一、導論：從福建“南平事件”的爭論說起

　　眾所周知，在我國城鄉(xiāng)社會的資源分布與配置中，鄉(xiāng)村所擁有的資源份額嚴重短缺，自我發(fā)展的能力也相對缺乏。據(jù)此，人們?nèi)找嫦嘈牛亨l(xiāng)村建設與發(fā)展需要從鄉(xiāng)村外部借力、引進資源�！敖y(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會經(jīng)濟發(fā)展”即為其選擇。然而，值得關注的問題是，在鄉(xiāng)村建設與治理中，作為“外來力量”的城市抑或國家、政府應以何種角色與方式發(fā)揮作用？它們與鄉(xiāng)村社區(qū)所自具的“內(nèi)力”之間應以怎樣的方式發(fā)生互動？實際上，這樣的問題在當前的實踐者和研究者中尚未進行必要的深入探討，有著較大的分歧。下面，我們先從福建省南平市“下派村官”事件所引發(fā)的爭論說起。

　　自2000年6月起，福建省南平市先后派出640多名科局級干部或機關事業(yè)單位的黨員干部到村一級擔任村黨支部書記或“科技特派員”�！跋屡筛刹俊弊鳛槲覀凕h開展農(nóng)村工作的一種傳統(tǒng)方式，南平的做法本屬正常。但由于《中國改革》雜志2002年7月號將之作為“以下派干部和科技特派員來促進農(nóng)村基層工作的‘南平經(jīng)驗’”來介紹，后又與《人民日報》和《求是》雜志等中央級媒體聯(lián)合召開專題的會議，討論“南平經(jīng)驗”，從而引起學界一定程度的關注和討論。有褒揚者提出，要“從政治的高度看南平經(jīng)驗”，它為農(nóng)村工作提供了一個極好的參考和借鑒，即用制度（體制、法規(guī)、政策等）把資源和工作重點重新移向農(nóng)村，并探索了一條下派村支書與基層民主建設良性結(jié)合的新途徑，實現(xiàn)了黨的領導、人民當家作主和依法治村這三個方面的有機統(tǒng)一。并稱它反映了我國當前迫切需要一個更加科學合理的制度來配置人力資源，其經(jīng)驗具有“普遍意義”。[①]或者認為，“南平機制”符合貧困農(nóng)村發(fā)展實際，具有鮮明的創(chuàng)新性、實踐性，是一場孕育生機的農(nóng)村變革，對中國破解“三農(nóng)”問題有很重要的借鑒意義。[②]有人建議，將下派村支書提升為我黨當前強化村支部基層組織建設的重大戰(zhàn)略舉措[③].全國政協(xié)社會和法制委員會在一份調(diào)查報告中，也稱南平“下派村支書改變了過去工作隊的模式”。[④]有研究者還從依靠外來力量“擺脫村治困境”的視角，對其進行理論解釋。[⑤]以上觀點得到不少研究者的支持。[⑥]

　　但也批評者認為，“南平經(jīng)驗”既不新奇，也不會是解決“三農(nóng)”問題的良藥，一予推廣，將導致新一輪虛假政績，強化干部與農(nóng)民的矛盾，農(nóng)村干部怨氣上升，基層出現(xiàn)混亂，機關工作效率降低，后果不堪設想。[⑦]筆者之一作為在20世紀80年代末以后的十余年間親身參與、組織農(nóng)村組織建設工作的見證者，十分清楚的是：南平市的這種做法，實際上在80年代以來的農(nóng)村工作中便一直沿用，如對農(nóng)村黨支部書記的選拔，多年以來便有“選（內(nèi)選）、聘（外聘）、派（下派）”的做法，南平的方法便是其中的“派”。翻開中共中央組織部歷年編輯出版的《組工通訊》與《組工信息》[⑧]以及各省有關農(nóng)村基層組織建設的文獻，這類經(jīng)驗介紹多處可見。2004年4月26日，筆者在互聯(lián)網(wǎng)上從Google站對“下派干部+農(nóng)村”進行檢索，得到80500條結(jié)果，而“農(nóng)村工作隊”的查詢結(jié)果也有18900項，“部門包村”高達68400項。相關行動發(fā)生在全國各地。對這種在實踐中似乎成了無可指責的工作常法，有人已發(fā)現(xiàn)其中所內(nèi)含的問題，如提出：“鄉(xiāng)官下村并不是什么賦予了新意義的東西，而是一種危險的征兆�！盵⑨]

　　在此，筆者無意對“南平經(jīng)驗”本身進行具體評論，而欲討論的是以上爭論背后所隱藏或反映的一個一般性問題，即：鄉(xiāng)村建設與發(fā)展的路徑、動力與機制問題。這涉及的是，在鄉(xiāng)村建設與發(fā)展中，應當如何處理國家與社會、政府與民眾、外力與內(nèi)力之間的關系問題。立于如此層面，我們便能發(fā)現(xiàn)，當前農(nóng)村工作中的一些常規(guī)方法，如，下村“掛點”[⑩]，“下派工作隊（組）”[11]，“部門包村”[12]，與“下派干部”具有相同的性質(zhì)，即都是一種偏重“國家與政府主導”、注重“外力”型的鄉(xiāng)村建設與發(fā)展路徑和機制。[13]回顧歷史，我們還能發(fā)現(xiàn)，選擇這種發(fā)展路徑與機制，實際上是我們黨開展工作的一貫傳統(tǒng)。1949年前后開展的土改運動，及其后相隨的“清匪反霸鎮(zhèn)反”、“建社（合作社與人民公社）”、“四清”、“學大寨”等運動，都是以“下派工作隊”的方式來推動并完成的。

