在中國歷史上，公民社會一直被政治國家所湮沒，一個相對獨立的公民社會的產(chǎn)生是近代中國的產(chǎn)物。

　　關(guān)于公民社會，各國學者提出了許多不同的定義，它們大體上可以分為兩類，一類是政治學意義上的，一類是社會學意義上的。兩者都把公民社會界定為民間組織，但強調(diào)的重點不同。政治學意義上的公民社會概念強調(diào)“公民性”，即公民社會主要由那些保護公民權(quán)利和公民政治參與的民間組織構(gòu)成。社會學意義上的公民社會概念強調(diào)“中間性”，即公民社會是介于國家和企業(yè)之間的中間領(lǐng)域。在這里我們把公民社會當作是國家或政府之外的所有民間組織或民間關(guān)系的總和，其組成要素是各種非國家或非政府所屬的公民組織，包括非政府組織（NGO）、公民的志愿性社團、協(xié)會、社區(qū)組織、利益團體和公民自發(fā)組織起來的運動等，它們又被稱為介于政府與企業(yè)之間的“第三部門”（thethirdsector）。

　　本文所說的公民社會組織（civilsocietyor-ganizations簡稱CSOs）有以下四個顯著的特點。其一是非官方性，即這些組織是以民間的形式出現(xiàn)的，它不代表政府或國家的立場；
其二是非盈利性，即它們不把獲取利潤當作生存的主要目的，而通常把提供公益和公共服務當作其主要目標；
其三是相對獨立性，即它們擁有自己的組織機制和管理機制，有獨立的經(jīng)濟來源，無論在政治上、管理上，還是在財政上，它們都在相當程度上獨立于政府；
其四是自愿性，參加公民社會組織的成員都不是強迫的，而完全是自愿的，因此這些組織也叫公民的志愿性組織。

在中國歷史上，公民社會一直被政治國家所湮沒，一個相對獨立的公民社會的產(chǎn)生是近代中國的產(chǎn)物。雖然在商業(yè)和運輸業(yè)領(lǐng)域很早就有自主的行會組織，但在20世紀前，這些組織還不是現(xiàn)代意義上的民間組織，而是傳統(tǒng)的幫會組織。20世紀后，受到西方文明的影響，相對獨立于國家的民間組織才開始活躍起來。但當時到底有多少個民間組織，其活躍程度如何，尚沒有專門的研究。據(jù)有關(guān)的估計，差別也很大。例如，有文獻記載，20世紀上半葉中國的民間組織大約有1000多個，另一項研究則估計有80000多個。

　　解放后，我國在經(jīng)濟上推行社會主義公有制和計劃經(jīng)濟，在政治上實行以黨的領(lǐng)導為核心內(nèi)容的高度中央集權(quán)體制，只有少數(shù)特殊的團體，如“民主同盟會”、“九三學社”等民主黨派保留下來，由中國共產(chǎn)黨創(chuàng)辦的工會、青年團和婦聯(lián)則作為群眾組織發(fā)展起來，但其數(shù)量和種類也十分有限。1950年代初，全國性社團只有44個，1965年不到100個，地方性社團也只有6000個左右。這些社團的類別也十分單調(diào)，主要是工會、共青團、婦聯(lián)、科協(xié)和工商聯(lián)等9類群眾組織。上述情況直到1970年代末改革開放后才有了實質(zhì)性的變化。

　　1978年后，中國在鄧小平領(lǐng)導下實行改革開放，它使中國社會發(fā)生了根本性的巨變。改革開放的重要后果之一，就是使公民社會賴以存在和發(fā)展的經(jīng)濟、政治、法律和文化環(huán)境發(fā)生了根本變遷，在中國歷史上第一次大規(guī)模地催生了民間組織。到1989年，全國性社團聚增至1600個，地方性社團達到20多萬個。1989年北京的政治風波之后，中國政府對各種民間組織進行了重新登記和清理，CSOs的數(shù)量在短時期內(nèi)稍有減少，1992年全國性的社團為1200個，地方性社團約18萬個。但不久后民間組織的數(shù)量即重新回升，到1997年，全國縣級以上的社團組織即達到18萬多個，其中省級社團組織21404個，全國性社團組織1848個�？h以下的各類民間組織至今沒有正式的統(tǒng)計數(shù)字，但保守的估計至少在300萬個以上。除了社團組織外，改革開放后，中國還發(fā)展起了另一類比較特殊的CSOs，即所謂的民辦非企業(yè)單位。民辦非企業(yè)單位是指民間的服務性事業(yè)單位，它們不享有國家的經(jīng)費資助，通過向社會提供有償性服務維持運轉(zhuǎn)，但按照規(guī)定這些組織不得把盈利作為其主要目的。據(jù)初步統(tǒng)計，到1998年這類組織達到了70多萬個。

