內(nèi)容提要：本文在深度訪談與問(wèn)卷調(diào)查的基礎(chǔ)上，就縣委書記強(qiáng)烈反映的中央與地方關(guān)系問(wèn)題進(jìn)行了實(shí)證分析，認(rèn)為權(quán)力部門的條條化，使塊塊管理的調(diào)控能力大為削弱；
在權(quán)力上收的同時(shí)，責(zé)任卻層層下放，使權(quán)力與責(zé)任不對(duì)稱的問(wèn)題更加突出；
在過(guò)多的職權(quán)部門垂直管理的情況下，發(fā)揮地方政府尤其是基層政府的積極性，難度較大。建議盡快改革現(xiàn)行的條塊分割體制，減少行政層級(jí)，增強(qiáng)縣鄉(xiāng)基層政權(quán)的財(cái)政能力，形成權(quán)力與責(zé)任相匹配的運(yùn)行機(jī)制。

　　關(guān)鍵詞：中央與地方縣委書記行政管理體制

　　作者簡(jiǎn)介：肖立輝，中共中央黨校政法部副教授，中央編譯局博士后，深圳大學(xué)當(dāng)代中國(guó)政治研究所兼職研究員。

　　中國(guó)是一個(gè)超大型發(fā)展中國(guó)家，如何在保持中央適度集權(quán)的基礎(chǔ)上，處理中央與地方的關(guān)系，既發(fā)揮中央政權(quán)的積極性，又發(fā)揮地方政權(quán)的積極性，是當(dāng)前中國(guó)現(xiàn)代化進(jìn)程中面臨的主要問(wèn)題之一。為了集中縣委書記們的意見(jiàn)、呼聲和建議，為中央有關(guān)部門提供決策參考，中央黨校新農(nóng)村建設(shè)培訓(xùn)班于2006年下半年組織了上百次的采訪座談，編發(fā)了80多篇簡(jiǎn)報(bào)，進(jìn)行了一次規(guī)模較大的問(wèn)卷調(diào)查。筆者自始至終參與這些工作，不僅與幾十位縣委書記進(jìn)行深度訪談，還參與設(shè)計(jì)了問(wèn)卷的部分內(nèi)容。該問(wèn)卷共60題305個(gè)問(wèn)項(xiàng)，內(nèi)容涉及城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)等各個(gè)方面，在八期學(xué)員中發(fā)放1400多份，回收有效問(wèn)卷近800份。問(wèn)卷都是由縣委書記學(xué)員在培訓(xùn)期間逐一閱讀填寫的，具有較高的可信度。本文就是根據(jù)筆者在中央黨校新農(nóng)村建設(shè)培訓(xùn)班的深度訪談與問(wèn)卷調(diào)查的調(diào)查結(jié)果，就中央與地方關(guān)系問(wèn)題進(jìn)行分析。

　　總的來(lái)說(shuō)，縣委書記普遍感覺(jué)到在中央和地方的關(guān)系問(wèn)題上，中央控制地方的力度越來(lái)越大。一些縣委書記稱，現(xiàn)在縣級(jí)政府是"有限的權(quán)力、拮據(jù)的財(cái)力、無(wú)限的責(zé)任"，是"權(quán)力和功能不完整的政府"，是"缺胳膊少腿"的政權(quán)，是"小馬拉大車".他們強(qiáng)烈要求調(diào)整中央與地方的關(guān)系，調(diào)整條條塊塊的關(guān)系，強(qiáng)力推進(jìn)"強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)"的改革舉措，賦予縣級(jí)政府完整的功能。具體來(lái)說(shuō)，主要表現(xiàn)如下：

　　一、權(quán)力、責(zé)任不對(duì)稱

　　不少學(xué)員反映，改革開(kāi)放初期取得那么大的成就，根本原因在于那時(shí)改革政策的核心是"放權(quán)"，給地方政府一定的財(cái)政和行政權(quán)力，而1990年代調(diào)整以來(lái)，我們國(guó)家的體制和政策改革趨勢(shì)就是"收權(quán)".

