人們常用“上有政策，下有對策”來形容我國地方行政過程中存在的潛規(guī)則現(xiàn)象。其實，在我國特有的傳統(tǒng)人情文化土壤和現(xiàn)實轉(zhuǎn)型社會通存的規(guī)范缺損的雙重環(huán)境烘托下，寄生在我國正式行政規(guī)范中滋擾地方行政過程的潛規(guī)則，不論是在發(fā)生的動因、存續(xù)的形態(tài)，還是在衍生的政治風險方面都要復雜得多。它們侵蝕正式規(guī)范的權威、滋生政治腐敗、擾亂行政秩序、阻礙依法行政的進程。因此，要洞察、理解和改善我國的地方行政過程，就不能只注重正式行政規(guī)范的建設而漠視行政潛規(guī)則的整治。

　　一、對行政潛規(guī)則的界定

　　說起行政潛規(guī)則現(xiàn)象，人們的感觸往往多于言表。主要是對潛規(guī)則的認識，在市井和學術界都還沒有定論。潛規(guī)則作為市井的談資，由來已久，但學界對潛規(guī)則的專門研究卻深入不夠。綜合起來，目前對潛規(guī)則的界定主要有四種觀點：

　　其一，“陋規(guī)”說。吳思先生最先用“潛規(guī)則”來概括歷史政治中的“陋規(guī)”，強調(diào)“潛規(guī)則”的負面性質(zhì)。他說：“在中國歷史上的帝國時代，官吏集團極為引人注目。在仔細揣摩了一些歷史人物和事件之后，我發(fā)現(xiàn)支配這個集團行為的東西，經(jīng)常與他們宣稱遵循的那些規(guī)則相去甚遠。真正支配這個集團行為的東西，在更大程度上是非�，F(xiàn)實的利害計算。這種利害計算的結果和趨利避害抉擇的反復出現(xiàn)和長期穩(wěn)定性，構成了一套潛在的規(guī)矩，形成了許多本集團內(nèi)部和各集團之間在打交道的時候長期遵循的潛規(guī)則。這是一些未必成文卻很有約束力的規(guī)矩。我找不到合適的名詞，姑且稱之為潛規(guī)則�！雹� 他認為這些其實就是古人官場所特指的“陋規(guī)”�！奥�，自然不好明說，說起來也不合法，但雙方都知道這是規(guī)矩，是雙方認可的行為準則，是彼此心照不宣的期待�！雹�

　　其二，對應說。認為潛規(guī)則是與顯規(guī)則相對應的概念，是指在組織正式規(guī)定的各種制度之外，在種種明文規(guī)定的背后，在一定范圍內(nèi)實際存在的某些不成文的，一般人（局內(nèi)人）難以或不愿明確概括但又獲得普遍認可和遵循的規(guī)則，它在較大程度上影響和支配著組織人的行為和現(xiàn)實的管理活動。③ 它主要從潛規(guī)則滋生的領域上強調(diào)潛規(guī)則對顯規(guī)則的寄生性和附著性。在沒有顯規(guī)則規(guī)范的地方和領域，也就無所謂潛規(guī)則，不論在該領域真正起作用的是什么規(guī)范。

　　其三，非正式說。明確潛規(guī)則與顯規(guī)則的形式分別，認為潛規(guī)則是相對于正式規(guī)則而言。正式規(guī)則是那些法律、法規(guī)、規(guī)章、規(guī)定等成文的關于‘為’與‘不為’以及‘如何為之’的規(guī)范；
潛規(guī)則則是那些雖無成文之規(guī)定卻在實踐中指導官員“為”與“不為”以及“如何為之”的另類規(guī)范。④ 正因為非正式，它看不見、摸不著，無條文，有“潛藏的規(guī)則”之義。

　　其四，“暗流說”。主要從潛規(guī)則的負面約束力來理解潛規(guī)則的“頑癥”特性。認為：“官場規(guī)則有顯規(guī)則和潛規(guī)則之分。顯規(guī)則是寫在文件、規(guī)范、制度里的，往往是為了正確的目標而設定的，是維護官場清明的保證。潛規(guī)則則是在官場演進過程中形成的一股暗流，它裹挾著官員們按照自己的流向前進，一旦有人想逆它而行，就會有被吞噬的危險�！雹�

　　這些認識分別對潛規(guī)則的形式、潛規(guī)則與顯規(guī)則的關系以及潛規(guī)則的危害性進行了有益的探索，但現(xiàn)有的解釋仍然較為模糊，一些基本問題還需要進一步明確和充實。例如，有沒有不作為顯規(guī)則的影子的“潛規(guī)則”存在？潛規(guī)則本質(zhì)屬性是什么？潛規(guī)則的形式究竟是一種心理狀態(tài)，還是一種行為規(guī)范？支撐潛規(guī)則的約束力的基本因素是什么？行政潛規(guī)則與一般意義的約定、習慣有什么不一樣的特征？如何看待潛規(guī)則帶來的所謂效率、簡便的益處等等。

