民主、法治和憲政作為現(xiàn)代政治中的三大核心要素在當(dāng)今被普遍承認(rèn)。然而，三者之間尤其是民主與憲政的關(guān)系如何，人們的認(rèn)識(shí)則存在較大分歧。當(dāng)下中國的政治發(fā)展以民主和法治為基本取向，在這一背景下，厘清民主、法治與憲政的關(guān)系，明確憲政對(duì)民主和法治有何意義，無疑是一個(gè)具有重要現(xiàn)實(shí)關(guān)照性的理論課題。本文主要就“三要素”在現(xiàn)代政治中的內(nèi)在關(guān)聯(lián)性作一初步分析。

　　一、制度化——民主與憲政的契合

　　民主與憲政的關(guān)系歷來存在爭議。分歧的焦點(diǎn)在于：憲政是促進(jìn)民主還是限制民主？肯定者認(rèn)為，民主與憲政相互依賴、密不可分，憲政并非排斥民主，相反卻能鞏固和加強(qiáng)民主體制。反對(duì)者則聲稱，民主與憲政互不相容，憲政是死者統(tǒng)治活人的工具，在本質(zhì)上是非民主的。[1]孰是孰非？關(guān)鍵在于民主與憲政之間是否存在契合點(diǎn)。以筆者的分析，回答應(yīng)該是肯定的，這就是現(xiàn)代民主政治發(fā)展的制度化趨勢。

　　民主是什么？最簡單也最沒有爭議的回答是：民主是指人民的權(quán)力或多數(shù)人的統(tǒng)治。正如薩托利所說：“民主的詞源學(xué)定義很簡單，民主即人民的統(tǒng)治或權(quán)力�！盵2]然而，人民何指？人民的權(quán)力表現(xiàn)為什么？多數(shù)人的統(tǒng)治又是何種狀態(tài)？對(duì)這些問題的解答衍生出不同的有關(guān)民主的思想和理論。

　　在各種民主理論和主張中，從民主的本義出發(fā)追求理想化的純粹民主思想，無論是從理論上還是從實(shí)踐上看都一直有著不可忽視的影響。純粹民主理論強(qiáng)調(diào)人民享有主權(quán)的完整性、行使權(quán)力的直接性、人民對(duì)政治的廣泛參與和自治，以及多數(shù)統(tǒng)治和權(quán)力的絕對(duì)性。不同的純粹民主論者或各有側(cè)重，但對(duì)民主的追求始終不會(huì)放棄這些基本主張。