　�。ㄒ唬�權(quán)力、管轄上收，權(quán)力部門越來(lái)越條條化

　　在訪談中，許多學(xué)員反映說(shuō)，上級(jí)政府相繼把有權(quán)有錢的單位都收走了，比如工商、公路、稅務(wù)、公安、檢驗(yàn)檢疫、國(guó)土、檢察、法院、煙草、司法、人事等部門都實(shí)行垂直管理，權(quán)力部門越來(lái)越條條化，縣級(jí)政府直接管理的部門越來(lái)越少。條條與塊塊之間的矛盾在縣域內(nèi)表現(xiàn)為"一縣兩制"，比如在工資收入方面，垂直管理部門的工資收入提高增長(zhǎng)幅度很大，在公務(wù)員內(nèi)部造成了很大差別�？h委書記普遍呼吁，要擴(kuò)大塊塊管理，中央和省級(jí)政府應(yīng)該大膽地把權(quán)力下放給縣里，他們呼吁"最徹底的服務(wù)是下放權(quán)力，權(quán)力產(chǎn)生生產(chǎn)力，權(quán)力下放發(fā)生的是化學(xué)反應(yīng)而非物理反應(yīng)"，"中央提出放活，放活就該放權(quán)。不放權(quán)怎樣放活呀！"

　　對(duì)于條塊關(guān)系問(wèn)題，接受問(wèn)卷調(diào)查的縣委書記的意見(jiàn)比較一致，分岐不大，多數(shù)的意見(jiàn)是擴(kuò)大塊塊的權(quán)力。有88.6%的人認(rèn)同"應(yīng)該條塊結(jié)合，逐步擴(kuò)大塊塊管理范圍和協(xié)調(diào)作用"，87.7%的人認(rèn)同"垂直管理部門應(yīng)改為雙重管理，加強(qiáng)塊塊對(duì)條條監(jiān)督"，87.1%的人認(rèn)同"以塊管理為主、極少部門（司法等）可實(shí)行垂直管理"，74.9%的人認(rèn)同"中央要放權(quán)給地方，把有權(quán)有錢的部門都交地方管理"，并且74.3%的人認(rèn)同"強(qiáng)化部門管理，是對(duì)地方不信任，不利于調(diào)動(dòng)地方積極性".

　　在加大條條力度，強(qiáng)化部門管理，以此樹(shù)立中央權(quán)威、落實(shí)中央意圖問(wèn)題上，受訪的縣委書記略有分岐。問(wèn)卷調(diào)查的結(jié)果顯示，對(duì)于"強(qiáng)化部門管理，有助于樹(shù)立中央權(quán)威，維護(hù)國(guó)家統(tǒng)一"的說(shuō)法，不大同意的占44.5%，完全不同意的占21.3%，也就是說(shuō)，多數(shù)受訪者并不贊成強(qiáng)化部門管理能夠樹(shù)立中央權(quán)威的觀點(diǎn)（當(dāng)然有近25%的受訪者基本同意或完全同意上述觀點(diǎn)）。也正是因?yàn)檫@點(diǎn)，55.4%的受訪者（39.5%不大同意、16.4%完全不同意）不主張"中央要加大條條管理力度，保證中央意圖的貫徹落實(shí)"，當(dāng)然有36.1%的受訪者（其中20.3%基本同意、15.6%完全同意）主張中央應(yīng)加大條條力度，以此落實(shí)中央意圖。

　　哪些單位應(yīng)實(shí)行垂直管理？在我們?cè)O(shè)計(jì)的問(wèn)卷中列出10個(gè)部門。按照統(tǒng)計(jì)數(shù)多少排列：主張列入實(shí)行垂直管理的部門依次是金融（69.6%）、稅務(wù)（50.4%）、質(zhì)量監(jiān)督（40.9%）、國(guó)土資源（32.2%）、司法（28.6%）、計(jì)劃生育（18.3%）、工商（18.2%）、文化教育（16.2%）、公安（14.8%）、體育衛(wèi)生（11.4%）。很顯然，縣委書記中贊成金融、稅務(wù)實(shí)行垂直管理的人剛剛超過(guò)50%.贊成其他部門實(shí)行垂直管理的人都不到一半。甚至像司法、公安這樣的部門，主張實(shí)行垂直管理的人分別只有28.6%和14.8%.