　　要完整地把握行政潛規(guī)則的含義，就必須回答這些問題，弄清“潛規(guī)則”的本質(zhì)屬性、形式結構、形成過程和功能效應等方面存在的基本特征。

　　從本質(zhì)上看，行政潛規(guī)則是關于公權力運用和公共利益處置方式的非正式約定，而不是純粹的私利和私生活的規(guī)范。任何行政潛規(guī)則都沒有正式制度的確認，不論其是否起作用，也不論其是否有管理效能，合法性要件缺損是其根本屬性。從形式上講，行政潛規(guī)則是不成文的約定俗成，有的附著在顯規(guī)則背后，有的完全是自在自為的，在沒有顯規(guī)則規(guī)范的領域，也可能有潛規(guī)則的影子。這時，它只是沒有形式合法的“外衣”。作為一種私下約定，潛規(guī)則會隨要約各方力量的對比變化而發(fā)生改變，從而進入新的潛規(guī)則均衡，因而，潛規(guī)則并非固定不變的。從結構上講，潛規(guī)則和顯規(guī)則一樣有行為調(diào)節(jié)部分和違規(guī)懲處部分，只不過這個結構是隱藏在各行為主體內(nèi)心的。從形成過程講，潛規(guī)則是非合法交易的參與者多次博弈的結果，是特定時期行政行為參與人不斷試錯的經(jīng)驗積累。從功能效應上講，多數(shù)潛規(guī)則與正式規(guī)則相抗，侵蝕顯規(guī)范的合法權威，干擾正常的行政秩序，只是在顯規(guī)則缺席的情況下，潛規(guī)則才有補缺的功能。

　　因此，可以這樣認為，行政潛規(guī)則具有緊密的公權力關聯(lián)性、不合法性、不成文性、集體和個體共束性、隱蔽性、沉積性、非主流性和危害性等特征。地方行政潛規(guī)則就是游離于地方行政法規(guī)與規(guī)章之外或與之相�；蚺c之相替的非正式制度；
是地方國家機關及其公職人員出于地方社會或個體私利訴求、憑借行政資源、通過長期的利害計算和趨利避害抉擇形成的關于公權力運用和公共利益處置方式的非正式約定；
是一種基于穩(wěn)固的內(nèi)心認可而外在化的不成文的行為約束。簡言之，它是暗中左右或影響公權力運用和公共利益處置方式的不合法規(guī)范。從中我們可以發(fā)現(xiàn)地方行政潛規(guī)則與行政法規(guī)、一般的約定俗成有著明顯的區(qū)分。行政潛規(guī)則與行政法規(guī)雖然都與公權力、公共利益有緊密的關聯(lián)性，但前者是其中不合法的、非正式的約定，而后者是其中合法的、正式的制度安排。行政潛規(guī)則與一般的生活及工作習慣在實用性和自發(fā)性上有共征，但兩者也有質(zhì)的差異。習慣生于民間，是民間生活和交往中生長出來的支配規(guī)范，屬于私域的范疇；
行政潛規(guī)則卻主要生于政府間和官員之間的生活規(guī)則、交往規(guī)則和利益沖突規(guī)則，由于它具有緊密的公權力關聯(lián)性，因而和行政法規(guī)一樣屬于公域的范疇。人們可以對民間習俗的演化持寬容的態(tài)度，但對衍生在地方行政行為中的行政潛規(guī)則卻不可放任自流。

　　二、地方行政潛規(guī)則的典型現(xiàn)象與形態(tài)特征

　�。ㄒ唬┪覈�地方行政潛規(guī)則的典型現(xiàn)象

　　由于我國社會規(guī)模的超大性和地區(qū)發(fā)展的不平衡性，加之我國處于社會轉(zhuǎn)型期和現(xiàn)階段政府職能的邊界還存在一定程度的模糊性，在我國各級地方行政行為中不可避免地會滋生出一些潛規(guī)則現(xiàn)象。下面僅從一些有代表性的潛規(guī)則現(xiàn)象來討論我國地方行政潛規(guī)則的形態(tài)。當下，我國地方行政行為中值得警惕的潛規(guī)則現(xiàn)象主要表現(xiàn)為：

