2007年6月，經(jīng)國家批準，成都市成為全國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗區(qū)。三年以來，成都市以土地制度改革為基礎(chǔ)的統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革經(jīng)驗，在全國范圍得到了高度關(guān)注，也引發(fā)媒體、政策和學術(shù)研究機構(gòu)以及公眾從不同角度的觀察、思考和討論。
　　北京大學國家發(fā)展研究院土地制度改革綜合課題組對此的調(diào)研和總結(jié)，提供了系統(tǒng)的觀察和思考。該綜合課題組關(guān)于成都城鄉(xiāng)統(tǒng)籌改革經(jīng)驗的總結(jié)報告，已于日前提交給相關(guān)決策部門作為制定全國性政策的參考。報告認為，成都在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌實踐中，探索到一條全面改革城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、重建城鄉(xiāng)一體的財產(chǎn)權(quán)利與公民權(quán)利體系的新路。在土地制度層面，經(jīng)“逐步縮小征地范圍”“允許農(nóng)民依法通過多種方式參與開發(fā)經(jīng)營”，以及“逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場”，可以平穩(wěn)實現(xiàn)對現(xiàn)行體制的突破。
　　但調(diào)研表示成都試驗的未竟之局在于，如何將政府主導型的農(nóng)村集體建設(shè)用地集中流轉(zhuǎn)和入市模式，轉(zhuǎn)化為以充分自我組織化的農(nóng)民為交易主體、充分發(fā)育的市場為操作平臺的常態(tài)流轉(zhuǎn)模式，從而在推進城市化與保護農(nóng)民利益之間找到現(xiàn)實平衡點。
　　
　　農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度新一輪改革
　　
　　上世紀80年代以來，在“實踐是檢驗真理的唯一標準”思想路線的指引下，中國完成了農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度的一次重大變革，重新界定了集體土地的農(nóng)戶使用權(quán)和經(jīng)營權(quán)，承認并保障農(nóng)戶長期使用和經(jīng)營集體土地的正當權(quán)利，確立了以家庭聯(lián)產(chǎn)承包為核心的經(jīng)濟體制。
　　實踐證明，家庭聯(lián)產(chǎn)承包制適合中國生產(chǎn)力發(fā)展的要求，對普遍擺脫農(nóng)村的貧困、扎實解決農(nóng)民溫飽問題，做出了巨大的歷史性貢獻。
　　近年來，城市化的加速為農(nóng)村發(fā)展提供了新的機遇，也對農(nóng)村經(jīng)濟制度提出了新的要求。
　　城市化是人口、勞動力、土地和其他資源在空間上大規(guī)模流動、積聚和集中，因此，以“清晰的使用權(quán)和經(jīng)營權(quán)”為重點的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度，有必要適時發(fā)展為以 “有保障的轉(zhuǎn)讓權(quán)”為重點的更加完備的產(chǎn)權(quán)制度。
　　在農(nóng)戶經(jīng)營權(quán)的基礎(chǔ)上，加上“有保障的轉(zhuǎn)讓權(quán)”，就為中國城市化的加速，提供了可靠的微觀制度基礎(chǔ)。
　　
　　◎ 改革綱領(lǐng)：“還權(quán)賦能”
　　
　　2003年，在借鑒上海、江蘇等東部省市經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，成都市提出了以“三個集中”推進城鄉(xiāng)一體化的建設(shè)思路。這就是，在貫徹國家宏觀政策和發(fā)揮市場機制作用的基礎(chǔ)上，按照依法、自愿、有償?shù)脑瓌t，推進工業(yè)向園區(qū)集中，農(nóng)地向適度規(guī)模經(jīng)營集中，農(nóng)民向城鎮(zhèn)和新農(nóng)村居住區(qū)集中。
　　 “三個集中”所面對的新問題、新矛盾，是在城市化進程已經(jīng)提速、但以資源轉(zhuǎn)讓權(quán)為基礎(chǔ)的農(nóng)村新產(chǎn)權(quán)制度尚未確立的條件下產(chǎn)生的。
　　其中最為突出的，是人口和資源的流動、積聚和集中，一方面帶來中心城區(qū)土地稀缺程度的提升，有限的土地供給日益成為工業(yè)化、城市化發(fā)展的瓶頸；另一方面，農(nóng)村地區(qū)大量占用的建設(shè)用地，卻沒有得到合理充分的利用。
　　經(jīng)過幾年實踐，在大量調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，成都市委于2008年初下達了《關(guān)于加強耕地保護進一步改革完善農(nóng)村土地和房屋產(chǎn)權(quán)制度的意見（試行）》，決定啟動農(nóng)村地區(qū)新一輪的產(chǎn)權(quán)改革。
　　這場改革的出發(fā)點，是厘清城市化加速的邊界條件，也就是切實保障城市化加速的農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)、耕地資源和農(nóng)戶權(quán)益，并以此為前提，確立與城市化進程相適應(yīng)的農(nóng)村土地和房屋的合法轉(zhuǎn)讓權(quán)。