　　然而，在當(dāng)代，對(duì)民主的探索更多的是把民主定義為制度的類型，專注于基于一定價(jià)值理念——例如人權(quán)、自由、平等之上的制度安排和設(shè)計(jì)，著力解決民主制度如何才能既是合理的又是有效的問題。西方的民主理論大家如熊彼特、達(dá)爾、薩托利等人，都對(duì)民主的制度化和制度設(shè)計(jì)傾注了很大熱情。例如，熊彼特就指出，“民主是一種政治方法，即，為達(dá)到政治——立法與行政的——決定而作出的某種形式的制度安排。”[3]進(jìn)而他提出了一種競爭性的民主設(shè)計(jì)。羅伯特·達(dá)爾從多元主義立場出發(fā)，闡述了實(shí)行多頭政體（相對(duì)于霸權(quán)政體或寡頭政體）的民主思想。達(dá)爾認(rèn)為，“當(dāng)一種制度變得更有競爭性或包容性時(shí)，政治家們就要尋求那些現(xiàn)在比較容易參與政治生活的集團(tuán)的支持�！盵4]理想的民主狀態(tài)——政治制度“能完全地或幾乎是完全地響應(yīng)所有公民的要求”[5]——在現(xiàn)實(shí)中很難達(dá)到，而多頭政體是民主化程度較高的政體。薩托利則從民主的現(xiàn)實(shí)性上提出了“被統(tǒng)治的民主”的著名觀點(diǎn)。他認(rèn)為，在大規(guī)模范圍內(nèi)，直接民主——人民自治的民主，是很難實(shí)現(xiàn)的�！罢嬲�自治的直接民主，可以說只有在較小的團(tuán)體——例如議會(huì)規(guī)模的團(tuán)體——中才能存在。”[6]因此，現(xiàn)代民主只能是“被統(tǒng)治的民主”，即統(tǒng)治的少數(shù)統(tǒng)治被統(tǒng)治的多數(shù)這一既定事實(shí)下的民主。其關(guān)鍵并不在于被統(tǒng)治的多數(shù)親自掌握和行使權(quán)力，而在于有效制約統(tǒng)治的少數(shù)，這樣才能防止個(gè)人獨(dú)裁。[7]基于這一觀點(diǎn)，薩托利從與獨(dú)裁相對(duì)的意義上對(duì)民主作了如下定義：“民主是這樣一種制度，其中誰也不能選擇自己進(jìn)行統(tǒng)治，誰也不能授權(quán)自己進(jìn)行統(tǒng)治，因此，誰也不能自我僭越無條件的和不受限制的權(quán)力�！盵8]而這樣的民主是以個(gè)人自由首先是政治自由為前提的。在這一點(diǎn)上，自由主義者持有類似的觀點(diǎn)，只是更強(qiáng)調(diào)自由、平等的目的價(jià)值。哈耶克就認(rèn)為，作為一種方法的民主須以自由原則為基礎(chǔ)，服從自由的價(jià)值目的。他指出：“如果民主是一種維護(hù)自由的手段，那么個(gè)人自由便無異于民主運(yùn)行的一項(xiàng)基礎(chǔ)性條件�！盵9]羅爾斯則在傳統(tǒng)自由主義的基礎(chǔ)上，把自由的基本價(jià)值同平等、公正的理念聯(lián)系起來，并把重心從前者轉(zhuǎn)向后者，以此為出發(fā)點(diǎn)來構(gòu)筑他的民主大廈。正如羅爾斯在他的《政治自由主義》導(dǎo)論中所指出的，正義——“公平正義”——“構(gòu)成了民主社會(huì)制度最恰當(dāng)?shù)幕�礎(chǔ)”。[10]

　　在馬克思主義的理論中，民主首先也是作為一種國家制度和政治制度出現(xiàn)的。馬克思曾經(jīng)指出：“民主制是作為類概念的國家制度。君主制則只是國家制度的一種，并且是不好的一種�！盵11]列寧也說，“民主是國家形式，是國家形態(tài)的一種。”“民主意味著在形式上承認(rèn)公民一律平等，承認(rèn)大家都有決定國家制度和管理國家的平等權(quán)利�！盵12]馬克思主義民主理論的最大貢獻(xiàn)在于揭示了作為國家形態(tài)的民主的階級(jí)本質(zhì)，說明任何民主都是一定階級(jí)的政治統(tǒng)治，無論采取何種形式，民主對(duì)被統(tǒng)治者即意味著專政；
同時(shí)深刻闡明了民主的歷史性、條件性和暫時(shí)性，指出民主的發(fā)展是一個(gè)長期過程，會(huì)經(jīng)歷不同階段，在不同的社會(huì)歷史條件下表現(xiàn)出不同的形式，當(dāng)人類在新的條件（共產(chǎn)主義）下真正實(shí)現(xiàn)“完全的”民主時(shí)，作為國家形態(tài)的政治民主本身亦歸于消亡。當(dāng)下中國的政治改革和發(fā)展，堅(jiān)持以馬克思主義為指導(dǎo)，同時(shí)著眼于中國的現(xiàn)實(shí)國情和條件。把制度建設(shè)視為根本，強(qiáng)調(diào)民主的制度化、法律化，是中國特色社會(huì)主義民主政治發(fā)展在理論上和實(shí)踐上的一個(gè)顯性特征。