　　對這種高度動員的外源型發(fā)展模式在中共建立政權(quán)及“文革”中的功能，陳佩華、趙文詞與安戈在對陳村的研究[14]中，張鳴在對解放前“華北地區(qū)土地改革運動”案例的研究[15]中，均給予了兩面性的評價。對這種鄉(xiāng)村建設方式在新時期的狀況，郭正林在對不同時期“農(nóng)村工作隊”的組織、作用與功能分析中，得出了基本肯定的結(jié)論，認為：“農(nóng)村工作隊是落實黨管農(nóng)村工作原則得重要組織手段，是黨密切聯(lián)系群眾的橋梁�！薄稗r(nóng)村工作隊以其獨特的方式把黨與農(nóng)民、國家與農(nóng)村緊密地聯(lián)系起來，把農(nóng)民組織起來，促進了農(nóng)村社會政治經(jīng)濟面貌的深刻改變�！盵16]不過，筆者之一對江西省近二十余年來運動式鄉(xiāng)村建設的研究卻表明，該省對鄉(xiāng)村建設不可謂不重視，投入了大量的人力、物力和財力，雖然不能說沒有取得成效，但效益并不高，相反還出現(xiàn)了危機的變局。[17]正如有學者所提出：自上世紀90年代以來，為解決“三農(nóng)”發(fā)展難題的“會議沒少開，文件沒少發(fā)，工作也沒少做，但總是事半功倍，收效甚微；
農(nóng)村基層組織建設年年抓，年年整，卻有不少村級班子癱了整、整了癱；
轉(zhuǎn)變作風、服務基層的口號年年提，年年喊，而農(nóng)民群眾仍然不滿意�！盵18]

　　對這種政府主導的運動式鄉(xiāng)村建設模式的局限與不足，筆者之一曾從宏觀視角，如發(fā)展戰(zhàn)略、建設規(guī)劃、運作機制和發(fā)展理念等方面作過初步的分析和反思。[19]在此，我們擬從微觀角度，以一個“部門包村”案例為樣本，進一步分析這種常規(guī)性鄉(xiāng)村建設模式的工作機制及其實效，進而討論鄉(xiāng)村建設與發(fā)展的一般問題。

　　二、上級指派單位包村

　　自1994年中共十四屆四中全會以后，江西省圍繞中央制定的“五個好”[20]的總體目標，在村級建設方面實施重點攻堅、整體推進戰(zhàn)略，對全省2156個“三類村黨支部”進行集中整頓。在1994-97年為期三年的工作中，全省各級共有6200多個黨政機關部門、單位，累計選派了4.2萬名包扶5300多個村，包扶村數(shù)占全省行政村總數(shù)的26%.其中省直有79個部門、單位累計選派了654名干部組成工作組開展包村工作。在該期工作結(jié)束后，全省又部署了新一輪的為期三年（1998-2000年）的部門“包鄉(xiāng)扶村工作”，即：省、地（市）直單位實行“包鄉(xiāng)扶村”，縣直單位繼續(xù)實行包村。其中在省直，安排了105個部門、單位和國有大中型企業(yè)進行“包鄉(xiāng)扶村”。[21]經(jīng)過兩期工作后，省里將2001-2003年的第三輪工作由“包鄉(xiāng)扶村”改為包扶“后進村（或經(jīng)濟薄弱村）”，本文將其簡稱為“包扶”、“包村”或“部門包村”、“單位包村”。省直安排了100個單位組成工作組到全省各“后進村”進行包村工作。

　　在第三期包村工作中，省內(nèi)各地級市也隨即安排了近百個單位組成包村工作組，對市內(nèi)各“后進村”進行幫扶。本文選擇的樣本，系此期一個地級市單位的包村工作。2001年元月，Z 市[22]以市委名義下文《關于繼續(xù)安排部分市直單位和高等院校包扶后進村或經(jīng)濟薄弱村的通知》，G 單位首次被點名列入市包村單位，包村時間為3年，包村地點為該市偏于一隅的山區(qū)小縣——S 縣沿江鄉(xiāng)湖村。這就是本文研究的樣本。

　　湖村地處S 縣沿江鄉(xiāng)（該鄉(xiāng)已在2001年并入東鎮(zhèn)）。S 縣屬國定貧困縣，全縣人口28萬，全年財政總收入5000余萬。湖村位于縣城西南的南河庫區(qū)內(nèi)，為沒有陸路的純庫區(qū)村。湖村過去通公路，交通方便，是全鄉(xiāng)的富裕村。但在上世紀70年代圍清江建南河發(fā)電站后，村民從山下遷居山腰，大部分良田及沿河的公路被淹，湖村從此交通不便、信息閉塞，陷入貧困。2003年，全村有14個村民小組，共265戶，人口1077人，村民散居庫區(qū)兩岸4、5公里范圍內(nèi)。船是進出湖村的主要交通工具�，F(xiàn)有耕地面積319畝，人均0.3畝，因耕地不足，農(nóng)田全部栽種水稻，糧食除一個村民小組外，其余不能自給，村民每年還需到市場上購買3個月左右的糧食。有小木船的村民偶爾會在庫區(qū)打魚，但因水庫深達數(shù)十米，少有所獲。村民生活的主要來源多為外出務工收入，中、青年村民基本外出。該村沒有集體企業(yè)和集體資產(chǎn)，是個“空殼村”，村民年人均純收入800元。全村有中共黨員25名，平均年齡52歲，村級班子年齡結(jié)構(gòu)偏大，共青團、婦聯(lián)等群眾組織名存實亡，但村莊民風純樸，多年無刑事犯罪、打架斗毆事件。

　　G 單位黨委接到中共Z 市委下發(fā)的包扶文件后，在單位內(nèi)選派了一位處長助理和一名一般干部組成第一批包村工作組，工作組實行一年一換。初次接觸包村工作的這兩位干部思想上有些顧慮，但均表示服從組織決定，認真下鄉(xiāng)包村。他們在參加市、縣“三個代表”重要思想集中學習教育活動后，由單位領導的帶領，來到包村所在地沿江鄉(xiāng)。鄉(xiāng)領導對包村單位及工作組的到來表現(xiàn)出了格外的熱情，在鄉(xiāng)里為他們安排了兩間住房，并備了一套鍋、碗、瓢、盆。工作組最初幾天由鄉(xiāng)招待，后自辦伙食。工作組事后才知道，因為上一輪安排在該鄉(xiāng)的省廳包扶工作組，通過各種渠道為鄉(xiāng)、村爭取到資金三、四十萬元。得到好處的鄉(xiāng)政府，對上面來的包扶工作組特別歡迎。

