浙江多年占據(jù)“百?gòu)?qiáng)縣”近1/3席位,創(chuàng)造了農(nóng)民人均純收入連續(xù)20年排名全國(guó)各省區(qū)之首的紀(jì)錄。民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的“中國(guó)模范生”浙江有其無(wú)法復(fù)制的先天優(yōu)勢(shì),但專(zhuān)家普遍認(rèn)同,穩(wěn)步實(shí)行的“省管縣”財(cái)政體制是浙江經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的重要“秘密武器”。
　　財(cái)政部7月9日發(fā)布《關(guān)于推進(jìn)省直接管理縣財(cái)政改革的意見(jiàn)》,要求近期部分農(nóng)業(yè)大縣全部納入省直管縣財(cái)政體制改革范圍,到2012年底前,力爭(zhēng)在全國(guó)除民族自治地區(qū)外,推行這一改革。
　　此舉引起社會(huì)廣泛關(guān)注。然而,當(dāng)專(zhuān)家學(xué)者提醒“省管縣”財(cái)政改革要謹(jǐn)防單兵突進(jìn)、要注意與行政“市管縣”的矛盾、要賦予合法性依據(jù)等問(wèn)題時(shí),“省管縣”財(cái)政改革“浙江模式”已悄然成功實(shí)施10多年。
　　近日,記者專(zhuān)訪了原浙江省財(cái)政廳長(zhǎng)兼省地稅局長(zhǎng)翁禮華,他任職期間(1993年初至2003年3月)正是浙江改革開(kāi)放30年中的經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展期,翁是“省管縣”財(cái)政改革“浙江模式”的制度設(shè)計(jì)者和推動(dòng)者,他為我們揭開(kāi)了這一“浙江模式”的秘密。
　　
　　 “1995年全省17個(gè)貧困縣實(shí)行‘兩保兩掛’政策沒(méi)有發(fā)過(guò)文件,我事先只跟當(dāng)時(shí)管財(cái)政的常務(wù)副省長(zhǎng)柴松岳打了個(gè)招呼,說(shuō):如果失敗了,你就說(shuō)不知道,是翁禮華干的!成功了,我們?cè)賹?xiě)材料總結(jié)也不晚�！�
　　
　　“‘省管縣’財(cái)政體制不僅是形式,更要有內(nèi)容。”翁禮華一字一頓, 認(rèn)真總結(jié)著自己的感觸。
　　“1994年前,包括浙江在內(nèi)的很多省份都實(shí)行‘省管縣’財(cái)政,但并沒(méi)有獲得很大效果。事實(shí)上,分稅制后,浙江繼續(xù)實(shí)行的‘省管縣’財(cái)政已脫胎換骨�！蔽潭Y華說(shuō),浙江“省管縣”財(cái)政的成功是理財(cái)思想變革的結(jié)果。
　　“省管縣”財(cái)政體制并非浙江新創(chuàng),新中國(guó)成立初期就實(shí)行這種財(cái)政體制。隨著我國(guó)行政體制在1980年代從“省管縣”逐漸轉(zhuǎn)化為“市管縣”,特別是1994年分稅制財(cái)政管理體制改革后,“省管縣”財(cái)政逐漸被“市管縣”(即財(cái)政省管市-市管縣)取代。而浙江是全國(guó)唯一保留“省管縣”財(cái)政體制的地區(qū)。
　　翁禮華喜歡從人性角度觀察問(wèn)題,他把浙江“省管縣”財(cái)政的成功概括為是與市、縣(市)利益博弈共贏的結(jié)局。
　　翁禮華,64歲,原浙江省財(cái)政廳長(zhǎng)兼省地稅局長(zhǎng),現(xiàn)任浙江省政府經(jīng)濟(jì)建設(shè)咨詢委員會(huì)副主任、中國(guó)財(cái)稅博物館館長(zhǎng)、浙江大學(xué)財(cái)經(jīng)文史研究中心主任,曾任寧波奉化、鄞縣縣長(zhǎng)。
　　
　　浙江――唯一的“省管縣”財(cái)政保留區(qū)
　　
　　1994年開(kāi)始的分稅制財(cái)政體制改革有效提高了中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的力量。1993年中央財(cái)政自給能力只有73%,到2006年增加到205%,13年間凈增132%,年均增幅10%。
