摘要：修改《政府信息公開條例》要處理好《政府信息公開條例》與其他行政公開立法的分工，重大行政決策過程公開、行政執(zhí)法公開等為行政行為中的公開機(jī)制，可在行政程序立法中予以規(guī)定。修法應(yīng)當(dāng)回歸《政府信息公開條例》作為權(quán)利法的法律屬性，實(shí)現(xiàn)知情權(quán)法定，確立公開原則，擴(kuò)展公開范圍，取消限制公民知情權(quán)實(shí)現(xiàn)的相關(guān)機(jī)制。修法還應(yīng)回應(yīng)互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代對(duì)開放政府?dāng)?shù)據(jù)提出的立法需求，完善政府?dāng)?shù)據(jù)開放的內(nèi)部與外部機(jī)制。
　　關(guān)鍵詞：政府信息公開 開放政府 數(shù)據(jù)開放 知情權(quán)
　　中圖分類號(hào)：DF3 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1673-8330（2016）06-0016-12
　　《政府信息公開條例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》）自2008年開始實(shí)施，對(duì)推動(dòng)我國(guó)公開政府建設(shè)進(jìn)程發(fā)揮了重要作用，但《條例》實(shí)施迄今未滿十年，其修訂工作已經(jīng)啟動(dòng)，這在我國(guó)立法工作中并不多見，側(cè)面反映《條例》本身存在較大問題。如《條例》實(shí)施以來大量政府信息公開爭(zhēng)議集中在公開范圍領(lǐng)域，突顯《條例》沒有明確規(guī)定政府信息以公開為原則、不公開為例外造成可公開信息范圍模糊不清，實(shí)為立法之重大缺陷。再如由于依申請(qǐng)公開程序的規(guī)定較為原則、簡(jiǎn)單，未能應(yīng)對(duì)實(shí)踐中復(fù)雜的政府信息公開申請(qǐng)問題。面對(duì)一些地方出現(xiàn)的申請(qǐng)人申請(qǐng)獲取大量政府信息，申請(qǐng)人向同一行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)數(shù)百份不同政府信息等現(xiàn)象，山行政機(jī)關(guān)答復(fù)此類申請(qǐng)面臨制度供給不足。申請(qǐng)人在申請(qǐng)得不到處理之后，通常會(huì)申請(qǐng)行政復(fù)議和提起行政訴訟，給行政機(jī)關(guān)和法院帶來很大壓力，引發(fā)行政機(jī)關(guān)與法院的擔(dān)憂與抗拒。
　　修法要解決《條例》在實(shí)施中存在的諸多問題，對(duì)此并無爭(zhēng)議，但是修訂《條例》是否需要對(duì)全面推進(jìn)政務(wù)公開和互聯(lián)網(wǎng)+行動(dòng)計(jì)劃與國(guó)家大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略的實(shí)施等對(duì)行政公開提出的新要求一并予以考慮，則存在爭(zhēng)議。修法的內(nèi)容定位目前有兩種觀點(diǎn)：一種觀點(diǎn)認(rèn)為，修法在解決《條例》實(shí)施中具體問題同時(shí)，還應(yīng)當(dāng)回應(yīng)移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代的需求，在“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局中推動(dòng)政務(wù)公開制度順勢(shì)邁上新臺(tái)階，打造升級(jí)版政務(wù)公開制度。在公開內(nèi)容方面，除政府信息公開以外，升級(jí)版政務(wù)公開制度要嘗試推進(jìn)諸如決策會(huì)議公開、政府?dāng)?shù)據(jù)開放、電子參與、執(zhí)法過程公開、政府績(jī)效公開、專家咨詢論證意見與過程公開等，以豐富公開的內(nèi)容與形式；另一種觀點(diǎn)認(rèn)為，修法應(yīng)針對(duì)《條例》實(shí)施中的具體狀況與具體問題，作出契合當(dāng)前社會(huì)發(fā)展階段的修改，同時(shí)可通過行政政策等方式推動(dòng)政府信息公開工作，“如果將作為政府專門公共服務(wù)的信息公開、作為行政程序一個(gè)環(huán)節(jié)的信息公開、作為行政處罰手段的信息公開、信息公開法所特別規(guī)定的信息公開等不作區(qū)分，全盤納入專門的信息公開范疇，可能混淆不同的法律要求，影響甚至阻礙相關(guān)工作�！�
　　兩種修法內(nèi)容定位之間并無根本分歧，區(qū)別在于升級(jí)版政務(wù)公開制度力求修法時(shí)全面回應(yīng)中央關(guān)于政務(wù)公開新定位和互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代對(duì)政務(wù)公開的新要求，在新《條例》中全面規(guī)定行政公開制度。完善的政府信息公開制度是開放政府的制度基礎(chǔ)，面對(duì)新的公開立法需求，修法不能僅拘泥于就事論事解決《條例》適用中的具體問題，還需要為公開政府向開放政府邁進(jìn)提供制度保障，但是，《條例》僅為政府信息公開立法，并非行政公開立法，修法不應(yīng)將《條例》擴(kuò)展為行政公開立法。筆者擬以開放政府之建設(shè)為目的，對(duì)修訂《條例》的內(nèi)容定位展開探討。
