問責(zé)制是法治政府不可或缺的構(gòu)成要件和推進(jìn)依法行政的必然要求。國(guó)務(wù)院《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》確定的建設(shè)法治政府的七項(xiàng)目標(biāo)和依法行政的六項(xiàng)基本要求中的第六項(xiàng)即分別是“行政權(quán)力與責(zé)任緊密掛鉤”，“權(quán)責(zé)統(tǒng)一”，“有權(quán)必有責(zé)、用權(quán)受監(jiān)督、違法受追究、侵權(quán)須賠償”。問責(zé)制之所以成為構(gòu)建法治政府的不可或缺要件和推進(jìn)依法行政的必然要求，原因在于：其一，民主政治是法治政府的根基，而民主政治意味著人民當(dāng)家作主，政府和政府官員為人民服務(wù)，向人民負(fù)責(zé)。政府和政府官員為人民服務(wù)得好，人民即信任他們，服務(wù)得不好，失職、瀆職，給國(guó)家和人民利益造成重大損失，人民當(dāng)然可以和應(yīng)該通過其代表機(jī)關(guān)追究他們的責(zé)任；
其二，依法執(zhí)政、依法行政是法治政府的根本，而依法執(zhí)政、依法行政必須以問責(zé)制為保障，沒有對(duì)違法執(zhí)政、違法行政的嚴(yán)格的責(zé)任追究，依法執(zhí)政、依法行政就永遠(yuǎn)只能停留在書面和口號(hào)上，而不可能化為現(xiàn)實(shí)；
其三，以人為本，“權(quán)為民所用”是法治政府的宗旨，而以人為本，“權(quán)為民所用”在實(shí)踐中受到的最大和最直接的威脅即是官員片面追求GDP的增長(zhǎng)，片面追求顯性“政績(jī)”。為了GDP的增長(zhǎng)，為了顯性政績(jī)，他們可以置人民生命財(cái)產(chǎn)于不顧，置根本的國(guó)家利益和公共利益于不顧。對(duì)此，必須以嚴(yán)格的問責(zé)制制約。否則，法治政府必將異化。

　　問責(zé)制的“責(zé)”包括法律責(zé)任和政治責(zé)任。當(dāng)然，在現(xiàn)代社會(huì)，政治責(zé)任也應(yīng)由法律規(guī)范，成為法律化的政治責(zé)任。但是，法律化的政治責(zé)任仍然屬于政治責(zé)任的范疇，它與嚴(yán)格的法律責(zé)任有著重要的區(qū)別。首先，此兩種責(zé)任的追究對(duì)象不同，前者的追究對(duì)象是政府和領(lǐng)導(dǎo)職官員，主要為政務(wù)官員，后者的追究對(duì)象主要是事務(wù)性官員（領(lǐng)導(dǎo)職官員如果具有追究法律責(zé)任的事由，可以同時(shí)成為追究法律責(zé)任的對(duì)象），通常為相應(yīng)業(yè)務(wù)或技術(shù)官員；
其次，此兩種責(zé)任的追究主體不同，前者的追究主體應(yīng)該主要是人民代表機(jī)關(guān)，或由人民代表機(jī)關(guān)直接產(chǎn)生和授權(quán)的機(jī)關(guān)；
后者的追究主體應(yīng)該主要是行政法制監(jiān)督機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)；
第三，導(dǎo)致兩種責(zé)任的緣由不同，前者主要是因政策、決策失誤或失職、瀆職、濫權(quán)導(dǎo)致人民生命財(cái)產(chǎn)或國(guó)家利益、公共利益重大損失，后者主要是因違法、違規(guī)、違章、違紀(jì)行為直接導(dǎo)致人民生命財(cái)產(chǎn)或國(guó)家利益、公共利益損失；
第四，兩種責(zé)任的責(zé)任形式不同，前者主要有引咎辭職、罷免、彈劾、免職等，后者則包括記過、記大過、降職、撤職、開除等行政處分和有期徒刑、無期徒刑、死刑等刑罰處罰。第五，兩種責(zé)任的追究程序不同，前者通常應(yīng)循人民代表機(jī)關(guān)的質(zhì)詢、審議、決定程序，后者則應(yīng)循行政處分程序和刑事訴訟程序。