　　在工作組下鄉(xiāng)進村4個月后，根據(jù)工作組對湖村的調(diào)查匯報，G 單位黨委決定，成立單位包村工作領導小組。組長由黨委一名副職擔任，成員有各部門負責人。同時，還研究決定三件事：1）G 單位將在2001-2003年期間，計劃從單位撥出10萬元專款（市委規(guī)定包扶單位每年為包扶村提供資金1萬元以上），用于扶助后進村的教育事業(yè)及發(fā)展與此相關的經(jīng)濟建設項目，資金隨項目走，具體運作由包扶后進村工作領導小組審定。2）從2001年至2003年，單位領導各幫扶3戶困難戶，每困難戶每年資助300元，一年900元，全部由個人承擔。3）凡選派下村入戶和包扶后進村的干部，自下派之日起，享受伙食費補貼每人每月150元，電話費補貼每人每月30元，交通費據(jù)實報銷。

　　三、包村工作的運作狀況

　�。ㄒ唬┦�、市要求

　　省包扶工作文件要求，包村單位在3年內(nèi)使包扶村達到“五個好”目標，具體任務為四點：一是村黨支部戰(zhàn)斗力、凝聚力要有明顯增強；
二是村組干部和黨員素質(zhì)要有明顯提高，思想作風和工作作風要有明顯改進；
三是發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟，增加農(nóng)民收入、減輕農(nóng)民負擔要有明顯成效；
四是村容村貌和村風民風得到明顯改觀。

　　Z 市市委根據(jù)省文件精神，對市級包村單位的目標任務進一步細化。1）選好配強村黨支部班子，建立健全村黨支部各項規(guī)章制度，充分發(fā)揮村委會、共青團、婦女、民兵等村級配套組織的職能作用。2）幫助包扶村引進一個投資5萬元以上的項目，創(chuàng)辦一個集銷售、科技、信息為一體的經(jīng)濟服務組織，年純收入達1萬元以上，村集體經(jīng)濟年純收入每年實現(xiàn)遞增1萬元以上，至2003年達到5萬元以上。3）建立健全黨員議事會、村民代表會制度，認真做好2個月一次的村務公開工作，村財務收支每季度審核公開一次。4）包扶村要有磚混結(jié)構(gòu)的村部、學校，村部和大的村民小組能通公路，村部要有閱覽室，并有2千冊以上藏書，報刊3份以上，娛樂室要有彩電、影碟機、乒乓球、桌球等文化娛樂器具設施，農(nóng)民科技夜校每年授課在30個晚上以上。5）村風、民風純正，社會穩(wěn)定，無刑事犯罪、無計劃外生育、無群體事件。

　　（二）工作組擬定包村規(guī)劃

　　工作組初到村里，村黨支書對工作組不熱情，認為干部下鄉(xiāng)除增加村里負擔外，干不成實事。他在向工作組介紹情況時，均只談投資項目，向包村單位“要”錢。村民聽說工作組是由市里派來的，比較興奮，主動向工作組介紹情況、反映問題，希望上面重視，而村干部卻不以為然。

　　首次接觸包村工作的工作組，在起初的幾個月工作熱情高、干勁足。為摸清湖村的工作情況，他們走家串戶，訪貧問苦，連心結(jié)情，通過大量調(diào)查，擬定了七個方面包扶計劃：1）搞好扶貧宣傳，引導貧困戶發(fā)揚自力更生、艱苦創(chuàng)業(yè)的精神，幫助他們找到適合自身發(fā)展的路子。2）抓好村干部、黨員的政治學習，增強他們的宗旨意識、服務意識，改進思想作風和工作作風。3）進行基礎設施建設，新建村部和小學，修通小學門前的道路，維修水利設施等。4）發(fā)展村集體經(jīng)濟，辦好幾個產(chǎn)業(yè)項目示范基地，扶持一批種養(yǎng)大戶。(點擊此處閱讀下一頁)

　　5）開展教育衛(wèi)生扶貧，為學校捐贈物資，幫扶村中失學或就學困難的貧困戶子女上學，組織醫(yī)療專家到湖村開展義診活動。6）努力爭取各級組織和政府部門的支持，向省、市、縣有關政府部門爭取扶貧資金。7）加強包扶工作組的自身建設，做到組織到位，人員到位，資金到位。

　�。ㄈ�）工作組選定包村項目

　　根據(jù)湖村山多、水多、田少、交通不便、基礎設施差的環(huán)境特點及村干部、村民普遍希望包村單位能辦實事的心理期待，考慮包村單位自身的承受能力，工作組決定在湖村重點抓幾項產(chǎn)業(yè)示范基地建設和捐資新建一所村部及小學，以增加村集體經(jīng)濟收入，并帶領村民脫貧致富，改變湖村村容、村貌。

　　1、興辦油茶林示范基地。湖村有山地面積1965畝，基本沒有收成，而村民食用油卻要到外面市場上買。根據(jù)這一情況，工作組首先決定從外面引進優(yōu)良油茶苗，在湖村興辦40畝高效油茶林示范基地。這個項目經(jīng)G 單位討論同意扶持2.8萬元，主要用于雇村民清山打穴、購買苗木以及日后的管理費。但在實施中卻并不順利。工作組從2001年3月提出建設，村干部不相信G 單位真會給錢，至7月，村委會才斷斷續(xù)續(xù)組織村民清山打穴，到11月完工。這項并不難辦的工作拖了大半年。工作組為此著急。其轉(zhuǎn)折點是G 單位興辦油茶林基地的前期3000元扶持資金到了村委會的帳上。村委會才加快了工作步伐。此時，經(jīng)過近一年的接觸，工作組認為村支書思想頑固、觀念保守，建議鄉(xiāng)黨委另選新人。鄉(xiāng)黨委接受工作組意見，調(diào)整了湖村黨支部領導班子。對老支書的免職，有的村民認為他“冤”，因為在老支書湖村任職18年間，來過多個包村單位，均是掛名，沒有為村里辦實事，老支書由此認為單位包村都是形式，不能當真。油茶林基地由村委會直接經(jīng)營，雇了一個村民專門看護和管理，月工資60元。

　　2、興辦肉兔養(yǎng)殖示范基地。湖村山清水秀，空氣無污染，是個養(yǎng)兔的好場所，而G 單位每年需要上千只兔子搞科研，且有養(yǎng)兔的技術(shù)人員。工作組提出在湖村搞肉兔養(yǎng)殖基地，單位討論同意為該項目扶持1.5萬元。工作組請村委會在村民中找項目示范戶，給出的優(yōu)惠條件是：示范戶養(yǎng)兔所需啟動資金全由單位承擔，單位將派出技術(shù)員義務培訓示范戶養(yǎng)兔技術(shù)并負責回收2-3公斤重的肉兔，價格按當時市場價現(xiàn)金結(jié)算。示范戶在有收益時逐步將啟動資金返回村委會用于扶持其他種養(yǎng)大戶。然而幾個月過去，竟沒有一戶村民愿意干，工作組只在偶然碰到一位會在外做些生意的村民，經(jīng)反復說服，在包村單位、村委會同意和這戶村民就以上條件簽訂協(xié)議后，才打消他的顧慮，答應試試。2002年底，基地養(yǎng)有兔子200多只，初步產(chǎn)生經(jīng)濟效益2000余元；
至2003年已養(yǎng)有兔子500多只。

