內(nèi)容提要：通過對四川嘉陵區(qū)CDD項目實施情況的調(diào)查分析，總結了社區(qū)主導型發(fā)展的經(jīng)驗和成效，闡明了通過村民自治的制度平臺為社區(qū)主導型發(fā)展提供了有利條件，而社區(qū)主導型發(fā)展又促使村民自治真正落到實處，從而實現(xiàn)了社區(qū)主導型發(fā)展與基層民主建設的有機結合。在此基礎上進一步指出了社區(qū)主導型試點實踐中還存在的問題，并提出了一些對策性的意見和建議。

　　關鍵詞: 社區(qū)主導 基層民主 對策建議

　　社區(qū)主導型發(fā)展（Community-Driven Development，簡稱CDD）是世界銀行項目運營評估部在20世紀90年代初提出的一個新的發(fā)展模式。CDD將窮人看作是發(fā)展過程中的主體和合作伙伴，他們有自己的制度和資源。外界對社區(qū)主導型發(fā)展的支持通常包括加強社區(qū)群體的參與，為他們提供資金，促進社區(qū)獲得信息，通過體制和政策改革促成一種社區(qū)群體自我賦權的環(huán)境。[1] 顯然，CDD的核心就是將社區(qū)和貧困人口作為目標群體和受益對象，將資源和決策的使用權和控制權完全交給社區(qū)，由農(nóng)民決定實施什么項目、由誰來實施，并由農(nóng)民掌握、控制項目資金的使用，依靠農(nóng)民自己推動社區(qū)的發(fā)展，實現(xiàn)農(nóng)民的自我組織、自主管理、自我監(jiān)督和自我服務。近年來，我國政府與世界銀行等機構合作，將國際上取得成功經(jīng)驗的社區(qū)主導型發(fā)展方式引入中國扶貧實踐，在廣西壯族自治區(qū)靖西縣、四川省嘉陵區(qū)、陜西白水縣和內(nèi)蒙古自治區(qū)翁牛特旗等四個縣（區(qū)、旗）所屬的60個重點貧困村開展項目試點，這四個試點縣均為國家扶貧開發(fā)重點縣，分別代表了我國西南喀斯特地區(qū)、丘陵地區(qū)、黃土高原和農(nóng)牧區(qū)的貧困類型。2006年5月，我國社區(qū)主導型發(fā)展試點項目在這四個試點縣正式啟動。在經(jīng)過兩年多的實踐之后，不久前，我們通過對四川嘉陵區(qū)CDD項目實施情況進行了實地考察和調(diào)查研究，通過調(diào)研我們深刻體會到，四川嘉陵區(qū)在社區(qū)主導型項目試點實踐中，通過村民自治這個制度平臺為社區(qū)主導型發(fā)展提供了有利條件，而社區(qū)主導型發(fā)展又促使村民自治真正落到了實處，從而實現(xiàn)了社區(qū)主導型發(fā)展和基層民主建設的有機結合。這一實踐經(jīng)驗對于我們今天大力推進社會主義新農(nóng)村建設，繼續(xù)深化和發(fā)展村民自治，提供了十分有益的啟示和借鑒。

　　一、四川嘉陵區(qū)CDD項目執(zhí)行情況及實踐經(jīng)驗

　　嘉陵區(qū)位于四川省南充市，屬于我國丘陵地區(qū)的國家級貧困縣。嘉陵區(qū)CDD項目覆蓋7個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、15個扶貧工作重點村，145個社、3954戶、14243人。基于社區(qū)主導型發(fā)展的國際經(jīng)驗并結合中國的國情，該項目的主要做法是：（1）將資金控制權交給社區(qū)。為了能夠保證社區(qū)能夠控制資金，項目從以下幾個方面進行了設計和規(guī)定：一是村民自己討論和制定資金管理辦法，民主選舉管理人員；
二是成立專門的社區(qū)監(jiān)督小組，隨時檢查資金使用情況；
三是在自然村或村民小組由社區(qū)自己開設項目帳戶管理項目資金；
四是在社區(qū)各項程序符合規(guī)定的情況下，縣項目辦必須無條件地一次性將資金撥付到社區(qū)帳戶上；
五是資金帳戶、存折及存折密碼由三人分別掌握，取款須三人共同完成，以保證資金安全；
六是帳戶資金使用情況必須及時向社區(qū)公示，接受社區(qū)的監(jiān)督。（2）將項目決策權交給社區(qū)。一是在自然村通過民主選舉成立自然村項目實施小組，具體負責項目的申報，以及中選的項目實施、組織、管理和后續(xù)維護等；
二是在行政村成立由村兩委主要成員和各自然村代表組成的項目管理委員會，具體負責項目的評選和決策；
三是社區(qū)制定相關制度，重大事項必須經(jīng)全體村民討論決定。（3）建立公開透明的公示和投訴機制。在項目設計中，一是規(guī)定資金使用情況和重大決策必須在社區(qū)公示，確保社區(qū)的知情權和決策權；
二是建立專門的投訴機制。暢通投訴渠道，保護投訴人的正當權益，投訴處理意見必須向投訴當事人及時反饋。（4）建立健全為社區(qū)提供支持的服務體系。（5）探索通過過程提高能力的新機制。