　　但分稅制財(cái)政體制也出現(xiàn)了各級(jí)政府財(cái)權(quán)和事權(quán)不對(duì)稱――中央把各省部分財(cái)力上收時(shí),各省也把地市財(cái)力上收,地市則上收縣(市)財(cái)力(市管縣財(cái)政體制),結(jié)果大大削弱縣鄉(xiāng)一級(jí)的財(cái)力,而事權(quán)下移的客觀事實(shí)未變,結(jié)果縣(市)政府財(cái)政宏觀調(diào)控力大減,不利縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展。
　　早在1993年底分稅制改革啟動(dòng)之際,具有縣長(zhǎng)履歷的翁禮華意識(shí)到這一問(wèn)題,也有了爭(zhēng)取保留浙江“省管縣”財(cái)政體制的想法。
　　翁禮華致力研究中國(guó)財(cái)稅史。“自春秋戰(zhàn)國(guó)產(chǎn)生縣以來(lái),中國(guó)地方行政結(jié)構(gòu)無(wú)論怎么變,縣的建制和稱謂恒久不變,可見(jiàn)縣一級(jí)政府在國(guó)家管理體制中所起的承上啟下作用十分重要。保持縣一級(jí)財(cái)政政策的穩(wěn)定,對(duì)于發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)很關(guān)鍵�！彼J(rèn)為。
　　因此,他向當(dāng)時(shí)的財(cái)政部長(zhǎng)劉仲藜口頭提出:“其他地方都實(shí)行財(cái)政‘市管縣’了,就讓浙江保留‘省管縣’試試吧,試得不好我們?cè)俑倪^(guò)來(lái)。當(dāng)時(shí)劉部長(zhǎng)既沒(méi)表態(tài)支持,也不表示反對(duì)�！�
　　為了確保基層財(cái)政穩(wěn)定,浙江省財(cái)政廳決定從實(shí)際出發(fā),大膽試驗(yàn),不按一級(jí)政府一級(jí)財(cái)政的文件要求實(shí)行市管縣,而是繼續(xù)實(shí)行扁平化的省直接管市、縣的體制,以簡(jiǎn)化中間層級(jí),避免“雁過(guò)拔毛”。
　　浙江實(shí)施“省管縣”財(cái)政也有獨(dú)特的基礎(chǔ)。浙江省小縣少,陸地面積10.18萬(wàn)平方公里,其中80%集中于省會(huì)杭州200公里范圍,各縣、市間距離近。同時(shí),改革開(kāi)放10多年,縣域經(jīng)濟(jì)已頗為強(qiáng)大,形成了獨(dú)具特色的“塊狀經(jīng)濟(jì)”。1993年,30多個(gè)發(fā)達(dá)縣(市)的財(cái)政收入已占全省財(cái)政收入總量的70%。
　　浙江財(cái)經(jīng)學(xué)院教授鐘曉敏認(rèn)為,以“塊”(縣和鎮(zhèn))為主的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式,意味著縣域經(jīng)濟(jì)和鎮(zhèn)域經(jīng)濟(jì)的相對(duì)重要性不斷加強(qiáng),同時(shí)對(duì)獨(dú)立性的要求也在不斷增強(qiáng),這是浙江“省管縣”財(cái)政體制得以存續(xù)發(fā)展的最根本原因。
　　
　　制度創(chuàng)新:不僅是形式,更有內(nèi)容
　　
　　準(zhǔn)備在“省管縣”財(cái)政“老路”上放手一搏的翁禮華前路坎坷。
　　1990年代初期浙江財(cái)政較困難,1993年財(cái)政預(yù)算不僅47個(gè)市、縣打赤字,連省會(huì)杭州都要每月借錢(qián)才能發(fā)工資,最困難時(shí)省級(jí)機(jī)關(guān)發(fā)工資也得四處籌措。
　　1994年,浙江省財(cái)政廳對(duì)17個(gè)貧困縣按原體制增補(bǔ)5500萬(wàn)元,結(jié)果還是出現(xiàn)12220萬(wàn)元赤字。在當(dāng)時(shí)既無(wú)激勵(lì)也無(wú)約束的體制下,“會(huì)哭的孩子多吃奶”,貧困縣為補(bǔ)助不愿“摘帽”,省財(cái)政廳對(duì)如何挖掘各市縣增收節(jié)支潛能還沒(méi)底。