　　參照城鎮(zhèn)居民在市場經(jīng)濟框架下已獲得的合法轉(zhuǎn)讓權(quán)，成都明確新一輪農(nóng)村產(chǎn)改的綱領(lǐng)是“還權(quán)賦能”，即不但要把農(nóng)村集體土地的使用權(quán)、經(jīng)營權(quán)還給農(nóng)民，而且要把由此派生出來的轉(zhuǎn)讓權(quán)，也還給農(nóng)民，賦予農(nóng)村產(chǎn)權(quán)以更為全面和多樣的內(nèi)涵。
　　
　　◎ 耕保基金
　　
　　現(xiàn)行土地用途管制面臨的一個挑戰(zhàn)，是相對于城鎮(zhèn)建設(shè)用地市價的急劇上升，耕地帶給農(nóng)民的收益比較微薄�？墒�，如果聽任工業(yè)化、城市化大量占用耕地，又可能對長遠的資源布局造成無可挽回的負面影響。
　　為了保障城鄉(xiāng)一體化的順利進行，成都率先于全國建立由市縣財力支持的耕地保護基金（下稱耕�；�金）制度，動員農(nóng)民保護耕地，為城市化和農(nóng)村資源的大規(guī)模流轉(zhuǎn)，設(shè)立一道保護耕地的“防火墻”。
　　2008年1月，成都市出臺《關(guān)于加強耕地保護進一步改革完善農(nóng)村土地和房屋產(chǎn)權(quán)制度的意見（試行）》，決定設(shè)立耕�；�金，為承擔耕地保護責任的農(nóng)戶提供養(yǎng)老保險補貼。
　　耕�；�金由市、縣兩級按 50％比例共同籌集，專項用于實際承擔耕地保護義務(wù)的農(nóng)戶的養(yǎng)老。資金主要來自市縣兩級政府的部分土地出讓收益、新增建設(shè)用地土地有償使用費和耕地占用稅，不足部分由市縣兩級財政兜底。
　　耕保金的發(fā)放，按基本農(nóng)田每年每畝400元、一般耕地每年每畝300元的標準進行，實行分類保護與補貼。
　　這種“城市反哺農(nóng)村”的分享機制，實現(xiàn)了城市土地收益在城鄉(xiāng)和不同區(qū)（市）縣間的統(tǒng)籌使用。
　　目前，成都市每年的耕�；�金總額為28億元。經(jīng)過兩年多的努力，已在242個鄉(xiāng)鎮(zhèn)開展了耕�；�金的發(fā)放工作，向區(qū)（市）縣下?lián)苜Y金19.4億元，其中發(fā)放到戶14.6億元，覆蓋耕地400余萬畝，涉及農(nóng)戶140多萬戶。
　　成都的實踐表明，耕�；�金不但保護了耕地，還開啟了建立農(nóng)村社保體系的大門。以財政性的耕保基金為依托，為農(nóng)民購買養(yǎng)老保險，實際上就是為農(nóng)村社會保障體系繳入第一筆“保費”。持續(xù)下去，必將產(chǎn)生深遠的影響。
　　
　　◎ 全面確權(quán)
　　
　　發(fā)放耕�；�金，首先需要確認農(nóng)地的類型，如耕地、基本農(nóng)田等，還要分清這些農(nóng)地的位置、面積和實際承擔保護責任的農(nóng)戶。這就要求對農(nóng)用地的權(quán)利關(guān)系展開全面調(diào)查。
　　另一方面，2003年開始的“三個集中”，涉及大量農(nóng)戶的搬遷、集中居住，以及農(nóng)戶宅基地的復墾和位置變動，也要求把農(nóng)民宅基地、房屋等財產(chǎn)權(quán)利的歷史和現(xiàn)狀全盤摸透。否則，“三個集中”雖然實現(xiàn)了資源配置的優(yōu)化，卻可能造成收入分配的惡化。
　　這樣，耕�；�金的發(fā)放和“三個集中”，就從兩個方向把全面確權(quán)的任務(wù)提上了成都農(nóng)村產(chǎn)權(quán)改革的議程。
　　全面確權(quán)，首先需要決定確權(quán)的范圍和方法。農(nóng)村財產(chǎn)的種類很多，歷史上的變化又十分頻繁，究竟哪些權(quán)利進入確權(quán)范圍，用什么程序完成確權(quán)，成為亟須明確的問題。
　　成都的經(jīng)驗是，分類梳理農(nóng)村土地，努力尋求土地現(xiàn)狀和經(jīng)濟發(fā)展迫切需要解決問題的交集，先易后難，依次制定出切實可行的確權(quán)辦法，直到全盤確認各類農(nóng)村財產(chǎn)。
　　在集體建設(shè)用地方面，成都首先對歷史遺留問題較少、又與農(nóng)戶利益高度相關(guān)的宅基地，展開了確權(quán)。
　　對于宅基地以外的鄉(xiāng)村企業(yè)、公益事業(yè)以及其他集體建設(shè)用地，成都充分利用了第二次全國土地調(diào)查的結(jié)果，在明確每個村莊集體建設(shè)用地的總量后，扣去已確定的農(nóng)戶宅基地面積，再分類確認這些集體建設(shè)用地的使用權(quán)。通過這種方式，既有效解決了歷史遺留的老大難問題，又在違規(guī)違法與合規(guī)合法的集體建設(shè)用地之間，劃出一條清晰的界限。
　　面對農(nóng)村宅基地面積普遍超標的現(xiàn)實，成都以“尊重歷史、面對現(xiàn)實”為原則，提出：凡持有以前頒發(fā)的宅基地證件或其他相關(guān)證明的，以證件確立的面積為農(nóng)戶的宅基地確權(quán)面積；對其他超標情況，則以年度變更的農(nóng)村居民點臺賬面積為總控制，把超標的房屋、附屬設(shè)施、獨用院壩等占地面積，明確為“其他集體建設(shè)用地”，經(jīng)農(nóng)村基層自治組織協(xié)商后，再確權(quán)給實際占用的農(nóng)戶或集體經(jīng)濟組織。
　　在農(nóng)用地方面，成都市先確立承包地的農(nóng)戶經(jīng)營權(quán)，暫緩自留地、未利用地的確權(quán)。等到承包地的確權(quán)完成后，再按照“應(yīng)確盡確”的原則，推進其他農(nóng)用地的確權(quán)工作。
　　長期以來，由于農(nóng)村地區(qū)缺乏正式的產(chǎn)權(quán)安排，加上單干、互助組、合作社、公社化以及家庭聯(lián)產(chǎn)承包等一系列的制度變革，中國農(nóng)村的土地和房屋等財產(chǎn)關(guān)系錯綜復雜，造成大量的歷史遺留問題。