　　一、修法需處理好《條例》與其他行政公開立法的分工
　　黨的十八屆四中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題的決定》（以下簡(jiǎn)稱《依法治國(guó)決定》）在全面推進(jìn)依法治國(guó)戰(zhàn)略之下提出全面推進(jìn)政務(wù)公開的要求，互聯(lián)網(wǎng)與大數(shù)據(jù)時(shí)代的到來在世界范圍興起公開政府向開放政府邁進(jìn)，時(shí)代的發(fā)展對(duì)行政公開立法提出了新的要求，修訂《條例》當(dāng)如何回應(yīng)新的行政公開立法要求？要否在修訂《條例》時(shí)一并予以考慮作出規(guī)定？對(duì)此，應(yīng)基于《條例》為調(diào)整政府信息公開事項(xiàng)的法律這一基本定位，處理好《條例》與其他行政公開立法的分工，對(duì)新的行政公開立法要求進(jìn)行分類處理，由不同的行政公開立法予以回應(yīng)。
　�。ㄒ唬�《條例》與其他公開立法共同構(gòu)成行政公開立法體系
　　公開原則是現(xiàn)代行政程序法的基本原則，我國(guó)雖尚未制定《行政程序法》，但在《行政處罰法》《行政許可法》等行政立法中都已規(guī)定公開原則。公開作為程序正當(dāng)?shù)囊�求之一�?004年國(guó)務(wù)院發(fā)布的《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》所規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政管理，除涉及國(guó)家秘密和依法受到保護(hù)的商業(yè)秘密、個(gè)人隱私以外，應(yīng)當(dāng)公開。”公開原則貫穿行政權(quán)力運(yùn)行始終，涵蓋行政行為依據(jù)、過程、結(jié)果等諸多事項(xiàng)的公開，其要求形成種類繁多的行政公開制度。不同類型的行政公開制度在公開對(duì)象、公開目的、公開階段、公開內(nèi)容等方面均存在差異。如閱覽卷宗制度作為行政執(zhí)法過程中的一項(xiàng)主觀信息公開制度，公開對(duì)象僅為執(zhí)法當(dāng)事人，公開內(nèi)容為執(zhí)法卷宗，公開目的是保障當(dāng)事人通過閱覽卷宗與執(zhí)法機(jī)關(guān)調(diào)查人員之間實(shí)現(xiàn)武器平等，更好為自己進(jìn)行陳述、申辯，公開階段必須是在執(zhí)法決定作出之前，以讓當(dāng)事人通過陳述申辯影響最終執(zhí)法決定。再如重大行政決策方案草案在征求公眾意見階段向公眾公開，公開對(duì)象是公眾，公開內(nèi)容是決策方案草案及其說明、公眾提交意見的途徑、方式、期限等，公開目的是實(shí)現(xiàn)公眾對(duì)重大行政決策的有效參與，公開時(shí)間為重大行政決策作出之前。政府信息公開制度作為客觀信息公開制度其公開對(duì)象是不特定公民、法人和其他組織，公開內(nèi)容是政府保管和持有的信息，公開目的是滿足公眾對(duì)政府信息知情的權(quán)利，公開時(shí)間為政府信息已經(jīng)完整形成之后。
　　由于不同類型行政公開制度存在諸多差異，行政公開制度通常分散在不同法律中予以規(guī)定，形成行政公開立法體系。行政公開立法體系的分工通常為：行政行為過程中的行為公開在行政程序法中規(guī)定，包括行政程序法典和分散單行行政程序立法，如閱覽卷宗一般規(guī)定在行政程序法或者行政執(zhí)法程序立法中，我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)“行政程序法”第46條即規(guī)定了當(dāng)事人申請(qǐng)閱覽卷宗制度；靜態(tài)的信息公開，不依托行政行為，且由于其涉及的內(nèi)容較多，一般規(guī)定在行政程序法之外的專門信息公開立法中。對(duì)此，我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)“行政程序法”第44條“資訊公開原則”第1款規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)持有及保管之資訊，以公開為原則，限制為例外。其公開及限制，除本法規(guī)定者外，另以法律定之�！雹菝绹�(guó)規(guī)章制定中的公開機(jī)制如規(guī)章草案在《聯(lián)邦登記》上公開規(guī)定在1946年的《聯(lián)邦行政程序法》中，調(diào)整政府信息政策的法律則由四部一般性法律和散見于具體信息類型的其他法律組成。四部一般性法律是：《信息自由法》《隱私法》《陽光下的政府法》《聯(lián)邦咨詢委員會(huì)法》�！缎畔⒆杂煞ā芬�(guī)定了政府信息公開的一般制度；《隱私法》的立法取向是對(duì)公開進(jìn)行限制以保護(hù)個(gè)人隱私，同時(shí)也規(guī)定了對(duì)記錄相關(guān)個(gè)人的強(qiáng)制公開；《陽光下的政府法》僅調(diào)整合議制機(jī)構(gòu)的會(huì)議公開，《聯(lián)邦咨詢委員會(huì)法》調(diào)整咨詢委員會(huì)的文件和會(huì)議的公開等事項(xiàng)。日本的開放政府立法則包括《信息公開法》《行政程序法》《行政復(fù)議法》《民事訴訟法》《個(gè)人信息保護(hù)法》等一系列立法，建構(gòu)了客觀信息公開制度和主觀信息公開制度。

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