī)則的單方面修正。如果大國(guó)采取單方面行為修正與小國(guó)簽署的非正式安全協(xié)議，由于小國(guó)更多地依賴與大國(guó)的安全合作，退出協(xié)議就不可能成為小國(guó)可以采用的可信(Credi-ble)回應(yīng)手段。
　　第二，就違反非正式國(guó)際機(jī)制的聲譽(yù)成本而言，各國(guó)對(duì)于不同國(guó)家關(guān)系重視程度的區(qū)別使其違反與小國(guó)簽署的非正式國(guó)際協(xié)議對(duì)國(guó)家聲譽(yù)的影響較小。大國(guó)單方面修正與小國(guó)簽署的非正式國(guó)際協(xié)議構(gòu)成對(duì)機(jī)制規(guī)則的違反，但其他國(guó)家往往不會(huì)據(jù)此推斷該國(guó)在與其他較為強(qiáng)大的國(guó)家達(dá)成的非正式協(xié)議中也會(huì)表現(xiàn)出同樣的不遵守機(jī)制規(guī)則的行為。因?yàn)椋�其他�?guó)家可以將其不遵守機(jī)制規(guī)則的行為歸因?yàn)槠鋵?duì)與小國(guó)關(guān)系的相對(duì)不重視，從而不會(huì)對(duì)其遵 守國(guó)際機(jī)制的聲譽(yù)做出負(fù)面推斷。
　　第三，由于大國(guó)掌握著更多的可以提高其討價(jià)還價(jià)權(quán)力(Bargaining Power)的權(quán)力資源，在建立國(guó)際機(jī)制的談判過程中，大國(guó)往往可以在合作收益分配中獲得更多的份額。在大國(guó)獲得更多份額的收益分配結(jié)構(gòu)下，非正式國(guó)際機(jī)制如果因外部環(huán)境的變化而不能有效地解決全球公共問題，就會(huì)對(duì)大國(guó)的利益造成更多的損害。這使得相對(duì)于小國(guó)而言，大國(guó)通過單方面行為來實(shí)現(xiàn)機(jī)制規(guī)則的事實(shí)修正的動(dòng)力更強(qiáng)。當(dāng)然，大國(guó)試圖實(shí)現(xiàn)機(jī)制規(guī)則的事實(shí)修正的行為動(dòng)力不一定是出于有效地解決全球公共問題的需要。大國(guó)可能出于其他方面的利益需求而采取單方面的修正行為。
　　因此，在非正式國(guó)際機(jī)制中，大國(guó)更加可能采取對(duì)既有規(guī)則采用新的解釋或者采取既有規(guī)則禁止的單方面行為，以求實(shí)現(xiàn)機(jī)制規(guī)則的事實(shí)修正。如果大國(guó)在有效地解決全球公共問題方面的利益需求大于其他方面的利益需求，大國(guó)的單方面修正行為就可以起到更好地適應(yīng)外部環(huán)境的變化從而改進(jìn)全球福利的作用。盡管在機(jī)制規(guī)則的事實(shí)修正過程中，各國(guó)沒有獲得平等的發(fā)言權(quán)，但卻可以產(chǎn)生對(duì)全球福利的改進(jìn)效應(yīng)。然而，如果大國(guó)在其他方面的利益需求大于在有效地解決全球公共問題方面的利益需求，大國(guó)對(duì)非正式國(guó)際機(jī)制發(fā)起的事實(shí)修正就會(huì)不利于全球公共問題的有效治理，從而損害全球福利。本文的下一部分將以美國(guó)與印度簽署的民用核能協(xié)議對(duì)核供應(yīng)國(guó)集團(tuán)準(zhǔn)則的事實(shí)修正為案例來說明這一可能出現(xiàn)的情形。
　　
　　三、美印核協(xié)議對(duì)核供應(yīng)國(guó)集團(tuán)準(zhǔn)則的事實(shí)修正
　　
