針對目前群體性事件的變化趨勢，于建嶸先生提出建立“中央巡察專員”制度，他們的職能是對重大問題進(jìn)行獨立調(diào)查，目的是“通過創(chuàng)造民眾申訴的新制度渠道，爭取政治解決公民群體與地方政府沖突的時間”。

　　于建嶸的設(shè)想帶有古代巡察制度的遺風(fēng)。中國自秦建立單一制的中央集權(quán)制度，權(quán)力自上而下授予，如何監(jiān)督地方官吏，防范其為害民眾，就成為政制良窳的關(guān)鍵。地方巡察制度應(yīng)運而生：西漢有十三部刺史，唐代有十道巡按使。明代最為完善，都察院分設(shè)十三道監(jiān)察御史，從中選派“巡按”巡察地方。這些巡按盡管職銜只是正七品，與知縣平級，卻是“代天子巡狩”，權(quán)勢極大，地方大員不敢輕視。《玉堂春》、《四進(jìn)士》等戲曲里生動地描寫了這些巡按的權(quán)威。

　　似乎正是以這樣的制度為本，中組部已初步建立“中央巡視制度”。于建嶸的設(shè)想是將其歸入行政系統(tǒng)，成為常設(shè)駐在機構(gòu)，并享有較大的獨立調(diào)查權(quán)。

　　考諸史實，巡察制度是有一定效力的。其邏輯是：巡按，或者說于建嶸所設(shè)想的巡察專員，直接從中央政府獲得權(quán)力，因而不受地方節(jié)制。相對于的權(quán)力庇護(hù)網(wǎng)絡(luò)，他是局外人。因而他能夠在一定程度上給地方民眾提供一個特別的申訴渠道，并可能沖破那個地方權(quán)力網(wǎng)絡(luò)，約束、懲罰不法官員。

　　不過，巡察制度的局限性也是顯而易見的。從性質(zhì)上說，巡察制度屬于同一個行政體系內(nèi)部的自我監(jiān)督機制。因而，它很難擺脫權(quán)力體系構(gòu)建的網(wǎng)絡(luò)。中央政府派遣之巡察官員經(jīng)常是主動對地方政事進(jìn)行巡察，他的權(quán)力很大，但其活動又缺乏確定的規(guī)則和公開的程序。歸根到底，巡察制度的宗旨是自上而下地監(jiān)察官員，因而，它經(jīng)常不能為地方民眾提供制度化救濟渠道。所以，盡管這一制度運用了兩千年，構(gòu)成世界上最完整的地方監(jiān)察傳統(tǒng)，但其效果卻不如人意。

　　到今天，其實完全可以設(shè)想更為有效的約束地方官員的手段，那就是司法手段。于建嶸先生設(shè)想的中央巡察專員制度，特別強調(diào)其獨立調(diào)查權(quán)，似乎已顯示了從行政監(jiān)察向司法監(jiān)督轉(zhuǎn)向的趨勢。

　　司法監(jiān)督的制度依托是中央法院系統(tǒng)。此一制度如何設(shè)計，學(xué)界已有一些討論。一個可行的方案是在目前的地市層級建立中央法院的地區(qū)法院。政府近年來推行“擴權(quán)強縣”改革試點，探索省直接管理縣（市）的體制。換言之，就是取消地市一級政府。而這一級政府最初是作為監(jiān)察單位設(shè)立的�？梢詫λ�進(jìn)行改造，剝離其行政職權(quán)，將其轉(zhuǎn)換為較為純粹的監(jiān)察與司法層級。負(fù)責(zé)執(zhí)行中央政府之其它政令的機構(gòu)，比如土地管理監(jiān)察、行政監(jiān)察、銀行監(jiān)管等等機構(gòu)，均可設(shè)立于此一層級，中央法院的地區(qū)法院也設(shè)立于此。

　　這個中央法院系統(tǒng)有權(quán)受理以其司法管轄區(qū)內(nèi)各級政府及其行政部門作為一方當(dāng)事人的糾紛，即所有行政訴訟，以及以這些政府為當(dāng)事人的所有民事訴訟。它也受理涉及兩省居民、法人的民事訴訟。

　　之所以設(shè)立這一法院系統(tǒng)，是因為，目前的地方法院由于高度行政化、地方化，在所有這些案件中都難以公正司法，因而，全國性法律既不能統(tǒng)一執(zhí)行，地方政府的行為也不能在第一時間、在現(xiàn)場得到約束。中央法院系統(tǒng)的最大優(yōu)勢在于它不受制于地方政府，因而可以效忠于國家法律，能夠公平地對待當(dāng)事人，不論它是外地人、本地人，還是地方政府。在審理上述案件的過程中，它也可以審查地方政府地方行政法規(guī)、部門規(guī)章、紅頭文件的合法性及合憲性，一旦發(fā)現(xiàn)其違法或違憲，即可宣告其無效。這樣，中央法院系統(tǒng)就可以打破地方保護(hù)主義，確保法律的統(tǒng)一執(zhí)行。

　　這樣的司法過程，當(dāng)然也是監(jiān)督地方政府的過程。這種監(jiān)督與行政監(jiān)察不同之處在于，它是間接的、被動的監(jiān)督，由權(quán)益遭到侵害的民眾啟動的，以向民眾提供救濟的方式進(jìn)行。也正因為此，它能夠在第一時間、在現(xiàn)場制止地方政府及其官員的違法行為。它是外部的監(jiān)督，因而，理應(yīng)更可信賴，會比行政監(jiān)察更為有效。同時，司法監(jiān)督是以精確的法律規(guī)則為依據(jù)，在公開的法庭程序中進(jìn)行的，其解決方案比行政巡察更容易獲得當(dāng)事人的認(rèn)可。

　　當(dāng)然，此一制度的建立，牽涉極廣，難度也可想而知。但是，它至少將從根本上大體解決兩大問題，這兩大問題是我們的老祖宗通過兩千年的政制實踐也始終未能有效解決的：如何有效地監(jiān)督地方官員，如何保障法律在全國范圍內(nèi)的統(tǒng)一執(zhí)行。通過人數(shù)不用太多的法官，中央法院系統(tǒng)就可以越過諸多政府層級，把憲法與全國性法律的正義直接送到全國每個民眾門前。司法監(jiān)督的被動性又意味著，這種監(jiān)督不至于遏制地方官員在服務(wù)民眾方面進(jìn)行嘗試的創(chuàng)造性。

　　南方都市報，2009，3，3

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