[內(nèi)容提要]冷戰(zhàn)結(jié)束后，隨著國(guó)家間武裝沖突的減少，國(guó)家內(nèi)部的武裝沖突或無(wú)政府狀態(tài)卻日益威脅到國(guó)際社會(huì)的和平與安全。作為全球性國(guó)際組織，聯(lián)合國(guó)在應(yīng)對(duì)這些新的威脅和挑戰(zhàn)方面負(fù)有重要責(zé)任，并且也已經(jīng)在維護(hù)和平以及和平重建方面進(jìn)行了許多實(shí)踐。以聯(lián)合國(guó)關(guān)于“和平、發(fā)展、人權(quán)”三大支柱的新表述為標(biāo)志，其領(lǐng)導(dǎo)和組織的和平重建活動(dòng)也具備了一些新特點(diǎn)，需要聯(lián)合國(guó)與區(qū)域組織、利益相關(guān)國(guó)以及非政府實(shí)體等建立更為緊密的聯(lián)系。作為聯(lián)合國(guó)安理會(huì)的常任理事國(guó)，中國(guó)需要對(duì)國(guó)際形勢(shì)的變化做出積極應(yīng)對(duì)，并倡導(dǎo)針對(duì)聯(lián)合國(guó)機(jī)構(gòu)和職能所進(jìn)行的改革，從而更好地發(fā)揮聯(lián)合國(guó)在國(guó)際事務(wù)中的作用，同時(shí)也為中國(guó)的和平發(fā)展道路提供國(guó)際體系和制度方面的保障。

　　[關(guān)鍵詞]聯(lián)合國(guó) 和平重建 區(qū)域組織 不干涉原則

　　作為唯一具有普遍性的全球性政治組織，聯(lián)合國(guó)在冷戰(zhàn)后面臨的重大挑戰(zhàn)之一是應(yīng)對(duì)國(guó)家內(nèi)部的武裝沖突，并領(lǐng)導(dǎo)和組織實(shí)施有效而迅速的沖突后重建活動(dòng)。由于一國(guó)內(nèi)部的武裝沖突往往伴隨著具備有效治理能力政府的缺失，因而聯(lián)合國(guó)在和平重建進(jìn)程中往往還承擔(dān)了更多的類似于主權(quán)國(guó)家政府的治理職責(zé)。而在當(dāng)代社會(huì)中安全、發(fā)展及人權(quán)問(wèn)題日益密不可分的形勢(shì)下，聯(lián)合國(guó)所面臨的重建任務(wù)也日益艱巨，它必須具備更多的前瞻性和協(xié)調(diào)性，同時(shí)也要容納更多的行為體參與到重建進(jìn)程中，唯有如此才可以使得聯(lián)合國(guó)免于陷入執(zhí)行能力及財(cái)力匱乏的惡性循環(huán)之中。

　　一、和平重建進(jìn)程的新特點(diǎn)

　　1、內(nèi)涵深化。2005 年 9 月通過(guò)的世界首腦會(huì)議《成果文件》開(kāi)篇即明確宣示：“發(fā)展、和平與安全、人權(quán)彼此關(guān)聯(lián)、相互加強(qiáng)”。[1] 以此為指引，聯(lián)合國(guó)在新一輪改革中加大了以新安全觀對(duì)集體安全機(jī)制改革的導(dǎo)向和規(guī)范作用，將安全（和平）、發(fā)展（繁榮）和人權(quán)（自由）三大問(wèn)題聯(lián)系考慮已成為此次改革的共識(shí)�！皣�(guó)際安全的整體性意識(shí)”和“安全、發(fā)展以及人權(quán)不可分割性意識(shí)”顯著提升。國(guó)際社會(huì)成員對(duì)安全威脅的多樣性、復(fù)雜性、關(guān)聯(lián)性有更多共識(shí)；
對(duì)全球扶貧、減災(zāi)、幫困的戰(zhàn)略意義，以及落實(shí)《千年發(fā)展目標(biāo)》緊迫性認(rèn)識(shí)有了進(jìn)一步提高；
對(duì)通過(guò)發(fā)展人權(quán)、推進(jìn)良政來(lái)預(yù)防沖突和消貧減困的共識(shí)有所增強(qiáng)。[2]同時(shí)這一觀念也適應(yīng)了人權(quán)普遍化與國(guó)際化的趨勢(shì)。人權(quán)的普遍化有兩重含義，一是人權(quán)的概念在世界上語(yǔ)言、宗教、文化不同的民族－國(guó)家得到普遍性的接受，人權(quán)作為“所有人民和國(guó)家努力實(shí)現(xiàn)的共同標(biāo)準(zhǔn)”，代表了世界各國(guó)人民的共同理想�！豆�民權(quán)利和政治權(quán)利國(guó)際公約》也提出，只有保障基本人權(quán)，“才能實(shí)現(xiàn)自由人類享有公民及政治自由和免于恐懼和匱乏的理想”。二是作為人權(quán)主體的是世界各國(guó)所有人民，“不分種族、性別、語(yǔ)言或宗教”�；�于這樣的背景，當(dāng)代的和平重建進(jìn)程的焦點(diǎn)就更多地轉(zhuǎn)向了人民在和平重建中所享有的平等參與和自決的權(quán)利。