　　其一，公益處分中的“公地悲劇”和“搭便車”現(xiàn)象�！肮�地悲劇”是哈丁描繪的個體理性選擇最終導致集體面對公益時的非理性結局，后來逐步演化為一些公共部門進行“外溢”性決策時的潛規(guī)則。我國也不例外。比如，在打假、環(huán)保、保護知識產(chǎn)權等方面，一些地方、部門表現(xiàn)出的地方保護主義、部門保護主義，寧愿讓更大范圍的公益受損，也不愿盡心履職，更不用說先出力、多出力。

　　其二，政策執(zhí)行中的“陽奉陰違”和“打擦邊球”現(xiàn)象。一些地方官員表面上并不排斥顯規(guī)則，甚至可以說十分重視，大會講小會提，并且不斷豐富規(guī)則內(nèi)容。但他們豐富顯規(guī)則的目的卻不是為了維護、踐行顯規(guī)則，而是為了用它裝門面，說給上級聽、社會看。還有的地方專挑顯規(guī)則中有利、便利的部分宣傳、執(zhí)行，而對其中不利或不易執(zhí)行的部分則避而不談，或淺嘗輒止。

　　其三，行政重心選擇上的“上行下效”現(xiàn)象。地方政府在確定發(fā)展什么、如何發(fā)展等問題時，一定程度地存在“唯上”現(xiàn)象，跟著上級政府或領導的喜好來制定發(fā)展規(guī)劃。而一些上級政府和部門也喜歡用“不換腦子就挪位子”的潛規(guī)則來強化其權威，使得“上行下效”現(xiàn)象形成惡性循環(huán)。

　　其四，行政目標制定中的“好大喜功”現(xiàn)象。由于評價干部過于注重實績，一些地方在上工程、搞項目時，已形成了要么不搞，要搞就盡可能做大的決策思維。不管是否有需要，也不管有沒有能力支撐，總有做轟動效應的事的沖動。鄉(xiāng)鎮(zhèn)爭縣、市第一，縣、市爭省區(qū)第一，再往上目標定位就更高了。

　　其五，行政執(zhí)法中的“不告不理”現(xiàn)象。不告不理本來是法院受理民事案件的原則，但現(xiàn)在一些地方政府的職能部門在履行其分內(nèi)職責時，也習慣用這樣的標準來確定其行為邊界。形成了所謂的“三不管”的潛規(guī)則，即“群眾不上訪，不管”、“媒體不曝光，不管”、“上級不批示，不管”。

　　其六，行政方式上的“標新立異”現(xiàn)象�！靶鹿偕先稳�把火”這句反映古代官場行為風格的俗語，在現(xiàn)代行政文化里依然有市場。一些地方甚至將新官能否提出有什么新異的發(fā)展招數(shù)，作為判定其工作水平和能力的重要標志。新官為了在新的地方快速扎穩(wěn)腳跟，也往往在出新招上狠下工夫，希望通過出臺新政策，制定新規(guī)劃來產(chǎn)生新政的局面，以便盡快地將地方發(fā)展走出舊班子的陰影。正如韋伯所談及的政治合法性來源中的克里斯瑪型一樣，確有不少官員將自己的權威與個人的行為風格聯(lián)系起來，仿佛新班子提不出什么新思路，就存在合法性的缺損。結果，每個新班子都有臨危受命之感，不需要什么新招也非得弄出點新花樣，這樣才好交差。不管前任的功過是非，后人改變前任的思路和政策似乎是理所當然的事。

　　其七，“一年看，二年干，三年等著換”的任期現(xiàn)象。如果說“標新立異”現(xiàn)象是一些官員害怕前任的功績蔭蔽了自己的合法性的話，那么，三年為官只干一年的活，就是不甘于為別人“種樹”的潛規(guī)則使然。一位縣委書記曾形象地描繪過這一潛規(guī)則的作用機理。他透露說，“干部提拔使用是有周期律的�！薄耙脏l(xiāng)鎮(zhèn)一把手為例。他的提拔調(diào)動就像部隊的步兵移防，先從小鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)到大鄉(xiāng)鎮(zhèn)，再從大鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)進城。什么時候該調(diào)動了，他心里很清楚�！奔偃缫晃桓刹�31歲到小鄉(xiāng)鎮(zhèn)當鄉(xiāng)長。從當鄉(xiāng)長之日起，他就會想：“今天在這個鄉(xiāng)當了鄉(xiāng)長，按照調(diào)動規(guī)律，3年以后我就應該在這里當書記。”如果他34歲真的當了這個鄉(xiāng)的鄉(xiāng)黨委書記，他實際上無暇考慮鄉(xiāng)里長遠的發(fā)展規(guī)劃，因為“再過3年就要到大鄉(xiāng)鎮(zhèn)去當書記了”。如果他37歲被調(diào)到大鄉(xiāng)鎮(zhèn)，同樣也不會認真思考鄉(xiāng)鎮(zhèn)的發(fā)展，因為“40歲就該進城了”。他還用該縣修路的例子為這條潛規(guī)則作了附注。在干部調(diào)整后的次年，這個縣幾乎所有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)都新修了路，而第三年鄉(xiāng)鎮(zhèn)換屆，全縣再沒有哪個鄉(xiāng)鎮(zhèn)修路。因為“鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部們都在等著換吶，根本沒心思干正經(jīng)事�！雹�

