根本上看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府目前面臨的問題，不是“鄉(xiāng)鎮(zhèn)”問題，而是“政府”問題。如果非要說是鄉(xiāng)鎮(zhèn)自身的問題，也只能說，是政府問題在鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面的體現(xiàn)。從這個意義上說，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府之命運，緊緊地系于中國的政府改革。

　　春天以來，伴隨著新農村建設的調研，從東部到中西部走過了六七個省的十幾個縣市，并專門去了幾個鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革方面有大膽舉動的地方。調查方法很傳統(tǒng)，主要是與不同層次的干部的座談和個別交談。但是，這樣隨意的開放交流相當有深度。這其實是地方干部給我們這樣的所謂專家上課，這一系列課聽下來，認識又有領悟，思考再起波瀾。

　　根本上看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府目前面臨的問題，不是“鄉(xiāng)鎮(zhèn)”問題，而是“政府”問題。如果非要說是鄉(xiāng)鎮(zhèn)自身的問題，也只能說，是政府問題在鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面的體現(xiàn)。從這個意義上說，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府之命運，緊緊地系于中國的政府改革。離開整個政府體系的系統(tǒng)性創(chuàng)新，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改革本身斷無成功可言。但是，這樣強調并不意味著鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不能改革或者改革無所作為，恰恰相反，鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為政府體系的末端，可以有比較多的自主創(chuàng)新和率先突破，事實上若干地方也多有動作�？梢哉f，在目前的條件下，如果鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改革能夠有所創(chuàng)舉，將會為中國的政府改革立下奇功。

　　現(xiàn)在，人們還在討論鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是否應該撤消的問題，其實，這些年來政府體系演變的結果，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府已經被撤消了�，F(xiàn)在，鄉(xiāng)鎮(zhèn)雖然名為一級政府，但是，上邊有縣級政府之高壓，旁邊有垂直單位之排擠，內有正在推行的“鄉(xiāng)財縣管”財政體制的推進，鄉(xiāng)鎮(zhèn)其實已經沒有作為一級政府的獨立權力空間。如許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導人所抱怨的，鄉(xiāng)鎮(zhèn)是有政府之名無政府之實的假政府。從法律的角度看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)既沒有被法律賦予行政許可的權力，也沒有被賦予行政處罰的權力。事實上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為政府權力實體已經不復存在。

　　本人認為，成為縣（市）政府的派出機構，可能就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的前途�；蛘哒f，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府徹底改為派出機構，就是本人關于的鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革主張。之所以這樣主張，基本理由有二。其一，如上所說，從鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的運行現(xiàn)狀看，目前的政府權力運作，已經基本上成為這樣的派出機構，或者說，他真正能夠有效工作的，就是派出機構的角色功能。應該將鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能進一步定位于協(xié)助上級政府完成社會管理和公共服務工作，除此而外，不強加給這個機構發(fā)展當?shù)亟洕�、增加自身財政收入等等權力不能企及的職責。沿著派出機構的方面改革，應該說是順理成章、水到渠成的事情。其二，從農村發(fā)展的現(xiàn)實需要看，在縣（市）和村莊之間，也還需要這樣一個政府機構。在目前情況下，斷然取消政府的管理層次似不穩(wěn)妥，經濟轉軌和社會轉型時期，需要政府直接提供或者組織提供的公共服務比較多，常規(guī)的社會生活管理也有許多事情需要做，需要政府監(jiān)控和處理的事務也很多。如果所有的事情都依靠縣（市）政府直接處理，既于政府管理不利，也于農民生活不便。從公共服務的角度看，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)層次有一個派出機構，有那么幾個工作人員，能夠代表政府處理種種事情，同時，對于鄉(xiāng)村社會的需要和異動做出比較及時的反應，也很有必要。有學者提出，把村民自治上升到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立自治政府，直接實行鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治。本人以為，這應當成為努力的方向，但是目前的條件并不具備，或者說作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革的現(xiàn)實選擇還不可能。理由可以講出很多。最重要的一點是，目前我們的村民自治，雖然推行以來成果豐厚，但是社會生態(tài)和制度環(huán)境等等問題的制約，現(xiàn)狀很不令人滿意。在這種情況下，直接推行鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治，于國于民都勉為其難。