　　核供應(yīng)集團(tuán)于1975年創(chuàng)立，這一多邊出口控制機(jī)制的創(chuàng)立，起源于國(guó)際社會(huì)在1974年印度進(jìn)行核試驗(yàn)后對(duì)核材料、核裝置和核技術(shù)擴(kuò)散風(fēng)險(xiǎn)的擔(dān)憂。1974年的印度核試驗(yàn)促使了美國(guó)和英國(guó)尋求在不擴(kuò)散核武器條約以及附屬于該條約的桑戈委員會(huì)之外進(jìn)一步加強(qiáng)防止核武器擴(kuò)散的努力。美英兩國(guó)之所以希望建立核供應(yīng)國(guó)集團(tuán)，一方面是由于不擴(kuò)散核武器條約中不受限制的民用核材料和核技術(shù)轉(zhuǎn)讓可能會(huì)被接受國(guó)用于軍事目的，因此需要轉(zhuǎn)讓方擴(kuò)大核出口控制的范圍來防止或減小這一風(fēng)險(xiǎn)；另一方面，當(dāng)時(shí)許多掌握核技術(shù)的國(guó)家還不是不擴(kuò)散核武器條約或桑戈委員會(huì)的成員國(guó)，為規(guī)范這些國(guó)家的核出口行為，需要建立一項(xiàng)新的國(guó)際機(jī)制將這些國(guó)家納入其中。
　　1975年11月，在美國(guó)的倡議下，美國(guó)、英國(guó)、法國(guó)、西德、加拿大、蘇聯(lián)和日本等七個(gè)主要的核技術(shù)供應(yīng)國(guó)在倫敦舉行了會(huì)談，并于1976年達(dá)成了核供應(yīng)國(guó)集團(tuán)協(xié)議(Nuclear Suppliers Group Agreement)。1977年，七大核技術(shù)供應(yīng)國(guó)在核供應(yīng)國(guó)集團(tuán)協(xié)議的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步擴(kuò)大了共識(shí)的范圍，達(dá)成了核供應(yīng)國(guó)準(zhǔn)則(Nuclear Suppliers Guidelines)，或稱倫敦準(zhǔn)則(London Guidelines)。最初，核供應(yīng)國(guó)準(zhǔn)則并不對(duì)外公開，直到1978年這一準(zhǔn)則才被送交給國(guó)際原子能機(jī)構(gòu)，并以機(jī)構(gòu)文件INFCIRC／254的形式對(duì)外公布。倫敦準(zhǔn)則的協(xié)議文本是以成員國(guó)相互之間的若干個(gè)交換信件的形式構(gòu)成的，其主要原則為：一、成員國(guó)在進(jìn)行核材料、核裝置和核技術(shù)出口時(shí)，需要與附屬文件的原則相一致；二、防止核爆炸裝置擴(kuò)散的利益與將核技術(shù)用于能源開發(fā)和生產(chǎn)的利益之間需要保持平衡；三、成員國(guó)希望其他政府(即非成員國(guó)政府)也按照附屬文件中的原則來制定其核出口政策。核轉(zhuǎn)讓準(zhǔn)則是倫敦準(zhǔn)則的附屬文件，這一附屬文件包括一份觸發(fā)清單(Trigger List)、一份關(guān)于觸發(fā)物項(xiàng)分類清單(List of Clarification of Items on the Trigger List)和一份物質(zhì)保護(hù)水平標(biāo)準(zhǔn)清單(List of Criteria of Levels of Physical Protection)。倫敦準(zhǔn)則的機(jī)制控制內(nèi)容包括三個(gè)方面：一、成員國(guó)在進(jìn)行觸發(fā)清單所列物項(xiàng)轉(zhuǎn)讓時(shí)，需要從接受國(guó)獲得不將其用于產(chǎn)生核爆炸裝置活動(dòng)的明確的正式保證；二、為避免觸發(fā)清單所列物項(xiàng)的非授權(quán)使用和處理，核供應(yīng)國(guó)應(yīng)當(dāng)在接受國(guó)同意國(guó)際原子能機(jī)構(gòu)監(jiān)督的情況下才轉(zhuǎn)讓觸發(fā)清單物項(xiàng)；三、核供應(yīng)國(guó)應(yīng)當(dāng)在收到接受國(guó)不將物項(xiàng)轉(zhuǎn)讓給第三方的保證的情況下才轉(zhuǎn)讓觸發(fā)清單物項(xiàng)。