　　更大的困難是，到了村組一級，很多地方根本就沒有系統(tǒng)、連續(xù)、可靠的財產(chǎn)變動記錄。過去，中央的農(nóng)村政策多次要求各地完成農(nóng)地承包關(guān)系的確權(quán)頒證，但實際上難以落實，癥結(jié)就在這里。
　　在歷史形成的現(xiàn)實條件下，全面的農(nóng)村確權(quán)究竟如何推進？
　　成都摸索出一套切實可行的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)確立程序，其中最為重要的，就是找到村民自治的具體形式。
　　由村民推選出來的、擔任過公共管理事務(wù)的新老村組干部以及具有公信力的村民，組成“村莊議事會”，對確權(quán)過程中的入戶財產(chǎn)調(diào)查和實測結(jié)果進行評議，對存在異議紛爭的疑難案例進行甄別。議事會的評議結(jié)果作為確權(quán)的預案公示，與各相關(guān)方反復溝通，直到為各方確認并接受后，才向縣級人民政府上報。
　　這樣，農(nóng)村確權(quán)就從一個比較抽象的政策目標，發(fā)展為在村莊一級，由動員、入戶調(diào)查、實地測量、村莊評議與公示、法定公示、頒證等一系列環(huán)節(jié)組成的可操作的工作程序。
　　在這一過程中，農(nóng)戶自己作主，參與公共管理，實踐了村莊民主。由村民自主協(xié)商解決確權(quán)中遇到的歷史難題，也減少了矛盾和沖突，營造了公平、公正的確權(quán)環(huán)境。
　　可以說，確權(quán)為構(gòu)建新的村莊治理結(jié)構(gòu)創(chuàng)造了條件。
　　
　　◎ “確實權(quán)”
　　
　　作為先行先試的試驗區(qū)，成都市新一輪的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革并沒有現(xiàn)成的經(jīng)驗可循，只能在尊重基層實踐經(jīng)驗的前提下大膽探索。其中，與預想的確權(quán)模式和工作進度差距較大的，是農(nóng)村承包地方面的確權(quán)。
　　這里遇到的一個突出矛盾，是怎樣處理隨人口變動而調(diào)整土地承包關(guān)系的壓力。
　　如果不理會農(nóng)戶之間調(diào)地的壓力，直接以土地臺賬面積為基礎(chǔ)確權(quán)頒證，就不能厘清農(nóng)戶之間的實際利益糾葛；若以政府權(quán)威頒發(fā)產(chǎn)權(quán)證明，做不到“產(chǎn)權(quán)憑證與實際權(quán)利狀況相符”，就不能為農(nóng)戶之間的止紛定爭和農(nóng)村資源的便捷流轉(zhuǎn)，提供可靠的產(chǎn)權(quán)保障。
　　如果要“確實權(quán)”，即以實測面積為基礎(chǔ)，做到承包土地的“地、賬、證、合同與耕保基金發(fā)放面積”的“五個一致”，那就必須深入到農(nóng)戶一級，全面實測承包地面積，系統(tǒng)厘清農(nóng)戶之間的人口土地關(guān)系。
　　一些基層（如大邑縣蘭田十一社）率先嘗試“確實權(quán)”。那里的做法是，實地測量村組范圍內(nèi)承包地的每一地塊，分別按現(xiàn)代測量的規(guī)范記錄到每個農(nóng)戶名下，并經(jīng)由村莊評議機制，對農(nóng)戶之間自第二輪承包以來發(fā)生的人口和土地的變化進行一次性的調(diào)整，從而做到所頒發(fā)的農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)證，與實際的耕地面積、地塊、位置、承包合同以及耕保責任，完全一致。
　　成都市委市政府及時總結(jié)了來自基層的經(jīng)驗，認為 “確實權(quán)”的做法雖然一時投入較大，但解決了潛在的麻煩，能夠真正建立“歸屬清晰、權(quán)責明確、保護嚴格、流轉(zhuǎn)順暢”的現(xiàn)代農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度。
　　為了不增加農(nóng)民確權(quán)的財務(wù)負擔，市縣兩級財政追加了農(nóng)村產(chǎn)改確權(quán)的投入，承擔了總數(shù)超過1億元，包括地籍測量、權(quán)屬調(diào)查和證書工本費在內(nèi)的全部確權(quán)頒證工作經(jīng)費。
　　從2008年1月至2010年9月，歷時兩年十個月，成都全市基本完成了農(nóng)村產(chǎn)改確權(quán)這一巨大且復雜的工程。全市共頒發(fā)了《集體土地所有權(quán)證》3.34萬本，《集體土地使用權(quán)證》（宅基地）151萬本，《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證》179.3萬本，分別占到應(yīng)發(fā)總量的 94％、96％和98.2％。
　　全面而切實的確權(quán)，為真正穩(wěn)定農(nóng)村經(jīng)濟關(guān)系創(chuàng)造了條件。目前，雙流縣瓦窯村還按照十七屆三中全會決議，把“長久不變”作為農(nóng)村土地承包的期限寫進了全村農(nóng)戶的土地承包權(quán)證。
　　在基本完成農(nóng)村產(chǎn)改確權(quán)之后，成都就把改革的重心，轉(zhuǎn)向了探索集體耕地、林地與集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)機制上。
　　
　　
　　土地制度改革的成都實踐
　　
　　成都土地制度改革的經(jīng)驗不單是農(nóng)村土地管理制度的創(chuàng)新，而且在“逐步縮小征地范圍”、“允許農(nóng)民依法通過多種方式參與開發(fā)經(jīng)營”，以及“逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場”等多方面都有重要突破。
