《財經文摘》記者 齊介侖

　　蔡繼明，1956年生于河北唐山，清華大學人文社會科學學院教授、博士生導師，第九、十、十一屆全國政協委員，民進中央常委，民進中央經濟委員會主任，民進北京市副主委。

　　財經文摘：目前針對土地制度問題在學界基本有兩派，一派支持地權私有，一派是集體化，爭議較大。我已采訪過郭松海，發(fā)現您和郭松海都針對小產權房及土地制度問題在2008年兩會上有提案呈現，想知道您對此的概括性觀點。

　　蔡繼明：我近些年對土地問題做了一些研究，我覺得小產權房實際上是在一個大的背景下，也就是農村建設用地的流轉這個背景下發(fā)生，它只是這個比較大的問題里面的一個重要方面。農村建設用地流轉當中存在的問題背后，就是整個農村土地制度這樣一個大的背景，而農村的土地制度其實又和城市的土地制度不可分割。如果要讓我談當前土地問題的看法，我的主張是，我們的土地制度已經到了必須改革、非改不可的階段。

　　怎么去變革呢？我個人認為，應該是朝著土地私有這樣一個方向發(fā)展，那么土地私有的理由當然有很多。我提出一個很重要的依據就是，我們憲法里面有一個規(guī)定，這個規(guī)定是自相矛盾的。一方面，城市的土地歸國家所有，農村的土地歸集體所有，接著憲法還有另外一條規(guī)定就是，國家為了公共利益的需要，可以對農民集體的土地實行征收或征用。這里就帶來了一個問題：你為了公共利益才能征收征用，那么，如果是非公共利益的需要，在城市建設、城市發(fā)展、商業(yè)開發(fā)過程當中，如果你需要占用農村土地，怎么辦？這就面臨一個兩難選擇，按照憲法，你肯定得要政府出面，先把集體的土地變成國有，然后才能用于非農業(yè)開發(fā)，用于城市發(fā)展和城市建設。

　　這個時候如果政府出面征用農民土地，一方面是合法的，所謂的把集體變成國有的土地，因為憲法是這樣規(guī)定的。但另一方面你又是違法的，因為憲法說，你必須是出于公共利益的需要，你才能征用農民的土地，現在你是非公共利益需要。但是反過來你不征用農民的土地，你讓開發(fā)商和農民集體自己去討價還價、自由交易，那么交易的結果就會出現非國有的工業(yè)用地，那么，非國有的城市和工業(yè)用地這又違反憲法。因為憲法規(guī)定，城市的土地是歸國家所有的，所以，目前的情況導致我們面臨一個非常尷尬的局面，憲法如此規(guī)定實際上造成了地方政府80%左右的征地行為其實都是違憲的，因為其中大量的征地并非出于公共利益的需要。

　　要改變這樣的狀況該怎么辦呢？你和憲法有矛盾肯定是不行的，矛盾必須消除，消除矛盾的最佳途徑就是規(guī)定國家只有出于公共利益的需要，你才能征用農民土地，那么這樣一來，你就必須得允許城市里有多元的土地所有制。也就是說，除了國有土地之外，你必須還得有集體的土地，或者私人的土地。如此，出于公共利益的需要，國家征地實行國有，非公共利益的需要，你國家就不能去征地，也就不能變成國有。除非你把他買過來，而且你愿意買，他還得愿意賣。這是公平交易，如果不是如此，就應該允許私營企業(yè)、國有企業(yè)和農民自行地進行市場交換、產權轉換，這樣一來呢，在城市里邊就會出現國有土地、非國有土地乃至于私人土地多元產權并存的局面，這是就城市土地制度改革。我想第一步可以推行這樣一個做法，

　　接下來就面臨農村土地制度變革。農村土地現在是集體所有，實際上存在著很多弊端，也就是說農村的集體產權不明晰，到底是誰在代表集體行使土地所有權呢？最后常常是村干部、鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部�？墒前凑铡洞迕裎瘑T會組織法》，村干部、村委會和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府都不是土地的所有者，他們僅僅是集體經濟的管理者，管理者不能代行所有者的職權。而目前這樣一個狀態(tài)往往造成了這些人濫用職權，這就會侵害農民的利益，這是一個弊端。另外一個弊端是，政府在征用農民土地的時候，常常不是和農民打交道，因為土地是集體的。那么，政府和誰打交道呢？就和這些地方的官員，和這些村干部、鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部打交道。因此，農民的利益常常得不到反映。在征地過程當中，大量群眾上訪案件，如果不是在征地環(huán)節(jié)農民沒有得到合理的補償，就是得到了補償但中間被攔截了。

　　現行的土地制度是集體所有制，也就是說，你集體的土地，農民不占白不占，所以大量的農民雖然進了城，但在農村還占著宅基地，還占著承包田，因為你不占就得無償地交給集體且得不到補償。所以他寧可一方面在城市打工十幾年二十幾年。另一方面，他的土地又閑置下來，這也不利于土地的集中。你如果把土地私有化，農民就可以真正代表自己的利益，來和政府、開發(fā)商討價還價，那么農民就會從中得到合理的補償。在農民看來，政府最大的惠農舉措，就是把土地的所有權交給他們。因為在整個工業(yè)化、城市化進程當中，土地的價值是越來越高的，你如果想讓農民搭上、趕上我們城市化的這班車，你就應該把土地的所有權歸還給農民，讓農民真正的獲得財產性收入。