　　從制度的角度認(rèn)識(shí)民主，即已在民主和憲政之間建立起了一種內(nèi)在的邏輯聯(lián)系。憲政是什么？這可以從價(jià)值和形式兩個(gè)方面進(jìn)行簡單的考察。就價(jià)值層面而言，憲政的核心在于限制和制約政治（政府）權(quán)力，保障公民權(quán)利。對(duì)此，憲政的支持者和反對(duì)者的看法是基本一致的，不存在實(shí)質(zhì)性分歧。在形式上，憲政則可以從法、法的規(guī)范內(nèi)容和法的實(shí)施三個(gè)層面去考察。從法的層面看，憲政以憲法的存在為前提。并且，不管是以成文法為主還是以習(xí)慣法為主，憲法都是整個(gè)國家法制體系的核心，處于最高地位，具有至上權(quán)威。憲政就是立憲的政治，元憲法也就無所謂憲政。從法的規(guī)范內(nèi)容層面看，憲政是憲法對(duì)國家和社會(huì)活動(dòng)約束性的根本制度規(guī)范。國家的基本活動(dòng)和制度都納入憲法規(guī)范之內(nèi)，憲法對(duì)各類政治主體及其權(quán)力（權(quán)利）、責(zé)任（義務(wù)）都有確定的規(guī)范，為政治和社會(huì)運(yùn)行提供總體構(gòu)架，無論政黨、國家機(jī)關(guān)、社會(huì)組織和公民個(gè)人，都有憲法所確定的基本行為和活動(dòng)規(guī)范。在這個(gè)意義上，憲政又是規(guī)范的政治，一旦有任何權(quán)力主體脫離憲法規(guī)范，也就不可能有真正的憲政。從法的實(shí)施層面看，憲政以憲法在實(shí)際生活中的“真實(shí)”實(shí)施為實(shí)現(xiàn)標(biāo)志。實(shí)際的政治體制和政治運(yùn)行在根本上與憲法保持一致，而不脫離憲法所確定的軌道。概言之，憲政在形式上就是以憲法為核心的制度規(guī)范及其實(shí)施。這恰恰契合了民主發(fā)展的制度化趨勢，從而也為憲政和民主在現(xiàn)代政治中的互動(dòng)提供了基本前提。也正因?yàn)槿绱�，在現(xiàn)實(shí)政治中，民主和憲政的分歧正在逐步彌合，變得越來越相互依賴和支持。

　　二、互為依歸：民主與憲政的交互影響

　　制度化趨勢為民主和憲政的相互契合提供了前提和基礎(chǔ)，但二者的關(guān)系并非如此簡單。進(jìn)一步分析我們會(huì)發(fā)現(xiàn)，民主和憲政在現(xiàn)代政治中實(shí)際上形成了不能分離的互為條件和歸依的關(guān)系。這種關(guān)系，可以分別從民主立場看憲政和憲政立場看民主這兩個(gè)不同的視角來考察。