　　
　　◎ 土改路線圖
　　
　　自2003年實施 “三個集中”戰(zhàn)略以來，成都通過實施農(nóng)地整理，大力實施城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策，盤活農(nóng)村閑置的建設(shè)用地，優(yōu)化資源的空間配置，為城市提供了土地占補平衡指標，也使農(nóng)村更多分享了城市化帶來的土地收益。2007年以后，成都成為全國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗區(qū)后，更系統(tǒng)地改革征地制度、加快集體土地流轉(zhuǎn)，形成了一條變革土地制度的成都路徑。
　　概括地說，成都的試驗展示了一幅土地制度改革的路線圖：在農(nóng)地確權(quán)的基礎(chǔ)上，以土地指標交易帶動農(nóng)村土地綜合整治，加大集體土地流轉(zhuǎn)，推動土地資源的市場化配置，促進城市化。
　　這場改革實踐需要調(diào)動各方的積極性：農(nóng)民及其集體積極開展土地綜合整治；城市則把更多的土地收益返回新農(nóng)村建設(shè)；政府則提供城鄉(xiāng)全域規(guī)劃、確權(quán)和其他公共服務(wù)，形成政府、城市、農(nóng)民和農(nóng)村之間良性互動的新局面。
　　
　　◎ 掛鉤與轉(zhuǎn)型
　　
　　為緩解城市建設(shè)用地緊張、減少農(nóng)村建設(shè)用地閑置，國土資源部于2004年出臺了“城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤”政策，鼓勵地方把農(nóng)村利用不充分的建設(shè)用地復墾為耕地，再把由此產(chǎn)生的建設(shè)用地指標用于城鎮(zhèn)建設(shè)。由于貫徹得力，成都成為國土部批準的全國首批土地掛鉤項目試點地區(qū)之一。
　　此后，成都進一步將掛鉤項目與旨在實現(xiàn)耕地占補平衡的土地整理項目整合起來，在全域范圍開展國土綜合整治，使建設(shè)用地的置換在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展中發(fā)揮更大的作用。
　　截至目前，成都已完成掛鉤項目35個，正在實施120個，累計投入達200億元，新建居民聚居點536個，促進6.8萬戶、21.7萬人集中居住。其中，掛鉤項目還為汶川地震的災后重建籌集了88億元資金，大大加快了災后重建的進度。
　　值得一提的是，成都在實施建設(shè)用地增減掛鉤項目時，逐步擴大掛鉤半徑，從最初限于一個行政村的范圍，逐步擴展為跨村、跨鎮(zhèn)乃至跨縣的建設(shè)用地置換。掛鉤指標的置換價格也從最初的每畝7萬元，逐步上升到10萬元、15萬元，最高達到近30萬元。
　　經(jīng)驗表明，擴大掛鉤半徑可以實現(xiàn)在耕地總量不減少、建設(shè)用地總量不增加的前提下，實現(xiàn)更高的土地級差收益，增大以城補鄉(xiāng)的資金量，提高農(nóng)村新區(qū)建設(shè)與農(nóng)戶安置水平，特別是提供較高標準的農(nóng)村社會保障。同時，幫助農(nóng)村和農(nóng)民以更高的比例、更多樣的選擇來分享城市化帶來的土地增值收益。
　　雖然增減掛鉤是一項國土政策，但其實際的貫徹與實施，卻涉及農(nóng)村拆舊、建新兩類社區(qū)的重建，以及城鄉(xiāng)關(guān)系的多方面調(diào)整，因而具有廣泛的經(jīng)濟、社會內(nèi)容。這樣綜合性很強的政策，不可能靠單部門推進，更不能由多個政府職能部門在權(quán)責不明晰、協(xié)同性薄弱的情況下切實推進。
　　成都的做法是在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌實踐中加快向服務(wù)型政府的轉(zhuǎn)變。
　　2008年，成都市專門成立了“成都市委統(tǒng)籌城鄉(xiāng)工作委員會”，代表市委市政府協(xié)調(diào)整合國土、農(nóng)業(yè)、建設(shè)和規(guī)劃等相關(guān)部門的工作。這為政府各部門在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌實踐中明晰分工、確立權(quán)責、加強協(xié)同服務(wù)，提供了保障。
　　不僅如此，成都還逐步以農(nóng)戶和農(nóng)民集體取代基層政府和部門作為項目申報和實施的主體，在規(guī)劃先行的基礎(chǔ)上，通過公開招標,引入社會資金進行項目運作，由農(nóng)民和社會投資方自主協(xié)商確定各方權(quán)益分配。
　　政府從掛鉤項目的直接組織者，逐步轉(zhuǎn)向監(jiān)管者和服務(wù)者，提供立項審批、工程驗收、質(zhì)量監(jiān)管以及糾紛協(xié)調(diào)等服務(wù)。這更好地保障了農(nóng)民和社會資金各方利益，也使政府從財政墊支、項目運作等事務(wù)中抽身，專注于提供市場運作所需的配套服務(wù)。
　　成都的經(jīng)驗說明，土地制度的變革并不是單一的經(jīng)濟改革。它涉及政府在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌中地位和角色的根本性變化，涉及政府從直接控制資源、親自實施項目的“投資公司式的政府”，轉(zhuǎn)向承擔規(guī)劃、第三方監(jiān)管等公共功能的服務(wù)型政府。
　　這勢必牽動利益的調(diào)整、權(quán)力的重新分配，以及機構(gòu)、職能和官員作風的轉(zhuǎn)變，因而不僅僅是經(jīng)濟體制的改革，也具有行政體制和政治體制改革的深刻內(nèi)涵。
　　
　　◎ “蛟龍模式”
　　