　　3、興辦水產(chǎn)養(yǎng)殖基地。湖村有得天獨厚的庫區(qū)地理條件，水生植物豐富，丁坑口處的庫叉水面約30畝，是優(yōu)良的天然養(yǎng)魚場所。單位、工作組和村委會均認為圍此處庫叉搞水產(chǎn)養(yǎng)殖很有前途，其所需資金經(jīng)一次性投入建成水產(chǎn)養(yǎng)殖場后，村委會直接經(jīng)營或搞租賃都能獲得穩(wěn)定收入。G 單位為此捐助5萬元。2003年初投入魚苗6000尾，年底因沒有捕撈，還沒有產(chǎn)生效益。

　　4、建設新村部和小學。湖村原有土木結(jié)構(gòu)村部一所，面積約160平方米，因地處偏僻，較少用于辦公；
有小學一所，教室3間，附屬用房6間，均為危房。市包村文件明確要求包扶村要有磚混結(jié)構(gòu)的村部、小學�？紤]這些情況，G 單位決定捐資5萬元在湖村合建一所新村部和小學。但5萬元資金不夠，2001年9月，工作組到市、縣財政局聯(lián)系資金無收獲，10月到市、縣計委爭取資金還是一無所獲，最后只有找東鎮(zhèn)政府（此時原沿江鄉(xiāng)已劃入東鎮(zhèn)）。11月14日東鎮(zhèn)召開黨政聯(lián)席會，確定了湖村村部、小學建設方案，本月底動工，計劃春節(jié)前封頂，資金來源由G 單位捐助5元，村自籌2萬，其余由鎮(zhèn)統(tǒng)籌。11月28日，在村部、小學建校協(xié)議簽訂后，奠基動工。但村部、小學建到中途卻停下了，原因是G 單位的5萬元及后來加撥的2萬元用完后，鎮(zhèn)政府及湖村村委會還是沒有錢到來，此后一直拖到2002年的7月，G 單位領導及工作組焦急萬分，只好到鎮(zhèn)政府反復協(xié)調(diào)。新村部、小學終于趕在了9月18日完工，學生在新學年開學之初搬進了寬敞明亮的新教室上課。村民為此十分感激包村單位。

　　針對村民因病致貧，因病返貧的現(xiàn)象，G 單位原設想在湖村建立農(nóng)村合作醫(yī)療，為此捐資5000元，請S 縣衛(wèi)生局（名義也在湖村掛點扶貧）出資3000元并主持該項工作，其余由村民按人頭二、三十元捐款。村委會向村民倡議捐款，始終沒有村民響應。過去該村村民曾籌資1萬多元建立過互助蓄金費，農(nóng)戶遇到困難可以從這里無息借款，但由于各種原因，現(xiàn)在變成了空帳，村民便不愿再捐款建村合作醫(yī)療基金。而縣衛(wèi)生局答應捐3000元也始終不能兌現(xiàn)，工作組找過他們幾次都找借口推諉，此事只好作罷。

　�。ㄋ模┌�村單位扶貧濟困送溫暖

　　面對貧困的湖村，G 單位一方面從財務擠出一部分資金和捐物外，同時號召職工捐款、捐物。2001年，單位要求每位職工捐款100元以上，捐物主要為七成新以上的衣服、棉被及書籍等。此次共捐得資金10萬余元，但職工中頗有意見，到2002年則改為每人捐二、三十元不等。但單位領導每年捐款數(shù)額固定，一人一年從個人工資中捐900元，與湖村3名貧困學生結(jié)成幫扶對子，一共捐助了21名學生完成他們的學業(yè)。三年來，G 單位共向湖村小學及相鄰小學捐贈電腦5臺、三用機3臺、打印機1臺、學生鐵架床40張、圖書架20列、課桌椅60套、辦公桌6套；
捐助了3萬元現(xiàn)金給村部購置了會議桌、辦公桌、VCD 等。組織醫(yī)療專家到湖村開展義診活動20余次。每年對15戶、3年共向45戶貧困戶進行春節(jié)慰問，同時向其他村民捐衣被4000多條（件）；
2002年還為兩戶因山體滑坡導致房屋受損的災民捐贈救助金3000元。

　　（五）三年包村工作成效

　　G 單位包村三年，在湖村捐資興辦的三個產(chǎn)業(yè)項目基本成功，但村民參與積極性不高，沒能產(chǎn)生示范效果。40畝高效油茶林，因G 單位給村委會預留了管理資金，雇有專人看管，苗木基本成活，長勢較好。預計掛果后，每年能為村集體經(jīng)濟增加上千元收入。G 單位免費給其他村民提供樹苗，也有些村民領了樹苗在房前屋后零星栽種，因疏于管理，成活率低。打造的養(yǎng)兔示范基地，在G 單位給資金、給技術(shù)、負責回收成品兔的全方位扶持下，經(jīng)營較好，這戶承包戶不但擴大了養(yǎng)兔規(guī)模，而且還在養(yǎng)兔場養(yǎng)雞、養(yǎng)鴨。G 單位同時還給其他村民免費提供兔種，培訓技術(shù)，有11戶村民，每戶領了6只兔種到自家飼養(yǎng)，但幾個月過去，這些兔子基本死亡。養(yǎng)魚需得有池塘，G 單位也沒辦法讓村民戶戶養(yǎng)魚。以上三個項目雖然沒能成功推廣，但由于G 單位在湖村捐資辦學、興修水利、幫助修路、架設有線電視網(wǎng)絡以及每年開展的扶貧濟困送溫暖活動，因范圍廣、受益面大，村干部和村民還是普遍贊揚G 單位的包村工作，認為做了實事。