　　以民主的立場看憲政，我們可以得出兩個(gè)基本的認(rèn)識(shí)。首先，民主是憲政的前提。民主首先是一種國家形態(tài)、一種政治制度。這是當(dāng)代多數(shù)主流民主理論所一致認(rèn)同的。民主作為政治制度是與人民主權(quán)、多數(shù)決定和普遍參與等因素不可分割地聯(lián)系在一起的，是與專制政體和獨(dú)裁制度相對(duì)的一種政治制度。這正是憲政得以確立的不可缺少的前提和基礎(chǔ)。沒有民主就不可能有作為國家根本法對(duì)權(quán)力進(jìn)行規(guī)制的憲法，更不可能有真正意義上的憲政。專制權(quán)力不需要也不允許受到憲法和憲政的規(guī)制。從歷史上看，近代憲法和憲政也正是在資產(chǎn)階級(jí)民主革命勝利后產(chǎn)生和完善的。資產(chǎn)階級(jí)推翻封建專制，建立和發(fā)展民主政治，為制定憲法和確立憲政提供了必要前提和基礎(chǔ)。同時(shí)，從維護(hù)自身統(tǒng)治的目的出發(fā)，資產(chǎn)階級(jí)民主也需要采取憲政形式。社會(huì)主義憲法和憲政同樣是在無產(chǎn)階級(jí)和人民群眾通過革命斗爭實(shí)現(xiàn)了人民民主后得以產(chǎn)生和確立的。正如毛澤東所說：“世界上歷來的憲政，不論是英國、法國、美國，或者是蘇聯(lián)，都是在革命成功有了民主事實(shí)之后，頒布一個(gè)根本大法，去承認(rèn)它，這就是憲法�！盵13]在這方面，西方民主理論的缺陷主要在于避開了民主及其相關(guān)因素的階級(jí)本質(zhì)而從一般的抽象角度討論和設(shè)計(jì)民主，用民主的形式掩蓋了制度的本質(zhì)。其次，憲政在本質(zhì)上是民主政治。民主的發(fā)展經(jīng)歷了漫長的歷史，近代以來，憲政逐漸成為民主所采取的一種普遍形式。作為民主發(fā)展的現(xiàn)代形態(tài)，憲政即是民主的制度化、法律化，是對(duì)民主政治的一整套以憲法為中心的法律化、制度化設(shè)計(jì)和安排。盡管一些民主論者認(rèn)為“憲政是非民主的”[14]，但實(shí)際上憲政和民主只存在形式差異而沒有實(shí)質(zhì)沖突。例如，在“多數(shù)決定”這一民主主義和憲政自由主義爭論的焦點(diǎn)問題上，就并不存在根本的分歧。誠如哈耶克所說，民主傳統(tǒng)和自由傳統(tǒng)都贊同這樣的觀點(diǎn)，即“在要求采取國家行動(dòng)的時(shí)候，尤其在不得不制定強(qiáng)制性規(guī)則的時(shí)候，相關(guān)決策應(yīng)當(dāng)由多數(shù)作出”[15]。只不過憲政主義者強(qiáng)調(diào)多數(shù)決定應(yīng)當(dāng)在范圍上有明確的限制，多數(shù)的權(quán)力不能凌駕于那些為人們共同接受的原則（如自由原則）之上。憲政論者和民主論者現(xiàn)在越來越多地在以下觀點(diǎn)上達(dá)成了共識(shí)：憲政在本質(zhì)上應(yīng)該或者必須是民主的。抽調(diào)了民主的本質(zhì)和內(nèi)容，憲政也就不復(fù)存在。從憲政的基本原則、制度設(shè)計(jì)和近代以來的憲政實(shí)踐來看，憲政實(shí)際上也體現(xiàn)了民主的精神和實(shí)質(zhì)。人民的權(quán)力、基本人權(quán)、自由、平等、公正、多數(shù)決定和大眾參與，這些民主政治的基本要素在憲政中以不同的形式被制度化、法律化。從而可以說，“憲政是以法治為條件或環(huán)境，以憲法實(shí)施為依據(jù)的民主政治形態(tài)及其運(yùn)行過程”[16]。憲政對(duì)國家權(quán)力的規(guī)范、限制和制約，對(duì)公民權(quán)利的保障，都在于防止專制，消除暴政，維護(hù)民主。