　　從2006年開始試點，到目前為止，嘉陵區(qū)進行社區(qū)主導型發(fā)展試點實踐已經(jīng)取得了明顯的成效。全區(qū)共有15個CDD項目村全面開展了第一輪項目實施，已有6個項目村全面完成了第一輪子項目1（小型基礎設施與公共服務）和子項目3（自然資源管理與環(huán)境改善）的實施工作， 共完成項目投資400萬元，其中世行贈款85萬元，國內(nèi)配套 252萬元，農(nóng)戶投勞集資63萬元。小型基礎設施與公共服務子項目的實施，共新建村社道路39條45 公里、新建人畜飲水工程 18處、新建小型水利設施 22處；
自然資源管理和環(huán)境改善子項目的實施，共完成生態(tài)林工程455畝、改房、改廚 224戶、修建了沼氣池120口；
另有4個項目村已通過了第一輪項目實施的階段性驗收，并轉入第二輪項目準備階段，其中有16個自然村完成了第二輪社區(qū)優(yōu)先發(fā)展項目清單的選擇工作，并完成了25個項目建議書的編制工作；
在李家觀村中的6個自然村開展了子項目2（社區(qū)發(fā)展基金）的試點工作，并在其余14個項目村開展了子項目2的宣傳動員和社區(qū)準備工作。2007年3月，世界銀行和國務院扶貧辦外資項目管理中心對四川省嘉陵區(qū)CDD項目實施情況進行了全面檢查，聽取了嘉陵區(qū)扶貧辦的工作匯報，檢查了各個項目村的社區(qū)工作情況，并與自然村項目實施小組成員、行政村項目管理委員會成員、社區(qū)協(xié)助員、項目農(nóng)戶等進行了深入訪談，檢查團表示非常滿意。[2] 2007年11月，國務院扶貧辦外資項目管理中心、世界銀行在四川省南充市舉辦了社區(qū)主導型發(fā)展與新農(nóng)村建設國際研討會，嘉陵區(qū)政府區(qū)長李達帆在會上作了題為《CDD項目的具體做法與經(jīng)驗介紹》，介紹了試點項目取得了顯著成效，交流了社區(qū)主導型發(fā)展的認識與實踐，探討了社區(qū)主導型發(fā)展在社會主義新農(nóng)村建設中的作用。

　　嘉陵區(qū)通過兩年多來進行社區(qū)主導型發(fā)展試點的經(jīng)驗充分表明：CDD項目從宣傳發(fā)動到會議討論，從項目選擇到項目實施，從資金管理到帳務公布，廣大村民全程參與，完全獲得了參與、競爭、施工、管理的資金控制權和項目決策權，從“要我干”為“我要干”，充分利用了村民自治這個制度平臺的有利條件，使社區(qū)組織的能力得到了有效提升，充分調(diào)動了社區(qū)群眾參與項目、建設項目、管理項目的積極性，民主管理能力得到顯著提高，開始真正成為新農(nóng)村建設的主人�？偟膩砜�，嘉陵區(qū)進行社區(qū)主導型發(fā)展試點的實踐經(jīng)驗主要有以下幾個方面：

　　1、建立起農(nóng)民自主決策的機制，充分調(diào)動了農(nóng)民參與的積極性

　　社區(qū)自主決策是社區(qū)主導型發(fā)展的核心理念。做什么，怎么做，誰來做？都由社區(qū)自主決定。由于將項目決策權交給了社區(qū)，做什么、怎么做、誰來做都由農(nóng)民自己討論決定，這就提高了農(nóng)民參與發(fā)展的積極性，解決了“等、靠、要”的思想，增強了主人翁責任感。

　　嘉陵區(qū)在CDD項目的試點過程中，充分發(fā)揮了村民自治這個制度平臺的作用。按照項目設計要求，在行政村成立由兩委主要成員和各自然村代表組成的項目管理委員會，具體負責對本村小型基礎設施和公共服務以及自然資源管理和環(huán)境保護子項目進行評選和決策。在嘉陵區(qū)的15個CDD項目村，村委會主任或黨支部書記作為行政村項目管理委員成員，有14個村黨支部書記和1個村委會主任，經(jīng)村民民主選舉后當選為管理委員會主任，他們從以前的“為民作主”到現(xiàn)在的“由民作主”，在項目未提供任何基本工作經(jīng)費的情況下，他們完全以新的工作理念和模式開展工作，從而使干群關系顯著改善，得到了廣大群眾的信任與支持。行政村項目管理委員會嚴格履行職責，在實施CDD項目試點過程中，在確定村里修路、改善飲水條件、種植生態(tài)林等重大項目時，一切都由農(nóng)民說了算，任何外部人員都無權干涉和改變，從而極大地調(diào)動了農(nóng)民參與的積極性，從宣傳動員、項目準備到項目實施和驗收，廣大村民都積極參與，表現(xiàn)出前所未有的熱情。他們主動參加各種會議，在會上踴躍發(fā)言，表達自己的意見和看法；
農(nóng)民積極選舉社區(qū)項目實施機構，敢于對不公平的選舉說不；
農(nóng)民討論分析本村發(fā)展面臨的困難和問題，提出希望開展的項目，并對項目的建設地點、設計方案、施工組織和后續(xù)管理等都充分表達自己的意見；
農(nóng)民不僅主動投工投勞開展項目建設，而且主動自籌資金彌補項目資金的不足。在我們調(diào)查過程中，嘉陵區(qū)石樓鄉(xiāng)李家觀村的村民在談到CDD項目的實施時，認為這真正是讓農(nóng)戶自己當家作主，自己決策、實施、管理項目，辦了群眾真正想辦的事，所以村民參與的積極性空前高漲。例如，嘉陵區(qū)文官溝村在過去每年很難召開一次村民大會，即使召開村民大會，遲到早退和無故缺席的現(xiàn)象也十分嚴重。但自從CDD項目開始動員以來，僅半年時間就召開了如項目組織選舉、討論優(yōu)先項目清單、投工投勞、實施方案等各類項目議會達40多次，參會人數(shù)達1500人次，上至80多歲的老人，下到十幾歲的學生都積極參加，基本沒有遲到早退和無故缺席的現(xiàn)象，并且踴躍發(fā)言，充分表達自己的意愿。CDD項目的試點實踐充分表明，社區(qū)農(nóng)戶參與程度提高，從而減少了中間環(huán)節(jié)，節(jié)約了項目的投資成本，大大提高了工作效率。CDD項目村在第一輪小型基礎設施及公共服務子項目建設中，由村民自主討論決定項目工程的預算單價，比國家定額預算的單價低三分之一以上，比過去政府主導的項目節(jié)約投資成本在三分之二以上，取得了顯著的經(jīng)濟效益。