　　2、外延擴(kuò)展。按照中國(guó)駐聯(lián)合國(guó)代表團(tuán)的意見(jiàn)，聯(lián)合國(guó)維和行動(dòng)呈現(xiàn)出兩大特點(diǎn)：一是規(guī)模日益擴(kuò)大，新的維和任務(wù)需求不斷增加；
二是功能趨于多元化，已從傳統(tǒng)的監(jiān)督停火等發(fā)展到協(xié)助當(dāng)事國(guó)舉行選舉、恢復(fù)法制、實(shí)施“解甲歸田”和協(xié)助戰(zhàn)后重建等一系列任務(wù)。[3]這也意味著和平重建進(jìn)程在規(guī)劃方面需要更長(zhǎng)的時(shí)間段，并且也需要在經(jīng)濟(jì)、政治、安全各方面更大程度的協(xié)同與合作。也正是基于這一背景，目前的維和行動(dòng)或和平重建活動(dòng)實(shí)際上包含了聯(lián)合國(guó)通常所劃分的“締造和平”（Peacemaking，采取行動(dòng)促使敵對(duì)各方達(dá)成和平協(xié)議）、“維持和平”（Peacekeeping，實(shí)地部署聯(lián)合國(guó)軍事、警察以及文職人員以監(jiān)督�；鸹蚝推絽f(xié)議的執(zhí)行）以及“重建和平”（Post-conflict peace rebuilding，采取行動(dòng)避免戰(zhàn)火重燃）這些不同方面的內(nèi)容。[4]

　　3、參與主體多元化�；�于二戰(zhàn)結(jié)束后的世界局勢(shì)和傳統(tǒng)的地緣政治及均勢(shì)理論，聯(lián)合國(guó)安理會(huì)創(chuàng)始的基本思路是以大國(guó)也即實(shí)力為基礎(chǔ)，通過(guò)大國(guó)協(xié)調(diào)達(dá)到維持國(guó)際和平與穩(wěn)定的目標(biāo)。從目前有關(guān)安理會(huì)改革的探討來(lái)看，較多的討論集中在如何更好地發(fā)揮安理會(huì)的作用，增強(qiáng)其工作效率和決議效力�？梢钥吹�，不僅是全球性大國(guó)可以為維和世界和平發(fā)揮作用，而且其它地區(qū)性主導(dǎo)國(guó)家或一些中等國(guó)家也在維護(hù)國(guó)際和平及安全方面發(fā)揮著越來(lái)越大的作用。隨著全球民主化和一體化的進(jìn)程日益深化，大國(guó)并不一定是安理會(huì)所面臨眾多問(wèn)題的主導(dǎo)，而區(qū)域性的問(wèn)題則開(kāi)始更多地引起關(guān)注。因此，在近來(lái)有關(guān)沖突后社會(huì)重建的努力中，增強(qiáng)與周邊國(guó)家的協(xié)調(diào)及合作成為一個(gè)新的亮點(diǎn)，例如在伊拉克問(wèn)題上敘利亞和伊朗的參與。由于種族、宗教、利益等各方面的聯(lián)系，周邊國(guó)家的參與將有利于協(xié)調(diào)重建中社會(huì)不同派別的意見(jiàn)和利益，從而推動(dòng)重建進(jìn)程順利進(jìn)行。

