摘要：隨著城鎮(zhèn)化、工業(yè)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的同步快速發(fā)展，保護(hù)資源和保障發(fā)展矛盾日益突出。如何挖掘低效存量用地的潛力，也就是進(jìn)行城鎮(zhèn)低效用地再開(kāi)發(fā)已經(jīng)成為必然趨勢(shì)。
　　關(guān)鍵詞：城鎮(zhèn)低效用地；再開(kāi)發(fā)；問(wèn)題；研究
　　中圖分類(lèi)號(hào)： F301.2 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼： A DOI編號(hào)： 10.14025/j.cnki.jlny.2018.08.020
　　隨著城鎮(zhèn)化、工業(yè)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的同步快速發(fā)展，保護(hù)資源和保障發(fā)展矛盾日益突出。丹東市是我國(guó)對(duì)朝貿(mào)易最大的口岸城市，也是東北東部出�？诤瓦|寧沿海經(jīng)濟(jì)帶開(kāi)發(fā)開(kāi)放戰(zhàn)略節(jié)點(diǎn)。如何挖掘低效存量用地的潛力，也就是進(jìn)行城鎮(zhèn)低效用地再開(kāi)發(fā)已經(jīng)成為必然趨勢(shì)。本文在廣泛調(diào)研的基礎(chǔ)上，以遼寧省丹東市為例，對(duì)進(jìn)行城鎮(zhèn)低效用地再開(kāi)發(fā)相關(guān)問(wèn)題進(jìn)行研究。
　　1 城鎮(zhèn)低效用地的概念及意義
　　城鎮(zhèn)低效用地是指經(jīng)第二次全國(guó)土地調(diào)查已確定為建設(shè)用地中的布局散亂、利用粗放、用途不合理、建筑危舊的城鎮(zhèn)存量建設(shè)用地，且權(quán)屬清晰、不存在爭(zhēng)議。
　　據(jù)不完全調(diào)查統(tǒng)計(jì)，丹東市中心城區(qū)城鎮(zhèn)低效用地總面積1241.11公頃，平房、棚戶(hù)區(qū)總面積717.93公頃，舊危樓房區(qū)總面積56.58公頃，舊工礦企業(yè)總面積466.60公頃。本項(xiàng)目研究，擬在推進(jìn)積極開(kāi)展舊城區(qū)低效用地更新改造，著力治理基礎(chǔ)設(shè)施落后，城中村和城鎮(zhèn)功能定位不符的舊城區(qū)，突出市域中心城區(qū)及重點(diǎn)城鎮(zhèn)鎮(zhèn)區(qū)的更新治理，重點(diǎn)改造白房路、鐵礦溝、表廠、錦江山、七道溝、八道溝、九道溝、頭道溝一帶大沙河南側(cè)的棚戶(hù)區(qū)和老城區(qū)的舊工廠房倉(cāng)儲(chǔ)區(qū)，大力挖掘舊城鎮(zhèn)用地潛力，盤(pán)活存量建設(shè)用地，促使其深度利用。進(jìn)一步推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，提高土地對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的保障能力。
　　2 丹東市城鎮(zhèn)建設(shè)用地利用現(xiàn)狀
　　2.1老城區(qū)盤(pán)活潛力較大
　　丹東市老城區(qū)面積約40平方公里（不包括建制鎮(zhèn)），但居住人口已達(dá)到60萬(wàn)以上，老城區(qū)建筑容積率高，房屋建筑擁擠，人口密度大，人均占地不超過(guò)70平方米。雖然自2005年以來(lái)，國(guó)家在東北三省實(shí)施振興戰(zhàn)略過(guò)程中相繼開(kāi)展了大規(guī)模的棚戶(hù)區(qū)改造工程，近十年來(lái)丹東市在棚戶(hù)區(qū)改造工作中取得很大成績(jī)，約400萬(wàn)平方米近7萬(wàn)戶(hù)的棚戶(hù)區(qū)得以改造改善。但總體進(jìn)程緩慢，仍有許多棚戶(hù)區(qū)亟須改造，例如鐵礦溝、愛(ài)民溝、八道溝等舊城鎮(zhèn)、舊廠房建筑危舊、設(shè)施落后、環(huán)境臟亂，群眾意見(jiàn)大，盤(pán)活利用潛力較大。
　　2.2城市土地?cái)?shù)量盲目擴(kuò)大和結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換不合理，城市土地資源浪費(fèi)嚴(yán)重
　　從城市發(fā)展前景來(lái)看，特別是城市新區(qū)用地規(guī)模擴(kuò)張過(guò)快，城鎮(zhèn)內(nèi)部土地利用結(jié)構(gòu)不合理，城市公用設(shè)施、公共建筑的建設(shè)過(guò)分強(qiáng)調(diào)規(guī)模，建筑業(yè)發(fā)展過(guò)快，交通綠地等基礎(chǔ)建設(shè)項(xiàng)目升級(jí)擴(kuò)建用地迅速增加，工業(yè)企業(yè)其內(nèi)部行政辦公和生活服務(wù)設(shè)施用地等非生產(chǎn)性用地所占比例過(guò)大，城區(qū)整體規(guī)劃?rùn)C(jī)制不健全。
　　2.3工業(yè)用地投資強(qiáng)度低
　　從2011年始（除2016年外），其他年度丹東市工業(yè)用地投資強(qiáng)度遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于全省平均水平。存在布局散亂、容積率低、建筑密度低、投入產(chǎn)出率低等問(wèn)題。
　　2.4億元GDP耗地量高于全省平均水平
