摘要：重構(gòu)與建立公共財政框架相適應(yīng)的職責(zé)清晰、權(quán)責(zé)對等、收支平衡、管理有序的縣鄉(xiāng)財政體制，是增強縣域經(jīng)濟活力與實力，提高基層政府提供公共服務(wù)能力的重要保障。要以現(xiàn)有事權(quán)格局為基礎(chǔ)，逐步建立起基本支出以縣為主、重點支出分級投入、省級統(tǒng)籌、管理以縣為主的模式，創(chuàng)新縣鄉(xiāng)財政收入穩(wěn)定增長機制、縣鄉(xiāng)最低財力保障機制和引導(dǎo)財力向下轉(zhuǎn)移的誘導(dǎo)激勵機制，推進“省直管縣”和“鄉(xiāng)財縣管鄉(xiāng)用”改革，建立“自下而上”和“自上而下”相結(jié)合的農(nóng)村公共投入決策機制，為實現(xiàn)農(nóng)村公共服務(wù)均等化打下堅實基礎(chǔ)。

　　關(guān)鍵詞：縣鄉(xiāng)財政；
體制創(chuàng)新

　　20世紀(jì)90年代以來，我國先后進行了兩次重大的稅制改革：分稅制改革及農(nóng)村稅費改革。如果說前者旨在調(diào)整中央與地方各級政府的事權(quán)及財力分配關(guān)系，加強中央調(diào)控能力的話；
后者則是調(diào)整農(nóng)村分配關(guān)系，從根本上減輕農(nóng)民的負(fù)擔(dān)。雖然兩次重大稅改涉及不同層面的稅費及利益分配，但是兩次稅改都對縣鄉(xiāng)財政造成較大影響，不僅直接影響到縣鄉(xiāng)政府的財稅收入及財政能力，也對地方財政體制及運行機制產(chǎn)生了重大而深刻的影響。本文旨在對兩次稅改對縣鄉(xiāng)財政能力及財政體制的影響進行分析，同時對稅改以來縣鄉(xiāng)財政體制的適應(yīng)性變化、改革進展及存在的困難和問題進行討論，對未來縣域財政體制改革及財政能力建設(shè)提出建議。

　　一、稅改背景下的縣鄉(xiāng)財政體制與財政能力的變化

　　1994年進行的分稅制財政體制改革是建國以來政府間財政分配關(guān)系涉及范圍最廣、調(diào)整力度最強、影響最為深遠(yuǎn)的重大制度創(chuàng)新。改革的核心內(nèi)容是在現(xiàn)有事權(quán)基礎(chǔ)上劃分中央和地方的財政支出與收入，并實行分稅分征。在中央和地方的事權(quán)上，中央財政主要承擔(dān)國家安全、外交和中央國家機關(guān)運轉(zhuǎn)所需經(jīng)費，調(diào)整國民經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、協(xié)調(diào)地區(qū)發(fā)展、實施宏觀調(diào)控等方面的政策性支出以及由中央直接管理的事業(yè)發(fā)展支出。根據(jù)中央和地方現(xiàn)有的事權(quán)劃分，將與維護國家權(quán)益密切相關(guān)和有利于實施宏觀調(diào)控的稅種劃分為中央稅；
將收入數(shù)額較大，能夠穩(wěn)定增長的稅種劃分為中央與地方共享稅；
將與地方經(jīng)濟發(fā)展關(guān)系密切，適合地方征管的稅種劃分為地方稅。從1995年開始，我國又對政府間財政轉(zhuǎn)移支付制度進行了改革，逐步建立了較為規(guī)范的政府間財政轉(zhuǎn)移支付體系。這些改革在中央與地方之間初步搭建起了一個制度框架，在一定程度上規(guī)范了中央與地方的收入分配關(guān)系，有效矯正了原財政體制下稅收功能弱化、國家財力偏于分散、財政分配體制不夠規(guī)范等問題，中央財政占GDP 的比重和宏觀調(diào)控能力迅速提高，各級地方政府發(fā)展經(jīng)濟、增加財政收入的積極性大大提高，有力促進了國民經(jīng)濟的健康協(xié)調(diào)發(fā)展。