　　中共17大報告里也談到，讓更多的群眾獲得財產性收入。農民有什么財產呢？農民除了土地、除了宅基地，他沒有什么別的財產，你不把這些財產的所有權給他們，他們怎么可能以此獲得財產性收入呢？現在農民貸款都沒有抵押品，你把土地所有權給他們，農民就可以抵押、可以轉讓、可以出租，而且必要的時候，他們進了城，找到了穩(wěn)定的工作，就可以把土地整個轉讓出去。農民轉讓了土地，得到了合理的補償，留在農村的勞動力獲得了更多的土地，就可以實現規(guī)�；�經營。現在的農村土地一家一戶只有7.5畝。這么小的土地經營規(guī)模，你怎么可能讓農民依靠農業(yè)生產致富呢？！天方夜譚，根本不可能的。所以我建議，第二步改革要把農民的土地所有權要歸還給農民。

　　第三步，回到城市。城市里邊原有的國有土地，如果繼續(xù)是由國有企業(yè)使用或者是由政府使用，那它還可以保持國有，如果原有的國有土地已經交給了私人使用，它的性質已經是分非公益性質了，那我的建議是，也把這部分國有的土地按照土地的用途，劃分為公益性的和非公益性的，非公益性的土地也可以實行非公有制。這樣，從城市到鄉(xiāng)村，我們整個土地制度就可以統(tǒng)一起來。

　　在農村里面，也可以保留一部分集體所有，比如學校、村公所、養(yǎng)老院、公共娛樂場所、道路、廣場，當然還可以繼續(xù)實行集體所有�，F在土地是國有的，中央政府沒有土地，省級政府也沒有土地，可是雖然說他們沒有土地，手里卻又掌握著最終的、重要的決策權，這就會造成整個的責、權、利不統(tǒng)一。

　　這是我對整個中國土地制度改革的一個構想。

　　財經文摘：不知道您是否聽說年初黑龍江富錦等地農民收回土地所有權的事件？

　　蔡繼明：我聽說了。黑龍江富錦，還有陜西的三門峽，這兩個地方都有大量的農民提出對土地所有權的要求，江蘇宜興的250戶農民要求獲得宅基地的所有權。應該說，目前農民要求獲得土地所有權的呼聲是越來越高了，他們已經不滿足于你簡單地給我一個土地補償費了，他們要求掌握自己對土地所有權，然后實現一種公平的交易。

　　財經文摘：有人提到，私有化是不可能的，而且私有化還需要修憲，修憲的過程很復雜，也很漫長，并容易造成社會動蕩。我不知道您怎么看這個問題。

　　蔡繼明：這根本不是一個理由！有人說，土地能不能私有不是政府說了算，也不是什么黨說了算，也對，是需要通過憲法。但是，第一，憲法是人制定的，是可在中共中央建議下修改的。關鍵是土地私有是否有利于我們生產力的發(fā)展，是否有利于推進我們的工業(yè)化和城市化進程，是否有利于三農問題的解決，如果回答“是”的話，那么中央就可以提出修改憲法。你不能因為現在憲法說土地國有，那么就不能私有。我們可以在憲法正式修改前先試點。

　　我們三十年的改革開放，你說哪一項不是在違反憲法？

　　在修改憲法之前，大都是基層已經有了實踐，有了群眾的一些做法，包括土地家庭承包制，包括市場經濟，包括以前土地使用權的有償轉讓，包括保護私有財產的政策，這些都是在憲法沒有修改之前就已經由中央認可的，甚至在中共的代表大會上，都提出來的，緊接著在第二年第三年，才進行憲法的修訂。

　　所以，我們不能以憲法怎么說，就斷定在現實中不能去試點、不能去嘗試，那我們還改革干什么呢？改革本身不就是改變不適合經濟基礎的上層建筑、不適合生產力發(fā)展的生產關系嗎？

　　憲法沒有規(guī)定所有的生產關系都是適合生產力發(fā)展的。

　　我們本來就處在一個轉型期，我們的經濟和社會處在一個急劇的變化過程當中，憲法也可能長期穩(wěn)定，但總是需要過一段時間就調整一次的。所以，我覺得以憲法拿出來說事，本身就不是理由。

　　今年我的提案就是妥善解決小產權房的問題，已經提交到了全國政協。還有一個是關于農村建設用地的流轉，這個是以我們民進中央的名義提供給全國政協的。今年到下半年，我們還要以小產權房、宅基地這樣的問題作為民進中央經濟委員會的重點調研課題，我們還要去做。

　　財經文摘：明年您是否還將就小產權房和土地制度做相關提案？

　　蔡繼明：我肯定會提，因為一個制度的變革肯定是要靠多方面的呼吁，是要靠多方面的交流反映社情民意。我們會通過大量的調研，從而形成進一步、更加完整、更加完善的方案和政策建議，明年必要的話，我們還要提，肯定會有的。

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