　　2、農(nóng)民的民主管理能力得到顯著提高，有效發(fā)揮了農(nóng)民的主體作用

　　社區(qū)主導型發(fā)展的一個關鍵點在于給農(nóng)民更多的權力，并且創(chuàng)造條件和機會讓農(nóng)民增強實現(xiàn)其權力的能力。社區(qū)主導型發(fā)展中，各個具體項目的實施和完成是表面的直接目標，在自主實施項目過程中，農(nóng)民能力的增強是隱含的間接目標，但卻是具有更深遠影響的目標。在選舉產(chǎn)生項目實施小組與檢測小組的過程中，在提出項目清單與借貸過程中，農(nóng)民首先要表達自己的意愿和偏好，表達自己對社區(qū)公共事務的看法; 其次要學會思考別人的意見，比較多種不同的意見，并通過民主程序反映自己對不同意見的選擇; 還要學會維護個人利益，學會在社區(qū)主導型發(fā)展中實現(xiàn)個人的利益。在嘉陵區(qū)蒲壩山自然村，社區(qū)協(xié)助員張林拿出蒲壩山自然社CDD項目排序清單，上面列出了農(nóng)民們要修建的10個小型基礎設施項目，最后由村民代表投票決定優(yōu)先安排的項目，其中的自來水安裝工程以72票位居榜首而迅速得到實施，而另一個項目水磨壩村道工程則以61票而被暫時擱淺。村民張長春說：“以前每天要走半公里路到山上挑水吃，現(xiàn)在自來水直接入戶，就連每噸0.6元水費也是由大家討論后定下來的�！�

　　可見，社區(qū)主導型發(fā)展能夠充分發(fā)揮農(nóng)民的主體作用，促使農(nóng)民在學習中實施項目，在實施項目中鍛煉自身能力，能夠有效提升農(nóng)民的管理能力和發(fā)展能力。我們在嘉陵區(qū)石樓鄉(xiāng)李家觀村調(diào)研時也了解到，通過參與CDD項目實施的全過程，村民們都感覺到自己的能力得到了很大提高，原來開會不敢發(fā)言的村民，現(xiàn)在也能在會上踴躍發(fā)言，表達他們的愿望，原來不知道如何管理維護工程設施的村民現(xiàn)在也知道如何管理維護了，全體村民都積極投工投勞并參與到項目的實施、工程質(zhì)量的監(jiān)督和后續(xù)的管理上來。

　　3、增強了農(nóng)民的制度意識，有力促進了政府職能的轉變

　　CDD項目通過小組會議和中心會議把農(nóng)民組織起來，不僅商討生產(chǎn)和生活中諸如修路、架橋、發(fā)展社區(qū)基金等事宜，而且還商討社區(qū)“大事”，認為自己的事情主要靠自己動手解決，不再過分依賴政府。而且，農(nóng)民通過CDD項目的實踐還逐漸認識到，社區(qū)的很多問題也是可以通過制度來解決的，從而培育了他們的制度意識。當?shù)卣�府也從這些事當中吸取教訓，轉變工作方式，在開展工作之前，主動征求村民的意見，爭取村民的支持。這充分說明，單個分散的小農(nóng)戶很弱小，難以引起人們的重視；
而組織起來的農(nóng)民則可以做很多事情，完全有能力建設好、管理好自己的美好家園。

　　同時，CDD項目特別強調(diào)社區(qū)主導，社區(qū)主導的核心就是組織好農(nóng)戶參與，并在農(nóng)戶廣泛參與的基礎上，根據(jù)農(nóng)戶的意愿決策、實施和管理項目，由農(nóng)民找問題，設計方案，管理資金。在這一過程中，政府的主要任務不再像過去那樣包干代替，而是引導、監(jiān)督和服務，其中最重要的是引導社區(qū)進行正確的決策，而不是代替農(nóng)民進行決策。這樣一來，政府的角色轉變了，真正地轉向為農(nóng)民服務的角色上來，在項目推進的過程中，把村民作為扶貧的真正主體，政府只為社區(qū)提供指導、支持、服務和監(jiān)督。當然，政府職能的轉變也經(jīng)歷了一個認識和發(fā)展的過程。嘉陵區(qū)在實施項目初期，有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領導還是不大理解CDD項目的理念和方法,認為既然是社區(qū)做主,(點擊此處閱讀下一頁)

　　鄉(xiāng)鎮(zhèn)就無需過問。但通過實施項目，特別是當他們聽到了社區(qū)群眾良好的反映，看到了社區(qū)群眾的參與熱情，從而加深了對社區(qū)主導發(fā)展理念的認識，轉變了觀念，樹立了在社區(qū)發(fā)展過程中“指導不決策，服務不包辦”的思想。于是，政府根據(jù)社區(qū)的需求，積極為其提供資金、技術、指導、協(xié)調(diào)、監(jiān)督等服務，為社區(qū)的發(fā)展創(chuàng)造有利的條件，有力地促進了政府職能的轉變。在項目實施過程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部通過為項目提供支持服務，密切了同社區(qū)和農(nóng)戶的關系，獲得了社區(qū)成員的普遍尊敬，增強了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的服務意識，促進了基層政府的職能轉變。在CDD項目試點成效的影響下，嘉陵區(qū)交通局和農(nóng)業(yè)局等單位還主動增加了對CDD項目村村道公路和沼氣池項目的配套試點工作。這表明政府的服務意識和服務功能得到了強化，政府的職能也發(fā)生了很大轉變�，F(xiàn)在，CDD項目的理念已得到嘉陵區(qū)區(qū)委、區(qū)政府和相關業(yè)務部門的認同，CDD項目的部分操作方法已在嘉陵區(qū)的其它涉農(nóng)項目中得到了推廣運用。

　　4、確立了農(nóng)民的主體地位，使農(nóng)民真正成為新農(nóng)村建設的主人

　　CDD項目的實施，有效地解決了村民“等、靠、要”的思想，提高了村民的主人翁責任感，充分激發(fā)了社區(qū)自我發(fā)展的內(nèi)在動力，社區(qū)和農(nóng)戶通過自我決策、自我管理、自我監(jiān)督項目實施，從而使可持續(xù)發(fā)展能力得到了較大地提高。在進行基礎設施與公共服務項目建設過程中，農(nóng)民主動想辦法解決項目設計、施工和資金不足等問題，主動尋求政府和技術人員的支持和幫助，主動協(xié)商和化解發(fā)展過程中出現(xiàn)的各種矛盾和問題。例如，在嘉陵區(qū)雙桂鎮(zhèn)一個村的公路建設中遇到征地問題，以往解決這種棘手問題，即便鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府出面，也不一定能得到農(nóng)民的理解，有時還會遭到農(nóng)民的阻撓。而在CDD項目中，農(nóng)民認為修路是自己的事情，就自發(fā)組織，積極協(xié)商，互諒互讓，很快就解決了征地問題。這也充分表明，村民們完全可以通過民主協(xié)商等方式，可以有效地化解社區(qū)主導型發(fā)展過程中的許多復雜矛盾和問題，但如果由政府出面包辦代替的話，恐怕反而難以得到妥善解決。2007年4月，嘉陵區(qū)CDD項目社區(qū)協(xié)助員張林通過學習考察并與村項目管理委員會和農(nóng)戶進行討論后，給四川省扶貧外資辦項目管理中心發(fā)了電子郵件，對四川省開展社區(qū)發(fā)展基金項目的實施工作提出了幾點建議，體現(xiàn)了新農(nóng)村建設主人翁的態(tài)度和精神，受到上級領導機關的好評。