　　不過，分稅制在規(guī)范中央和省級政府分配關(guān)系的同時，由于省以下財政體制改革不到位，地方各級財稅關(guān)系并沒有理順。加上各地情況差異較大，省以下財政體制類型比較復(fù)雜，其中縣鄉(xiāng)財政體制更加錯綜復(fù)雜。從省對市（地、州）縣財政體制看，主要模式：一是分稅加共享型。一些省份在按稅種劃分各級固定收入、分級分稅的同時，設(shè)立省與市縣共享稅種，一方面保證省級財力穩(wěn)定增長，另一方面調(diào)動市縣增加財政收入的積極性。二是分稅加增量分成型。一些地方按稅種劃分各級固定收入，并對市縣上劃中央“兩稅”收入增量返還部分進行適當(dāng)集中。三是分稅加共享及增量分成型。一些省份在分稅的前提下，既設(shè)立省與市縣共享稅種，又適當(dāng)集中“兩稅”返還增量，以此增加省級財力。四是分稅加增長分成型。江蘇、浙江等省明確劃分各級固定收入，對市縣財政收入超基數(shù)增長部分，省與市縣實行比例分成。從市對縣財政體制看，主要分為以下幾大類：一是市幫縣型，財力基礎(chǔ)較好的市根據(jù)財力情況，對縣級予以適當(dāng)照顧，如減免原體制定額上解、降低遞增上解率等。二是市“挖”縣型，即市為保障本級財力需求，采取不同的方式對縣級財力進行再集中。三是市縣平衡型，即地市對縣不集中財力，也不給予體制性照顧。從縣對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政體制看，主要類型：一是相對規(guī)范的分稅制，縣級財政在界定鄉(xiāng)鎮(zhèn)財權(quán)與事權(quán)的基礎(chǔ)上，對一些經(jīng)濟較發(fā)達、財政收支規(guī)模較大、財政收入能夠滿足自身支出需要的鄉(xiāng)鎮(zhèn)實行一級政府一級預(yù)算，實行比較規(guī)范的分稅制。二是原包干型財政體制，即縣與鄉(xiāng)鎮(zhèn)按照稅種劃分收入，收支均由縣財政核定，實行超收分成或留用、短收不補或補助的財政管理體制。三是統(tǒng)收統(tǒng)支型財政體制，即實行縣財政統(tǒng)一管理鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收支，撤消鄉(xiāng)鎮(zhèn)國庫，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收支全部納入縣級財政預(yù)算編制范圍，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人員經(jīng)費、日常公用經(jīng)費、專項經(jīng)費等由縣財政按統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)安排�？傊�，與現(xiàn)行行政管理體制相適應(yīng)，縣鄉(xiāng)財政體制在錯綜復(fù)雜的省以下財政體制中處于最基礎(chǔ)的地位，縣鄉(xiāng)財政也處于最薄弱、最困難的境地。

　　如果說分稅制改革的不徹底及省以下財政體制不到位造成縣鄉(xiāng)財政困難的話，2000年以來推行的農(nóng)村稅費改革更以釜底抽薪的方式將縣鄉(xiāng)財政困境逼上層面。農(nóng)村稅費改革以來，通過取消屠宰稅、鄉(xiāng)統(tǒng)籌費，取消農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅，減免直至全部取消農(nóng)業(yè)稅，對農(nóng)村縣鄉(xiāng)政府的財政來源產(chǎn)生了重大的影響。傳統(tǒng)的以農(nóng)業(yè)稅收為主要來源的縣鄉(xiāng)的財政來源大幅度減少，收入結(jié)構(gòu)發(fā)生了重大變化。尤其是中西部糧食主產(chǎn)區(qū)財政收入?yún)T乏的問題顯得非常突出。隨著農(nóng)村稅費改革的深入和財政收入結(jié)構(gòu)的變化，縣鄉(xiāng)財政支出結(jié)構(gòu)也相應(yīng)發(fā)生了重大調(diào)整，原來主要依靠農(nóng)民和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負(fù)擔(dān)的農(nóng)村義務(wù)教育、計劃生育、民兵訓(xùn)練、五保供養(yǎng)等公共支出逐步納入縣級財政預(yù)算，實行以縣為主的投入體制。根據(jù)農(nóng)村稅費改革帶來的縣鄉(xiāng)財政收支結(jié)構(gòu)的巨大變化，中央和地方各級財政積極采取各種措施，不斷改革和完善縣鄉(xiāng)財政管理體制，緩解縣鄉(xiāng)財政困難。①