　　根據(jù)中國現(xiàn)行土地制度，凡涉及農(nóng)地轉(zhuǎn)為城市建設(shè)用地的，須由政府先把集體土地征為國有，完成一級開發(fā)后，再按用地類型以招標、拍賣、掛牌等方式，一次性出讓較長年期的使用權(quán)。相應(yīng)地，用地方也需要一次性付清地價款。這對于資金緊張的中小企業(yè)構(gòu)成了極難跨越的發(fā)展門檻。而對于被占地的農(nóng)民而言，也難以分享未來的土地增值。
　　成都蛟龍工業(yè)港的做法是：在農(nóng)村集體建設(shè)用地的基礎(chǔ)上，籌資建造廠房提供給中小企業(yè)。這種直接利用集體建設(shè)用地的模式，降低了中小企業(yè)用地的門檻。截至2008年，總占地5平方公里的蛟龍工業(yè)港，已發(fā)展為500家中小企業(yè)入駐、帶動就業(yè)10萬人、年創(chuàng)造GDP過10億元、繳稅1.5億元以上的大型民營工業(yè)園區(qū)。
　　在“蛟龍模式”中，工業(yè)園區(qū)與農(nóng)戶和村組的土地關(guān)系，與政府征地模式截然不同。第一，保持土地性質(zhì)不變，不改變農(nóng)民土地的集體所有制；第二，當?shù)剞r(nóng)民可以永久分享工業(yè)化帶來的土地收益增加，按變動的市場租金提高農(nóng)民收益。當?shù)剞r(nóng)戶雖然不再自己使用土地，但有長期分享土地轉(zhuǎn)讓收益的保障，等于為當?shù)剞r(nóng)民保留了土地發(fā)展權(quán)。
　　但是，在集體土地上興辦規(guī)模如此巨大的工業(yè)園區(qū)從無先例，加之現(xiàn)有土地制度對于集體經(jīng)營性用地權(quán)利的承認、規(guī)范和保障遠不明確，蛟龍工業(yè)港也面臨政策法規(guī)方面的風險。
　　成都市政府的處理辦法是，在現(xiàn)行土地制度和政策的框架內(nèi)，主動根據(jù)實際情況調(diào)規(guī)，把蛟龍工業(yè)港納入土地、產(chǎn)業(yè)和城市建設(shè)發(fā)展規(guī)劃，承認其合法地位。這就顯著降低了農(nóng)戶、農(nóng)民集體、園區(qū)創(chuàng)辦公司與入園中小企業(yè)等各方的風險。
　　由此，成都探索出一條通過集體土地流轉(zhuǎn)發(fā)展工業(yè)園區(qū)、推進工業(yè)化和城市化的新路。
　　
　　◎ 首創(chuàng)聯(lián)建政策
　　
　　在現(xiàn)有土地政策下，農(nóng)戶擁有集體建設(shè)用地使用權(quán)，卻無法像國有土地那樣自由流轉(zhuǎn)，不能合法享受城市化帶來的土地收益。即使發(fā)生了事實上的流轉(zhuǎn)，受讓方也無從獲得集體建設(shè)用地使用權(quán)證，得不到政府的合法承認與保護，難有穩(wěn)定的預期和行為。這種“同地不同權(quán)”的狀況，嚴重損害了農(nóng)民的財產(chǎn)權(quán)，也限制了社會資金投入農(nóng)村建設(shè)。
　　汶川地震后，受災民眾住房重建成為當務(wù)之急，巨大的重建資金單靠政府難以負擔。成都正視基層已出現(xiàn)的自發(fā)流轉(zhuǎn)，通過規(guī)范引導，及時出臺了“聯(lián)建”政策，即合法擁有宅基地使用權(quán)的農(nóng)戶，與有意的社會投資方締約，在確保先為災損農(nóng)戶修建住房的前提下，允許投資方在集體建設(shè)用地上，從事符合規(guī)劃的投資、建設(shè)和經(jīng)營活動，并獲得頒證確權(quán)。
　　“聯(lián)建”政策大大推動了成都災后重建。據(jù)不完全統(tǒng)計，成都四個重災縣市區(qū)共有聯(lián)建項目1500余項，涉及農(nóng)戶3000余戶，流轉(zhuǎn)建設(shè)用地1000多畝，引入社會資金量高達數(shù)十億元。僅在最早試行聯(lián)建政策的都江堰市大觀鎮(zhèn)茶坪村，聯(lián)建項目引入的社會資金就超過1億元。聯(lián)建引入的社會資金大大緩解了災后重建的壓力，也改善了農(nóng)村的居住環(huán)境，還通過集體建設(shè)用地的經(jīng)營性流轉(zhuǎn)，為鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)的長遠發(fā)展奠定了基礎(chǔ)，開拓了一條農(nóng)戶與社會資本相結(jié)合建設(shè)災后新農(nóng)村的通道。
　　事實上，農(nóng)村集體建設(shè)用地自發(fā)流轉(zhuǎn)是普遍存在的。對此，簡單粗暴的否認和強行禁止，除了搭上政府的威信，不可能收到普遍的效果。
　　成都的做法是在堅持耕地保護和用途管制、保障農(nóng)戶自住需要的基本前提下，承認農(nóng)村集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)權(quán)利，鼓勵城鄉(xiāng)居民聯(lián)合建設(shè)、共同發(fā)展。這種積極穩(wěn)健、尊重基層實踐和經(jīng)濟邏輯的做法值得肯定。它不僅體現(xiàn)了“堵不如疏”的智慧，而且也抑制了屢禁不止的違規(guī)行為。
　　成都聯(lián)建政策積累的經(jīng)驗，對于解決全國不少地方存在的類似問題，具有借鑒意義。
　　
　　◎ 首創(chuàng)集體建設(shè)用地“招、拍、掛”
　　
　　2008年10月，成都錦江區(qū)用出讓國有土地的方式，掛牌出讓兩宗集體建設(shè)用地。這兩宗使用期40年的商用土地，以每畝80萬元價格，由一家民營公司競得，并獲頒“集體建設(shè)用地使用權(quán)證”。
　　這是自1987年中國法律允許國有土地使用權(quán)“招、拍、掛”以來，首次經(jīng)由公開競價實現(xiàn)的集體建設(shè)用地轉(zhuǎn)讓。此后，錦江又進行了數(shù)次集體建設(shè)用地直接出讓，價格也從每畝80萬元增加到130萬元、160萬元，直到突破200萬元。