　　“財(cái)政問(wèn)題看上去是經(jīng)濟(jì)問(wèn)題,其實(shí)是個(gè)理財(cái)思路問(wèn)題,關(guān)鍵在于調(diào)動(dòng)人們追求正當(dāng)利益的積極性。”財(cái)政系統(tǒng)眼中的“外行”翁禮華開(kāi)始超常規(guī)設(shè)計(jì)思路,“按人的趨利性出發(fā),設(shè)計(jì)出‘會(huì)干活的孩子多吃奶’的辦法,讓市縣整體以及領(lǐng)導(dǎo)個(gè)體都能從做大財(cái)政蛋糕中獲得利益,實(shí)現(xiàn)收支平衡中得到好處,財(cái)政工作才能越做越好。”
　　浙江省財(cái)政廳于是提出“以人為本,四兩撥千斤,開(kāi)創(chuàng)理財(cái)新機(jī)制”的理財(cái)思路。翁禮華帶領(lǐng)預(yù)算處干部走訪20多個(gè)縣市,與縣級(jí)領(lǐng)導(dǎo)談心后發(fā)現(xiàn),這一思路有可操作性。
　　按平衡財(cái)政、做大蛋糕的要求去做,省財(cái)政廳在省與市、縣財(cái)政“二八”分成的基礎(chǔ)上,能給什么回報(bào)?這是問(wèn)題的關(guān)鍵。省財(cái)政廳選擇浙南麗水景寧畬族自治縣作為“麻雀”,進(jìn)行解剖、試算和談判,產(chǎn)生了一個(gè)能被貧困縣接受的“激勵(lì)與約束相結(jié)合”的“兩保兩掛”政策。
　　“兩保”是約束:確保當(dāng)年收支平衡和確保完成政府職責(zé)(初期為消化歷年赤字);“兩掛”是激勵(lì):一掛體制補(bǔ)助隨地方收入增長(zhǎng)的1∶0.5比例增長(zhǎng),二掛個(gè)人獎(jiǎng)勵(lì)為地方收入增長(zhǎng)的5%。
　　這一政策于1995年率先在全省(寧波作為計(jì)劃單列市除外)以麗水地區(qū)為重點(diǎn)的17個(gè)貧困縣推行。作為地級(jí)的麗水地區(qū)財(cái)政,實(shí)行與全區(qū)9個(gè)縣掛鉤的政策。9縣財(cái)政都實(shí)現(xiàn)“兩�！�,省財(cái)政對(duì)其撥款為全區(qū)地方財(cái)政總和的14%,獎(jiǎng)勵(lì)為各縣獎(jiǎng)勵(lì)總和的5%。后該政策擴(kuò)展至麗水、衢州、舟山、金華4市及26個(gè)縣(市)共30個(gè)市、縣。
　　翁禮華介紹,當(dāng)時(shí)由于浙江省財(cái)政沒(méi)有多少直屬企業(yè),財(cái)源有限,讓“會(huì)干的孩子多吃奶”,這個(gè)“奶”除了貧困縣自創(chuàng)一部分外,相當(dāng)部分得靠其他發(fā)達(dá)市、縣增收上交。調(diào)動(dòng)發(fā)達(dá)市、縣多上交,不能以體制內(nèi)返還為重點(diǎn),省財(cái)政要以“四兩撥千斤”為手段,拿小錢(qián)來(lái)獎(jiǎng)勵(lì)領(lǐng)導(dǎo)干部,讓他們心甘情愿把不斷增收的市、縣財(cái)政大錢(qián)自覺(jué)上交。
　　于是,浙江省財(cái)政廳在對(duì)發(fā)達(dá)市、縣從1994年開(kāi)始實(shí)行的每超億元給財(cái)稅部門(mén)和市、縣領(lǐng)導(dǎo)干部集體獎(jiǎng)勵(lì)30萬(wàn)元、每增收3000萬(wàn)元獎(jiǎng)勵(lì)20萬(wàn)元的基礎(chǔ)上,從1997年開(kāi)始對(duì)發(fā)達(dá)市、縣統(tǒng)一實(shí)施“兩保兩聯(lián)”財(cái)政政策。
　　“兩�！眱�(nèi)容與貧困縣“兩保”相同,“兩聯(lián)”為:一按增收額,環(huán)比獎(jiǎng)勵(lì)發(fā)展資金(4%～4.5%),二環(huán)比獎(jiǎng)勵(lì)個(gè)人(1%～0.5%)。從2003年開(kāi)始整合歸并為“兩保一掛”:“兩�！眱�(nèi)容同上,一掛為省獎(jiǎng)勵(lì)與地方財(cái)政增收額掛鉤。實(shí)行范圍為除寧波地區(qū)外,杭州、溫州、嘉興、湖州、紹興、臺(tái)州6市及27個(gè)縣(市)共33個(gè)市、縣。