　　倫敦準(zhǔn)則的觸發(fā)清單主要包括以下五項(xiàng)：(1)核材料；(2)核反應(yīng)堆和用于核反應(yīng)堆的裝備；(3)用于核反應(yīng)堆的非核材料；(4)用于核材料處理、濃縮和轉(zhuǎn)換以及用于燃料制造和重水生產(chǎn)的裝備；(5)與以上任一物項(xiàng)相關(guān)聯(lián)的技術(shù)。
　　隨著海灣戰(zhàn)爭(zhēng)的結(jié)束，伊拉克秘密進(jìn)行的大規(guī)模殺傷性武器計(jì)劃首次暴露于國(guó)際社會(huì)。各國(guó)開始意識(shí)到，倫敦準(zhǔn)則下的機(jī)制控制內(nèi)容沒有涵蓋接受方可能會(huì)在其本國(guó)生產(chǎn)“觸發(fā)清單”所列物項(xiàng)的軍民兩用設(shè)備、材料和相關(guān)技術(shù)。而伊拉克正是利用倫敦準(zhǔn)則的這一缺陷，獲得了秘密實(shí)施大規(guī)模殺傷性武器計(jì)劃的機(jī)會(huì)。為彌補(bǔ)這一機(jī)制的缺陷，加強(qiáng)防止核武器擴(kuò)散的多邊合作，核供應(yīng)國(guó)集團(tuán)又于1991年3月在荷蘭海牙舉行了全體會(huì)議。在海牙會(huì)議上，各國(guó)進(jìn)行了三項(xiàng)議題的討論：一、更新觸發(fā)清單以適應(yīng)核技術(shù)的發(fā)展；二、將接受全面監(jiān)督(Full-scope Safeguards)作為核轉(zhuǎn)讓的條件；三、引入對(duì)核技術(shù)領(lǐng)域中兩用技術(shù)(Dual-use Technology)的控制。這三項(xiàng)議題于1992年3月至4月在波蘭華沙舉行的全體會(huì)議上達(dá)成了共識(shí)，各國(guó)對(duì)1977年的倫敦準(zhǔn)則進(jìn)行了修正以適應(yīng)技術(shù)的發(fā)展和國(guó)際形勢(shì)的變化，修正后的核轉(zhuǎn)讓準(zhǔn)則被命名為核相關(guān)兩用設(shè)備、材料和相關(guān)技術(shù)轉(zhuǎn)讓準(zhǔn)則(Guidelines for Transfers of Nuclear Related Dual-Use Equipment，Material and Related Technology)，即華沙準(zhǔn)則(Warsaw Guidelines)。華沙準(zhǔn)則規(guī)定，成員國(guó)在兩種情況下不應(yīng)進(jìn)行附件中所列的兩用物項(xiàng)的轉(zhuǎn)讓。第一種情況是兩用物項(xiàng)將被無核武器國(guó)家用于核爆炸活動(dòng)或被用于不受監(jiān)督的核燃料循環(huán)活動(dòng)；第二種情況是存在轉(zhuǎn)化為第一種情況的“不可接受的風(fēng)險(xiǎn)”(Unac-ceptable Risks)或者兩用物項(xiàng)的轉(zhuǎn)讓與防止核武器擴(kuò)散的目標(biāo)相違背。核供應(yīng)國(guó)集團(tuán)的倫敦準(zhǔn)則和華沙準(zhǔn)則都沒有對(duì)成員國(guó)規(guī)定有法律約束力的義務(wù)，并且沒有常設(shè)的秘書處，是一項(xiàng)非正式國(guó)際機(jī)制。