　�。ǘ�）我國地方行政潛規(guī)則的形態(tài)特征

　　雖然上述現(xiàn)象還不足以概括我國地方行政潛規(guī)則的全貌，但通過梳理這些有代表性的暗流，我們可以窺視出地方行政潛規(guī)則形態(tài)所具有的一些基本特征：

　　其一，從滋生的動力分析，我國地方行政潛規(guī)則具有明顯的利益驅(qū)動性特征。這是遵循潛規(guī)則支配的受益性和拒絕潛規(guī)則約束的高昂代價的雙向強制的結果。由于我國現(xiàn)行的監(jiān)督制度基本上是重內(nèi)輕外模式，對行政違規(guī)行為的查處主要依賴內(nèi)部監(jiān)督的成效，但內(nèi)部監(jiān)督的主體與對象同屬一個體系，有相似的工作環(huán)境，難免被行政潛規(guī)則一體同化和約束。特別在地方知識和地方背景下，行政機構及其公職人員受潛規(guī)則約束付出的代價往往難以抑制其對潛在受益的渴望。上面所列之“公地悲劇”現(xiàn)象、“上行下效”現(xiàn)象和“不告不理”現(xiàn)象都屬于利益驅(qū)動型的行政潛規(guī)則。

　　其二，從滋生的過程分析，我國地方行政潛規(guī)則大多是多次經(jīng)驗試錯的結晶。在一定意義上，約定俗成就是經(jīng)驗試錯的過程。行政潛規(guī)則的普及是一個不斷外卷化的放大模式。起初，它往往只是很小的圈子（比如老部下、同學、戰(zhàn)友之間）內(nèi)認可的一種處置公權力和公益的方式，但隨著這個小圈子掌握的行政資源越來越多，并對圈子外的機構和個人產(chǎn)生強大的吸附力。而圈外成員開始并不明白圈內(nèi)的潛規(guī)則，他們在向圈內(nèi)靠近時可能采取顯規(guī)則的模式。當他們?nèi)绱艘淮未慰拷�失敗后，其中一些人就會嘗試另類方式探聽和接受潛規(guī)則進入圈子分享資源。比如，那些熱衷去“跑官、買官”的公職人員，并非一開始就采取這樣的方式。地方政府在政策執(zhí)行中的“陽奉陰違”現(xiàn)象也是多次經(jīng)驗試錯后形成的認識。比如在執(zhí)行減排這樣具有明顯外溢性的環(huán)保政策時，需要上下左右齊心協(xié)力才能奏效，如果其中有一方采取“搭便車”的做法，就會稀釋其他方減排的成效，“搭便車”就會產(chǎn)生“多米諾”骨牌效應推倒其他方做環(huán)保的信心，久而久之，一些地方在執(zhí)行外溢性政策時采取雷聲大雨點小的方式就成了該領域的潛規(guī)則。

　　其三，從存在的形式分析，我國地方行政潛規(guī)則多是對地方行政法律法規(guī)的變通。變通的目的就是怎樣更簡便、更有利為特定的地方、部門、團體乃至個人辦事。(點擊此處閱讀下一頁)

　　在制度實施中，執(zhí)行者在未得到制度決定者的正式準許、未通過改變制度的正式程序的情況下，自行改變原制度中的某些部分，從而推行一套未經(jīng)合法程序變更的制度安排。變通后的制度與原制度有的僅保持著形式上的一致，有時則僅采用和原制度相同的話語系統(tǒng)，表面上受與這套話語相聯(lián)系的意識形態(tài)等因素的約束⑦，有時則斷章取義，貌合神離。

　　其四，從滋生的環(huán)境分析，我國地方行政潛規(guī)則多是利用我國處于社會轉(zhuǎn)型期所特有的制度漏洞而生長的。潛規(guī)則之所以能夠附著在顯規(guī)則背后，潛藏下來，很大程度就是因為顯規(guī)則本身有缺陷。這些缺陷有的是客觀環(huán)境制約的，有的是制度建設技術造成的，更多的是人為曲解的。比如，我國的行政法規(guī)有的方面搞“一刀切”，有的方面過于原則性，還有的方面又賦予地方過多的自由裁量權。無論哪種情況都極易催生行政潛規(guī)則�！耙坏肚小蓖�往使顯規(guī)則難以適合各地的實際，這就迫使地方去尋找變通的辦法；
過于原則性導致顯規(guī)則含義模糊、操作性差，地方也不得不另定規(guī)則；
而如果顯規(guī)則賦予地方過多的自由裁量權就更不易控制潛規(guī)則的滋生。比如，地方行政目標制定中的“好大喜功”現(xiàn)象、行政方式上的“標新立異”現(xiàn)象和“一年看，二年干，三年等著換”的任期現(xiàn)象，就與我國現(xiàn)行的行政考績機制、評價機制存在的偏失有關。