　�。ㄒ唬┱{(diào)整收入分配政策，賦予縣鄉(xiāng)更多財力

　　農(nóng)村稅費改革以釜底抽薪的方式將長期以來“以農(nóng)養(yǎng)政”的弊端徹底暴露出來，針對稅費改革后縣鄉(xiāng)政府減收增支的壓力，為調(diào)動縣鄉(xiāng)政府發(fā)展經(jīng)濟的積極性，增加縣鄉(xiāng)政府可用財力，一些地方采取收入返還、增量下放、財力下移等激勵措施，調(diào)整收入分配政策，激發(fā)縣鄉(xiāng)發(fā)展的內(nèi)在活力。

　�。ǘ�）加大財政轉(zhuǎn)移支付力度，逐步緩解縣鄉(xiāng)財政困難

　　隨著國家財力的壯大和中央財政實力的增強，中央對地方的各類轉(zhuǎn)移支付大大增加，省、市財政也積極調(diào)整支出結(jié)構(gòu)，加大對縣鄉(xiāng)的支持力度，縣鄉(xiāng)財政普遍困難的勢頭得以遏制并開始向好的方向轉(zhuǎn)變，縣鄉(xiāng)政府工資保障不足的問題基本得到解決。（三）推行“扁平化”改革，統(tǒng)籌區(qū)域內(nèi)財力安排基層財政普遍困難的狀況牽動整個財政體制。為此，一些地方借鑒浙江省經(jīng)驗，大力推行財政管理“扁平化”改革。一是全國多數(shù)省份實行了“省直管縣”財政管理體制改革試點。一種是比較徹底的“完全直管型”，省財政在體制補助、稅收返還、轉(zhuǎn)移支付、財政結(jié)算、專項補助、資金調(diào)度等方面直接核定并監(jiān)管到縣；
另一種是“部分直管型”，縣級財政收支范圍、體制上繳或補助以及轉(zhuǎn)移支付等事項由省級財政負(fù)責(zé)，市級財政仍然負(fù)責(zé)匯總報表、調(diào)度國庫資金、進行業(yè)務(wù)指導(dǎo)等。二是在經(jīng)濟實力薄弱的鄉(xiāng)鎮(zhèn)推行了“鄉(xiāng)財縣管鄉(xiāng)用”改革試點，在保持鄉(xiāng)鎮(zhèn)資金所有權(quán)和使用權(quán)不變、財務(wù)審批權(quán)不變的前提下，由縣級財政直接管理和監(jiān)督。

　　二、當(dāng)前縣鄉(xiāng)財政管理體制存在的主要困難和問題

　　隨著縣鄉(xiāng)財政管理體制的改革和調(diào)整，縣鄉(xiāng)財政困難得到較大緩解，財政運轉(zhuǎn)效率得到較大提高。但總體上看，縣鄉(xiāng)財政仍然是財力最薄弱的層級，縣鄉(xiāng)財政運行管理體制還面臨著一些困難和問題。