　　美國(guó)積極推動(dòng)了核供應(yīng)國(guó)集團(tuán)的創(chuàng)立，并在機(jī)制創(chuàng)立后將印度列為核技術(shù)出口管制的對(duì)象。30多年后，美國(guó)對(duì)印度的核出口管制政策發(fā)生了轉(zhuǎn)變。2006年3月，在布什總統(tǒng)訪問印度期間，美國(guó)與印度簽署了民用核能合作協(xié)議。9個(gè)月后，美國(guó)參眾兩院通過了相關(guān)法案。根據(jù)這一協(xié)議，美國(guó)將向印度出售用于民用目的的核技術(shù)、核燃料和核反應(yīng)堆，作為交換條件，印度必須同意將其民用核設(shè)施和軍事核設(shè)施分離，同時(shí)印度的14個(gè)民用核設(shè)施需要接受國(guó)際原子能機(jī)構(gòu)的核查監(jiān)督，但印度其他的8座核反應(yīng)堆、2座塊增殖堆、3座研究堆不在核查監(jiān)督范圍內(nèi)。協(xié)議雖然規(guī)定印度需要將其民用核設(shè)施置于國(guó)際原子能機(jī)構(gòu)的安全保障之下，但其核設(shè)施中的重要部分卻不受國(guó)際原子能機(jī)構(gòu)的保障和核查。印度不是不擴(kuò) 散核武器條約的簽署國(guó)，并且印度并未接受國(guó)際原子能機(jī)構(gòu)的全面安全保障，美國(guó)與印度開展民用核能合作是核供應(yīng)國(guó)集團(tuán)準(zhǔn)則所明確禁止的，是對(duì)機(jī)制規(guī)則的違反。
　　美國(guó)之所以采取這一行為，是因?yàn)榕c印度開展民用核能合作可以為其帶來重大的戰(zhàn)略利益，并且違反非正式國(guó)際機(jī)制的預(yù)期成本較低。就違反機(jī)制的成本而言，由于其權(quán)力優(yōu)勢(shì)，美國(guó)預(yù)期其幾乎不會(huì)因違反機(jī)制而付出聲譽(yù)成本和制裁成本。事實(shí)上情況也的確如此。雖然在美印核協(xié)議簽署后，奧地利、巴西、日本、挪威和瑞典等國(guó)對(duì)美國(guó)與印度開展核能合作表示擔(dān)憂，但核供應(yīng)國(guó)集團(tuán)的成員國(guó)并沒有公開反對(duì)，更沒有提出對(duì)美國(guó)進(jìn)行制裁的政策舉措。
　　從與印度開展核能合作的利益需求看，美國(guó)在一定程度上希望以此換取印度加強(qiáng)核出口管制制度，從而強(qiáng)化防擴(kuò)散出口管制的國(guó)際治理。但這并不是美國(guó)的主要決策考量，美國(guó)制定出這一政策，更多的是出于其他方面的戰(zhàn)略利益需求。美國(guó)試圖通過民用核合作協(xié)議來改善與印度的關(guān)系，而與印度建立更緊密的關(guān)系有利于提升美國(guó)在東亞和世界的地位。美國(guó)利用核能合作拉攏印度，還有制衡中國(guó)的一面，力圖通過印度的制衡防止中國(guó)因其實(shí)力迅速增長(zhǎng)而最終主導(dǎo)亞洲的局面。
　　美印核能合作違反了核供應(yīng)國(guó)集團(tuán)準(zhǔn)則，這引發(fā)了核供應(yīng)國(guó)集團(tuán)其他成員國(guó)調(diào)整對(duì)機(jī)制規(guī)則的預(yù)期，采取或考慮采取與美國(guó)相似的政策。美印核協(xié)議簽署后不久，美、法、德、俄等國(guó)對(duì)美印開展核能合作表示支持，并表達(dá)了與印度進(jìn)行核能合作的意向。俄羅斯還表示將向印度提供60噸核燃料。核供應(yīng)國(guó)集團(tuán)準(zhǔn)則出現(xiàn)了事實(shí)上的修正，印度成為可以在不簽署不擴(kuò)散核武器條約的情況下獲得核技術(shù)轉(zhuǎn)讓的例外國(guó)家。2008年9月，核供應(yīng)國(guó)集團(tuán)批準(zhǔn)了美國(guó)關(guān)于解除對(duì)印度核禁運(yùn)的提案。這并非各成員國(guó)談判達(dá)成的結(jié)果，而是對(duì)機(jī)制準(zhǔn)則的事實(shí)修正的承認(rèn)。