　　二、社區(qū)主導型發(fā)展促使基層民主建設落到實處

　　長期以來，在政府對社會公共生活處于絕對主導地位的大背景之下，我國農(nóng)村工作主要利用行政系統(tǒng)來推動。無論是扶貧動議的產(chǎn)生、政策的制定、制度的建立、資源的籌集，還是具體行動的組織和實施，絕大部分由政府來承擔，并通過行政部門組織構架來推動。這種政府主導型扶貧策略雖然有利于動員資源，但是由于行政系統(tǒng)本身的弱點，容易引發(fā)效率低下的問題。而CDD項目的實施，推動了農(nóng)村社會民主化進程，優(yōu)化了鄉(xiāng)村治理結構，為村民自治提供了一個實實在在的手段和平臺，促使基層民主得到了具體落實。這主要表現(xiàn)為幾個方面：

　　1、從制度上保障了農(nóng)民的話語權，提供了農(nóng)民參與社區(qū)公共管理的順暢渠道

　　CDD項目為從制度上保證社區(qū)的資金控制權和項目決策權的落實，因而做了如下的設計和規(guī)定：行政村管理委員會、項目實施小組和項目監(jiān)督小組等社區(qū)組織，全部由社區(qū)全體村民大會民主選舉產(chǎn)生，程序嚴格，消除了人為操作的模糊空間。通過選舉產(chǎn)生的成員完全服務于村民，通過召開村民大會，來充分討論、確定優(yōu)先項目清單，討論項目評選標準、項目投工投勞和資金自籌標準，編寫提交項目協(xié)議書，以及最終決策項目等每個步驟，真正做到了民主決策，實現(xiàn)了村民對日常事務的真正控制，從而將CDD項目實施與村民自治緊密地結合起來。并且，CDD項目還通過順暢和廣泛的渠道，發(fā)動和依靠村民廣泛參與，共同管理項目的財務、采購、實施及后續(xù)事務，從而很好地實現(xiàn)了民主管理。從項目準備到實施的全過程，特別是工程招標等項目管理方法和項目決策過程，所有信息一律向所有村民公開，做到“應示盡示”，并將村民知曉率作為評估項目成敗的重要指標。通過公示，增加項目操作的公開性和透明度，發(fā)揮社區(qū)內(nèi)部的自我監(jiān)督作用，以公開、透明保障公平、公正。同時還建立了完備的投訴機制，在世界銀行、中央項目辦、省項目辦和縣項目辦，都指定專人負責處理投訴，將聯(lián)系地址、電話、傳真等信息通過多種形式告知社區(qū)，做到人人皆知。通過投訴，將矛盾和問題消除在萌芽狀態(tài)，防止違規(guī)操作，預防腐敗�？傊�，項目實施全過程始終高度重視農(nóng)民的廣泛參與，注意培養(yǎng)農(nóng)民的自我組織、自我管理、自我發(fā)展和自我監(jiān)督的能力，從制度上保障了農(nóng)民的話語權。

　　2、有利于優(yōu)化鄉(xiāng)村治理結構，形成了農(nóng)村內(nèi)部的權力制衡機制

　　以往政府主導的扶貧模式中，傳統(tǒng)的農(nóng)村權力結構在實際運行中可能發(fā)生巨大的偏離，鄉(xiāng)村中的公共權力有時并沒有為廣大村民享有，而是被類似的代表們“代表”村民行使了。這種沒有制衡的權力很容易走向迷途，導致公共資源的極大浪費。而CDD項目的實施，由于將決策權和資金的控制權都移交給了社區(qū)，政府的職能也發(fā)生了根本的轉變，這樣既增強了村民自我發(fā)展的能力，也培育了村民的權利意識，從而使權力真正為村民所享有，讓村民充分行使“話語權”，這種決策過程的公開、分權和參與則形成了較為完善的制衡機制，實現(xiàn)了權利對權力的制衡。CDD項目通過公告欄、監(jiān)測和投訴等機制，確保了廣泛的民主監(jiān)督。在社區(qū)，項目資金情況定期在公告欄中公布，村民對于項目資金來源和使用情況一清二楚。由村民選舉產(chǎn)生的社區(qū)獨立檢測小組以監(jiān)督者的身份認真履行職責，積極主動參加項目的每個環(huán)節(jié)，并作出詳細記錄。同時，還有外部監(jiān)督機構——國際計劃的引入，以及項目實施小組與監(jiān)督小組的分別設置，村民的知情權的充分保障，工程建設單位及造價的公開招標，以及資金管理中的存折開戶人、存折保管人與密碼保管人相分離等，形成了有效的制衡機制，避免了少數(shù)掌握公共權力或信息優(yōu)勢的人損害其他群眾利益的情況。例如，2007年5月，嘉陵區(qū)石馬埡村、何良村有村民向區(qū)項目辦等機構進行電話投訴，反映石馬埡村四社、何良村三、四、六社實施小組，在對外承包選擇施工隊伍時，沒有進行公示，存在公開、透明程度不夠的現(xiàn)象。嘉陵區(qū)針對這兩個村存在的問題，發(fā)出了停工整改的通知。石馬埡村項目管委會和四社實施小組進行了為期兩個月的整改工作，向全體村民寫了公開道歉信，召開了10余次村民大會重新討論公路項目建設的相關事宜，進行了20多次公示，并主動與投訴人進行聯(lián)系溝通，搞好整改工作。同時還在全區(qū)15個項目村開展了大檢查，制定了小型基礎設施及公共服務子項目及自然資源與環(huán)境改善子項目的項目選擇、項目評選、項目對外承包、自建等工作流程圖，完善和規(guī)范了項目準備、項目實施等各個環(huán)節(jié)的操作管理辦法。