　�。ㄒ唬┛h鄉(xiāng)主體稅源缺乏，相當(dāng)部分縣鄉(xiāng)無稅可分

　　受傳統(tǒng)的粗放型農(nóng)業(yè)發(fā)展模式和非農(nóng)產(chǎn)業(yè)低水平發(fā)展的農(nóng)村經(jīng)濟結(jié)構(gòu)性制約，縣鄉(xiāng)財源結(jié)構(gòu)單一、主體稅種不足的問題相當(dāng)突出，留給縣鄉(xiāng)的稅種大多是零星分散的小稅種，稅基小、征收成本高、來源不穩(wěn)定、受政策調(diào)整的影響大，非稅收入所占比重較大，中西部地區(qū)縣鄉(xiāng)財政收入普遍增長乏力。

　�。ǘ�）財力與支出責(zé)任嚴(yán)重不對稱，縣鄉(xiāng)“小馬”拉不動“大車”

　　實行分稅制后，在財權(quán)上移、財政收入格局發(fā)生重大調(diào)整的同時，中央和地方政府之間的事權(quán)和支出責(zé)任劃分比較模糊，各級政府在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、“三農(nóng)”、義務(wù)教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障等方面的支出責(zé)任劃分不具體、不明確，縣鄉(xiāng)政府基本上維持原包干財政體制下的事權(quán)格局。而且隨著經(jīng)濟社會發(fā)展，縣鄉(xiāng)政府從事社會管理的職責(zé)逐步增強，提供公共服務(wù)的范圍逐步擴大，各項支出剛性增長，可用財力與支出責(zé)任嚴(yán)重不對稱，形成“小馬拉大車”的局面。盡管當(dāng)前縣鄉(xiāng)保工資的壓力基本消除，但保運轉(zhuǎn)、保民生的壓力仍然很大，縣鄉(xiāng)財政普遍比較困難的局面仍然沒有得到根本改觀。

　�。ㄈ�）轉(zhuǎn)移支付制度不完善，資金統(tǒng)籌整合難度大

　　近年來，中央對地方轉(zhuǎn)移支付力度不斷增加，對均衡地區(qū)間、城鄉(xiāng)間財力分布發(fā)揮了重要作用。但在財政轉(zhuǎn)移支付資金中，專項轉(zhuǎn)移支付所占比重較大，種類多，項目散，這類資金在下達時就明確了專門用途，“一個蘿卜一個坑”。這樣，盡管基層政府得到了較多轉(zhuǎn)移支付，盡管中央鼓勵以縣為主自下而上開展財政資金整合試點，但由于相關(guān)制度建設(shè)沒有跟上，基層無法根據(jù)本地實際統(tǒng)籌安排、整合使用相關(guān)資金，不敢貿(mào)然地“用打醬油的錢去買醋”，往往是“想要的錢沒給，給了的錢不能用”，而且有的專項轉(zhuǎn)移支付硬性要求縣鄉(xiāng)承擔(dān)相應(yīng)的配套比例，加重了基層負(fù)擔(dān)。

　　（四）省以下政府間財政管理體制不順暢，縣鄉(xiāng)自主權(quán)和積極性受挫

　　一是省以下財政管理體制不規(guī)范而且不穩(wěn)定，省市級在收入劃分、稅收返還和轉(zhuǎn)移支付安排等體制設(shè)計中享有較大的“自由裁量權(quán)”，容易產(chǎn)生收入上劃、支出下移的現(xiàn)象，財力在省以下政府間分配不均衡，縣鄉(xiāng)財力被層層集中，影響縣鄉(xiāng)發(fā)展經(jīng)濟、培育財源的積極性。二是省級統(tǒng)籌轄區(qū)內(nèi)公共服務(wù)供給和財力均等化的責(zé)任不清而且不到位，省市在中央對縣鄉(xiāng)轉(zhuǎn)移支付逐年大幅增加的情況下，等、靠、要依賴思想增強，一些地方甚至隨意減少省市對縣鄉(xiāng)應(yīng)有的支持政策，存在“上進下退”的現(xiàn)象和“擠出效應(yīng)”，降低了中央扶持政策的實施效果。三是省以下財政層級和中間層次較多，管理方式比較復(fù)雜，一些地方存在財政資金“雁過拔毛”和運行效率低下等問題。②