　�。ǘ�）條條的權(quán)力在加大，塊塊的權(quán)力在縮小；
但是條條權(quán)力在加大的同時(shí)，責(zé)任卻變得越來(lái)越小，塊塊上的權(quán)力在流失的同時(shí)，責(zé)任卻越來(lái)越大

　　不少縣委書記表示，中國(guó)是單一制國(guó)家，中央掌握很大權(quán)力可以理解，但不理解的是，權(quán)力與責(zé)任不對(duì)稱，中央將一些質(zhì)量監(jiān)督、國(guó)土資源等權(quán)力上收了，但出了事情卻追究地方政府的責(zé)任。有學(xué)員反映說(shuō)，無(wú)論是維持社會(huì)穩(wěn)定，推進(jìn)社會(huì)公正也好，深化經(jīng)濟(jì)體制改革也好，地方可動(dòng)用的手段（比如財(cái)政手段、稅收手段、人事手段）卻越來(lái)越少，這樣造成權(quán)力和責(zé)任的"兩極分化".有權(quán)有利的不斷上收，責(zé)任層層下壓，無(wú)權(quán)有責(zé)的頻頻下放。這樣就造成"塊塊上任務(wù)無(wú)限大、責(zé)任無(wú)限大，權(quán)力無(wú)限小".在"壓力型體制"下，層層的責(zé)任制以任務(wù)的下派和完成表現(xiàn)出來(lái)。正如有的縣委書記講，有些事情"想得通照辦，想不通也得照辦".學(xué)員強(qiáng)烈呼吁要解決權(quán)力與任務(wù)、有限權(quán)力與無(wú)限責(zé)任不對(duì)稱的問(wèn)題。在我們的問(wèn)卷調(diào)查中，92.7%的人認(rèn)同"有錢有權(quán)的部門都上收了，花錢的難辦的事都下放了".91.7%的人認(rèn)同"縣鄉(xiāng)政府承擔(dān)了無(wú)限責(zé)任，但只擁有有限權(quán)力".78.5%的人認(rèn)同"縣鄉(xiāng)政府是一個(gè)功能不完全的殘缺政府".

　　（三）下放的不僅是事權(quán)和責(zé)任，一些難辦的事兒也甩給了地方

　　有的縣委書記講，"條條的權(quán)力都收上去了，不利的便一腳踢下來(lái)。"比如企業(yè)改制過(guò)程中，一些效益差、包袱重的虧損企業(yè)甩給地方政府，在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中縣政府實(shí)際上還是微觀參與者，包辦了企業(yè)的許多事情，本來(lái)該市場(chǎng)做的事兒，最后還是由政府來(lái)做，許多企業(yè)有了難事就到了政府那兒，要求政府出面解決。

　　許多學(xué)員在解釋中央"上收權(quán)力"的動(dòng)機(jī)時(shí)表示，權(quán)力上收就是中央不相信縣級(jí)政權(quán)的結(jié)果。有學(xué)員反映，"中央不相信縣里的干部，認(rèn)為都是貪官污吏".在部分學(xué)者看來(lái)，"中央可以不相信縣級(jí)干部的某個(gè)人，但不能懷疑整個(gè)一層的縣級(jí)政權(quán)。可以說(shuō)，共產(chǎn)黨的天下，都是靠縣鄉(xiāng)基層政權(quán)"擋風(fēng)遮雨"的".

　　除此之外，縣委書記還反映，不少基層群眾誤解基層干部。不少縣委書記講，現(xiàn)在群眾有這樣一個(gè)印象："中央很好、地方好狠"，"天上的都是神，人間的都是人，地下的都是鬼"——中央最愛(ài)群眾，基層干部都是干壞事的，念"歪"經(jīng)的。在中央部分同志和基層部分同志的誤解下，基層干部感覺(jué)十分委屈和郁悶，認(rèn)為許多壓力和任務(wù)還不是來(lái)自上面？！你政策就是這么定的，政策必然要把我推向前臺(tái)，扮演"黑臉"角色。我們認(rèn)為，造成中央與地方缺乏基本互信的一個(gè)重要原因就是，上級(jí)政府把發(fā)展經(jīng)濟(jì)、安全生產(chǎn)、社會(huì)穩(wěn)定、計(jì)劃生育等方面的壓力都留給了縣級(jí)黨委政府，卻沒(méi)有給縣級(jí)政權(quán)配備好足以完成上述使命的職權(quán)。