　　以憲政的立場看民主，民主政治離不開憲政，現(xiàn)代民主只能是憲政民主。盡管對(duì)憲政是限制民主還是能夠促進(jìn)民主這個(gè)問題的爭論還會(huì)繼續(xù)下去，但是，如果不是從理想主義出發(fā)而是從現(xiàn)實(shí)性上考慮問題，那么，憲政對(duì)實(shí)現(xiàn)民主的巨大作用就是不容置疑的。首先，憲政使現(xiàn)代民主真正成為“有組織”的現(xiàn)實(shí)的民主。就其終極意義而言，民主是指人民的統(tǒng)治，即人民當(dāng)家作主，其理想狀態(tài)是人民直接行使權(quán)力實(shí)現(xiàn)自我管理或治理。然而，就現(xiàn)代社會(huì)所能達(dá)到的條件而言，直接自治的民主，正如薩托利所說，只能在小規(guī)模范圍內(nèi)才是可能的。在大規(guī)�！�—國家——范圍內(nèi)，民主只能是間接的。這就需要通過一系列的制度和程序把自然狀態(tài)的民主“組織”起來，保證人民雖不直接行使但卻最終擁有國家權(quán)力。這正是憲法的首要功能，也是憲政制度的主要著力方向。[17]憲法和憲政通過對(duì)普選權(quán)和其他公民權(quán)利的確認(rèn)，通過投票、選舉、代表等一系列制度和程序，通過對(duì)國家機(jī)關(guān)責(zé)任的設(shè)定及對(duì)權(quán)力的限制和制約，一方面使公民參與政治過程，使國家權(quán)力歸屬于人民，另一方面又使社會(huì)得到有效治理，從而使民主成為現(xiàn)實(shí)的民主。因此，在現(xiàn)實(shí)性上，民主就是以民主的方式進(jìn)行統(tǒng)治的政權(quán)�！懊裰鞯暮诵囊�素是‘代表’、‘責(zé)任’和‘公民參與’。”[18]在這個(gè)意義上，現(xiàn)代民主就是憲政民主。其次，憲政以法的權(quán)威為民主提供可靠保障�，F(xiàn)實(shí)的民主必須是有保障的民主。全面地看，民主的實(shí)現(xiàn)需要經(jīng)濟(jì)的、文化的和社會(huì)的條件和保障。而就政治領(lǐng)域而言，憲法和憲政體制對(duì)民主的保障最具有可靠性和根本性。哈耶克指出：“一般性的思考及當(dāng)下的經(jīng)驗(yàn)都表明，只有當(dāng)政府將它采取的強(qiáng)制性行動(dòng)嚴(yán)格限于那些能以民主的方式實(shí)施的任務(wù)時(shí)，民主才能有效運(yùn)行�！盵19]實(shí)施憲政，民主獲得法治條件和環(huán)境，憲法和法律以其超越任何政治權(quán)力的權(quán)威性，能夠?qū)�專制進(jìn)行有效限制，并運(yùn)用國家的強(qiáng)制力量對(duì)任何破壞民主的行為進(jìn)行懲罰性打擊，從而使民主得到可靠保障。最后，憲政為民主政治提供必要的秩序。隨著社會(huì)結(jié)構(gòu)、功能、利益群體和社會(huì)關(guān)系的復(fù)雜化，秩序越來越成為現(xiàn)代民主政治運(yùn)行不可或缺的條件。在沖突不能得到有效控制，缺乏秩序和穩(wěn)定的條件下，民主政治就無法運(yùn)行。因此，“在現(xiàn)代社會(huì)，為了滿足積極自由的需要，有‘必要’發(fā)展一種民主的秩序”[20]。而對(duì)秩序的維護(hù)和控制，正是憲政和法治的突出特征。在一定意義上，憲政即意味著規(guī)范和秩序，憲法就是“規(guī)范和保障民主政治秩序的法律”[21]。憲政和法治使民主對(duì)秩序的需要從兩個(gè)方面得到滿足：一是對(duì)社會(huì)關(guān)系和社會(huì)行為進(jìn)行規(guī)范，為民主提供必要的社會(huì)秩序；
二是通過確定政治參與和權(quán)力運(yùn)行的一整套規(guī)范秩序，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁)

　　對(duì)政治運(yùn)行本身進(jìn)行規(guī)范，為民主提供必要的政治秩序。達(dá)爾認(rèn)為，憲法會(huì)有助于民主的基本政治制度的穩(wěn)定，“它不僅搭起了一個(gè)民主政府的框架，而且，也為基本政治制度提供了一切必須的權(quán)利和保證”[22]。正是有了憲政秩序的確立，現(xiàn)代民主政治才得以有效運(yùn)行。

　　三、秩序的實(shí)現(xiàn)：憲政如何決定法治

　　較之憲政和民主的復(fù)雜關(guān)系，憲政和法治的關(guān)系是相對(duì)明晰的。如果說憲政與一般民主有何重大差異，那就是憲政在承認(rèn)民主的基本價(jià)值和原則的基礎(chǔ)上，著重強(qiáng)調(diào)規(guī)范和秩序。憲政民主是規(guī)范化、制度化、程序化的民主。這意味著憲政在內(nèi)容和本質(zhì)上是民主的，在形式和手段上則是法治的。法治是近代憲法確立的一個(gè)基本原則，也是憲政實(shí)施的一個(gè)突出特征。作為憲政民主的實(shí)現(xiàn)形式和手段，現(xiàn)代法治以憲法和憲政為核心，憲政決定法治，無憲政就無法治。簡言之，憲政必然施行法治，而法治的核心就是憲政。那么，在何種意義上理解憲政在法治中的核心地位呢？

　　憲政在法治中的核心地位首先可從法的等級(jí)關(guān)系上得到說明。有一整套規(guī)范體系即法律的存在是法治的前提。在現(xiàn)實(shí)中，法律作為規(guī)范體系“不是一個(gè)相互對(duì)等的、如同在同一平面上并立的諸規(guī)范的體系，而是一個(gè)不同級(jí)的諸規(guī)范的等級(jí)體系”。法律的等級(jí)秩序即法律秩序主要表現(xiàn)為：較高的規(guī)范決定較低的規(guī)范，“以一個(gè)最高的規(guī)范即基礎(chǔ)規(guī)范為終點(diǎn)”。[23]這個(gè)最高的規(guī)范或基礎(chǔ)規(guī)范是什么呢？它就是憲法規(guī)范。因此，正如凱爾森所指出的，“由于預(yù)定了基礎(chǔ)規(guī)范，憲法是國內(nèi)法中的最高一級(jí)”[24]。在現(xiàn)代社會(huì)，一個(gè)國家的法制體系是以憲法為中心構(gòu)建起來的。如果說法治以法律的存在為前提，那么，法制體系的確立則以憲法——形式上和實(shí)質(zhì)上的——為根據(jù)。