　　三、縣鄉(xiāng)財政體制的改革與財政能力建設(shè)

　　十七屆三中全會明確指出，擴大縣域發(fā)展自主權(quán)，增加對縣的一般性轉(zhuǎn)移支付、促進財力與事權(quán)相匹配，增強縣域經(jīng)濟活力和實力。推進省直接管理縣（市）財政體制改革，優(yōu)先將農(nóng)業(yè)大縣納入改革范圍。這為推進縣鄉(xiāng)財政體制改革指明了方向。要按照形勢發(fā)展變化的要求，以現(xiàn)有事權(quán)格局為基礎(chǔ)，逐步建立起基本支出以縣為主，重點支出分級投入、省級統(tǒng)籌、管理以縣為主的模式，創(chuàng)新縣鄉(xiāng)財政收入穩(wěn)定增長機制、縣鄉(xiāng)最低財力保障機制和引導(dǎo)財力向下轉(zhuǎn)移的誘導(dǎo)激勵機制，推進“省直管縣”和“鄉(xiāng)財縣管鄉(xiāng)用”改革，建立“自下而上”和“自上而下”相結(jié)合的農(nóng)村公共投入決策機制，重構(gòu)與建立公共財政框架相適應(yīng)的職責(zé)清晰、權(quán)責(zé)對等、收支平衡、管理有序的縣鄉(xiāng)財政體制，提高基層政府提供公共服務(wù)的能力，為實現(xiàn)農(nóng)村公共服務(wù)均等化打下堅實基礎(chǔ)。

　�。ㄒ唬┮袁F(xiàn)有事權(quán)格局為基礎(chǔ)，逐步建立起基本支出以縣為主，重點支出分級投入、省級統(tǒng)籌、管理以縣為主的模式

　　支持“三農(nóng)”、文化教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障等公共事業(yè)發(fā)展，為公眾提供必要的基本公共服務(wù)，是各級政府的共同責(zé)任。農(nóng)村稅費改革基本終結(jié)了“農(nóng)民辦事業(yè)”的格局，以農(nóng)村義務(wù)教育為典型代表的基本公共服務(wù)全部納入公共財政保障范圍，實現(xiàn)了重大的歷史性變革。在農(nóng)村稅費改革中形成并逐步固化的這種事權(quán)格局，基本順應(yīng)了現(xiàn)行行政管理體制和財力格局的要求，較好地保證了各級政府正常運轉(zhuǎn)和各項事業(yè)健康發(fā)展，為合理劃分政府間事權(quán)，既打下了良好基礎(chǔ)，又提供了可靠的依據(jù)。

　　隨著政府公共服務(wù)供給責(zé)任的合理歸位，國家與農(nóng)民之間的關(guān)系得到基本理順，但不同政府間的權(quán)責(zé)劃分尚未完全理清。事實上，理論和實踐界關(guān)于政府間事權(quán)劃分的探索和努力一直沒有停止過，但要找到一種理論上明確界定、實踐中嚴(yán)格執(zhí)行的事權(quán)劃分模式，并不是一件容易的事。農(nóng)村稅費改革以來各級政府所作的適應(yīng)性調(diào)整及形成的事權(quán)與支出格局，留給我們的啟示是，在體制尚在變動調(diào)整的過渡性階段，以現(xiàn)有事權(quán)劃分為基礎(chǔ)，借鑒農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費保障機制改革中分項目按比例分擔(dān)的經(jīng)驗做法，探索研究原則而富有彈性的事權(quán)模式，不失為靈活而有效解決問題的好辦法。具體思路是，根據(jù)支出的不同性質(zhì)、規(guī)模大小、滿足程度等因素，按照共同但有區(qū)別的原則，分別確定兩種不同的保障模式。(點擊此處閱讀下一頁)