　　近些年來(lái)，在世界各大洲以及其內(nèi)部不同地區(qū)中出現(xiàn)了許多區(qū)域性組織，在沖突后重建的過(guò)程中，相關(guān)區(qū)域的區(qū)域組織的參與可以補(bǔ)充聯(lián)合國(guó)能力的不足。另一個(gè)方面則是眾多專業(yè)性機(jī)構(gòu)的出現(xiàn)，它代表了國(guó)際組織功能化發(fā)展的趨勢(shì)。而在和平重建進(jìn)程中，諸如世界銀行集團(tuán)、國(guó)際貨幣基金組織等專業(yè)性機(jī)構(gòu)可以發(fā)揮難以替代的作用。此外，非政府組織在和平重建進(jìn)程中的參與也已經(jīng)不是偶然的現(xiàn)象，由于其自身具備的專業(yè)化、靈活性以及非官僚化等特點(diǎn)，許多國(guó)家的政府更傾向于將和平重建資金通過(guò)非政府組織的工作用于沖突后社會(huì)的重建和發(fā)展。因此，目前的重建進(jìn)程已經(jīng)越來(lái)越納入了更多不同類型的參與者。

　　二、聯(lián)合國(guó)參與和平重建的實(shí)踐

　�。ㄒ唬┞�(lián)合國(guó)應(yīng)對(duì)重建任務(wù)的機(jī)構(gòu)設(shè)置和權(quán)力分配

　　1、安理會(huì)的職能和權(quán)限

　　在原先的《聯(lián)合國(guó)憲章》框架中，安理會(huì)被賦予維持國(guó)際和平及安全的主要責(zé)任，但大會(huì)與秘書(shū)處也負(fù)有各自相應(yīng)的權(quán)力，因此在目前的國(guó)際形勢(shì)下，一方面要提高安理會(huì)的工作效率和效力，另一方面更要注意發(fā)揮聯(lián)合國(guó)各主要機(jī)構(gòu)的協(xié)同作用。應(yīng)當(dāng)看到，根據(jù)《憲章》的規(guī)定，大會(huì)對(duì)于安理會(huì)的組成及運(yùn)作具有一定的制約作用。此外，在安理會(huì)執(zhí)行其基于第六章和第七章下之權(quán)力時(shí)，也日益需要具有透明度，符合特定的程序，這樣才能保證聯(lián)合國(guó)集體安全機(jī)制真正實(shí)現(xiàn)制度化，并保持前后的一貫性。

　　首先，基于《憲章》第六章有關(guān)和平解決國(guó)際爭(zhēng)端的規(guī)定。安理會(huì)具有調(diào)查權(quán)，即其依據(jù)第三十三條可以自動(dòng)調(diào)查任何爭(zhēng)端或情勢(shì)，以斷定它的繼續(xù)存在是否足以危及國(guó)際和平與安全的維持。只有在這種情形下，安理會(huì)才能合法地行使它對(duì)于情勢(shì)的管轄權(quán)。這種調(diào)查的權(quán)力，即使只是為了斷定爭(zhēng)端或情勢(shì)的繼續(xù)存在是否足以危及國(guó)際和平與安全的維持，也使安理會(huì)能對(duì)整個(gè)爭(zhēng)端進(jìn)行調(diào)查和討論。安理會(huì)在依據(jù)憲章第六章而采取行動(dòng)時(shí)，主要是執(zhí)行調(diào)停、斡旋與和解的職能。[5]

　　關(guān)于安理會(huì)根據(jù)《憲章》第七章規(guī)定實(shí)施“執(zhí)行行動(dòng)”的權(quán)力，其主要特征有：一、實(shí)施執(zhí)行辦法的責(zé)任不屬于聯(lián)合國(guó)個(gè)別會(huì)員國(guó)，而屬于安全理事會(huì)。安理會(huì)負(fù)有斷定需要采取強(qiáng)制行動(dòng)的情勢(shì)的法律職責(zé)。第三十九條規(guī)定：“安全理事會(huì)應(yīng)斷定任何和平之威脅、和平之破壞或侵略行為是否存在，并應(yīng)作成建議或抉擇依第四十一條及第四十二條規(guī)定之辦法，以維持或恢復(fù)國(guó)際和平及安全�！倍�、安理會(huì)作這種斷定時(shí)不受關(guān)于需要實(shí)施執(zhí)行措施的行為的任何硬性定義的拘束。三、這種強(qiáng)制行動(dòng)不一定要以有關(guān)國(guó)家事先違反其不訴諸戰(zhàn)爭(zhēng)或武力或不作戰(zhàn)爭(zhēng)或武力的威脅的義務(wù)為條件。[6]從冷戰(zhàn)后的實(shí)踐看，安理會(huì)在不斷擴(kuò)展其基于《憲章》第七章的權(quán)力，也即將國(guó)家內(nèi)部的武裝沖突或侵犯人權(quán)的情勢(shì)也視為“和平之威脅或和平之破壞”，從而使得安理會(huì)擁有了采取行動(dòng)的權(quán)力。同時(shí)，安理會(huì)還通過(guò)事前或事后授權(quán)方式，便利區(qū)域組織實(shí)施和平執(zhí)行行動(dòng)。