　　1978年后中國所實行的經(jīng)濟和政治改革為公民社會的興起創(chuàng)造了基本的政治、經(jīng)濟和法律環(huán)境。

　　改革開放前，公民社會的合法性程度非常低，“民間組織”、“民間社會”、“市民社會”、“公民社會”從1949年后一直是十分敏感的字眼。改革開放前，我國奉行的是一種政治上高度一元化的組織和領(lǐng)導體制，公與私、國家與社會、政府與民間幾乎完全合為一體，或者說，公吞沒了私，國家吞沒了社會，政府吞沒了民間。在這樣一種政治背景下，對于不少人來說，“市民社會”就是資產(chǎn)階級社會，“公民社會”或“民間社會”則意味著與政府的對立。改革開放后，一方面，相對獨立的民間組織大量涌現(xiàn)，這一事實必然要反映到人們的頭腦中來，使越來越多的人開始承認公民社會存在的事實；
另一方面，隨著經(jīng)濟體制和政治體制的變遷，中國的政治文化也發(fā)生了深刻的變化，許多傳統(tǒng)的政治意識形態(tài)觀念和價值觀念逐漸被人拋棄，而代之以新的政治意識形態(tài)。與此相適應，人們對待市民社會或公民社會的態(tài)度也發(fā)生了根本性的變化，越來越多的人開始從拒絕市民社會轉(zhuǎn)變?yōu)榻邮芑蚰J市民社會。1990年代后，中國學術(shù)界發(fā)起了一場關(guān)于市民社會的討論，這一討論的最大后果之一便是市民社會或公民社會、民間社會的現(xiàn)實和觀念在學術(shù)界取得了合法性。1998年6月民政部正式將原先主管社會團體的“社團管理司”更名為“民間組織管理局”，這意味著民間組織正式得到了政府官方的認可，取得了官方的合法性。

　　改革開放以后，為了適應民間組織劇增的需要，國務院于1989年頒布了《社會團體登記管理條例》，1998年10月國務院在對此進行較大修訂后又頒布了新的《社會團體登記管理條例》，同時還第一次頒布了《民辦非企業(yè)單位管理條例》。由于中國至今尚無關(guān)于民間組織的正式立法，所以上述兩個條例是目前關(guān)于社會團體的最重要的法規(guī)。這兩個條例確立了目前中國政府管理民間組織的基本框架，它們正式改變了原來的民間組織行政管理體制，改為民政部門和黨政主管部門的雙重領(lǐng)導體制，其中民政部門主管登記，黨政主管部門負責日常管理。這種體制就是目前的“分級登記、雙重管理”的模式。

1978年后中國所實行的經(jīng)濟和政治改革為公民社會的興起創(chuàng)造了基本的政治、經(jīng)濟和法律環(huán)境。反過來，公民社會的興起又對社會政治生活產(chǎn)生了重大的影響，在相當程度上改變了社會的治理狀況，有力地促進了社會的善治，尤其是對公民的政治參與、政治公開化、公民自治、政府的廉潔與效率、政府決策的民主化和科學化等具有重要的意義。

正在興起的中國民間組織成為溝通政府與公民的一座重要橋梁，是社會走向善治的必要環(huán)節(jié)。

　　善治的實質(zhì)在于政府與公民的良好合作，但這種合作并不總是直接的，相反常常需要一個中介組織的協(xié)調(diào)，民間組織就是這樣一個中介。一方面，各種民間組織及時把其成員對政府的要求、愿望、建議、批評集中起來，轉(zhuǎn)達政府；
另一方面，又把政府的政策意圖和對相關(guān)問題的處理意見轉(zhuǎn)達其成員。民間組織在這一利益表達和利益協(xié)調(diào)過程中，推動了政府與公民的合作，促進了善治。