　　在三年包村結(jié)束時市委組織的包村工作驗收中，G 單位在S 縣的4個市級包村單位中被公認工作做得最好，被評為第一名，工作組長也被評為市包村工作先進個人。其余三家均為市委或市政府部門，但包村成效差距較大。值得一提的是，除了一家為所在包扶村興建了新小學外，其余兩家的包村工作基本“濤聲依舊”，但在三年包村工作的總結(jié)上，卻都寫得成績斐然。這種差異，與包村單位的資金籌措能力關系極大。有的包村單位權(quán)力或影響力大，或本身負責了國家某專項建設資金，相對籌資渠道多、門路廣，投向包扶村的資金達幾十萬甚至上百萬元。但大多數(shù)包村單位無此能力，它們本身屬“清水衙門”、“人微言輕”，因此包村工作難見成績。

　　四、包村工作的多視角評價

　　（一）包村單位看包村工作

　　本文研究的G 單位，領導多次到湖村了解情況，分管領導每月一次到包扶村檢查、指導工作，大多數(shù)中層干部也多次到包扶村走訪。單位財務專項拔出的扶持資金或發(fā)動職工捐款，3年共投出資金26萬元，捐物折款十余萬元。因有如此重視，在S 縣4個包村單位中包村成效最好，然而三年過后，對照市包扶文件規(guī)定的包村目標，湖村雖村貌有所改觀、集體經(jīng)濟有所增強，但使村集體年純收入每年實現(xiàn)遞增1萬元以上、3年后達到5萬元以上，實現(xiàn)湖村整體脫貧的目標，還是遠做不到。尤令包村單位感到為難的是，包村工作已成制度化，3年一輪，每一輪都會給單位分有包村任務。2004年初，市委又下文要求G 單位在2004-2006年到異地包鄉(xiāng)扶村，讓包村單位頗難承受。G 單位此時亦面臨加快發(fā)展中的資金不足問題，職工中要求提高待遇的聲音也不小，以包村工作向職工號召捐款，職工抵觸情緒一年比一年重。因此，包村熱情大為降低。筆者從市、縣有關部門了解到，這種情況帶有普遍性，該市第三輪的部門包村工作力度比前兩輪已總體趨弱。

　�。ǘ�）包村工作組看包村工作

　　包扶工作組到村里，起初希望不要太多的投入，主要通過扶志、除愚，傳知識、給信息、出點子，增強包扶村的造血功能，最終實現(xiàn)包扶村的脫貧。但到了包扶村后發(fā)現(xiàn)，能否在包扶村做出成績關鍵看單位。在單位、工作組及鄉(xiāng)村組織三者的角色里，工作組只是一個“聯(lián)絡員”。如果所在單位沒有錢投到鄉(xiāng)村，工作組說話便沒人聽，工作沒法做。有工作組隊員對筆者談，在包扶村之所以能辦點事，都是看在包扶單位能跑項目、投資金、爭撥款的份上，不然，鄉(xiāng)村干部包括村民根本不理睬自己。那些沒錢投向包扶村的工作組，基本沒法開展工作，不受鄉(xiāng)村“歡迎”，必然導致他們下鄉(xiāng)的積極性大減，在鄉(xiāng)村呆的時間少，有的甚至干脆不去。而工作組在包扶村的工作主要還是靠隊員的自覺性。包村文件雖然規(guī)定市、縣村建辦對工作組予以督查、鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織考勤，但村建辦只能對工作組宏觀管理，況且他們均不是工作組的上級，對工作隊員無約束力，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也不會得罪上面來的工作組，這種考勤難免流于形式。能起一定作用的約束關系來自其派出單位：工作組代表包村單位，對單位完成市委下達的包村任務負責。在關系自身前程的情況下，工作組多會考慮在包扶村做好工作以向本單位交差，再向市委交差。如果單位不嚴格管理，工作組也便成了“自由人”。

　　而從鄉(xiāng)村的建設與發(fā)展角度看，工作組自認為只是個配角。各項工作均須依靠鄉(xiāng)、村組織的支持。這種角色，或許在鄉(xiāng)村建設上僅能起“參謀”作用。手中沒有權(quán)力，不能直接指揮。這令工作組十分尷尬。如在選發(fā)展項目時要與當?shù)卣�府協(xié)商，要征得當?shù)卣�府的同意。在項目的實施階段，還要依靠鄉(xiāng)村組織的配合。諸如思想政治建設、精神文明建設、制度建設，包村文件雖規(guī)定了很多，但由于基層組織和群眾均不熱心，工作組便難有作為。有關此類工作的統(tǒng)計報表，也只是按上面要求的數(shù)字填報上去。

　　此外，由于沒有農(nóng)村工作經(jīng)驗，工作組做農(nóng)村工作的確并不比鄉(xiāng)村干部好多少。事實上，他們也反映，文件規(guī)定的包扶工作“五個好”目標做不到。面對鄉(xiāng)村的困難，他們感嘆“心有余而力不足”，包扶工作在深度上是有限的，即使能做點事，也只能是“外力”。

　�。ㄈ�）基層組織看包村工作

　　縣、鄉(xiāng)、村對包扶工作普遍持歡迎態(tài)度，希望包扶單位長期包村，最好所有村莊都進駐包扶工作組，全面包村。因為在當前基層財政困難的情勢下，包扶單位的到來，能給他們跑項目、爭資金、引技術(shù)，創(chuàng)辦集體項目，壯大集體經(jīng)濟，提高村干部在村民中的威信，又能帶他們熟悉上級有關部門。用鄉(xiāng)村干部的話說，部門包村能“撥來資金，幫助村干部開拓視野，拉上多個部門的關系，為今后辦事打下良好的基礎”。而且，上級單位包扶后進村能讓基層政府少“操心”。因為包扶單位對包扶村在資金、項目等方面的援助，進行基礎設施建設，興辦一些產(chǎn)業(yè)項目等，在一定程度上有助于改變貧困村的面貌，使他們少向基層政府伸手要錢。包扶工作組以外來的中立者身份做群眾的思想工作，較易于緩解干群矛盾，防止村干部、群眾的上訪，以維護包扶村的社會穩(wěn)定。