　　“追求利益最大化是人的天性,財(cái)政增收獎(jiǎng)勵(lì)與個(gè)人掛鉤,對(duì)調(diào)動(dòng)市、縣領(lǐng)導(dǎo)做好財(cái)政和促進(jìn)本人廉潔起到了重要作用�！蔽潭Y華說(shuō)。
　　
　　浙江財(cái)政收入排位七年升四位
　　
　　據(jù)統(tǒng)計(jì),1995年開(kāi)始浙江省財(cái)政年年平衡無(wú)赤字(當(dāng)時(shí)全國(guó)唯一)。全省再?zèng)]出現(xiàn)公教人員欠發(fā)工資事例。1995年,實(shí)行“兩保兩掛”的17個(gè)縣財(cái)政收入比上年遞增34%,不僅縣縣收支平衡,還有結(jié)余。國(guó)家級(jí)貧困縣溫州文成縣財(cái)政收入當(dāng)年竟增長(zhǎng)125%,次年仍遞增75%,堪稱奇跡。1997年,22個(gè)實(shí)行“兩保兩掛”的縣財(cái)政總收入為15.66億元,其中地方財(cái)政收入8.87億元,比1994年增加收入4億多元,而省財(cái)政的補(bǔ)助款只增加1.5億元。
　　新思路刺激下,效果迅速體現(xiàn)。1994年開(kāi)的是億元縣(市)會(huì)議,1998年則成了雙億元縣(市)會(huì),2002年召開(kāi)的是四億元縣(市)會(huì)議。
　　翁禮華說(shuō),脫胎換骨的“省管縣”財(cái)政體制促進(jìn)了浙江經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展和財(cái)政收入規(guī)模不斷擴(kuò)大,浙江省財(cái)政收入在全國(guó)的位次從1994年的第8位,前移到2001年的第4位,成為典型的地域小省、經(jīng)濟(jì)大省。
　　“浙江‘省管縣’財(cái)政改革的成功也是被逼出來(lái)的,困境突圍必須超越常規(guī)�！蔽潭Y華說(shuō)。
　　其實(shí),翁禮華是頂著巨大壓力推行浙江新財(cái)政政策的�！�1995年全省17個(gè)貧困縣實(shí)行‘兩保兩掛’政策沒(méi)有發(fā)過(guò)文件,我事先只跟當(dāng)時(shí)管財(cái)政的常務(wù)副省長(zhǎng)柴松岳打了個(gè)招呼,說(shuō):如果失敗了,你就說(shuō)不知道,是翁禮華干的!成功了,我們?cè)賹?xiě)材料總結(jié)也不晚�！蔽潭Y華透露,“1997年對(duì)發(fā)達(dá)市、縣推出‘兩保兩聯(lián)’政策,也只是請(qǐng)當(dāng)時(shí)的柴松岳以代省長(zhǎng)名義在請(qǐng)示報(bào)告上簽署‘同意’而已。”
　　“以前是‘會(huì)哭的孩子有奶吃’,年終發(fā)不出工資,到省財(cái)政廳‘討錢(qián)’是縣里、部門(mén)一把手的‘必修課’,有的地方還長(zhǎng)期蹲點(diǎn)駐扎�！蔽潭Y華說(shuō),他剛上任時(shí),財(cái)政廳天天門(mén)庭若市,經(jīng)常是剛進(jìn)辦公室,要錢(qián)的就來(lái)了。
　　原國(guó)家級(jí)貧困縣溫州文成縣分管財(cái)政的副縣長(zhǎng)嚴(yán)中模就是蹲點(diǎn)駐扎的一員,為向省財(cái)政廳“討錢(qián)”,他住進(jìn)財(cái)政廳招待所,做了打持久戰(zhàn)的準(zhǔn)備,并“屈尊”做了個(gè)文成縣財(cái)政局工作證,為的是享受招待所的內(nèi)部?jī)?yōu)惠,將每天的住宿費(fèi)從36元優(yōu)惠到18元。
　　自從實(shí)行“兩保兩掛”、“兩保兩聯(lián)”等新政策后,省財(cái)政廳已“門(mén)前冷落”了。
　　“省財(cái)政廳要勇于革自己的命,‘省管縣’財(cái)政體制改革不僅是形式,更要有內(nèi)容,要勇于把各種權(quán)力下放,給予市、縣創(chuàng)造利益的驅(qū)動(dòng)力,由此也能大大減少財(cái)政干部權(quán)力尋租的機(jī)會(huì)。”翁禮華說(shuō)。

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