　　憲政在法治中的核心地位還體現(xiàn)在憲法對(duì)國家法制的統(tǒng)一上。法治以有法可依為前提，同時(shí)要求法律必須是能夠有效實(shí)施的。法律何以才是有效的？這既決定于制定的法律必須是良法，即符合人民的利益和社會(huì)需要，同時(shí)決定于法制的統(tǒng)一，即法律的規(guī)范體系必須內(nèi)在統(tǒng)一、協(xié)調(diào)，等級(jí)不同的各規(guī)范之間和同級(jí)的各規(guī)范之間不應(yīng)相互沖突和不一致。如果法制不統(tǒng)一，法律自身的秩序存在沖突和混亂，法律的實(shí)施就不可能產(chǎn)生應(yīng)有的效果。[25]那么，依靠什么才能實(shí)現(xiàn)法制的統(tǒng)一？這就是憲法。法律作為規(guī)范等級(jí)體系在根本上是指法律的效力等級(jí)體系。憲法因其作為基礎(chǔ)規(guī)范和最高法而具有最高的效力，“其他任何法律、法規(guī)不得與之相抵觸，一切機(jī)關(guān)、組織和個(gè)人都必須以之為根本的活動(dòng)準(zhǔn)則”[26]。凡是與憲法規(guī)范相違背或抵觸的法律法規(guī)或行為，都沒有合法的根據(jù)，從而也不具有實(shí)施的理由。憲法正是以其作為“最高的規(guī)范”以及由此產(chǎn)生的最高效力，使法制的統(tǒng)一、協(xié)調(diào)得到維護(hù)。憲法規(guī)范“作為整個(gè)法律秩序的效力的最高理由，就構(gòu)成了這一法律秩序的統(tǒng)一體”[27]。這是任何其他的法律規(guī)范所做不到的。

　　憲政在法治中的核心地位最根本的在于它決定法治的實(shí)現(xiàn)。法治的真義是法律之治，或法律的統(tǒng)治。這意味著法治不僅要有法，而且法律在國家和社會(huì)治理中具有最高的權(quán)威性，其他任何權(quán)威，即使是立法者也不能凌駕于法律之上�！八�有的法律權(quán)力都是有限的，任何人（人們）都不可能處于屬于主權(quán)者的不受法律限制的地位。”[28]尤其是，“法治只有在立法者認(rèn)為受其約束時(shí)才是有效的”[29]。有法而無權(quán)威，一旦有任何權(quán)力凌駕其上，無論法律有多優(yōu)良，法律體系有多完善，也只是徒具形式而不能真正實(shí)現(xiàn)法治——法律的統(tǒng)治。而法律的權(quán)威是通過憲法和憲政確立的。憲法以其作為國家最高法的地位對(duì)所有的國家權(quán)力進(jìn)行根本的規(guī)范和限制并將其置于自身的權(quán)威之下，使法治原則得以確立，規(guī)定任何組織、團(tuán)體和個(gè)人都必須受到憲法和法律的約束，而不能享有超越其外的特權(quán)。如哈耶克所言，“憲法性規(guī)定（constitutional provisions）可以使侵犯法治變得更加困難”[30]。所以，法律權(quán)威源自并從屬于憲法權(quán)威，法律至上首先是憲法至上，法律之治核心是憲法之治，法治的根本是憲政。

　　憲政保障并促進(jìn)民主；
憲政是法治的根本。當(dāng)代中國在全面建設(shè)小康社會(huì)和現(xiàn)代化的歷史進(jìn)程中，要發(fā)展社會(huì)主義民主政治，建設(shè)社會(huì)主義法治國家，就必須加強(qiáng)社會(huì)主義憲政建設(shè)。

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