　　3、改善了干群關系，鄉(xiāng)村和諧的政治基礎得到了明顯增強

　　在各地農(nóng)村，以往干群矛盾在一定程度上來源于決策過程的不夠透明以及缺乏監(jiān)督，這導致了兩方面的消極后果：一方面使少數(shù)農(nóng)村干部獲得特權或侵害群眾利益的情況屢屢發(fā)生，利益沖突引發(fā)了關系緊張; 另一方面，干部在公共管理過程中，即使完全秉持公心，不謀私利，仍然缺乏村民的支持，甚至遭受種種懷疑，從而使干部的進取精神和服務意識也難以充分發(fā)揮。而在CDD項目實施過程中，由于項目操作高度公開透明，村委會主任或黨支部書記作為行政村項目管理委員成員，大多經(jīng)選舉成為管理委員會主任，從“為民作主”到“由民作主”，以新的工作理念和模式開展工作，從而使干群關系顯著改善，得到了廣大群眾的信任與支持。嘉陵區(qū)石樓鄉(xiāng)羅家寺村自從CDD項目實施以來，村干部和黨員在各個階段都發(fā)揮了示范帶頭作用，特別是在宣傳動員階段做了大量耐心細致的工作，獲得了村民的信任，密切了黨群干群關系; 全體村民在共同參與項目的選擇、評選、實施、管理的過程中，通過較長時間的交流，加深了相互之間的溝通和理解，也化解了部分村民之間的矛盾，一些扯皮糾紛的現(xiàn)象減少了，團結互助的氣氛增加了。2007年8月下旬秋收季節(jié)，李家觀村的1、2社正在緊張實施村道建設項目，該村黨支部書記、村項目管理委員會主任趙榮貴帶領群眾晝夜奮戰(zhàn)在修建村道的工地上，延誤了自家收割水稻。村民們眼看村支書家的稻子仍在地里，將造成極大損失，于是自發(fā)組織了10多個村民利用晚上時間，將他家的稻子搶收回來，并且分文不取。事后，村民們說，村干部在為大家辦實事、做好事，大家也應該幫他解決后顧之憂。嘉陵區(qū)政府區(qū)長李達帆在總結這項工作時認為：“群眾高不高興、滿不滿意、是我們工作的出發(fā)點和落足點。社區(qū)主導發(fā)展的理念，有效地瞄準窮人，窮人有效地瞄準自己急需解決的困難，瞄準社區(qū)優(yōu)先發(fā)展的項目，項目規(guī)劃、實施都由群眾自己做主，極大地調(diào)動了群眾參與積極性。社區(qū)民主得到充分發(fā)揚，社區(qū)民意得到充分體現(xiàn)，社區(qū)民愿得到最大實現(xiàn)，村民更加團結互助、干群關系更加融洽，社區(qū)更加和諧。”[3] 總之，CDD的實踐結果，使鄉(xiāng)村和諧的政治基礎有了明顯的增強。

　　4、促進了“四個民主”落到實處，有利于村民自治的深化和發(fā)展

　　1998年頒布實施的《村民委員會組織法》規(guī)定：“以民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督為主要內(nèi)容的村民自治，已經(jīng)成為農(nóng)村社會建設和管理的主要形式�！比欢�，在各地農(nóng)村推行村民自治的實踐過程中，由于各方面的原因，要真正實現(xiàn)這四個民主依然有不少困難。但在嘉陵區(qū)實施CDD項目的試點村，通過社區(qū)主導型發(fā)展方式，卻有力地促進了村民自治所要求的“四個民主”落到實處：首先，CDD項目中的自然村實施小組、獨立監(jiān)測小組、行政村項目管理委員會等社區(qū)組織，都是由社區(qū)全體村民大會選舉產(chǎn)生，并通過民主討論，明確社區(qū)組織的職責任務，確保社區(qū)組織發(fā)揮作用，將民主選舉落到實處。有的村民說：“過去村里開會不想來，因為選舉是走形式，誰當選都無所謂�，F(xiàn)在不同了，因為關系到自身利益，也沒有人預先定框框，現(xiàn)在的選舉很實在�！� 其次，CDD項目通過召開村民大會，充分討論、確定項目優(yōu)先清單，討論項目評選標準、項目投工投勞、自籌，編寫提交項目建議書，最終決策項目等每個步驟，真正做到了民主決策。再次，CDD項目通過順暢和廣泛的渠道，發(fā)動和依靠村民廣泛參與，共同管理項目的財務、采購、實施及后續(xù)事務，實現(xiàn)了民主管理。例如，嘉陵區(qū)臨水院村在確定優(yōu)先項目時，由全村256戶農(nóng)民投票決定選擇什么項目，最后該村以全票選擇修建從雙太路到村委會的村道。在實施這項村道工程項目時，由村民們投票選出了3位最信得過的村民組成項目資金管理小組，以小組的名義到銀行開戶，項目為這條路投資的9.3萬元打到賬戶后，組長管存折，會計管密碼，任何干部都不沾手。村民們對這種項目管理方式普遍感到滿意和放心。最后，CDD項目通過公示、成立監(jiān)督小組和投訴機制等，確保了廣泛的民主監(jiān)督。村民們表示，現(xiàn)在選舉產(chǎn)生的項目管委會和項目實施組，又都有大家信得過的監(jiān)督小組在對他們進行監(jiān)督，所以普遍感到比較放心。因此，正如有的學者所說：“在村民確立他們認可的、公平的選舉機制以后，接下來的決策、管理和監(jiān)督的實施順理成章，后選舉時代的復雜變局變得易于操作了。例如，按照《村委會組織法》，很多地方的村民會議、村民代表大會和村務公開都事實上存在著不同程度的障礙和困難，而在社區(qū)主導型發(fā)展項目試點區(qū)，由于資金直接下沉到社區(qū)，使的村民參與決策和監(jiān)督的積極性空前提高”。[4] 通過調(diào)查我們深切體會到：農(nóng)村基層民主建設必須要與農(nóng)民的切身利益緊密地結合起來，這樣才能真正調(diào)動農(nóng)民政治參與的內(nèi)在動力和持久愿望。農(nóng)民政治參與的根本動力，還在于經(jīng)濟利益的驅(qū)動。僅從短時期來看，我們可以通過政治動員方式來啟動基層民主建設進程; 但從長時期來看，就必然會出現(xiàn)基層民主發(fā)展動力不足的問題。村民自治作為我國農(nóng)村基層民主的一種基本形式，盡管政府的主導作用非常重要，但經(jīng)濟的原因是始終是基礎性的制約因素。因此，村民自治要高質(zhì)量運行，必須要有足夠的經(jīng)濟保證。美國政治學家亨廷頓認為：“對大多數(shù)人來說，政治參與只是實現(xiàn)其他目的的手段�！盵5] 在中國，廣大農(nóng)民剛剛擺脫溫飽，還在為自身和家庭的生存而奮斗，與大多數(shù)農(nóng)民最貼近的還是較低層次的物質(zhì)利益。因此，用明恩溥的話來說，“中國農(nóng)民的生活由兩部分構成，一個是‘胃’，一個是‘錢’。”[6] 民主政治對貧困地區(qū)的廣大農(nóng)民來說還不像陽光、空氣一樣是人們的生活必需品，(點擊此處閱讀下一頁)