　　三、地方行政潛規(guī)則泛濫的風險

　　如上所述，行政潛規(guī)則是與公權力運用緊密相關的不合法、非正式約定，其中的絕大部分具有暗流性質(zhì)。行政潛規(guī)則何以能在地方行政過程中滋生、繁衍，除了利益驅(qū)動和正式制度的缺陷等因素外，還在于潛規(guī)則內(nèi)部有發(fā)達的激勵和約束結構，其激勵機制驅(qū)使那些遵循顯規(guī)則屢遭挫折的群體和個體鋌而走險，而它的強大約束機制則使交易各方不敢輕易違反潛規(guī)則。如果聽令這樣的潛規(guī)則在我國地方行政行為中膨脹起來，將會引發(fā)諸多嚴峻的政治風險。這里就不贅述潛規(guī)則所產(chǎn)生的腐敗、暗箱操作和利益集團等一般意義上的政治風險，而是專門從制度學意義上討論潛規(guī)則對顯規(guī)則的權威和政府合法性的挑戰(zhàn)。

　　首先，行政潛規(guī)則泛濫會衍生另類制度環(huán)境，破壞正式制度的生長鏈。正常的行政秩序來源于人們接受正式行政制度的安排。制度環(huán)境好比是生成制度的土壤，制度環(huán)境不好就不能充分保證合乎大眾理性的制度的創(chuàng)制和運行。正式制度是在公開、公正、民主和科學的程序環(huán)境中創(chuàng)制出來的，它保證了正式制度的合法性、有效性和科學性。而潛規(guī)則是非合法交易的參與者多次博弈的結果，它生成并運行于中國傳統(tǒng)的由血緣、鄉(xiāng)緣、學緣、業(yè)緣等非正式組織構成的人情網(wǎng)絡之中，代表的是小圈子理性的意志，完全脫離了大眾理性的監(jiān)控。如果既有的行政潛規(guī)則得不到遏制，就等于認可了血緣、鄉(xiāng)緣、學緣、業(yè)緣這些非正式組織擁有創(chuàng)制行政規(guī)范的合法性，由此，一個個地方和部門的小圈子、小團體都有可能成為創(chuàng)制規(guī)范的“土壤”，行政潛規(guī)則也將不斷衍生和復制出來。行政潛規(guī)則的生長鏈和危害鏈都表現(xiàn)出明顯的“正反饋回路”（惡性循環(huán)）特征。如下圖所示：

　　在這種環(huán)境中，堅守顯規(guī)則的環(huán)境也會被破壞，勇于抗拒潛規(guī)則的公職人員容易受到不公正的對待。例如，明朝官僚集團就試圖清洗不遵守潛規(guī)則的“清官”海瑞，尋出的理由“是他不識大體，僅僅注意于節(jié)約紙張等細枝末節(jié)，有失巡撫的體統(tǒng)”等等。⑧ 雖然行政環(huán)境今非昔比，但仍需知史而鑒今。

　　其次，行政潛規(guī)則泛濫將直接侵蝕正式規(guī)范的權威，形成多規(guī)則治理格局。潛規(guī)則的存在是對顯規(guī)則體系的一種反動，它加大了顯規(guī)則的運行成本。因為潛規(guī)則往往是對顯規(guī)則的曲解、過濾和變通，使得好的政策或者政策中的核心精神難以落實。有學者解讀說：“官場潛規(guī)則是黨的意志在往下傳達過程中層層出現(xiàn)的‘中梗阻’現(xiàn)象�！雹� 這不無道理。由于這種“中梗阻”現(xiàn)象的存在，顯規(guī)則如果不想淪為擺設就必須與潛規(guī)則展開博弈，這必然會增加顯規(guī)則權威實現(xiàn)的環(huán)節(jié)，比如多次的輸出—檢查—監(jiān)督—反饋—輸入的循環(huán)。特別是，當潛規(guī)則現(xiàn)象形成一定的氣候后，顯規(guī)則的發(fā)布往往難以立即引起社會的關注，也不會產(chǎn)生民眾樂觀的預期，因為他們要等潛規(guī)則的反應。在這里，顯規(guī)則與潛規(guī)則的關系儼然是“坐皇帝”與“站皇帝”的關系，顯規(guī)則到底能執(zhí)行到什么程度要看潛規(guī)則反應的強度。這樣的多規(guī)則行政格局不僅消解了顯規(guī)則的權威，更讓行政執(zhí)法者和行政受眾都無所適從，辦事的行政官員無法充分地照章辦事，社會及民眾也難以指望正式制度的安排會給他們帶來穩(wěn)定的發(fā)展預期。行政失序由此會愈演愈烈，使國民本來就脆弱、后發(fā)的制度意識更加弱化。