　　錦江區(qū)集體建設(shè)用地的出讓方是“農(nóng)錦集體資產(chǎn)經(jīng)營管理有限公司”，該公司由多個擁有土地的集體經(jīng)濟組織合股組成。這樣，農(nóng)民及村組就以農(nóng)錦公司股東的身份，按公司章程規(guī)定，分享土地出讓收益�！板\江模式”便于規(guī)�；�集中建設(shè)用地，實現(xiàn)土地級差收益最大化，同時使收益分配相對均衡，更易為農(nóng)民接受。
　　成都錦江區(qū)公開出讓的集體土地，尚不具備抵押融資等權(quán)能，其價格仍然低于周圍同類國有土地地價的30％-50％。隨后，成都市擬定方案，讓進入市場的集體建設(shè)用地獲得抵押功能。
　　最近，央行和銀監(jiān)會發(fā)布通知，允許農(nóng)村經(jīng)營性財產(chǎn)進行抵押的試驗。這就向集體土地和國有土地的“同地同權(quán)”，又前進了一步。
　　成都的農(nóng)戶和村組集體經(jīng)濟組織，已逐步成為主動、平等的出讓方，而不再被動接受國家征地。這是 “錦江模式”最有價值的歷史意義。
　　
　　◎ 搭建土地交易平臺
　　
　　為了保障集體建設(shè)用地在更大范圍內(nèi)規(guī)范流轉(zhuǎn)，成都市搭建了統(tǒng)一的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易平臺。2008年10月13日，成都農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所依托原成都聯(lián)合產(chǎn)權(quán)交易所成立，成為全國首家農(nóng)村產(chǎn)權(quán)綜合性市場平臺。
　　2010年7月7日，成都市國土資源局、市房管局、市林業(yè)園林局、市農(nóng)委下屬機構(gòu)分別按50％、25％、12.5％和12.5％的比例出資，按有限責任公司法律架構(gòu)，成立了成都農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所（對外掛牌“成都農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所”）。
　　成都借助產(chǎn)權(quán)交易所，進一步探索和發(fā)展土地指標的市場化交易。上文提到，成都在執(zhí)行掛鉤政策時擴大了交易半徑，也鼓勵農(nóng)戶和農(nóng)民集體成為項目申報主體。但是，在確定指標出讓與受讓主體以及定價等方面,以行政力量配置土地指標資源的主導方式仍未改變。
　　在全域國土綜合整治的背景下，農(nóng)戶搬遷補償、社會資本進入、指標落地利用等各方利益的平衡，需要更靈活、便利的交易和定價機制。
　　為此，成都農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所搭建了土地指標交易平臺，其思路是：把掛鉤涉及的拆舊、建新兩階段分開處理，取消對指標出讓方和受讓方的事先行政配對，將拆舊產(chǎn)生的用地權(quán)利高度抽象為標準的土地指標，通過“招、拍、掛”公開競價，由市場機制來決定指標價格，以此吸引社會資本參與國土綜合整治。
　　在此過程中，政府主管部門逐步退出土地整治運作，轉(zhuǎn)變?yōu)橄蛲恋卣�治和指標交易提供公共服�?wù)。
　　上述思路得到了社會各方的積極響應(yīng)。截至目前，成都通過市場交易平臺，共流轉(zhuǎn)26216.8畝建設(shè)用地指標和10000畝耕地占補平衡指標，成交金額總計40.2895億元。
　　2010年8月12日，成都農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所還以土地整治項目預計可節(jié)約的土地指標為投資標的，舉辦了“蒲江縣農(nóng)村土地綜合整治項目掛牌融資交易會”，為49109.1畝的農(nóng)村土地整治項目融得投資1.246億元，所節(jié)約的土地指標則用于城市發(fā)展所需的建設(shè)用地。通過建立規(guī)范可靠的交易平臺，成都土地資源配置的市場機制正逐步形成。
　　概括起來，成都經(jīng)驗的要點在于，逐步松動征地制度，收縮以行政方式配置土地資源的范圍，轉(zhuǎn)而強化市場在資源配置中的作用，從而探索出一條集體建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)的可行路徑。
　　成都土地制度改革的經(jīng)驗也表明，從增加現(xiàn)存征地制度的彈性入手，逐步提高農(nóng)民分享城市化收益，擴大集體建設(shè)用地直接入市，可以穩(wěn)步實現(xiàn)十七屆三中全會提出的土地制度改革戰(zhàn)略，在推進城市化與保護農(nóng)民利益之間找到現(xiàn)實的平衡點。（參加寫作的課題組成員包括：周其仁、李力行、徐建國、徐建煒、譚力、易聲宇、王子、林念、程琛、韓思怡、尹建紅等。邢亦青、趙瓊、路乾、黃躍、張敏等參與了調(diào)研和報告修訂）
　　
　　杜潤生：“要給農(nóng)民自由權(quán)”
　　
　　作為中共黨內(nèi)最資深的農(nóng)村問題專家之一，農(nóng)村改革重大決策參與者和親歷者，杜潤生被譽為“中國農(nóng)村改革之父”。2001年，他為《我給總理說實話》一書作序時，大膽直言，“我們欠農(nóng)民太多！”他建議，“憲法要加上一條：中國的公民有遷徙的自由。城市不論大小都要向農(nóng)民開放，讓他們可以在城市安家落戶�！�
　　即使是十年后的今天，這段話仍然振聾發(fā)聵。怎樣保證農(nóng)民的自由選擇權(quán)，已經(jīng)成為中國新一輪城市化的關(guān)鍵所在。假如農(nóng)民沒有自由權(quán)，即使“出發(fā)點”良好的改革之舉，也有可能蛻變?yōu)椤皭赫�”�?