　　一是基本支出以縣為主的模式。作為基層政府，縣鄉(xiāng)負(fù)有促進經(jīng)濟發(fā)展、加強社會管理和提供公共服務(wù)等基本職責(zé)，對于維持正常運轉(zhuǎn)和提供公共服務(wù)等過程中發(fā)生的、在縣鄉(xiāng)財力承受范圍之內(nèi)的、經(jīng)常性的基本支出，應(yīng)實行以縣為主的投入體制。上級政府出臺增支減收政策給縣鄉(xiāng)財政造成的缺口，應(yīng)由上級全額補足。二是重點支出分級投入、省級統(tǒng)籌、管理以縣為主的模式。對于義務(wù)教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障等公眾需求高、受益群體廣、受惠人口多、支出規(guī)模大的重點民生保障任務(wù)，應(yīng)綜合考慮收入規(guī)模、人均財力水平、財政供養(yǎng)系數(shù)等因素，將支出重心適當(dāng)上移，加大中央和省市政府的責(zé)任，逐步建立起重點民生支出分級投入、省級統(tǒng)籌、管理以縣為主的模式。中央加大對全國性的重點民生項目的支持力度，并以適當(dāng)形式進行明確和規(guī)范；
切實加大省級統(tǒng)籌、保障的責(zé)任，發(fā)揮市級以城帶鄉(xiāng)的作用；
縣鄉(xiāng)主要承擔(dān)具體的組織實施工作，保證上級有關(guān)政策和資金落實到位。具體分擔(dān)辦法，可以采取“按比例分擔(dān)”、“按類型分擔(dān)”和“按類型分比例分擔(dān)”三種方式。“按比例分擔(dān)”就是根據(jù)基本公共服務(wù)的財政需求，由中央和地方各級政府按一定比例承擔(dān)相應(yīng)的支出責(zé)任，受益范圍越廣、偏好差異越小、外溢性特征越明顯的公共服務(wù)，中央政府承擔(dān)的比例就越高，反之就越低③：“按類型分擔(dān)”就是按照基本公共服務(wù)支出的類型劃分政府間的投入責(zé)任，比如某一級政府保運轉(zhuǎn)，某一級政府保發(fā)展�！鞍搭愋头直壤�分擔(dān)”就是在合理劃分基本公共服務(wù)支出類型的基礎(chǔ)上，對保運轉(zhuǎn)或保發(fā)展支出中規(guī)模較大、一級政府難以獨立承擔(dān)的某類支出，可以在不同政府間進一步確定分擔(dān)比例。

　�。ǘ�）建立縣鄉(xiāng)財政收入穩(wěn)定增長機制、縣鄉(xiāng)最低財力保障機制和引導(dǎo)財力向下轉(zhuǎn)移的誘導(dǎo)激勵機制，促進基層政府財政能力均等化

　　1.合理劃分和規(guī)范省級政府與縣鄉(xiāng)政府財政收入，建立縣鄉(xiāng)財政收入穩(wěn)定增長機制

　　按照財政與事權(quán)相匹配的原則，以事權(quán)定財權(quán)，以責(zé)任定財權(quán)。在保持中央收入占全國財政收入比重相對穩(wěn)定的前提下，按照不同稅種的宏觀調(diào)控功能、稅源的流動性和分布情況以及稅收征管效率等因素，適當(dāng)調(diào)整中央與地方政府的收入劃分�？筛鶕�(jù)不同地區(qū)財政經(jīng)濟狀況，逐步完善稅制，充實地方稅體系，將稅基較廣、收入穩(wěn)定、流動性不大的稅種作為市縣級政府的主體稅種，逐步將房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、土地增值稅、印花稅、契稅、耕地占用稅等稅種收入主要留給縣鄉(xiāng)政府，將非稅收入中來源穩(wěn)定、具有明顯稅收特性的排污費、水資源費、教育費附加、礦產(chǎn)資源補償費等收費項目實行費改稅，并劃為地方固定收入。通過財政收入結(jié)構(gòu)調(diào)整，改變目前縣級無稅可分和缺乏主體稅種的局面，調(diào)動縣鄉(xiāng)政府發(fā)展經(jīng)濟的積極性，實現(xiàn)縣鄉(xiāng)財政收入的穩(wěn)定增長。④