許多民間組織不僅要求和鼓勵其成員積極參與組織內(nèi)部的事務，也鼓勵他們積極參與國家的政治生活。從我們的案例研究情況看，民間組織對社會政治參與的程度要遠遠高于普通的公民，特別是在農(nóng)村和城市的基層。例如，作為中國農(nóng)民最重要的民間組織的村民委員會，其主要的職責之一，便是通過各種方法，動員其成員參與縣級以下人民代表的選舉和村民委員會的選舉。有些地方甚至不惜采取一些極端的做法，例如，對參加投票的村民給以物質(zhì)獎勵，發(fā)給補貼費等；
反之，對不參加投票的農(nóng)民課以罰款或罰工等。同時，這些民間組織對其成員的政治參與也提供各種便利的條件，例如在地方人大代表或村委會、居委會選舉時，設置流動投票站或投票箱，為外出居民提供特殊的投票服務等等，從而使居民的參選率高達95%以上。各種民間組織對社會政治事務的參與還有另一種重要形式，即作為某個方面或某種利益組織的代表，被政府規(guī)定參加權(quán)力機關(guān)或政府機關(guān)。這種參與最典型的表現(xiàn)，就是與政府特別接近的一些民間組織，尤其是工商聯(lián)、共青團、婦聯(lián)、工會、計生協(xié)會、老年協(xié)會、某種行業(yè)協(xié)會往往都有代表參加從中央到地方的各級人民代表大會和政協(xié)機關(guān)，如工商聯(lián)的會長在各級政府的人民政協(xié)中作為一種慣例通常兼任副主席。

　　1980年代后成長起來的眾多的民間組織已經(jīng)成為影響政府決策的重要因素和推動政府改革的強大動力源。許多民間組織，尤其是那些專業(yè)性學術(shù)研究團體，具有豐富的專業(yè)知識，越來越多的專業(yè)社團開始承擔起政府智囊的角色，為政府決策提供咨詢和參謀，從而對政府決策產(chǎn)生重要影響，推動了政府的決策民主化。政府的改革既需要內(nèi)部的動力，更需要外部的動力。在推動政府改革的外部動力中既有來自公民個人的，也有來自民間組織的，而且后者通常要比前者更強大。

　　民間組織積極投身于社會公益事業(yè)，改善了政府的形象，增強了公民的政治認同感。

民間組織從某種意義上說也是一種利益組織，它存在的基本價值之一是促進其成員的公共利益。參與黨政機關(guān)的決策，盡可能地影響黨政機關(guān)的政策，使之有利于自己的組織和成員，是達到這一價值的重要手段。中國目前的各種民間組織參與政府決策的途徑大致有以下幾種：1）代表所在的組織或行業(yè)向決策部門反映問題、提出要求，促使權(quán)力機關(guān)制定相應的政策或措施。例如，北京市的民間環(huán)保組織“四大綠黨”：自然之友、地球村、綠家園、山諾會，近年來不斷開展志愿性的環(huán)保行動，進行環(huán)保宣傳，批評破壞環(huán)境的行為，提出種種環(huán)保建議，其影響所及使得環(huán)保問題成為一年一度召開的人民代表大會和人民政協(xié)會議的主要議題。2）應決策機關(guān)的請求，對某些專門政策的制定和實施發(fā)表意見。一些黨政機關(guān)在制定或?qū)嵤┠承┱邥r，通常向相關(guān)的民間組織進行政策咨詢，聽取其意見，對政策作出修改或調(diào)整。例如，第九屆全國人民代表第一次會議在修改憲法之前，曾就修改條款廣泛征求某些民間組織的意見。因為修改條款中涉及到了非公有制經(jīng)濟的定性問題，人大和黨政權(quán)力部門特別重視聽取各級商會的意見。各級商會十分積極地和認真地對相關(guān)條款進行了研究和商討，并通過種種途徑向人大和黨政權(quán)力機關(guān)表示修改憲法和相關(guān)經(jīng)濟政策以提高非公有制經(jīng)濟在國民經(jīng)濟中的地位的強烈愿望。南京市商會還就此問題組織其成員進行座談，向有關(guān)權(quán)威部門提出了非公有制企業(yè)主對修改憲法，推動非公有制經(jīng)濟健康發(fā)展的七個企盼。3）當政府政策損害其成員的利益時，代表其成員向有關(guān)部門進行交涉。例如，上海市的一些社區(qū)業(yè)主委員會多次代表其成員就房屋拆遷所受的損失向有關(guān)部門要求利益補償，閘一居委會居民代表小組，根據(jù)居民的意見和要求，經(jīng)過多方反映和呼吁，終于解決了居民普遍關(guān)心的閘殷路60弄修路、液化站遷址和90路公交車設點等三個突出問題，居民非常感謝。