　　再次，行政潛規(guī)則的泛濫會催生“亞行政”現(xiàn)象，損毀政府形象。著名社會學家貝克在談到“亞政治”時曾表達過這樣的意思，認為“亞政治”是政治系統(tǒng)失去自主性，非政治因素介入政治生活，并把風險丟給政府，而政府需要為超出其控制的東西負責的現(xiàn)象。⑩ 套用貝克的思想來解讀潛規(guī)則的危害是十分貼切的。行政潛規(guī)則不是本來意義上的行政規(guī)范，卻時刻約束著政府的行為，它象一股不斷刺激和迫使公職人員偏離政治本來的宗旨而為少部分人謀利益的力量，在正式的行政秩序之外形成了一種“亞行政”或者說是“影子行政”，由于潛規(guī)則是隱蔽的、寄生的，它從來不用為所引發(fā)的不良行政后果負責，社會及民眾無法找行政潛規(guī)則發(fā)泄怨恨，最后，這些賬都賴在顯規(guī)則身上，由整個政府來“背黑鍋”。從這個意義上講，行政潛規(guī)則是對正式規(guī)范、合法政府和正常行政秩序的綁架。

　　最后，行政潛規(guī)則泛濫將沖破公正、公平、公開和公益這條系牢政府合法性的底線。潛規(guī)則的基本特征是不合法、非正式和暗流，它保護的是小圈子的利益，它提供的所謂便捷的行政效率是通過不公平的機會和手段獲得的，其作用過程是隱秘的，完全脫離了大眾監(jiān)督的視野。這與合法的政府過程所持的公正、公平、公開和公益立場針鋒相對。依法行政是對公共權力的法律控制和對社會的規(guī)范化治理的結合，在法治背景下討論行政，合法性、公開性和民主性是行政規(guī)范和行政行為有效的前提。如果行政潛規(guī)則肆意在公共部門彌漫，政府管理就不可能徹底地貫徹公正、公平、公開和公益的原則，最終危及整個政府行為的合法性。

　　四、地方行政潛規(guī)則的整治路徑

　　眾所周知，即便是法治化的社會，由于社會的多樣性與復雜性，也難免有大量的潛規(guī)則在發(fā)生實際的效用。我國還處于法治化中社會，滋生行政潛規(guī)則的環(huán)境更為復雜，整治行政潛規(guī)則的任務自然更加緊迫和繁重。如何整治行政潛規(guī)則？應該遵循制度生成和變遷的規(guī)律。行政潛規(guī)則也是一種規(guī)范、制度和秩序，根據(jù)制度變遷的一般原理，任何制度的成長都需要有一個路徑依賴不斷強化其價值，否則它就會在內(nèi)卷化的路徑閉鎖中消解。(11) 毫無疑問，行政潛規(guī)則的報酬遞增和自我強化機制就在于公權力私用帶來的巨大利益。解鈴還需系鈴人，整治行政潛規(guī)則就應該圍繞斷開公權力私用的環(huán)境鏈條這個核心問題展開。