　　這一事實(shí)修正將可能對(duì)核不擴(kuò)散的全球治理產(chǎn)生消極影響。核供應(yīng)國(guó)集團(tuán)準(zhǔn)則禁止其成員國(guó)向沒有簽署不擴(kuò)散核武器條約、接受國(guó)際原子能機(jī)構(gòu)全面安全保障的國(guó)家出口核材料和技術(shù)。這一制度安排對(duì)于保證核不擴(kuò)散機(jī)制的嚴(yán)肅性、促進(jìn)機(jī)制外國(guó)家接受核不擴(kuò)散規(guī)范具有重要意義。美印核協(xié)議對(duì)核供應(yīng)國(guó)集團(tuán)準(zhǔn)則造成的事實(shí)修正使印度可以在不簽署不擴(kuò)散核武器條約的情況下，同條約中的無核武器國(guó)家一樣享受從先進(jìn)核工業(yè)國(guó)家手中獲得核燃料和技術(shù)的便利。印度作為不接受核不擴(kuò)散規(guī)范的國(guó)家卻享受到規(guī)范接受國(guó)所享有的好處。這將降低對(duì)遵守規(guī)范者的正面激勵(lì)，刺激其他國(guó)家效仿印度，削弱核不擴(kuò)散規(guī)范的穩(wěn)固性，從而將對(duì)核不擴(kuò)散的全球治理產(chǎn)生消極影響，損害全球福利。
　　
　　四、結(jié)論
　　
　　非正式國(guó)際機(jī)制不具有國(guó)際法約束力，這使其在其他條件相同的情況下更容易出現(xiàn)成員國(guó)的違規(guī)行為，但這并不意味著非正式國(guó)際機(jī)制在對(duì)全球公共問題的治理上不如正式國(guó)際機(jī)制有效。相比于同一合作議題上可以被各國(guó)接受的正式國(guó)際機(jī)制，非正式國(guó)際機(jī)制在精確性程度、合作深度和授權(quán)性程度等其他構(gòu)成要素對(duì)機(jī)制有效性的改善效應(yīng)超過缺乏法律約束力造成的消極影響的情況下，對(duì)全球公共問題的解決更為有效，對(duì)全球福利的改進(jìn)作用更大。從動(dòng)態(tài)的角度看，在外部環(huán)境容易發(fā)生變化的議題領(lǐng)域，非正式國(guó)際機(jī)制更加可能起到有效治理全球公共問題的作用，從而可能更好地改進(jìn)全球福利。
　　在非正式國(guó)際機(jī)制中，更加可能出現(xiàn)大國(guó)采取單方面行為引發(fā)機(jī)制規(guī)則的事實(shí)修正的情況。如果大國(guó)在有效地解決全球公共問題方面的利益需求大于其他方面的利益需求，大國(guó)的單方面修正行為就可以起到更好地適應(yīng)外部環(huán)境的變化從而改進(jìn)全球福利的作用。在相反的情況下，大國(guó)對(duì)非正式國(guó)際機(jī)制發(fā)起的事實(shí)修正就會(huì)損害全球福利。美國(guó)與印度開展核能合作對(duì)核供應(yīng)國(guó)集團(tuán)準(zhǔn)則的事實(shí)修正屬于后一種情況。核供應(yīng)國(guó)集團(tuán)準(zhǔn)則的事實(shí)修正可能對(duì)核不擴(kuò)散的全球治理產(chǎn)生消極影響。關(guān)于在何種條件下大國(guó)的治理利益需求會(huì)大于其他方面的利益需求的問題，本文沒有進(jìn)行討論。這一問題還需要進(jìn)行進(jìn)一步的研究。

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