　　它在某種程度上還只是一種超出日常生活必須的奢侈品。貧困低收入的農(nóng)民群體并不能消化高級的民主政治，從而導致村民自治往往流于形式。這從我們近年來在四川省廣大農(nóng)村進行的兩次大范圍問卷調(diào)查所得到的結果中也可以得到證實。[7] 而嘉陵區(qū)通過社區(qū)主導型發(fā)展與基層民主建設的有機結合和良性互動，實現(xiàn)了農(nóng)民切身利益與村民自治工作的緊密結合，這就為我們破解村民自治發(fā)展中的動力缺乏這一難題，提供了極為有益的經(jīng)驗借鑒。

　　同時，CDD項目的實施還最大限度地弱化了鄉(xiāng)鎮(zhèn)對農(nóng)民的負面影響和黨支部一班人“為民作主”的決策管理模式，確保了農(nóng)民在社區(qū)發(fā)展中享有充分的話語權，這也在一定意義上為村民自治創(chuàng)造了有利條件。在村民自治實踐中，基層自治組織的附屬行政化一直是許多地方長期以來都存在著的普遍現(xiàn)象，至今仍然是推進和發(fā)展村民自治的一大障礙。其根源在于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的第三方偏好，使得自治組織的權力“其實是植根于上級部門，其基本行為邏輯是作為上級權力部門的代理出現(xiàn)。”[8] 長期以來，在農(nóng)村公共產(chǎn)品供給和公共事務管理過程中，一個比較普遍存在的問題是，在不少地方，許多與農(nóng)民生產(chǎn)生活緊密相關的事務，比如土地承包、修路修橋、通電通水、農(nóng)技服務、衛(wèi)生保健和計劃生育等等，幾乎都要靠政府來推動。在許多基層干部和農(nóng)民的心目中，政府就是管農(nóng)民的。而政府管得越多，農(nóng)民參與公共事務的積極性就越低; 農(nóng)民參與的積極性越低，就越要政府來推動。長此以往，最終必然陷入惡性循環(huán)。其主要原因在于，基層政府自身定位不準。突出問題是做的事情過多，特別是做了許多不該做的事，做了很多沒有實際效果的事。政府花在“做秀”方面的功夫太大，成本太高。許多心思平常就花費在打造典型、包裝經(jīng)驗上邊，而對于那些為農(nóng)民所需要，但是就政績而言難以顯山露水的事情，則很少興趣。匯報工作的時候，往往強調(diào)開了多少次、發(fā)了多少個文件、成立了什么樣的領導小組，應付的主要是“嘴皮上的活兒”、“場面上的活兒”。與此同時，許多應該做的事情卻沒有興趣做，或者沒有認真做。在公共服務領域，從鄉(xiāng)村基礎設施建設，到生產(chǎn)信息技術服務，從教育到衛(wèi)生，農(nóng)民的服務需求很廣泛也很強烈，但是，基層干部的主要興趣和精力很難集中到這些事情上。方法依然是行政命令，發(fā)文件，搞會議，搞了許多考核檢查，大搞形式主義，往往把實事辦成了虛事，把為農(nóng)民服務搞成了給農(nóng)民添亂。[9] 問題的癥結在于，這些農(nóng)村公共事務的重要決策，往往是政府領導者單方面決定的，根本就沒有征求農(nóng)民的意見，大多數(shù)農(nóng)民都沒有說話的機會。于是，喪失話語權的農(nóng)民便不可能真正積極地參與村民自治，農(nóng)民集體失語的所謂村民自治也將難以取得實質(zhì)性進展。