　　二、財(cái)權(quán)、事權(quán)不對(duì)稱

　　絕大多數(shù)縣委書記認(rèn)為，中央在財(cái)稅分成問(wèn)題上拿得太多，留給地方的太少，中央給地方的轉(zhuǎn)移支付也不多，造成地方財(cái)政困難。

　�。ㄒ唬┑胤截�(cái)力相當(dāng)吃緊，直接影響地方投身新農(nóng)村建設(shè)的積極性

　　造成地方財(cái)力吃緊的一個(gè)重要原因，是1990年代開(kāi)始實(shí)行的"分灶吃飯"，以及1994年開(kāi)始實(shí)行的"分稅制"改革。雖然自上而下地劃分了各級(jí)"財(cái)權(quán)"，但是，在這個(gè)過(guò)程中各級(jí)政府的"事權(quán)"卻沒(méi)有進(jìn)行制度化明晰，以致這項(xiàng)改革的客觀結(jié)果是：一方面自下而上地逐級(jí)集中財(cái)稅資源，另一方面上級(jí)政府盡量地將事權(quán)下移（或者通過(guò)目標(biāo)考核機(jī)制下壓），層層向下"甩包袱"，最終承接"包袱"的是農(nóng)村基層政府①。「參見(jiàn)李芝蘭，2005：""倒逼"還是"反倒逼"——農(nóng)村稅費(fèi)改革前后中央與地方之間的互動(dòng)"，《社會(huì)學(xué)研究》，2005，4.」有學(xué)員講，區(qū)縣每增加一個(gè)億的增值稅，只能留下1500萬(wàn)；
每增加一個(gè)億的所得稅，只能留下2500萬(wàn)。有人形象地指出，"中央財(cái)政高速增長(zhǎng)，省級(jí)財(cái)政喜氣洋洋，地州財(cái)政勉勉強(qiáng)強(qiáng)，縣鄉(xiāng)財(cái)政哭爹喊娘".除此之外，中央制定、實(shí)施一些稅費(fèi)減免政策，還增加了地方政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)，再加上中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付許多情況不到位，相關(guān)配套政策不完善，造成"上面請(qǐng)客，下面買單"的情況時(shí)有發(fā)生。一些縣委書記反映說(shuō)，中央做好人多，只給政策，不給錢，自己請(qǐng)客不買單。比如，再就業(yè)政策，中央只給政策，不給錢。地方奈于財(cái)力吃緊而無(wú)法落實(shí)。還比如給公務(wù)員加薪，只給政策，卻不給地方政府下?lián)芸铐?xiàng)。財(cái)力吃緊的縣鄉(xiāng)兩級(jí)基層政府由于推動(dòng)了很多政策調(diào)控、實(shí)現(xiàn)職能的手段，很難發(fā)展經(jīng)濟(jì)，推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)。

　�。ǘ�）在財(cái)權(quán)不斷上收的情形下，事權(quán)卻不斷下放，造成基層財(cái)權(quán)和事權(quán)嚴(yán)格不對(duì)稱

　　中央將數(shù)額大、穩(wěn)定性高、征收成本低、年增長(zhǎng)率高的消費(fèi)稅、增值稅（中央分享75%，地方分享25%）劃為中央固定收入；
而地方的固定收入則包括農(nóng)牧業(yè)稅、耕地占用稅、農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅和罰沒(méi)收入等，這些收入不但逐年遞減，而且難以征收。各省、市、縣、鄉(xiāng)基本上都是沿著這個(gè)模式分配各級(jí)的稅收，這樣一來(lái)，基層政府的財(cái)政收入勢(shì)必大減。從2003年起，幾個(gè)主體稅種實(shí)行省、市（地）、縣共享，并且提高了對(duì)縣一級(jí)的上劃比例，更加劇了這種不對(duì)稱性。一些學(xué)員反映，錢在中央，事在地方，1993年以來(lái)一直未變。地方發(fā)展自生自滅，給地方留的發(fā)展后勁少。我們?cè)O(shè)計(jì)了問(wèn)卷，"您認(rèn)為，從國(guó)民經(jīng)濟(jì)全局看，中央和地方稅收分割比例應(yīng)該調(diào)整嗎？"，回答分為三種：A.應(yīng)該盡快調(diào)整，B.沒(méi)有必要調(diào)整，C.等待機(jī)會(huì)再調(diào)整。統(tǒng)計(jì)結(jié)果如表3所示：