　　就此話題，記者專訪杜潤生。
　　
　　尊重農(nóng)民，讓農(nóng)民真正解放
　　記者：20世紀80年代，您是中國農(nóng)村改革政策制定的核心人物之一，為農(nóng)村改革做出了重要貢獻，很多人認為您是“中國農(nóng)村改革之父”。在您的帶領(lǐng)下，“農(nóng)口”形成了一個研究團隊。今天，團隊中的許多人已經(jīng)成為中國改革的中堅力量。
　　杜潤生：“農(nóng)口”有一個好的傳統(tǒng)，有一支好的團隊，有老年、青年，一大批戰(zhàn)斗力較強的人才，王岐山、陳錫文、王小強、周其仁等年輕人組建了農(nóng)村發(fā)展研究所，做了大量工作。我們和其他部委關(guān)系也很好，相互配合得很好。省一級同樣協(xié)同一致，我們這個團隊，自上而下，人員眾多，容易取得共同語言：就是大家都愿意為農(nóng)民服務(wù)，做農(nóng)民的代言人。
　　如果說，過去農(nóng)村工作還搞得不錯，首先是有中央的領(lǐng)導，依靠我們這個團隊。我不過是這個團隊的一個“符號”，人們說你對農(nóng)業(yè)戰(zhàn)線有貢獻，實際是指大家的貢獻，個人還能做多少事？人們表揚我，實際上是表揚這支團隊，我自己心里明白，不過當這個“符號”我也很高興。
　　記者：您在農(nóng)村改革中堅持的原則是什么？
　　杜潤生：我在農(nóng)村問題上有一條原則：尊重農(nóng)民，讓農(nóng)民真正解放。
　　記者：改革開放30多年來，雖然公有土地家庭聯(lián)產(chǎn)承包制提高了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力，但是質(zhì)疑的聲音一直存在。前些年，有些人認為它不符合社會主義公有制，想恢復50年代合作制；近幾年，另外一些人則認為，在市場經(jīng)濟中農(nóng)民勢單力薄，出路在于集體化。您怎么評價這些觀點？
　　杜潤生：80年代初期，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制取代人民公社制，變革后連續(xù)幾年的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)高速增長，暫時平息了政界和學術(shù)界對于包產(chǎn)到戶的爭論。但當時無論是這一變革的支持者，還是反對者，并沒有在理論上相互說服，仍存在一些認識上的分歧。
　　例如，80年代末，農(nóng)村糧食生產(chǎn)由于調(diào)整結(jié)構(gòu)而導致糧食產(chǎn)量徘徊不前，就有人向中央領(lǐng)導反映問題，提倡恢復50年代合作制，這引起中央領(lǐng)導層的爭論，萬里、田紀云據(jù)理力爭，中央新上任的主要領(lǐng)導人也對原來行之有效的農(nóng)村政策予以肯定，才平息了一場爭論。
　　可是，認識上的分歧仍然存在，尤其是在什么是社會主義問題上，仍然存在模糊認識。如果得不到澄清，這些模糊認識會一直影響我們的現(xiàn)在以至未來。
　　對于什么是社會主義社會，馬克思、恩格斯不同意描畫具體的藍圖，只給出概括性描述，對于在生產(chǎn)力相對落后的國家如何建立共產(chǎn)主義，只能是在實踐中摸索，只能把實踐作為檢驗真理的唯一標準。
　　中國建國后在農(nóng)村推行的農(nóng)業(yè)集體化、人民公社，實踐的結(jié)果引起人為饑荒。而公有土地家庭承包制在短短幾年就解決了人民的吃飯問題，孰優(yōu)孰劣，不是一目了然嗎？
　　在社會主義初級階段，家庭經(jīng)營是應(yīng)該受到肯定和維護的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟形式。國家應(yīng)該有一系列保護農(nóng)民權(quán)益政策，走出“負保護”。必須提高城市化水平，擴大就業(yè)機會，大量外移農(nóng)村勞動力。政府應(yīng)騰出資金，加強農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)建設(shè)和文化教育科技事業(yè)，適度擴大經(jīng)營規(guī)模，逐步走向土地資本化，技術(shù)現(xiàn)代化。
　　
　　給農(nóng)民自由權(quán)
　　記者：在您看來，現(xiàn)行的土地承包責任制主要存在哪些問題？
　　杜潤生：主要有三個問題：第一，承包土地的所有權(quán)究竟應(yīng)該歸誰，是生產(chǎn)隊，是村委會，還是鄉(xiāng)鎮(zhèn)？不明確。
　　第二，土地分割得非常零碎。土地改革時基本上是“中間不動兩頭平”，現(xiàn)在則是通通都動，平均的程度超過當年的土地改革。好處是提供了起點公平，實現(xiàn)了公平競爭，初始資源的公平配置，減少了改革中的矛盾。所提出的新問題、新任務(wù)，就是如何能保持土地的流動性。
　　第三，法律保障不足，沒有用法律形式把土地承包制作為一種產(chǎn)權(quán)制度安排固定下來。當然，只有法律，而沒有強有力的、擁有獨立審理權(quán)力的司法執(zhí)法機構(gòu)和民間法律咨詢服務(wù)組織，也算不上是法治國家。文化程度發(fā)展不平衡的農(nóng)村居民應(yīng)該是法律保護的重點對象。中國政府，慣于用行政系統(tǒng)發(fā)布原則性政策指導工作，特別涉及財產(chǎn)權(quán)利問題，尚待制定法律條文，規(guī)范人們的行為，這在市場經(jīng)濟環(huán)境下，是非常重要的一項宏觀調(diào)控內(nèi)容。忽視這點，就無從建立交往中的信用，否則依叢林法則，弱肉強食，不會形成良好的預期和有序的市場�，F(xiàn)在農(nóng)村土地中的許多問題，都與此有關(guān)。