　　鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革的主要困難，其實不是設置什么樣的機構。困難在于，不論設計成什么樣的機構，都要面首先面對一個基礎性難題，就是現(xiàn)在的這個政府里有許多人。鄉(xiāng)鎮(zhèn)的權力已經虛空，但是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府內部的人員充斥。這是一個沒有什么權力但是有官員隊伍龐大的政府。不僅沒有權力，而且也沒有錢，問題就更加麻煩。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的許多問題由此而來。目前地方上的鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革方案，主要是機構人員精簡的方案。聽地方談意見，通常的情況是：根據上級部署，本地需要撤并若干機構，裁減若干人員；
按照某某標準，需要補償費用若干、交納養(yǎng)老保險等“三金”若干，還有如拖欠工資若干、債務若干，等等。歸結起來說：“改革需要有成本，這些成本誰來承擔”。話反過來說的意思是：不給錢，就不要說改革。上邊還有更重要的精神，叫“機構改革要以社會穩(wěn)定為底線”�，F(xiàn)實在于，上邊只是要求改革，而且要堅定不移，但是上邊沒有錢，起碼是沒有“足夠”的錢。于是，改革就陷入僵局。上邊要求得急了，下邊就只有想別的招數(shù)應付。進一步的問題是，即便有了錢，改革就一定能達到理想目標嗎？也不盡然。不少地方，錢已經花了，但是，改革也沒有達到目標。有的縣委書記在操作了若干次鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革以后，總結出來的意見是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革可以“各自為戰(zhàn)”。他們認為，上級不應該搞統(tǒng)一部署，不應該提統(tǒng)一要求，尤其不要提出時間要求，限定什么時間必須搞完。上邊原則上規(guī)定編制“只減不增”就夠了，然后各個地方自己想辦法，慢慢消化解決。搞統(tǒng)一要求和硬性時間規(guī)定，集中突擊精簡分流，往往矛盾集中爆發(fā)，使得事情更難辦，錢花了很多，等風頭一過，“復辟勢力”就卷土重來。既然上邊沒有錢把下邊的問題“包”了，也沒有辦法讓下邊都按照上邊的要求做，那就讓下邊自己折騰吧，各想各的辦法�，F(xiàn)在，上級三天兩頭喊出新口號，提出新要求，部署新任務，開展新檢查，而且各級領導都要提出自己的新口號，下邊眼花繚亂，難以應付。上級應該先把自己該做的做好，自己的毛病不改，只是要求下邊改，結果是上邊也搞不好，下邊也搞不好。機構問題的制度根源主要出在上邊：機構編制至今沒有法律規(guī)范，上級和領導重視什么工作，一個文件甚至一個講話就可以增設、擴編或者升格一個機構，基層只有聽命；
在鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構改革中，原則上說下邊設置什么機構可以自主，但是接著又有文件要求某某機構要保留甚至加強；
上級政府部門控制資源，資源分配的規(guī)則不清晰，基層必須往上跑，有時候下邊有沒有對應機構也成了給不給錢的重要標準。在這樣的情況下，上邊要求下邊改革，不僅改革效果很差，而且越改上下級政府之間越沒有信任。

　　如果說機構精簡是鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革的有形難題，職能轉變則是無形的難題，這個難題的解決可以說更加復雜�？纯磸纳系较碌泥l(xiāng)鎮(zhèn)改革原則和方案，關于職能轉變的話都擲地有聲，應該說目標是明確的，但是，如何轉向這個目標，人們是一頭霧水。連專門負責制訂方案的官員也在抱怨，在方案中寫清楚職能目標不難，但是這個職能目標如何實現(xiàn)，誰也不知道�，F(xiàn)在看來，中國的政府體系面臨的根本問題，是政府在經濟發(fā)展究竟應該起什么的作用。改革以來，政府在經濟發(fā)展中起了主導作用，也可以說直接成為經濟發(fā)展的主體，這種作用帶來經濟的高增長，但是也帶來了諸多問題，集中表現(xiàn)為政府忽略了公共服務，造成了因為公共服務短缺或者質量低劣形成的“治理危機”，雖然經濟增長保持了較高速度，但是，政府在履行自己的社會責任方面偏頗疏漏甚多，民眾的信任不斷沒有提升反而下降。在目前階段上，政府究竟如何定位自己，如何使這種定位在政府運行中真正到位，是政府自身的巨大挑戰(zhàn)。政府直接充當了發(fā)展主體，在東亞某些國家的經濟起飛中發(fā)揮了重要作用。政府的這種作用顯然是不同于西方歐美國家的政府。因此，西方學者在表述東亞一些國家的政府在經濟發(fā)展中作用時，使用了“發(fā)展型政府”概念。從這個角度理解，中國政府其實也是一種發(fā)展型政府。現(xiàn)在提出科學發(fā)展觀和建設和諧社會，可以說就是要糾正過去發(fā)展中的偏差，也就是政府職能上的偏差。說是發(fā)展觀念的問題，其實是政府職能轉變問題。政府職能轉變的基礎不是理念，而是政府運行機制的變革。說觀念總是容易的，但是政府的行為方式并不取決于政治家的理念，而是取決于政府運行機制。