　�。ㄋ模┐迕窨窗�村工作

　　在G 單位包扶的湖村，由于進行了一系列的公共事業(yè)建設，如幫助發(fā)展村集體經(jīng)濟，開展扶貧濟困送溫暖活動，資助貧困生以及幫助村民解決看病難等問題，使多數(shù)村民直接或間接受益，村民因此對包村單位和工作組懷有好感，受到歡迎。在舉行湖村小學落成典禮前一日，此前進出小學沒有陸路，全靠水上船只。為方便學生上學，也為了迎接G 單位領導第二日的到來，前一天大雨不斷，(點擊此處閱讀下一頁)

　　在家的幾百村民在村委會的帶領下，用了一天時間便積極地將小學前400多米的山間小路修通。被土方淹沒了部分農(nóng)田和果樹的村民均沒有向村委會提出補償要求，這種熱情與干勁令工作組驚嘆不已。這與包村第一年組織村民清山打穴種油茶形成鮮明對比。

　　在訪問鄰村村民時，他們對G 單位贊不絕口，認為G 單位在湖村做實事、“真”扶貧，不同于有些單位“假”扶貧，扶“富”不扶“貧”。其意為，有些包村單位在包扶村幾年的工作中看不到成效，沒有進行基礎設施建設，資助扶持的幾戶種養(yǎng)示范戶，原本經(jīng)濟條件比較好，受益后沒能帶領其他村民致富，大多數(shù)村民幾乎與包村工作“無關”。

　　五、討論

　　應當如何評價“部門包村”工作？我們已看到，一些成效并不明顯的單位在其總結(jié)中卻能“妙筆生花”。實際上，這種“注水”的情況在鄉(xiāng)村建設實踐中具有較強的普遍性。如自1980年代末期開展“農(nóng)村基本路線教育”以來，江西省在鄉(xiāng)村的每一輪集中性建設運動均報有顯著成效[23].因此，評價“部門包村”工作，不應當僅僅依據(jù)單個方面的總結(jié)或意見，而應從運作過程、客觀發(fā)展績效、以及多個相關方面的主觀評價等角度進行綜合比較。依此，在本文研究的G 村案例中，“部門包村”工作應屬上等，成績較為明顯，如能在一定程度上改善貧困村的基礎設施條件，對包村項目的選擇更易發(fā)展針對包扶村的精品項目，并有助于上級黨政組織了解下情。

　　然而，盡管如此，該案例在總體上其實效與成本投入相比，是極不相稱的，更難以形成為鄉(xiāng)村建設與發(fā)展的“長效機制”。顯然，這種情況與近20多年來的鄉(xiāng)村建設實踐有著較強的一致性：盡管一波接一波的鄉(xiāng)村建設活動未曾間斷，但到最終，鄉(xiāng)村中的問題不僅依然、甚至日益加重。這里我們需要探討和分析的是，這種“工作隊”機制究竟有何特性？它為什么難以成為鄉(xiāng)村建設的有效機制？推進鄉(xiāng)村建設的科學機制應當如何再造？

　�。ㄒ唬┌�村工作隊的尷尬角色

　　從國家與社會、政府與民眾、外力與內(nèi)力之間的關系方面看，自1980年代以來由上級下派鄉(xiāng)村的工作隊與過去的工作隊一樣，所代表的始終是國家與政府的角色、外來者的角色。而且，它與“掛點”、“下派干部”一樣，其工作機制具有相同的性質(zhì)，即都是一種偏重“國家與政府主導”、注重“外力”型的鄉(xiāng)村建設與發(fā)展路徑和機制。正如有學者所指出，那是一種“強調(diào)依重于政治思想教育、黨組織和政府系統(tǒng)自身自上而下的整肅處理”。[24]但細究之，則能發(fā)現(xiàn)：如今的“工作隊”與此前的工作隊還是有著重要的區(qū)別。以往的工作隊，權(quán)力都很大，是“欽差大臣”，代表上級黨和政府直接干預基層工作，有的甚至架空基層黨和政府，導致基層黨和政府組織的癱瘓�，F(xiàn)在的農(nóng)村工作隊基本改變了過去那種“先入為主”、包攬鄉(xiāng)村基層黨政日常工作的做法，把自己的角色定位為支持、幫助、促進和服務于基層組織。[25]換言之，如今出現(xiàn)在鄉(xiāng)村社會中的“工作隊”已從主導角色轉(zhuǎn)變?yōu)榕浣墙巧�、從全能角色轉(zhuǎn)變?yōu)橛邢藿巧��?/p>

　　值得注意的是，以配角身份來到包扶村的工作隊，在社會環(huán)境已發(fā)生深刻變化的情況下，顯然不能比擬過去工作隊的影響力，其作用有限。本文所描述的工作隊案例，身處與包村單位、受包鄉(xiāng)村的復雜關系之中。一方面，沒有母體單位——包村單位的支持，工作隊的作用就難以發(fā)揮。包村工作組的作用實際上是其背后的包村單位在其關鍵作用。工作隊工作力度的大小，從某種意義上說反映的僅是其單位自身財力或爭取財力的大小。同時，沒有受包單位及村民的配合，工作隊的作用也難以發(fā)揮。另一方面，由于同時置身于派出單位“辮長莫及”與受包單位（及村民）“不好管理”的自由地帶，工作隊作用力的發(fā)揮往往要依靠其成員的自覺程度與水平高低。換言之，工作隊易于陷入“兩張皮”的尷尬境地。

　　（二）能否使足夠的資源自主自愿而又制度化地分流進鄉(xiāng)村？

　　從資源引入鄉(xiāng)村的視角來分析“工作隊”機制，我們還能發(fā)現(xiàn)它在形式與內(nèi)容上的沖突。一方面，從形式上看，作為黨和政府開展農(nóng)村工作的一種方式，“下派工作隊”已經(jīng)高度地制度化、正�；�，如能持續(xù)不斷展開，工作隊開展工作的程序也已程式化、制度化。但另一方面，從各工作隊開展工作的力度與實效看，卻往往受制于其派出單位所擁有的權(quán)力地位和財力資源，工作隊成員的自覺性，以及受包單位的支持與配合程度。也就是說，在內(nèi)容上它卻是嚴重的非制度化。從本案例可見，工作隊的工作運作實際上是按后種非制度化方式而進行的。由此，我們便易于理解：各單位派出的工作隊其實效為什么往往會截然地不一樣。