　　記者：您所說的問題就是現(xiàn)在的“三農(nóng)”問題吧？農(nóng)民多年收入增長緩慢，城鄉(xiāng)收入差距越來越大，成為中國發(fā)展的一大問題。
　　杜潤生：產(chǎn)生“三農(nóng)”問題的原因很多。農(nóng)民獨立發(fā)展的機會還不充分，他們還缺乏充分的市場自由和遷移就業(yè)自由，經(jīng)營的自主權(quán)是殘缺的。我們正在一步一步地深化改革，希望能盡早走出過渡階段。農(nóng)民有了經(jīng)營土地的自主權(quán)，加上市場交易自由，再進一步就是要在政治上充分享受應(yīng)有的民主權(quán)利。
　　這首先體現(xiàn)在進一步擴大村民自治，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部通過直接民主選舉產(chǎn)生。其次農(nóng)民還應(yīng)該有自己的團體。如果地方政府亂收費，或者有其他侵犯農(nóng)民利益的行為，農(nóng)民應(yīng)具有談判和自我保護的組織，有自己的代表或代理人。
　　現(xiàn)在中央高度關(guān)心減輕農(nóng)民負擔，新聞界也在替農(nóng)民說話，但是農(nóng)民沒有自己的代表與政府直接對話。
　　長期以來，我們的戶籍制度限制農(nóng)民流動，但不讓農(nóng)民流動是不可能的�，F(xiàn)在農(nóng)村有兩億多剩余勞動力，需要轉(zhuǎn)移到城市，一方面在城市就業(yè)，變成城市居民；另一方面，農(nóng)村人口減少了，每戶的土地經(jīng)營規(guī)模就會擴大到幾十、幾百畝，勞動生產(chǎn)率就會提高，科技含量就會逐步增加�？傊�，農(nóng)民有了經(jīng)濟上的自主權(quán)，政治上也應(yīng)有相應(yīng)的民主權(quán)利，要摒棄一切歧視農(nóng)民的做法，使農(nóng)民變成有完整權(quán)利的公民。
　　記者：使農(nóng)民變成有完整權(quán)利的公民，就是給農(nóng)民完全的國民待遇。
　　杜潤生：這是應(yīng)該的。農(nóng)民是中國共產(chǎn)黨的可靠同盟軍，他們付出五六十萬人的生命，換來人民共和國的建立，這是第一條大功勞。第二條，中國農(nóng)民用占世界7％的耕地，養(yǎng)活了占世界20％的人口，外國人都說這是個奇跡。中國農(nóng)民對土地利用得非常好，用有機肥把土地保養(yǎng)得很好，產(chǎn)量高，現(xiàn)在南方的土地畝產(chǎn)糧食1噸多，中國農(nóng)民的創(chuàng)造性是了不起的。
　　我們愛護國家，首先要愛護老百姓，特別要愛護農(nóng)民。改革取得了令人矚目的成就，但還有巨大的潛力，要進一步使農(nóng)民走出封建社會和自然經(jīng)濟殘余的陰影。
　　我們提倡家庭經(jīng)營，就是要使農(nóng)民成為獨立的商品生產(chǎn)者，能夠自主地與社會交往，自負盈虧、自求發(fā)展，在市場經(jīng)濟的條件下，形成一種自主權(quán)聯(lián)合。
　　過去集體農(nóng)莊式的聯(lián)合，是只有聯(lián)合，沒有自主權(quán)，或自主權(quán)不充分。農(nóng)民應(yīng)該既有自主權(quán)，又能相互合作，共同抵御自然災害的侵襲，共同參與市場的競爭，避免孤軍作戰(zhàn)，弱肉強食。這個過程就是先讓農(nóng)民具有獨立性，變成“自由人”，最后形成“自由人”的聯(lián)合。
　　我現(xiàn)在腦子里面有兩個亟待解決的重大問題，放心不下：第一個是怎樣減少農(nóng)村人口，組織好農(nóng)村人口的轉(zhuǎn)移，如何能夠在本世紀的中期，轉(zhuǎn)移出去2億左右的農(nóng)民，使農(nóng)民取得完全的國民待遇�，F(xiàn)在有近億人在城市與鄉(xiāng)村之間擺動，城市要把這些人安排好；第二個是農(nóng)民缺乏自己的代言人。全世界的經(jīng)驗，最好建立農(nóng)民協(xié)會。
　　記者：由于農(nóng)民不能恢復成立農(nóng)會，也由于城鄉(xiāng)二元體制的存在，使得農(nóng)民很難有力量抵制來自權(quán)力的侵害，所以有人說農(nóng)民其實是這個社會的“二等公民”？
　　杜潤生：“二等公民”的說法是不確切的，但反映了部分真實存在，值得關(guān)注。林肯在簽署《解放黑奴宣言》后，有人問他：你怎么敢將成千上萬的黑奴從奴圈里解放出來呢？你不怕天下大亂嗎？林肯很平靜地回答：政治家做很多事情需要的僅僅是勇氣而已�？膳碌氖菍σ恍┎淮_定性的恐懼。給農(nóng)民以國民待遇，將他們從土地和其他約束下解放出來，并不是有些人想象得那么可怕。
　　記者：作為一代改革家，您對中國改革有什么希望？
　　杜潤生：我不是改革家，只是個改革者吧。我認為，中國改革要過兩大關(guān)，一是市場關(guān)，一是民主關(guān)。市場關(guān)很明確，過民主這一關(guān)比過市場關(guān)還麻煩，弄不好就帶來政治波動，可能會動亂。但反過來說，不搞民主，就不會亂? 可能出現(xiàn)權(quán)貴資本主義，可能有更大的動亂。民主在有利于穩(wěn)定的前提下，在法制的約束下進行，才是最好的選擇。改革是時代潮流，要讓全國人民在改革的浪潮下生活，在社會主義民主制度下生活，在社會主義市場競爭下生活。
　　對中國農(nóng)民來說，除了市場關(guān)、民主關(guān)，還有自由關(guān)。要給農(nóng)民自由權(quán)，沒有自由不行。（馬國川）
　�。ū窘M文章摘自《財經(jīng)》2011年第1期）

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