　　現(xiàn)在，政府改革面臨的問題，就是雖然人們在理念上已經意識到政府需要轉變，但是，政府的基本運行機制還沒有轉過來。從政府運行的目標來說，對于GDP的追求，對于財政收入的追求，仍然處于主導地位，而執(zhí)行公共服務職責并沒有真正的制度保障；
從政府運行的機制來說，還是行政強制基礎上的運動特征，是動員型政府的工作方式。在這樣的情況下，政府自己提出的口號，與政府自身的運行機制，其實是沖突的�；蛘哒f表現(xiàn)在最直接是，政治家的施政綱領，與官僚機器的運行是沖突的。正是在這樣的大背景下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的問題突現(xiàn)出來了。突現(xiàn)在表面的主要是機構、人員、財政困難等問題，深處則是政府運行機制問題。在這樣的情況下，政府職能的轉變，就不是鄉(xiāng)鎮(zhèn)一個層面的事情。決定政府運行方式的，不僅有行政架構因素，也有政府架構的因素。就是說，建設公共服務型政府，需要的是行政層面和政治層面的共同改革，而不僅僅是人員和機構的增增減減。做出這樣主動改革調整，對于政府領導是個重大挑戰(zhàn)。這是一個重大選擇，需要智慧，也需要勇氣。在這個變革過程中，宏觀上和高層的政府體制變動難度大，從微觀的、低層次的難度相對小，于是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)就成為非常好的突破口。鄉(xiāng)鎮(zhèn)是政府體系末端，比較容易啟動改革，出了問題也無關全局；
鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府當前危機深重，危機其實就是改革的動力。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府里的人們要在尋找出路，這種尋找本身往往就是改革的突破。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)在政府改革中是可以有所作為的，也必將有所作為。

　　新中國以來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的遭際，可謂命運多舛。我黨執(zhí)政之初，就在鄉(xiāng)鎮(zhèn)設立了政府。隨后，農業(yè)集體化高潮到來，將這級政府吞沒于人民公社的制度架構之中。農業(yè)家庭經營體制確立后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府復出于八十年代之中。那個時候，決策者認為，上層建筑要和經濟基礎相匹配，農業(yè)的家庭經營需要以鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府重建相適應。在上個世紀八十年代中期的農村改革中，重建鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是重要內容，其中建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政和將縣級政府的若干垂直單位化歸鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理是重點，在基層叫“理順條塊關系”，或者干脆叫“條條服從塊塊”。那個時候，人們是真心實意把鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府往“實”里建的。但是，十多年之后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的改革境遇大變，在政府間財政關系調整中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府被擠壓到生存難以為繼的困境。那些年的政府改革，一直是在削弱鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的方向上大步前進。就這樣，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府從改革的產物變?yōu)楦母锏膶ο螅�可謂興于改革，衰于改革。如果說得再俗一點，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府因改革而再生，也可能因改革而復死。這個現(xiàn)象給以我們若干啟發(fā)，最直接的一條是：改革以來的二十幾年間，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府并沒有按照決策者的改革設計演進，這就說明，改革的設計是不成功的。由此引申出來的更深層的問題是，如果說社會的改革和發(fā)展有自己規(guī)律，那么，果然就像我們通常所自信的那樣，這個規(guī)律是可以“認識并把握”的嗎？農村改革的進程顯示，家庭經營不是決策者設計的結果，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)也不是決策者設計的結果，大規(guī)模的農民進城也不是決策者設計的結果。相反，按照決策設計，這些被后來稱為“創(chuàng)舉”的東西，都曾被橫加打壓。決策者的英明，其實不是表現(xiàn)在設計這個“農民的創(chuàng)造”，而是承認并支持農民的探索行動。殷鑒不遠，具體到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改革來說，也許合適的選擇是，決策者先不醉心于“設計”，而是給基層更大的選擇與探索空間，讓基層的人們在摸索中找到前進的道路。

　　借用改革以來的俗話說，鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革現(xiàn)在也是在“摸著石頭過河”。那么，問題是誰來摸這個石頭，是只有允許高層決策者摸，還是讓千千萬萬鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府們自己摸。竊以為，讓大家來摸是上策。只讓上層摸，風險在于，上邊在摸，下邊在望，不知道何時能摸著，時間上等不得，貽誤時機；
更重要的，上邊如果摸錯了，這讓所有的人們都跟著踩空落水。讓下層分頭摸，好處在于，雖然會有人摸不著或者摸錯了石頭而落水，但是，對于全局而言影響不大。更重要的是，也許對于每個地方來說，能幫助過河的石頭不同，各有最適合自己的那塊石頭。因此，就鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革而言，最重要的是，上級不要設計那么多的禁區(qū)，也可以不規(guī)定那么多的統(tǒng)一動作，讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)在面對自己的河面，紛紛出手，摸石頭吧！我們相信，基層干部將在這種摸索中創(chuàng)造自己的新命運！

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