　　2、建設(shè)和平委員會(huì)

　　在 2005 年世界首腦峰會(huì)的最終《成果文件》中，各國(guó)首腦同意建立一個(gè)建設(shè)和平委員會(huì)，以應(yīng)對(duì)在國(guó)際和平重建活動(dòng)方面缺乏戰(zhàn)略性規(guī)劃及一致性的問(wèn)題。該委員會(huì)獲得授權(quán)管理由各成員國(guó)及一些國(guó)際組織資助的建設(shè)和平基金，通過(guò)與各利益相關(guān)方的密切協(xié)調(diào)及合作，從而有效地發(fā)揮該基金在和平重建經(jīng)濟(jì)建設(shè)方面的重要作用。除此之外，該委員會(huì)還尋求在和平重建方面發(fā)揮更大的作用。首先，該委員會(huì)已經(jīng)開(kāi)始針對(duì)特定國(guó)家制定和平重建綜合戰(zhàn)略（IPBS），這一戰(zhàn)略是基于與主要利益相關(guān)方就鞏固和平所面臨的挑戰(zhàn)與威脅進(jìn)行磋商的基礎(chǔ)上作出的。同時(shí)，由于該委員會(huì)被設(shè)立在安理會(huì)管轄之下，因而它更進(jìn)一步尋求在和平重建進(jìn)程中發(fā)揮重要的協(xié)調(diào)作用，即在建設(shè)和平基金運(yùn)作基礎(chǔ)上，吸引、聚集并有效協(xié)調(diào)、利用和平重建所急需的各種資源。雖然聯(lián)大成立該委員會(huì)的決議中，只將其作為一個(gè)咨詢機(jī)構(gòu)，然而由于其所處的關(guān)鍵地位以及與安理會(huì)的密切聯(lián)系，可以認(rèn)為通過(guò)建設(shè)和平委員會(huì)的運(yùn)作，以聯(lián)合國(guó)為主導(dǎo)的和平重建進(jìn)程未來(lái)可能在戰(zhàn)略性、前瞻性、協(xié)調(diào)一致性等方面有所增強(qiáng)。

　　3、維和行動(dòng)事務(wù)部與維和行動(dòng)支援部

　　為了更好地領(lǐng)導(dǎo)、組織、實(shí)施維和及和平重建行動(dòng)，聯(lián)合國(guó)新任秘書(shū)長(zhǎng)潘基文對(duì)于原有支持上述行動(dòng)的聯(lián)合國(guó)行政部門(mén)進(jìn)行了改革，目前由聯(lián)合國(guó)維和行動(dòng)事務(wù)部和維和行動(dòng)支援部專門(mén)負(fù)責(zé)與此相關(guān)的工作。這兩個(gè)部門(mén)之間也有著明確的分工，維和行動(dòng)事務(wù)部的使命側(cè)重于計(jì)劃、籌備、管理、指揮維和行動(dòng)，以此來(lái)促使各類行動(dòng)能夠有效地完成安理會(huì)和聯(lián)大在其權(quán)限范圍內(nèi)所作出的授權(quán)。[7]維和行動(dòng)支援部則專門(mén)負(fù)責(zé)維和行動(dòng)實(shí)施地區(qū)的行政管理和后勤保障等事宜，將在人員、資金及預(yù)算、通訊、信息技術(shù)以及后勤等方面提供“應(yīng)急型專業(yè)知識(shí)”。[8]經(jīng)過(guò)改革重組后的部門(mén)將會(huì)有利于聯(lián)合國(guó)更加有效地實(shí)施維和及重建行動(dòng)。