　　其一，培育以合法性為內(nèi)核的制度文化，破壞行政潛規(guī)則生長的文化環(huán)境。顯規(guī)則與潛規(guī)則的本質(zhì)區(qū)別就在于合法性問題上。何以會有那么多公共群體、公職人員和民眾認可或被動接受沒有合法性的潛規(guī)則？原因自然是多方面的，但關鍵一點還是合法性意識薄弱。合法性是現(xiàn)代民主社會演繹出的法律和政治概念，我國學術界雖然對此極為關注，但把拷問合法性作為一種工作和生活方式還遠沒有達到社會化的程度。加之，在我國傳統(tǒng)文化中，修身重于建制，法的分量本來就輕，既有關于法的思考也多僅局限于“法天”、“法道”和“法先王”那種極具神秘意義的“合法性”，有一種自然接受朝廷行為合法性的心理積淀。在先天文化不足和后天努力不夠的合力作用下，我國公民心中以合法性為內(nèi)核的制度文化意識還很淡薄。作為公職人員，有相當一部分人的頭腦中還沒有形成從合法的邊界上來討論政治、行政、管理和服務問題的思維，還沒有追問自身權力、地位和利益來源的合法性的習慣，還沒有養(yǎng)成“對事不對人”的堅守制度底線的工作作風。作為一般民眾，人們很少也沒有條件去甄別政府行為中哪些是合法的，哪些是不合法的，哪些官員的行為是代表政府真實意志的行為，哪些官員的行為是他們私下意志的產(chǎn)物。這說明，在這些公職人員和民眾的工作和生活中還沒有把“合法性”問題放到應有的位置，還有認可行政潛規(guī)則、接受其行為結果的“沃土”。培育以合法性為內(nèi)核的制度文化，一方面就是要在全體公民中樹立以合法性為底線來評判和認可行政規(guī)范的效力的思維，而不是其逆邏輯，即以得利、有效、簡便來評判和認可行政規(guī)范的合法性；
另一方面要建立定期審查行政行為合法性的機制，任何行政潛規(guī)則都要通過行政行為展現(xiàn)出來，審查行政行為的合法性可以起到過濾行政潛規(guī)則的作用。只有這樣，真正表達民情、貫徹黨意、體現(xiàn)公共行政精神的顯規(guī)則才能更硬起來，而那些隱藏的、私下約定的和假借政府名義的行政潛規(guī)則就會在合法性的拷問聲中萎靡。

　　其二，完善行政監(jiān)督體系，加快陽光政務工程建設，使行政潛規(guī)則無處隱身。行政潛規(guī)則之所以能長期隱藏于顯規(guī)則身后，人們深受其害，又揪其不出，打它不著，一個重要原因就是我們對行政潛規(guī)則現(xiàn)象還存在監(jiān)督死角，政務公開不充分。我國的行政監(jiān)督制度雖然建立起了完整的內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督體系，但在權能設置上還存在內(nèi)重外輕的弊端。有處置權、能掌握信息的內(nèi)部監(jiān)督體系因困于行政架構內(nèi)，長期面臨潛規(guī)則的滲透和包圍，在監(jiān)督查處潛規(guī)則現(xiàn)象時，往往動不了真格；
而處于局外的外部監(jiān)督體系又沒有正式的處置權或處置權虛化，特別是信息不對稱的阻隔，其監(jiān)督的積極性難以調(diào)動起來。行政潛規(guī)則正是在這樣一種內(nèi)部打不痛，外部打不著的“溫床”中孵化成長的。要強化監(jiān)督，真正抑制潛規(guī)則的蔓延，必須讓內(nèi)外監(jiān)督兩個輪子都轉(zhuǎn)動起來。行政內(nèi)部監(jiān)督體系要從隸屬關系、人事權、經(jīng)費等方面完全脫身于行政系統(tǒng)，不納入地方行政架構，直接受命于國家監(jiān)督機構，采取特派員的形式進駐地方，從制度設置上盡可能減少監(jiān)督體系與地方利益、部門利益扯上關系，保證他們輕裝履責。要在地方監(jiān)督體系建立問責制，在經(jīng)常發(fā)生隨意違規(guī)、曲解規(guī)范、私定規(guī)則現(xiàn)象的地方，而監(jiān)督機構又長期發(fā)現(xiàn)不了，處理不力的，要追究監(jiān)督機構的責任。外部監(jiān)督的能量要充分地挖掘出來。行政潛規(guī)則造成的危害最終都會轉(zhuǎn)嫁到社會公眾身上，社會公眾最有監(jiān)督行政的激情，但由于行政信息閉鎖和溝通渠道不暢，他們往往不清楚哪兒受到了不公正的對待，更不清楚其背后的行政潛規(guī)則因素。因此，要發(fā)揮外部監(jiān)督的作用，關鍵在于政務公開、信息對稱、溝通渠道暢通和監(jiān)督權利得到保障。當前，要抓緊在項目招標、土地拍賣與承包、食品醫(yī)藥檢驗、政府采購、社會保障、股權轉(zhuǎn)讓和干部提拔等最易被潛規(guī)則侵蝕的領域推進“陽光政務”工程，要建立全國信訪信息系統(tǒng)，設立國家投訴受理中心，各地要充分利用政府上網(wǎng)工程或指定專門的大眾媒介發(fā)布行政辦事程序，黨委宣傳部門、政府的法制辦和司法局要深入社區(qū)定期宣講各種正式規(guī)范的精神。只有讓社會公眾對顯規(guī)則充分知情，他們才知道如何去防范潛規(guī)則的侵害，并與之斗爭，形成對潛規(guī)則的內(nèi)外部監(jiān)督夾擊態(tài)勢，行政潛規(guī)則藏身的空間才會逐步縮小。