　　如今，外部資源（如人、財、物）引入鄉(xiāng)村主要有這幾種方式：一是靠道德與社會責任感的感召。如，畢業(yè)于北京大學經(jīng)濟系的吳奇修，自愿來到湖南省漣源市茅塘鎮(zhèn)石門村任職。[26]河南大學的碩士研究生霍清廉辭去公職，遷了戶口，來到張武店村當上村官。[27]他們帶來的技術(shù)、理念，以及經(jīng)過艱苦的奮斗，使所在村面貌發(fā)生了真正翻天覆地的變化。二是上級的分配，如通過興辦項目、扶貧、救濟等方式下?lián)苜Y金至鄉(xiāng)村。然而，這種分配依然具有嚴重的非制度化與非公正性，即使中央資源的分配也是如此。正如有學者的調(diào)查所示，“地方干部認為中央有關財政、投資和政策分配決策過程制度化程度較低或尚未制度化。在這一決策過程中三項選擇中，第一位為尚未制度化（占44.8%）；
第二位為制度化程度較低（占17.2%）；
沒有人認為已經(jīng)制度化。這表明地方領導人認為中央在有關財政、投資和政策的分配及決策過程中，還沒有制度化。”[28]三是強制性的下派，“下派工作隊”、“下派干部”的方式即是如此。在這種下派中，政府不僅不對派出單位給予人財物的供給或支持，相反，不管派出單位的意愿與能力如何，均要求它對受包村給予人財物的供給與支持。在某種程度上，這種“下派”實際上是“平調(diào)”方式的變種。

　　筆者以為，外部資源如欲通暢地引入鄉(xiāng)村、并發(fā)揮良好效應，則至少應同時滿足“自主自愿”與“制度化”兩原則。在這方面，上述幾種方式各有其特點。第一種雖然滿足了“自主自愿”的原則，但相關的制度化管道并不暢通、保障也不充分，因而難以吸引并保證有足夠多的吳奇修、霍清廉式人物投身鄉(xiāng)村建設。第二種方式則同時有悖于“自主自愿”與“制度化”兩原則，這是導致現(xiàn)實中“跑部進錢”、“會哭的孩子有奶吃”等不良現(xiàn)象的重要原因，難以對鄉(xiāng)村建設發(fā)揮必要的良性作用。第三種方式以形式上的制度化掩蓋著實質(zhì)上的非制度化，而且也有違于“自主自愿”原則，這種雙重缺失無疑是制約其功能的內(nèi)在因素。

　�。ㄈ�）參與式發(fā)展：政府、社區(qū)與鄉(xiāng)村建設新模式

　　如何構(gòu)建科學的鄉(xiāng)村建設與發(fā)展機制？筆者以為，其中至關重要的問題在于：應當科學地處理國家與社會、政府與民眾、外力與內(nèi)力在鄉(xiāng)村建設中的相互關系。迄今為止，我們所走過的是一條偏重前者、忽視后者的路子。已如前述，這種自上而下、高度動員的外源型發(fā)展模式本身已面臨嚴重的內(nèi)在制度性缺失。更嚴重的問題還在于：它不僅缺乏對內(nèi)生的民間社區(qū)力量的滋生和培育，相反以對它們的長期摧殘為前提。

　　至今，對宏觀形勢，筆者雖未必贊同這種樂觀的判斷：“以（1998年）黨的十五屆三中全會為標志，農(nóng)村基層干部隊伍建設的工作思路發(fā)生了重要的變化，由過去強調(diào)依重于政治思想教育、黨組織和政府系統(tǒng)自身自上而下的整肅處理，轉(zhuǎn)變?yōu)橥瑫r依重動員民眾的自下而上的監(jiān)督制約�！盵29]但感到欣慰的是，這些年來民間社會自發(fā)產(chǎn)生的頑強力量，加之村民自治政策的助推，已使得一些鄉(xiāng)村社區(qū)的發(fā)展得以持續(xù)。浙江永康“碩士村官”王平[30]，湖北省五峰土家族自治縣離休干部唐純家在白溢坪村被兩度選為村主任，曾任東南大學教授級高工的張榮亮老人在退休后成功競選陜西省銅川市耀州區(qū)一村主任[31]，他們都是通過民選的方式走馬上任的，已經(jīng)并正在嘗試新的鄉(xiāng)村建設之路。

　　在這方面，國際社會有關“參與式發(fā)展”的經(jīng)驗值得重視。20世紀60年代以后逐步形成的參與式發(fā)展理論[32]，是作為對以現(xiàn)代化理論為代表的傳統(tǒng)發(fā)展理論的反思與批判的面目出現(xiàn)的。與現(xiàn)代化理論相比，參與式發(fā)展理論是一種微觀發(fā)展理論，它強調(diào)尊重差異、平等協(xié)商，即：在“外來者”的協(xié)助下，通過社區(qū)成員的積極、主動的廣泛參與，實現(xiàn)社區(qū)的可持續(xù)的、有效益的發(fā)展，使社區(qū)成員能夠共享發(fā)展的成果。它的思想核心在于：強調(diào)發(fā)展過程的主體是積極、主動的人，只有人的發(fā)展在項目實施過程中得到強化，這種發(fā)展才是可持續(xù)的、有效益的發(fā)展。它重視的是：1）參與式是人們相互間的一種自愿貢獻；
2）在農(nóng)村發(fā)展中，參與式就是讓人民自主參與項目的決策、實施、利益分配及監(jiān)督和評估；
3）社區(qū)的參與意味著社區(qū)人們有權(quán)力和責任參與揭示自身的問題，指出自身的需要，評估自身的資源，并找出解決問題的辦法；
4）參與式就是通過組織起來，通過自身努力，形成有效的控制和創(chuàng)造；
強調(diào)當?shù)厝说膮⑴c，由外來者協(xié)調(diào)和幫助。促進當?shù)厝诉M行調(diào)查和分析，分享調(diào)查和分析的結(jié)果，達到使當?shù)厝俗晕曳治觥⒆龀鲇媱澓筒扇∠鄳�的行動。實際上，自20世紀90年代以來，參與式發(fā)展的理論和實踐已被引入我國，目前以“反貧困或公益如自然保護、生態(tài)恢復等項目為多�！盵33]筆者以為，參與式發(fā)展是一種合乎民主與科學精神、以人為本的發(fā)展觀，值得我們學習和借鑒。