　�。ǘ�）地區(qū)性安全組織的介入

　　冷戰(zhàn)結(jié)束后，區(qū)域組織所采取的集體行動(dòng)不斷增多，并且這些行動(dòng)涉及的領(lǐng)域、范圍也日益廣泛。在傳統(tǒng)的由聯(lián)合國(guó)安理會(huì)決定、組織、執(zhí)行的維和行動(dòng)之外，又出現(xiàn)了一種新形式的聯(lián)合國(guó)維和行動(dòng)，即經(jīng)由聯(lián)合國(guó)安理會(huì)授權(quán)后由單個(gè)國(guó)家或某個(gè)國(guó)家間組織采取行動(dòng)，這支部隊(duì)的指揮權(quán)由該國(guó)家或國(guó)家集團(tuán)擁有。聯(lián)合國(guó)前秘書(shū)長(zhǎng)加利在《和平綱領(lǐng)（補(bǔ)編）》中就提到了這種形式，

　　即安理會(huì)授權(quán)成員國(guó)組建并部署一支中立且公正的武裝力量到緊張或沖突地區(qū)，而且并不需要獲得所有相關(guān)各方的同意，而其授權(quán)的目的是有限的，并不包括阻止入侵者或強(qiáng)制敵對(duì)行動(dòng)的終止。[9]聯(lián)合國(guó)在波黑、科索沃等國(guó)家或地區(qū)都曾采用過(guò)這種與區(qū)域組織協(xié)同工作的形式。區(qū)域組織對(duì)于這種形式也顯示出了積極的興趣，歐洲安全與合作組織、非洲聯(lián)盟都對(duì)本組織進(jìn)行維和部署等事項(xiàng)作出了相關(guān)決議。在亞洲，由澳大利亞領(lǐng)導(dǎo)的東帝汶維和行動(dòng)也是以區(qū)域辦法來(lái)執(zhí)行聯(lián)合國(guó)的授權(quán)的例證。此外，北約首腦會(huì)議 1999 年通過(guò)的《同盟戰(zhàn)略概念》第 31 段也說(shuō)，北約將“在聯(lián)合國(guó)安理會(huì)或歐洲安全與合作組織（OSCE）授權(quán)下，根據(jù)自己的程序，在每一個(gè)案的基礎(chǔ)上支持維持和平及其他行動(dòng)”。

[10]

　　同時(shí)，更為重要的趨勢(shì)是一些地區(qū)性安全組織自行制定了關(guān)于對(duì)本地區(qū)事務(wù)實(shí)施干預(yù)的規(guī)則，這些規(guī)則在很大程度上擺脫了聯(lián)合國(guó)安理會(huì)的約束。例如，在歐安組織框架下，1990 年于巴黎制定的《歐洲憲章》為其組織化發(fā)展奠定了基礎(chǔ)，該文件設(shè)立了秘書(shū)處、常設(shè)理事會(huì)、高官理事會(huì)、危機(jī)預(yù)防中心、民主制度與人權(quán)辦公室（ODIHR）以及安全合作論壇（FSC）等一系列機(jī)構(gòu)。

　　這其中較有影響力的是誕生于 1992 年的少數(shù)民族事務(wù)高級(jí)專員（HCNM），按照設(shè)立時(shí)的授權(quán)，該高級(jí)專員的責(zé)任就在于遇有嚴(yán)重沖突風(fēng)險(xiǎn)的情勢(shì)時(shí)發(fā)布早期預(yù)警的信號(hào)，他具有對(duì)于成員國(guó)進(jìn)行預(yù)防性干預(yù)的能力和權(quán)力，這是其它國(guó)際組織很難做到的。在冷戰(zhàn)后的歐洲控制次國(guó)家沖突的過(guò)程中該高級(jí)專員起到了重要作用。此外，以安全合作論壇（FSC）為核心，在軍事方面采取了一系列構(gòu)建相互信任和相互安全的措施，包括年度軍事信息的交換、關(guān)于異常軍事活動(dòng)的磋商和合作機(jī)制、軍事接觸和合作、特定軍事活動(dòng)的事先通知、觀察特定軍事活動(dòng)、確保履約和驗(yàn)證措施以及規(guī)范武器交易的原則等。再如，非洲聯(lián)盟基本文件中設(shè)計(jì)了一系列的機(jī)構(gòu)與機(jī)制，包括大會(huì)、和平與安全理事會(huì)、泛非議會(huì)、非洲法院等。根據(jù)《關(guān)于建立非洲聯(lián)盟和平與安全理事會(huì)議定書(shū)》，該理事會(huì)是涉及沖突預(yù)防、管理和解決方面的常設(shè)決策機(jī)構(gòu)，其權(quán)力包括了授權(quán)召集及部署維和部隊(duì)、發(fā)生種族滅絕、戰(zhàn)爭(zhēng)罪行時(shí)向大會(huì)提出干預(yù)的建議、實(shí)施非盟共同防御政策以及在沖突及自然災(zāi)害發(fā)生地區(qū)實(shí)施人道主義行動(dòng)等。在有關(guān)上海合作組織未來(lái)發(fā)展及制度建設(shè)的討論中，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))