　　調(diào)查結(jié)果顯示，高達(dá)82.1%的受訪者認(rèn)為應(yīng)該盡快調(diào)整中央與地方的稅收分割比例。其中增值稅部分，55.2%的受訪者認(rèn)為50：50較為合適，有30%的受訪者認(rèn)同60：40的分配比例。

　　而所得稅部分，54.6%的受訪者認(rèn)為40：60較為合適，26.2%的受訪者認(rèn)同50：50.總之，多數(shù)縣委書記主張應(yīng)盡快調(diào)整中央與地方在增值稅和所得稅的分割比例，提高地方政府在上述兩個(gè)稅種的分配比例，以增強(qiáng)地方政府的財(cái)力。

　�。ㄈ�）地方政府尤其是縣鄉(xiāng)政府承擔(dān)的財(cái)政開(kāi)支壓力過(guò)大

　　有的縣委書記算了一筆帳，稱現(xiàn)在我國(guó)稅收過(guò)程中的"跑冒滴漏"現(xiàn)象嚴(yán)重，每年漏稅約4000-6000億元。如果大力加強(qiáng)稅收征管工作，盡最大可能堵塞稅收漏洞，就能平均為每個(gè)縣增加2-3億元。義務(wù)教育和社會(huì)保障明確中央和省為主，縣鄉(xiāng)適當(dāng)配套，但實(shí)際操作中，地方承擔(dān)的壓力很大。很多縣委書記建議，中央財(cái)政要把農(nóng)村義務(wù)教育、醫(yī)療和縣鄉(xiāng)公務(wù)員隊(duì)伍薪金承擔(dān)下來(lái)，這樣縣級(jí)政權(quán)的財(cái)政壓力將獲得根本性緩解。在我們的問(wèn)卷調(diào)查中，91.9%的受訪者認(rèn)同"目前地方政府，特別是縣鄉(xiāng)政府承擔(dān)的事權(quán)與財(cái)權(quán)不對(duì)等"的說(shuō)法。

　　三、減少行政層級(jí)，廢除市管縣體制，實(shí)行省管縣、市管區(qū)的體制

　　不少學(xué)員認(rèn)為，目前我國(guó)中央省市縣鄉(xiāng)五個(gè)管理層級(jí)，是歷史上管理層次最多的時(shí)代。行政區(qū)劃體制縱深長(zhǎng)、層次多、成本高、機(jī)構(gòu)龐大、人員冗多、效率低下，這種情況與加快發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)主義民主政治的要求已經(jīng)很不適應(yīng)，在某種程度上成了深化改革的體制性深層障礙�，F(xiàn)行的"市管縣"體制，在一定程度上削弱了縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的內(nèi)在活力和能力。這是因?yàn)椋?市管縣"體制下的市級(jí)政府雖然同時(shí)承擔(dān)著發(fā)展城市和發(fā)展農(nóng)村的雙重任務(wù)，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))

　　但在發(fā)展的優(yōu)先次序上，城市往往被放在首位。有的學(xué)員反映，"市管縣"實(shí)際是市管不了縣，"市帶縣"實(shí)際是市帶動(dòng)不了縣，甚至還拖累縣，與縣爭(zhēng)稅源、爭(zhēng)項(xiàng)目、爭(zhēng)資金，其結(jié)果是嚴(yán)重影響、制約了縣域經(jīng)濟(jì)的快速健康發(fā)展。甚至有學(xué)員反映說(shuō)，基層辦點(diǎn)事非常難，要層層匯報(bào)、拜佛，地市直機(jī)關(guān)部門的各種檢查、視察，讓基層苦不堪言。在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，市級(jí)行政設(shè)置不僅不能推進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，反而增加行政成本。我們?cè)O(shè)計(jì)了問(wèn)卷"您認(rèn)為，如果減少行政管理層級(jí)，應(yīng)減哪一級(jí)為好？"答案分為三種：A.地市，B.縣區(qū)，C.鄉(xiāng)鎮(zhèn)。統(tǒng)計(jì)結(jié)果如表4所示：