　　其三，提高行政建范水平，規(guī)范行政自由裁量權的運用。毋庸諱言，由于我國社會發(fā)展的不均衡性以及社會的快速轉(zhuǎn)型特征，各地情況千差萬別，社會建范的水平也不一，使得我國正式規(guī)范體系一定程度地存在“大方向、粗線條、高彈性”的問題。為了使統(tǒng)一的行政規(guī)范體系有更好的適應性，正式規(guī)范必須為各地行政管理和執(zhí)法部門預留充分的靈活運用空間，設置必要的自由裁量權。但是，地方行政自由裁量權運用失當又往往是行政潛規(guī)則膨脹的“酵母”。因此，要遏制行政潛規(guī)則的泛濫就不能任由地方隨意使用行政自由裁量權。規(guī)范地方行政自由裁量權要從兩方面入手，一方面，要加強對顯規(guī)則的適用性和合法性的調(diào)查，及時做好規(guī)章制度的立、改、廢工作，縮短我國立法與司法解釋的周期，提高顯規(guī)則的科學性、時效性和可操作性，盡可能減少因顯規(guī)則的滯后性、模糊性而令一些地方萌發(fā)行使自由裁量權的沖動。另一方面，要充分尊重各地的特殊性，在與地方實際關聯(lián)緊密、普適性不高的行政建范領域，國家應向地方下放行政立法權，也可以說是擴大地方行政建范的自主性。與其讓一些地方以“不合實際”的理由陽奉陰違地對待正式行政規(guī)范而另搞一套，還不如授予地方因地制宜的建范權，讓地方按照陽光的程序，制定顯規(guī)則。而一旦放權給地方建范后，就要緊縮地方行政執(zhí)行的自由裁量權。潛規(guī)則最易在行政執(zhí)行過程中發(fā)作，要設置更復雜的程序遏制住行政執(zhí)行中私自變通、隨意解釋行政顯規(guī)則的現(xiàn)象。

　　其四，進一步明晰政府行為的合理邊界，防控行政潛規(guī)則的危害性越界放大。經(jīng)過數(shù)次行政改革，我國的政府模式已走出了“全能政府”的陰霾，但對于哪些領域應該由政府履責？哪些事務應該由社會自治？還比較模糊。這客觀上為公權力創(chuàng)設了更大的潛在尋租市場，也迫使私人行為保持著對政府行為的高度依賴，以及設租需求，留下了廣闊的公（權）私（利）交易空間。我們知道利益驅(qū)動是行政潛規(guī)則生成的主要動力。政府權能越大、公域與私域的邊界越是模糊，官員濫用自由裁量權的空間就越大，民眾就越離不開“市長”。其結果是政府職能、官員權力的“灰色地帶”增多，而行政“灰色地帶”又往往是顯規(guī)則最不便規(guī)范或難以規(guī)范的領域。這樣，行政潛規(guī)則滋生的基本條件都匯聚于此——顯規(guī)則薄弱、官員漁利的大空間和民眾對政府的依賴。明晰政府行為的合理邊界可以最大限度地縮小權力尋租和民眾設租的范圍，枯竭潛規(guī)則泛濫的利源，對整治地方行政潛規(guī)則有釜底抽薪之效。

　　注釋：

　�、� 吳思：《潛規(guī)則：中國歷史中的真實游戲》，云南人民出版社2001年版，第2－3頁。

　�、� 吳思：《除蔽的秩序——拆解歷史弈局》，海南出版社，2004年版，第80頁。

　�、� 王德應、張仁華：《潛規(guī)則的管理學思考》，《財貿(mào)研究》，2005年第3期。

　　④ 彭云望：《潛規(guī)則生發(fā)機制及其遏制——兼論吏治規(guī)范》，《北京行政學院學報》，2003年第6期。

　�、� 汪宛夫：《官場潛規(guī)則與黨的意志“中梗阻”現(xiàn)象》，《領導科學》，2004年第22期。

　�、� 周偉：《透視“政績工程”：干部管理應建立科學考核體系》，新華網(wǎng)2004年3月22日。

　　⑦ 潘乃谷、馬戎主編：《社區(qū)研究與社會發(fā)展——紀念費孝通教授學術活動60周年文集》（下），天津人民出版社1996年版，第1378頁。

　�、� ［美］黃仁宇：《萬歷十五年》，中華書局1982年，第143頁。

　�、� 宛夫：《官場潛規(guī)則與黨的意志“中梗阻”現(xiàn)象》，《領導科學》，2004年第22期。

　�、� 烏爾里希·貝克：《風險社會》，譯林出版社，2004年，第225頁。

　　(11) ［美］道格拉斯·C.諾斯：《制度變遷理論綱要》，《經(jīng)濟學與中國經(jīng)濟改革》，上海人民出版社，1995年，第3頁。

　　來源：中共浙江省委黨校學報 2008.2

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