　　從2011年始，億元GDP耗地量高于全省平均水平。由于歷史原因，全市億元GDP耗地量很難在短時(shí)間內(nèi)降下來(lái)，還需要一個(gè)長(zhǎng)期積累的過(guò)程，浪費(fèi)土地現(xiàn)象嚴(yán)重。
　　2.5批而未供、閑置土地面積較大
　　據(jù)統(tǒng)計(jì)，2010年～2017年經(jīng)省政府批準(zhǔn)，共征地4712.17公頃，已供3495.56公頃，尚有1216.61公頃未供，平均供地率為74.18%。目前，全市閑置土地29宗，面積167.37公頃，均為合作區(qū)土地，再加上老城區(qū)存量用地改造的土地，全市閑置土地面積較大。主要原因：一是項(xiàng)目不實(shí)。各縣（市、區(qū)）上報(bào)的項(xiàng)目不實(shí)，土地批回后，項(xiàng)目實(shí)施不了，沒(méi)有項(xiàng)目導(dǎo)致土地供不出去。二是規(guī)劃、拆遷等問(wèn)題。由于拆遷等原因，造成企業(yè)無(wú)法按期開(kāi)工，甚至個(gè)別企業(yè)拿地多年至今尚未開(kāi)工。
　　2.6老城區(qū)部分工業(yè)企業(yè)急需搬遷
　　近年來(lái)，丹東市已把大部分重污染、能耗大、效益差的工業(yè)企業(yè)有重點(diǎn)、分層次、分區(qū)域、分時(shí)段進(jìn)行搬遷、改造或關(guān)閉停產(chǎn)。但目前仍有部分企業(yè)沒(méi)有實(shí)施搬遷改造，這些企業(yè)大多關(guān)閉閑置，有些只有少部分人留守，既影響城市面貌，又閑置浪費(fèi)土地。為了盤(pán)活國(guó)有資產(chǎn)，急需對(duì)這些企業(yè)進(jìn)行搬遷改造，實(shí)行退二進(jìn)三政策。大量工業(yè)用地集中在黃金地段，有的項(xiàng)目還是淘汰類(lèi)或禁止類(lèi)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目。例如丹東國(guó)資化學(xué)纖維有限公司廠區(qū)總占地面積93公頃，企業(yè)亦面臨停產(chǎn)。另外，企業(yè)家屬住宅區(qū)始建于20世紀(jì)五十年代，占地面積30公頃，現(xiàn)有住宅樓73棟，房屋總建筑面積29.8萬(wàn)平方米，再開(kāi)發(fā)問(wèn)題亟待解決。
　　3推進(jìn)城鎮(zhèn)低效用地再開(kāi)發(fā)工作的建議
　　堅(jiān)持新發(fā)展理念，從城市更新角度出發(fā)，以?xún)?yōu)化人居環(huán)境、改善城鄉(xiāng)面貌和建設(shè)健康生態(tài)環(huán)境為目標(biāo)，根據(jù)國(guó)家有關(guān)文件要求，結(jié)合丹東市實(shí)際，大力探索低效用地再開(kāi)發(fā)的政策運(yùn)行和管理模式，進(jìn)一步提升了土地綜合承載能力，提高了城鎮(zhèn)化質(zhì)量，嚴(yán)格保護(hù)耕地，提升節(jié)約集約用地水平。
　　3.1規(guī)劃先行，科學(xué)謀劃布局
　　堅(jiān)持規(guī)劃先行，科學(xué)編制土地利用總體規(guī)劃，合理劃定城鎮(zhèn)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)發(fā)展空間，協(xié)調(diào)平衡城鄉(xiāng)建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等各項(xiàng)用地的需求。科學(xué)編制年度土地收儲(chǔ)和供應(yīng)計(jì)劃，不符合產(chǎn)業(yè)政策及不符合用地標(biāo)準(zhǔn)的項(xiàng)目用地一律不納入收儲(chǔ)計(jì)劃。嚴(yán)格執(zhí)行土地用途管制和土地利用年度計(jì)劃管理，規(guī)范批地、供地、用地秩序。強(qiáng)化規(guī)劃實(shí)施管理，切實(shí)發(fā)揮規(guī)劃對(duì)土地利用的統(tǒng)籌管控作用。
　　3.2堅(jiān)持節(jié)約集約用地制度，優(yōu)化利用結(jié)構(gòu)
　　按照?qǐng)?jiān)定不移地推進(jìn)節(jié)約用地的總要求，有效地控制建設(shè)用地總量，避免建設(shè)用地不合理的外延擴(kuò)張；在嚴(yán)格保護(hù)耕地的基礎(chǔ)上，科學(xué)調(diào)控建設(shè)用地增量；統(tǒng)籌建設(shè)用地增量與存量，注重存量挖潛和低效用地改造，優(yōu)化建設(shè)用地結(jié)構(gòu)和布局；加大閑置土地清理整治，強(qiáng)化節(jié)約集約用地全程動(dòng)態(tài)監(jiān)管，建立土地利用動(dòng)態(tài)巡查制度。對(duì)重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目、基礎(chǔ)設(shè)施和民生實(shí)事項(xiàng)目等方面的用地需求和醫(yī)療、養(yǎng)老、旅游等新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)發(fā)展用地予以重點(diǎn)保障；對(duì)煤炭、鋼鐵等產(chǎn)能過(guò)剩行業(yè)新上項(xiàng)目一律停止批地，努力實(shí)施“有保有控”的差別化用地管理。

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