　　實(shí)踐證明，絕大多數(shù)地方，特別是欠發(fā)達(dá)地區(qū)，市管縣體制有弊無(wú)利。因此，在我們進(jìn)行的相關(guān)問(wèn)卷調(diào)查中，有93.9%的縣委書記主張減"地市".91.6%的人認(rèn)同"從中央到鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理層級(jí)太多，應(yīng)該減少".

　　基于這種情況，大多數(shù)縣委書記呼吁，要相信縣級(jí)政權(quán)的管理服務(wù)能力，盡快精簡(jiǎn)中國(guó)管理體制，抓緊取消市管縣體制，加快省管縣試點(diǎn)步伐。地級(jí)市也不能撤銷，只是不管縣，精簡(jiǎn)人員，快速推進(jìn)城市改革。這樣做的目的，就是減少中間環(huán)節(jié)，減少行政成本，提高行政效率。有的縣委書記建議，減少縣級(jí)區(qū)劃單位并提高縣的行政規(guī)格，具體說(shuō)，就是縮減縣的數(shù)量、擴(kuò)大縣的規(guī)模，大縣不動(dòng)，小縣兩個(gè)、三個(gè)并一個(gè)，或者三個(gè)并兩個(gè)。在這個(gè)基礎(chǔ)上，縣、地、市并軌，行政等級(jí)同一，省、縣之間不再設(shè)立中間層次，省直接領(lǐng)導(dǎo)市、縣。

　　我們認(rèn)為，行政區(qū)劃體制改革可以成為推進(jìn)生產(chǎn)力發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步的最重要的杠桿之一。

　　改革開(kāi)放以來(lái)，設(shè)置經(jīng)濟(jì)特區(qū)、浦東開(kāi)發(fā)區(qū)、濱海新區(qū)，對(duì)部分大城市實(shí)行計(jì)劃單列，特別是海南撤區(qū)建省、重慶市直轄，其對(duì)當(dāng)?shù)啬酥粮�大范圍的發(fā)展所起的推動(dòng)作用是有目共睹的。省管縣的體制對(duì)于進(jìn)一步激活地方的活力、降低行政成本的好處是不難想見(jiàn)的。我們建議，要盡快建議取消"市管縣"體制，擴(kuò)大縣級(jí)職權(quán)，實(shí)行市縣分治，加快推進(jìn)"省直管縣"體制。市縣分治，即省管縣，市管區(qū)，縣在行政地位上與市平行，地級(jí)市并不撤銷，而是調(diào)整管理范圍，只管理城市自身，除郊區(qū)外，其他縣改由省直接管理。"市縣分治"體制，可以使縣級(jí)政府成為真正的統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的主體，有效避免中心城市對(duì)縣域資源的占用，防止農(nóng)村發(fā)展和農(nóng)民利益受到忽視，增強(qiáng)縣域經(jīng)濟(jì)自主發(fā)展的活力和能力，從而有利于縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，加快新農(nóng)村建設(shè)步伐。同時(shí)，應(yīng)減少省級(jí)政府對(duì)縣財(cái)力的集中比例，逐步取消地級(jí)市對(duì)縣域財(cái)力的集中。如果全盤推進(jìn)有困難，建議可以選取項(xiàng)目資金、財(cái)政等作為改革的突破口，先在這些方面實(shí)行"省直管縣"的體制。

　　四、結(jié)語(yǔ)