　　2.科學(xué)測算縣鄉(xiāng)財力最低保障水平，建立縣鄉(xiāng)財力最低保障機制

　　縣鄉(xiāng)政府是農(nóng)村公共服務(wù)供給最直接的責(zé)任主體，承擔(dān)著較大的供給責(zé)任。考慮到縣鄉(xiāng)財政仍然比較困難，且不同省份之間縣鄉(xiāng)保障水平存在較大差異，在測算縣鄉(xiāng)財力最低保障水平時，一方面應(yīng)按照轄區(qū)內(nèi)財政能力均等化的要求，以省為單位分別測算；
另一方面應(yīng)以保工資、保公用經(jīng)費、保正常運轉(zhuǎn)以及提供必要的公共服務(wù)和社會管理等方面的支出責(zé)任為依據(jù)，合理測算縣級人均財力最低標(biāo)準(zhǔn)。對低于底線標(biāo)準(zhǔn)的由省級財政“托底”補齊，既保證省域內(nèi)縣鄉(xiāng)財力的基本平衡，又保證基層政府維持正常運轉(zhuǎn)和履行公共服務(wù)的最低財力需要。

　　3.進一步完善轉(zhuǎn)移支付制度，建立引導(dǎo)財力向下轉(zhuǎn)移的誘導(dǎo)激勵機制

　　應(yīng)增加一般性轉(zhuǎn)移支付，取消直接用于競爭性領(lǐng)域的專項轉(zhuǎn)移支付項目，整合投向相同、零星分散的專項轉(zhuǎn)移支付，按照財力向公共需求傾斜、向基層傾斜的原則，加大中央財政對縣鄉(xiāng)的財力性轉(zhuǎn)移支付力度，縮小地區(qū)間、城鄉(xiāng)間財力差異，增強財力薄弱地區(qū)的財政保障能力，增強縣鄉(xiāng)政府履行職責(zé)和提供公共服務(wù)的能力。健全完善引導(dǎo)財力向下轉(zhuǎn)移的激勵機制，關(guān)鍵是要適應(yīng)以城帶鄉(xiāng)、以工促農(nóng)的要求，建立起省市對縣鄉(xiāng)多予、少取、放活的體制和機制。多予，就是強化省級政府調(diào)節(jié)省內(nèi)財力差異、統(tǒng)籌省內(nèi)財力均等化的責(zé)任，加大省市對縣鄉(xiāng)的轉(zhuǎn)移支付力度，確�？h鄉(xiāng)有可靠的財力保障；
少取，就是在收入劃分上賦予縣鄉(xiāng)較大的空間，并保持政策的連續(xù)性和穩(wěn)定性；
放活，就是在多予、少取的基礎(chǔ)上，給予縣鄉(xiāng)更多的自主權(quán)，增強縣鄉(xiāng)經(jīng)濟活力。⑤

　�。ㄈ�）繼續(xù)推進“省直管縣”和“鄉(xiāng)財縣管鄉(xiāng)用”改革，實現(xiàn)財政管理“扁平化”

　　實踐證明，推行“省直管縣”和“鄉(xiāng)財縣管鄉(xiāng)用”財政管理體制改革，減少了財政管理層次和中間環(huán)節(jié)，較好地調(diào)動了縣鄉(xiāng)政府發(fā)展經(jīng)濟的積極性，對于規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)理財行為、控制鄉(xiāng)村債務(wù)增長、保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)工資按時發(fā)放和必要支出等具有明顯的作用。要在總結(jié)各地財政管理“扁平化”改革經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，繼續(xù)推進“省直管縣”、“鄉(xiāng)財縣管鄉(xiāng)用”改革試點，將財力薄弱的農(nóng)業(yè)大縣納入改革范圍，妥善解決財政預(yù)算級次過多、公共財政資金運行效率低、縣鄉(xiāng)財力被過度汲取和基層財政困難等問題，為規(guī)范地方各級政府間的分配關(guān)系，建立架構(gòu)合理、職能規(guī)范、運行高效的分稅制財政體制奠定基礎(chǔ)。