　　再從農(nóng)村社區(qū)內(nèi)部的決策管理模式來看，基本上實行的是黨支部一班人“為民作主”的決策管理模式，這與目前農(nóng)戶經(jīng)濟上的獨立自主以及農(nóng)民主體意識、權利意識的崛起，形成了直接的沖突。這種決策過程中的公開性不足、農(nóng)民參與不夠、程序簡單粗糙等，往往造成農(nóng)民對決策結果的不滿，進而對干部公正性的懷疑，于是在一些地方導致了干群關系緊張、上訪乃至群體事件的頻繁發(fā)生。并且，由于在這種管理模式中農(nóng)民對鄉(xiāng)村社區(qū)發(fā)展各項公共事務的決策、管理與實施過程的參與不足，使得鄉(xiāng)村發(fā)展面臨的突出問題難以得到足夠的重視，高度稀缺的資源往往被用于無足輕重或并不緊迫的方面，或者是在缺乏有效監(jiān)督的情況下被低效率地使用，進而損害了村民對村干部和鄉(xiāng)鎮(zhèn)公權機構的信任度。正是由于這種傳統(tǒng)的農(nóng)村社區(qū)決策管理模式，致使上級政府以及社會各界大力扶持所建設的許多新的項目工程，往往并不符合農(nóng)民的真正需求，也未真正成為鄉(xiāng)村社區(qū)的有機組成部分，農(nóng)民甚至將其視為“上級政府的東西”而不愿維護，結果導致外部資源的注入難以換來鄉(xiāng)村社會持續(xù)發(fā)展能力的提升。[10] 由此看來，鄉(xiāng)村社會和諧的主要障礙，是農(nóng)民權利的喪失; 鄉(xiāng)村社會的貧困，實質(zhì)上是農(nóng)民權利的貧困。而與過去那種傳統(tǒng)的決策管理模式不同，CDD項目的實施則使上述情況發(fā)生了很大的改變，因為CDD項目的最大特點就是群眾說了才算數(shù)。正如有的村民所說：“以往村里的許多事情是干部說了算，而CDD項目是群眾說了算。以前上面的錢撥到村里，村干部也不告訴村民，政府層層剝皮，最后所剩無幾，但這個項目的錢卻一分不少�！盵11] 過去在傳統(tǒng)項目實施上，農(nóng)民只是簡單地接受或被動地參與，因而他們的創(chuàng)造和發(fā)展的激情沒有釋放出來，導致農(nóng)村各項事業(yè)的發(fā)展受到很大的限制。所以，要真正實現(xiàn)CDD項目所倡導的“一切由群眾說了算”的理念，就必須充分保證農(nóng)民在社區(qū)發(fā)展中享有“四權”，給社區(qū)和農(nóng)民更多的發(fā)展空間，實現(xiàn)自我組織、自我管理、自我發(fā)展，從而才能有力地促進村民自治的深化和發(fā)展。

　　5、發(fā)揮了基層組織的凝聚力、戰(zhàn)斗力和號召力，加強了農(nóng)村基層組織建設

　　社區(qū)基層組織只有在加快社區(qū)經(jīng)濟發(fā)展，為廣大社區(qū)群眾辦實事、謀福利中，才能真正確立它在社區(qū)的核心地位，才有凝聚力、戰(zhàn)斗力和號召力。社區(qū)主導的理念是充分相信群眾、發(fā)動群眾、依靠群眾，社區(qū)的發(fā)展方向、發(fā)展方式都由群眾做主，這與基層組織實行民主決策、民主管理的方式是完全一致的。社區(qū)主導型發(fā)展方式有助于提高農(nóng)民參與民主決策和民主管理的能力。在CDD項目實施過程中，一是村“兩委”對村項目管理組織的工作給予了大力支持；
二是村“兩委”成員積極參與到項目的實施工作中，并發(fā)揮了模范帶頭作用，真心實意為社區(qū)群眾辦實事，得到了群眾的擁護；
三是在村級的其它內(nèi)部事務管理中，也采用了讓群眾參與決策、參與管理的方式，充分發(fā)揮了基層組織的凝聚力、戰(zhàn)斗力和號召力。正因為如此，所以在實施CDD項目以后，嘉陵區(qū)石樓鄉(xiāng)羅家寺村的許多村民都認為，今后村里不管是搞項目，還是做其他事情，都應該采用CDD項目的理念和方法，讓所有村民來共同討論、共同參與，發(fā)揮大家的智慧來共同決定本村的發(fā)展，并要保證所有的過程公開、公正、透明，只有這樣，才能調(diào)動大家的積極性，才能把村子建設好、發(fā)展好。

　　三、社區(qū)主導型發(fā)展中存在的問題及對策建議

　　首先，要投入基本的工作經(jīng)費，加強農(nóng)村社區(qū)自治與村務管理能力的建設。

　　嘉陵區(qū)在CDD項目試點過程中遇到的一個較為普遍的問題是，在CDD項目的經(jīng)費預算中，由于沒有考慮到基本的工作經(jīng)費，致使該項目的組織及其運作必然出現(xiàn)一定的困難和問題。對于這方面的問題，目前主要是依靠村兩委的支持和配合來解決，但這并非長久之計，而且也不利于項目的組織管理和正常運作。由于這些CDD項目村都是貧困村，基本上沒有什么集體經(jīng)濟收入，村干部的工作補貼也靠財政發(fā)放而且標準很低（據(jù)我們調(diào)查的一些村莊，村兩委主要負責人每人每月補貼僅200多元）。而在過去相當長時間里，農(nóng)村社會主要依靠的是國家的外部整合，包括“政權下鄉(xiāng)”、“政黨下鄉(xiāng)”、“政策下鄉(xiāng)”、“法律下鄉(xiāng)”、“教育下鄉(xiāng)”等一系列國家滲透行為，這弱化了農(nóng)村內(nèi)部的橫向聯(lián)系和認同感。因此，如果沒有較強能力的農(nóng)村社區(qū)自我組織和服務能力，“無人理事，無錢辦事，無章理事”的現(xiàn)象仍將成為農(nóng)村社區(qū)主導型發(fā)展的難題。[12] 因此，適當投入基本的工作經(jīng)費，加強對社區(qū)自治和村務管理能力的建設，既為CDD項目的順利發(fā)展提供必要的經(jīng)費支持，也為農(nóng)村基層治理創(chuàng)造了良好條件。