　　問責(zé)制的“制”指問責(zé)的制度化和規(guī)范化，包括法律責(zé)任和政治責(zé)任的制度化和規(guī)范化。目前，我國(guó)在法律責(zé)任的制度化、規(guī)范化方面取得了較大進(jìn)展。國(guó)務(wù)院 2007年4月22日發(fā)布的《行政機(jī)關(guān)公務(wù)員處分條例》，對(duì)公務(wù)員違法違紀(jì)行為導(dǎo)致人民生命財(cái)產(chǎn)或國(guó)家利益、公共利益損失問責(zé)的各種事由、責(zé)任形式和問責(zé)程序進(jìn)行了詳細(xì)、具體的規(guī)定，實(shí)用性、操作性都比較強(qiáng)�！缎谭ā�、《刑事訴訟法》則對(duì)公務(wù)員濫用職權(quán)、玩忽職守等瀆職犯罪問責(zé)的標(biāo)準(zhǔn)、程序進(jìn)行了規(guī)范，有較好的追責(zé)效果。然而，在政治責(zé)任的制度化、規(guī)范化方面，我國(guó)還存在較大缺陷，實(shí)踐中隨意性較大。2001年國(guó)務(wù)院頒布的《關(guān)于特大安全事故行政責(zé)任的規(guī)定》調(diào)整范圍有限，僅限于事故領(lǐng)域，且標(biāo)準(zhǔn)、程序和責(zé)任人確定非常原則，很不具體，留下了很大的隨意性空間；
2004年中央辦公廳頒布的《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部辭職暫行規(guī)定》則既非法律、法規(guī)，亦非完善的問責(zé)制規(guī)范性文件，其問責(zé)內(nèi)容僅限于引咎辭職和責(zé)令辭職兩種責(zé)任形式，對(duì)領(lǐng)導(dǎo)職官員政治責(zé)任的追究主體、方式和程序等均缺乏全面、系統(tǒng)的規(guī)定。

　　我國(guó)近年來發(fā)生的一系列導(dǎo)致公民生命財(cái)產(chǎn)安全和國(guó)家利益、公共利益重大損害、損失或造成國(guó)內(nèi)外惡劣政治影響的事件、事故，如2005年安徽阜陽(yáng)的“大頭娃娃”事件和廣東梅州大興煤礦透水事故、2007年陜西鎮(zhèn)坪縣的“周老虎”事件和山西臨汾新窯煤礦瓦斯爆炸事故、今年“6：28”貴州甕安和“7：19”云南孟連的大規(guī)模群體性事件、以及最近山西襄汾的“9：8”潰壩重大事故、河北石家莊市乃至全國(guó)許多地方均涉案的三聚氰胺奶粉事件、河南登封“9：21”礦難和深圳“9：20”特大火災(zāi)事故，等等，大多與所在地方、部門領(lǐng)導(dǎo)職官員的失職、瀆職、濫權(quán)有關(guān)。如果缺乏制度化和規(guī)范化的問責(zé)制，這些事件、事故和其他類似事件、事故中的領(lǐng)導(dǎo)職官員失職、瀆職、濫權(quán)的行為就可能得不到有效、有力和公正的責(zé)任追究：某一事件、事故被輿論廣泛關(guān)注，“社會(huì)反響”強(qiáng)烈，就可能掀起一陣“問責(zé)風(fēng)暴”，一大批與事件、事故有牽連的官員，不管責(zé)大責(zé)小，責(zé)直接或責(zé)間接，均予免職撤職，反之，就可能大事化小，小事化了，甚至不了了之。實(shí)踐中曾有因一份文件寫錯(cuò)幾個(gè)字的官員丟官的，也有所轄地區(qū)、部門發(fā)生死傷數(shù)十人事故的官員官照做的。這種非制度化、非規(guī)范化的問責(zé)制不僅對(duì)當(dāng)事官員不公正，對(duì)非當(dāng)事官員也起不到有效震懾作用，難以使他們?cè)谄淙温殟徫簧先缏谋”�，時(shí)時(shí)處處謹(jǐn)慎從政。而且還可能導(dǎo)致有權(quán)問責(zé)機(jī)關(guān)的官員選擇性問責(zé)，以達(dá)到排斥異己，發(fā)展親己勢(shì)力的政治目的。