　�。ㄋ模┮钥h為主開展農(nóng)村公共投入整合，建立“自下而上”和“自上而下”相結(jié)合的農(nóng)村公共投入決策機制

　　按照公共服務(wù)提供的效率原則，縣鄉(xiāng)政府的比較優(yōu)勢在于能更接近于當(dāng)?shù)鼐用瘢�能更好地了解轄區(qū)內(nèi)居民的偏好。因此在農(nóng)村公共投入分配、使用和監(jiān)督管理過程中，既要體現(xiàn)當(dāng)前農(nóng)村公共服務(wù)供給主要來自上級政府或部門的“自上而下”的特性，也要體現(xiàn)農(nóng)村公共服務(wù)受益的地域性原則，充分發(fā)揮最接近農(nóng)民的縣鄉(xiāng)政府在農(nóng)村公共服務(wù)供給中的組織實施和監(jiān)督管理作用，同時對村級公益事業(yè)建設(shè)推行“一事一議”民主議事制度，擴大農(nóng)民在農(nóng)村公共服務(wù)供給決策中的知情權(quán)和發(fā)言權(quán)，實現(xiàn)農(nóng)村公共投入決策“自上而下”與“自下而上”的有機結(jié)合。在當(dāng)前通過“上下聯(lián)動”開展農(nóng)村公共投入整合的時機還不成熟的條件下，要發(fā)揮縣級政府在公共投入整合中的作用，以縣為主通過“下動上不動”的基層推動型的整合方式，科學(xué)規(guī)劃，統(tǒng)一組織，合理分工，統(tǒng)籌兼顧，集中財力辦大事，切實扭轉(zhuǎn)農(nóng)村公共投入“一少、二散、三亂、四低效”的格局，提高農(nóng)村公共投入的效率與合力。中央和省級應(yīng)將更多的精力由審批具體項目轉(zhuǎn)到編制“三農(nóng)”發(fā)展總體規(guī)劃上來，廣泛推行項目公示制，將農(nóng)村公共服務(wù)投入的政策、方向、規(guī)模等以各種形式公之于眾，并抓緊修改完善相關(guān)資金管理制度和辦法，為投入整合工作創(chuàng)造便利條件和寬松環(huán)境。

　　此外，應(yīng)繼續(xù)加大鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革力度，加快基層行政管理體制改革步伐，轉(zhuǎn)變基層政府職能，建設(shè)服務(wù)型政府，解決生之者寡、食之者眾的問題。同時，適應(yīng)取消農(nóng)業(yè)稅后鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收支結(jié)構(gòu)等方面發(fā)生的變化，逐步健全完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政職能，賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政對上級財政和有關(guān)部門實施到鄉(xiāng)村的項目和資金進行監(jiān)督管理的權(quán)力，使國家財政用于農(nóng)村的各項投入得到從頭至尾、貫穿始末的監(jiān)管，提高農(nóng)村公共投入的規(guī)范性、安全性和有效性。

　　注釋

　　①吳孔凡：《取消農(nóng)業(yè)稅與農(nóng)村稅費制度研究》，北京：中國財政經(jīng)濟出版社，2006年，第56頁。

　　　�、陂惱ぃ骸吨袊�縣鄉(xiāng)財政體制研究》，北京：經(jīng)濟科學(xué)出版社，2006年，第121頁。

　　　�、弁踅B光：《美國進步時代的啟示》，北京：中國財政經(jīng)濟出版社，2002年，第87頁。

　　　�、茇斦�部預(yù)算司：《實施三獎一補激勵約束機制，切實緩解縣鄉(xiāng)財政困難》，《中國財政》2006年第9期。

　　　�、葙Z康、閻坤：《改進省以下財政體制的中長期考慮與建議》，http://www.mof.gov.cn/caizhengbuzhuzhan/zhengwux-inxi/diaochayanjiu/200805/t20080519_21622.html，2005年5月17日。

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