　　民間組織也是提高政治透明度的重要媒介。民間組織的成長通過以下幾種途徑對近年來政治透明度的提高產(chǎn)生了積極的影響。首先，民間組織是政治公開化的重要動力。在許多情況下，個別公民對于政治知情權(quán)的要求只有通過所在民間團體對政府施加壓力才能轉(zhuǎn)化為政府的政策輸出。例如，在廣大農(nóng)村，顯而易見的事實是，村民對村干部和鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的意見和要求，通常只有通過村民小組才會受到足夠的重視。其次，一些民間組織本身就是傳播政治信息的媒介，各種帶有咨詢性質(zhì)的研究會、學會、聯(lián)合會等社團經(jīng)常召開成員大會和代表會議，或舉辦培訓班和研討會，發(fā)布并研討有關(guān)政治信息，這些名目繁多的會議通常是其成員獲取政治信息的重要場所。再次，一些民間組織還創(chuàng)辦自己的傳播媒體，如各種報刊、雜志和網(wǎng)頁、網(wǎng)站，通過這些媒體傳播各種政治信息。最后，改革開放后出現(xiàn)的民營書店，對擴大政治信息的傳播渠道，改變信息傳播的管理機制，也產(chǎn)生了重大的影響。

　　民間組織積極投身于社會公益事業(yè)，改善了政府的形象，增強了公民的政治認同感。發(fā)展公益事業(yè)是政府的責任，但是某些公益事業(yè)由政府直接出面組織實施可能達不到最好的效果，在這方面民間組織有著不可替代的作用。例如，在賑災救災、扶貧濟困、幫助婦女兒童和老弱貧殘等方面，諸如中華慈善總會、宋慶齡基金會、中國青少年基金會這些民間組織在幫助失學兒童、救濟災民和貧民的“希望工程”、“扶貧工程”中發(fā)揮了極大的作用。這些民間組織的所作所為改善了社會的形象，緩解了政府和公民的關(guān)系，增大了公民對民族國家的認同。我們的案例研究在這方面提供了一個極好的例證：“希望工程”的實施，明顯地改善了共青團的社會形象�！跋Ｍこ獭笔怯芍袊嗌倌昊饡M織實施的一項幫助因貧困而失學的兒童復學的大規(guī)模公益活動，它通過籌集民間資金救助了數(shù)以百萬計的失學貧困兒童，博得了巨大的社會聲譽。

　　民間組織對政府行為構(gòu)成了有力的制約。政府的權(quán)力和行為必須受到一定的制約。改革開放前，對政府行為的制約主要來自政府內(nèi)部的權(quán)力制衡。民間組織大量生長起來后，政府開始受到來自外部的制約。一些民間組織在發(fā)現(xiàn)本地或本部門的政府政策明顯不合理或違反國家法律后，有組織地抵制這些政策，在許多情況下政府迫于民間組織的壓力往往能夠改變原來的政策。民間組織越是強大的地方，政府的壓力就愈大。一個明顯的例證是，在村民委員會十分健全和有力的村，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部違法亂紀的現(xiàn)象就要比其它村少得多。

　　民間組織的出現(xiàn)對于改善農(nóng)村和城市的民主治理產(chǎn)生了十分積極的作用，這一現(xiàn)實本身就是改革開放后中國社會政治進步的重要表現(xiàn)。

　　中國公民社會的歷史還不長，無論在其生存的政治和經(jīng)濟環(huán)境、還是其內(nèi)部的結(jié)構(gòu)和職能等方面都存在著不少問題。例如，許多民間組織過分依賴于黨政權(quán)力機關(guān)，“官辦”色彩太重。許多民間組織所規(guī)定或聲稱的職能與其實際所起的作用相差很大。某些民間組織對其成員的強制性過大。

　　我們對中國公民社會所做的案例研究使我們得出了這樣的結(jié)論：隨著市場經(jīng)濟體制在中國的逐漸確立和政治與法律環(huán)境的變遷，必然會滋生出各種各樣的民間組織。它們的出現(xiàn)對于改善農(nóng)村和城市的民主治理產(chǎn)生了十分積極的作用，這一現(xiàn)實本身就是改革開放后中國社會政治進步的重要表現(xiàn)。但是，從總體上說，它們的自主性、獨立性和自愿性程度還不很高，還存在著許多問題。如果能采取切實有效的措施，解決這些問題，那么，中國的民間組織就將更加健康地向前發(fā)展，對推動中國社會的進步和善治將起更大的作用。

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