　　*本文系肖唐鏢主持的國家社會科學基金項目（02BSH010）的研究成果，其初稿和修改稿，先后在江西省委黨校與中國農(nóng)村社會學會舉辦的“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展學術(shù)研討會”（2004.4南昌）、北京大學社會學系主辦的“中國農(nóng)村基層組織建設與農(nóng)村社會可持續(xù)發(fā)展國際討論會”（2004.7北京）上演講，得到溫銳、鄒德秀、周批改、徐付群、吳毅等與會學者的點評，特此致謝。

　　 [①]潘岳，《從政治的高度看南平經(jīng)驗》，北京：《中國改革》2003年第1期。

　　 [②]田惠明，《福建“南平機制”破解“三農(nóng)”難題引起各界關注》，《中國新聞網(wǎng)》2003年1月4日。

　　 [③]王小東，《關于農(nóng)村基層政權(quán)建設的調(diào)研報告》，載《多維網(wǎng)》，2003年1月16日。

　　 [④]全國政協(xié)社會和法制委員會，《關于福建省南平市創(chuàng)新農(nóng)村工作機制跟蹤調(diào)查報告》，轉(zhuǎn)自黃陵東，《下派“村官”何以可能：一種“合實踐”的解釋——基于南平市下派“村官”制度的一項研究》，北京：《中國政治》2004年第2期，第25頁。

　　 [⑤]黃陵東，《下派“村官”何以可能：一種“合實踐”的解釋——基于南平市下派“村官”制度的一項研究》，北京：《中國政治》2004年第2期。

　　 [⑥]如，福建省社科聯(lián)課題組，《鞏固黨在農(nóng)村執(zhí)政地位的有效途徑——關于南平市“下派村支書”的實踐與思考》，《福建日報》2003年5月3日；
汪彥，《解讀“南平機制”》，《中國農(nóng)村研究網(wǎng)》2003年9月14日；
習近平，《努力創(chuàng)新農(nóng)村工作機制——福建省南平市向農(nóng)村選派干部的調(diào)查與思考》，《求是》2002年第16期；
記者，《南平市下派干部任“村官”發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟的啟示》，《新華網(wǎng)》2001年12月26日。

　　 [⑦]顧則徐，《評潘岳關于南平經(jīng)驗的講話》，載《世紀中國網(wǎng)》2003年2月23日。

　　 [⑧]一般由北京的黨建讀物出版社出版。

　　 [⑨]傅鳴，《質(zhì)疑鄉(xiāng)官下村：村民自治，還是村民官治？》，《人民網(wǎng)》2003年5月29日；
胡海軍，《鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部下派到村任職存在的問題及對策》，《山東濟陽網(wǎng)》2004年3月26日。

　　 [⑩]即鄉(xiāng)以上干部在一個規(guī)定的時間內(nèi)聯(lián)系一個村，定期或不定期走訪該村。

　　 [11]即：鄉(xiāng)以上部門派出工作隊駐村開展工作，它所涉及的可能是鄉(xiāng)村的一般工作，也可能是上級指定的應急性工作。

　　 [12]這是“下派工作隊”的一種，即由鄉(xiāng)以上一個或兩個部門在一個規(guī)定的時間內(nèi)派出數(shù)位干部進村、幫助解決該村發(fā)展的常規(guī)性問題。

　　 [13]當然，這幾種工作方式也有不同的特點。對此，筆者擬在另文加以比較分析。

　　 [14]陳佩華、趙文詞、安戈，《當代中國農(nóng)村歷滄桑：毛鄧體制下的陳村》，香港：牛津大學出版社1996年版。

　　 [15]張鳴，《華北地區(qū)土地改革運動的運作（1946-1949）》，香港：《二十一世紀》2003年第2期，第40頁。

　　 [16]郭正林，《中國村政制度》，北京：中國文聯(lián)出版社1999年，第260頁。

　　 [17]肖唐鏢，《轉(zhuǎn)型中的中國鄉(xiāng)村建設》，西安：西北大學出版社2003年，第408頁。

　　 [18]黃陵東，前引文，第25頁。

　　 [19]詳見：肖唐鏢，《二十余年大陸的鄉(xiāng)村建設與治理：觀察與反思》，香港：《二十一世紀》2003年第4期；
肖唐鏢，《轉(zhuǎn)型中的鄉(xiāng)村建設：過程、機制與政策分析》，北京：《中國農(nóng)村觀察》2003年第6期；
肖唐鏢，前引書。

　　 [20]“五個好”指：建設一個好支部班子，培養(yǎng)鍛煉一支好隊伍，選準一條經(jīng)濟發(fā)展的好路子，完善一個好經(jīng)營體制，健全一套好的管理體制。

　　 [21]肖唐鏢，前引書，第189-190頁。

　　 [22]出于可以理解的原因，本文對樣本市、包村單位及相關人員均予匿名處理。

　　 [23]相關情況，可參肖唐鏢《轉(zhuǎn)型中的鄉(xiāng)村建設》一書，第173-176、189、291頁。

　　 [24]趙樹凱《問題與治理——關于農(nóng)村基層組織建設階段性推進的分析》，載王漢生、楊善華主編：《農(nóng)村基層政權(quán)運行與村民自治》，北京：中國社會科學出版社2001年，第709—722頁。

　　 [25]郭正林，前引書，第220、224頁。

　　 [26]《吳奇修：一個北大高材生的村官選擇》，《中國科學院網(wǎng)》2002年12月19日。

　　 [27]《浙江永康“碩士村官”的政治舞臺》，《浙江在線新聞網(wǎng)》2003年4月10日。

　　 [28]胡鞍鋼，《地方干部如何看待中央與地方關系制度化》，北京：《中國國情分析研究報告》，1998年9月16日，第21期。

　　 [29]趙樹凱，前引文，載王漢生、楊善華主編：《農(nóng)村基層政權(quán)運行與村民自治》，北京：中國社會科學出版社2001年，第709—722頁。

　　 [30]《浙江永康“碩士村官”的政治舞臺》，《浙江在線新聞網(wǎng)》2003年4月10日。

　　 [31]《“教授”村官的“施政”路》，《中國選舉與治理網(wǎng)》2004年1月9日。

　　 [32]有關參與式發(fā)展論，可參李小云主編，《參與式發(fā)展概論：理論-方法-工具》，北京：中國農(nóng)業(yè)出版社2001年。

　　 [33]崔效輝，《參與式發(fā)展理論與“鄉(xiāng)村建設”》，《中國社會工作網(wǎng)》2003年6月15日。

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