　　隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和民主政治的發(fā)展，已經(jīng)越來(lái)越有必要將憲法關(guān)于"中央和地方國(guó)家機(jī)構(gòu)職權(quán)的劃分，遵循在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，充分發(fā)揮地方的主動(dòng)性、積極性原則"的規(guī)定，加以具體化、規(guī)范化、法治化了。要統(tǒng)籌地方和中央的發(fā)展，認(rèn)真研究如何調(diào)動(dòng)中央和地方兩個(gè)積極性的問(wèn)題，特別是調(diào)動(dòng)地方積極性的問(wèn)題。在維護(hù)中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的前提下，給予地方更充分的自主權(quán)，以使地方的工作更加充滿生機(jī)和活力。黨的十六大也明確提出，要深化行政管理體制改革，"依法規(guī)范中央和地方的職能和權(quán)限，正確處理中央垂直管理部門和地方政府的關(guān)系".黨的十七大還將統(tǒng)籌中央與地方的關(guān)系寫入政治報(bào)告，重申"規(guī)范垂直管理部門和地方政府的關(guān)系".問(wèn)題的關(guān)鍵是科學(xué)合理地劃分中央與地方的事權(quán)，并做到財(cái)權(quán)及其他的權(quán)利與事權(quán)相一致、相對(duì)稱。

　　強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)，建立健全與建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村工作任務(wù)相適應(yīng)的行政體制，是縣委書記的主流聲音。從目前的發(fā)展形勢(shì)來(lái)看，中央應(yīng)該改革現(xiàn)有的體制機(jī)制，在整體把握的基礎(chǔ)上給地方適當(dāng)分權(quán)，下放還原縣級(jí)職能部門，使縣級(jí)政府成為健全的政府，確�？h級(jí)政權(quán)能夠高效、積極地運(yùn)轉(zhuǎn)。要采取切實(shí)可行的措施增強(qiáng)中央與地方之間的互信，中央要相信地方和基層能夠把事情做好，依法履行執(zhí)政和行政職能；
同時(shí)地方和基層也應(yīng)相信中央。中央既要關(guān)心基層建設(shè)，也要關(guān)心基層干部，更要信任基層干部。在我們看來(lái)，上級(jí)和下級(jí)關(guān)系是一級(jí)相信一級(jí)，一級(jí)帶動(dòng)一級(jí)，賦予地方更多的手段來(lái)推動(dòng)新農(nóng)村建設(shè)，否則就會(huì)力不從心。

　　針對(duì)上述情況，我們建議如下：

　　第一，要改革現(xiàn)行的條塊分割體制，盡快減少并下放部分垂直管理部門，增強(qiáng)縣級(jí)政府統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力。

　　第二，要改進(jìn)現(xiàn)行的項(xiàng)目資金投入管理體制，中央不要都把建設(shè)項(xiàng)目"條條化"，應(yīng)調(diào)動(dòng)和相信基層政府的作用，避免普遍的"跑部錢進(jìn)".

　　第三，強(qiáng)化縣級(jí)財(cái)政，減少垂直管理上級(jí)，體現(xiàn)權(quán)責(zé)統(tǒng)一；
對(duì)縣級(jí)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展相關(guān)部門應(yīng)條塊管理結(jié)合，以塊塊為主，并從法規(guī)角度確立縣人代會(huì)對(duì)垂直管理部門的監(jiān)督職能。

　　第四，在新農(nóng)村建設(shè)的資金支持方面，中央切實(shí)兌現(xiàn)大幅度增加新農(nóng)村建設(shè)資金的諾言，并強(qiáng)烈要求改變現(xiàn)在資金和項(xiàng)目"多頭管理"體制，建議將各地新農(nóng)村建設(shè)資金一攬子撥付到縣級(jí)政府統(tǒng)一使用，以降低成本，提高資金使用效率。

　　第五，明確中央、地方在財(cái)權(quán)、事權(quán)上的分工機(jī)制，加大對(duì)基層政權(quán)的財(cái)政支持力度，加大向農(nóng)村的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度，建立財(cái)權(quán)與事權(quán)相匹配的體系，建議中央應(yīng)盡快出臺(tái)賦予縣（區(qū)、市）級(jí)政府行政職能、權(quán)利、義務(wù)的法規(guī)。

　　來(lái)源：《經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較》2008年第4期

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