　　其次，要培育并留住一批有文化、懂技術、會經(jīng)營的新型社區(qū)工作者，大力加強農(nóng)村社區(qū)工作者隊伍建設。

　　目前，從全國各地農(nóng)村的實際情況來看，農(nóng)村社區(qū)工作者隊伍嚴重短缺。農(nóng)民是社區(qū)主導型發(fā)展的主體力量，農(nóng)民的民主管理能力、科教文化素質(zhì)和思想道德修養(yǎng)等將從根本上決定著社區(qū)主導型發(fā)展的成敗。但由于歷史的原因，我國農(nóng)村的大多數(shù)農(nóng)民受教育的年限比較短，文化程度比較低，而近年來大批有文化、有技能的青壯年農(nóng)民又從農(nóng)村流向了城市。國務院發(fā)展研究中心對全國２７４９個村莊的調(diào)查顯示，３０歲以下的青壯年勞動力每個村平均擁有２９９人，東部為３２３人，中部為２６０人，西部為２９８人。從農(nóng)村青壯年勞動力的就業(yè)構成看，常年外出打工或在本地從事非農(nóng)業(yè)的勞動力每個村平均有１５４人，東部有１８２人，中部有１２０人，西部有１４４人。該項調(diào)查還顯示，７４.３％的村認為能出去的青壯年勞動力都已經(jīng)外出打工了，只有１／４的村認為還有青壯年勞動力可供轉移。而農(nóng)村的留守人員大都是老人、婦女和兒童，單靠這部分農(nóng)民，顯然難以承擔起社區(qū)主導型發(fā)展的重擔。社區(qū)工作者是社區(qū)發(fā)展中各項工作開展的執(zhí)行者，是社區(qū)工作的主要承擔者。因此，隨著農(nóng)村社區(qū)主導發(fā)展的深入，迫切需要發(fā)展和壯大農(nóng)村社區(qū)工作者隊伍。如何盡快地培育并留住一批有文化、懂技術、會經(jīng)營的新型社區(qū)工作者，使他們成為社區(qū)主導型發(fā)展的中堅力量，這已經(jīng)成為進一步推進社區(qū)主導型發(fā)展的迫切要求。

　　最后，還要大力培育和發(fā)展鄉(xiāng)村社區(qū)民間組織。

　　以非政府組織為代表的社會組織，推動是社會主導型發(fā)展的有益補充。而我國長期沿襲的自上而下單一行政治理體制的一個重要缺陷是，外部性的整合機制一旦發(fā)生變化，鄉(xiāng)村便沒有相應的組織來承接和應對大量農(nóng)村內(nèi)部公共事務，從而陷入“治理真空”。由此需要重新構造農(nóng)村微觀組織體系，大力推動鄉(xiāng)村社區(qū)民間組織的發(fā)育，使之成為社區(qū)主導型發(fā)展的重要組織載體。但從試點情況來看，在社會主導型發(fā)展中發(fā)揮作用的社會組織均是國外非政府組織，很少有國內(nèi)非政府組織參加，這是我國農(nóng)村社區(qū)主導型發(fā)展的組織缺失。因此，政府必須高度重視社會組織的培育，尤其是在國家法律政策框架下引導國內(nèi)非政府組織的發(fā)展，從而為社區(qū)主導型發(fā)展創(chuàng)造良好的社會環(huán)境。通過培育和發(fā)展社會組織，充分發(fā)揮社會組織在社區(qū)主導型發(fā)展中的專長，彌補政府和社區(qū)居民所不及，從而形成政府和民間組織之間的優(yōu)勢互補，共同推動農(nóng)村社區(qū)主導型發(fā)展的格局。

　　總之，從社區(qū)主導型發(fā)展的角度來進一步思考、研究我國的新農(nóng)村建設，形成整體思路，對落實中央新農(nóng)村建設戰(zhàn)略和提高實施水平具有重大意義，同時，對于深化和發(fā)展村民自治，進一步加強農(nóng)村基層民主建設也具有重要的現(xiàn)實意義。今后應積極引入社區(qū)主導型發(fā)展的理念，加強試點實踐和理論研究，以界定農(nóng)民與農(nóng)村社區(qū)、政府、社會在新農(nóng)村建設中所扮演的角色，明確新農(nóng)村建設的對象、目標、重點內(nèi)容，并從政策、機制等層面提出相應的保障措施，進而在廣泛凝聚共識的基礎上，形成有關新農(nóng)村建設的原則性指導規(guī)范，出臺保障農(nóng)民與農(nóng)村社區(qū)在新農(nóng)村建設中的主體地位以及全方位參與等方面的政策機制，為全面推進社區(qū)主導型的新農(nóng)村建設工作奠定堅實的基礎。這不僅可以有效地推動我國廣大農(nóng)村的經(jīng)濟社會進步，而且也將有力地促進我國基層民主政治建設的蓬勃發(fā)展。

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　　注釋:

　　[1] 《什么是社區(qū)主導型發(fā)展方式（CDD）？》，摘自《社區(qū)主導型發(fā)展的基本原理和操作要點》的部分章節(jié)，P. Dongier, J. Van Domelen, E. Ostrom, A. Rizvi, W. Waleman, A. Bebbington, A. Alkire, T. Esmail 和M. Polski 著，簡小鷹、劉林譯，《中國社區(qū)主導發(fā)展簡報》2007年第1期

　　[2] 國務院扶貧辦外資項目管理中心：社區(qū)主導型發(fā)展試點項目檢查團赴四川、廣西開展項目檢查，《中國社區(qū)主導發(fā)展簡報》2007年第1期。

　　[3] 嘉陵區(qū)人民政府區(qū)長李達帆：社區(qū)主導新理念，建設新村促和諧，來源：www.cdd.org.cn，2007-11-19

　　[4] 韓俊魁：社區(qū)主導型發(fā)展與基層組織建設，來源：www.cdd.org.cn，2007-11-19

　　[5] [美]塞繆爾.亨廷頓：《難以抉擇—發(fā)展中國家的政治參與》，華夏出版社1988版，第56頁。

　　[6] [美]明恩溥：《中國人的素質(zhì)》，京華出版社2003年版，第283頁。

　　[7] 參閱 任中平：當前村民自治面臨的困境、歸因與出路——后稅費時代四川省部分農(nóng)村村民自治狀況的調(diào)查報告，《軟科學》2007年第6期；

任中平：村干部視域中的村民自治，《天府新論》2008年第3期。

　　[8] 趙樹凱：“農(nóng)村基層組織：運行機制與內(nèi)部沖突”，徐勇、徐增陽主編：《鄉(xiāng)土民主的成長——村民自治20年研究集萃》，華中師范大學出版社2007年出版，第474頁。

　　[9] 趙樹凱：農(nóng)村發(fā)展與新的治理范式，文章來源：支農(nóng)網(wǎng)，www.zhinong.cn 2007-10-29

　　[10]王健康：社區(qū)主導型發(fā)展與和諧社會建設，來源：www.cdd.org.cn，2007-11-19

　　[11] 筆者于2008年3月19日在嘉陵區(qū)石樓鄉(xiāng)進行調(diào)查時的訪談記錄。

　　[12] 鄒進泰：社區(qū)主導型發(fā)展與服務型政府建設，來源：www.cdd.org.cn，2007-11-19

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