　　因此，很顯然，要推進(jìn)法治政府建設(shè)，促進(jìn)官員，特別是領(lǐng)導(dǎo)職官員，在決策和履職過程中以人為本，以公民生命財(cái)產(chǎn)安全和國(guó)家利益、公共利益為重，而不是以GDP增長(zhǎng)和提高自己的政績(jī)?yōu)橹�，防止重、特大事故和政治影響惡劣的事件發(fā)生，必須建立和完善制度化、規(guī)范化的政治責(zé)任問責(zé)制。

　　首先，應(yīng)通過法律、法規(guī)和執(zhí)法慣例確立政治責(zé)任問責(zé)標(biāo)準(zhǔn)。即政策、決策失誤和失職、瀆職、濫權(quán)達(dá)到多大程度，造成多大損失即應(yīng)承擔(dān)多大責(zé)任，相應(yīng)事件、事故導(dǎo)致多大損失，造成多大影響即應(yīng)對(duì)多高級(jí)別的黨、政官員問責(zé)，并根據(jù)案情和相應(yīng)問責(zé)標(biāo)準(zhǔn)，確定對(duì)該級(jí)別的問責(zé)是僅及于政府部門領(lǐng)導(dǎo)職官員、還是同時(shí)及于政府部門和政府領(lǐng)導(dǎo)職官員，或者同時(shí)及于政府及黨的領(lǐng)導(dǎo)職官員。這種標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該是相對(duì)確定的，但不可能絕對(duì)確定，即應(yīng)該有一定的彈性幅度，因?yàn)檎呜?zé)任中的政策、決策失誤與相應(yīng)事件、事故的發(fā)生，其關(guān)系和聯(lián)系是十分復(fù)雜的，法律、法規(guī)應(yīng)該給予問責(zé)機(jī)關(guān)一定的裁量空間，當(dāng)然，為了防止裁量機(jī)關(guān)濫用裁量權(quán)，問責(zé)執(zhí)法案例的編輯整理是必要的，即通過執(zhí)法慣例補(bǔ)充法定標(biāo)準(zhǔn)的不足，以制約問責(zé)機(jī)關(guān)的隨意性。

　　其次，應(yīng)通過改革和完善人大的質(zhì)詢、審議、罷免、撤職、免職制度建立和規(guī)范政治責(zé)任問責(zé)的形式和程序。人大和人大常委會(huì)應(yīng)成為最主要的政治責(zé)任問責(zé)機(jī)關(guān)。在大多數(shù)法治發(fā)達(dá)國(guó)家，議會(huì)對(duì)政府政策、決策的審議，對(duì)政府官員的質(zhì)詢是經(jīng)常性的，議會(huì)不僅可以通過對(duì)個(gè)別官員的彈劾、罷免問責(zé)，而且，議會(huì)如果認(rèn)為整個(gè)政府的政策、決策不當(dāng)（無論是否導(dǎo)致重大事故、事件發(fā)生），還可以通過對(duì)整個(gè)政府----任何級(jí)別的政府（地方政府或中央政府）----提出不信任案，要求政府總辭職而問責(zé)。我國(guó)雖然不宜完全移植這種制度，但加強(qiáng)和完善人大和人大常委會(huì)對(duì)政府官員的質(zhì)詢、決策審議和對(duì)失職、瀆職官員的罷免、撤免制度是非常必要和非常迫切的。不如此，就不可能建立起真正有效的問責(zé)制。而我們?nèi)绻唤⑵鹫嬲行У膯栘?zé)制，國(guó)務(wù)院《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》確定的建設(shè)法治政府目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)將遙遙無期（《綱要》確定的實(shí)現(xiàn)期為10年），黨中央提出的科學(xué)發(fā)展觀也難以有真正化為現(xiàn)實(shí)的保障。

相關(guān)熱詞搜索：法治 問責(zé)制 政府 姜明安