　　也涉及到關(guān)于成員國(guó)內(nèi)部出現(xiàn)政局動(dòng)蕩或內(nèi)亂時(shí)實(shí)施干預(yù)的問(wèn)題，并在逐步計(jì)劃和實(shí)施對(duì)于成員國(guó)國(guó)內(nèi)政治選舉進(jìn)行觀察、監(jiān)督的行動(dòng)。聯(lián)合國(guó)前秘書(shū)長(zhǎng)安南在第四次“聯(lián)合國(guó)與區(qū)域組織合作會(huì)議”發(fā)言中也指出了聯(lián)合國(guó)與區(qū)域組織合作的五個(gè)領(lǐng)域，即和平協(xié)議的談判與執(zhí)行、促進(jìn)安全和穩(wěn)定、推進(jìn)有效治理、民主化和人權(quán)保護(hù)進(jìn)程、實(shí)現(xiàn)正義與和解、尋找有效途徑將緊急救濟(jì)和長(zhǎng)期發(fā)展援助相結(jié)合。[11]

　�。ㄈ�）和平重建的實(shí)踐

　　1、科索沃的國(guó)際治理

　　1999年6月10日，在德國(guó)舉行的巴爾干問(wèn)題國(guó)際會(huì)議上通過(guò)了《東南歐穩(wěn)定公約》 (Stability Pact for South Eastern Europe)。該公約目的在于通過(guò)在巴爾干地區(qū)加快市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展及建立地區(qū)性安全協(xié)作關(guān)系等措施來(lái)實(shí)現(xiàn)該地區(qū)的長(zhǎng)期穩(wěn)定與安全。同時(shí)公約還闡明了聯(lián)合國(guó)、歐盟、北約、歐洲安全與合作組織等在實(shí)現(xiàn)該地區(qū)和平穩(wěn)定中應(yīng)承擔(dān)的作用。[12]就在同一天，安理會(huì)也通過(guò)了第 1244 號(hào)決議，決定在科索沃部署“聯(lián)合國(guó)監(jiān)督之下的國(guó)際文職機(jī)構(gòu)和安全部隊(duì)”， 該安全部隊(duì)?wèi)?yīng)“處于統(tǒng)一的指令和控制之下”，并有權(quán)使用“所有必要手段”來(lái)確保安全的環(huán)境和便利流離失所的人們安全返回家園；
同時(shí)授權(quán)秘書(shū)長(zhǎng)在科索沃“建立國(guó)際文職機(jī)構(gòu)執(zhí)行臨時(shí)管理科索沃的職責(zé)，以確�？扑魑秩嗣裨谀纤估�夫聯(lián)邦共和國(guó)之內(nèi)享有很大程度的自治權(quán)，在建立和監(jiān)督民主選舉產(chǎn)生的自治機(jī)構(gòu)過(guò)程中發(fā)揮過(guò)渡性管理的作用�！睕Q議中還明確列舉了這一國(guó)際文職機(jī)構(gòu)的主要職責(zé)。[13]上述不同的國(guó)際組織在科索沃重建中的參與形成了四大支柱：第一支柱專門(mén)負(fù)責(zé)人道主義援助，由聯(lián)合國(guó)難民事務(wù)高級(jí)專員領(lǐng)導(dǎo)；
第二支柱負(fù)責(zé)民事行政，由聯(lián)合國(guó)負(fù)責(zé)；
第三支柱專門(mén)負(fù)責(zé)民主化與制度建設(shè)，由歐安組織負(fù)責(zé)；
第四支柱專門(mén)負(fù)責(zé)重建經(jīng)濟(jì)與發(fā)展，由歐盟負(fù)責(zé)管理和控制。[14]由于作為安理會(huì) 1244 號(hào)決議一方的原南斯拉夫聯(lián)邦共和國(guó)已經(jīng)分裂為黑山共和國(guó)和塞爾維亞共和國(guó)，因而在科索沃的最終地位問(wèn)題上引發(fā)了爭(zhēng)議。而安理會(huì)委派的特使阿赫蒂薩里提出，科索沃應(yīng)在以聯(lián)合國(guó)為主的國(guó)際監(jiān)管下實(shí)現(xiàn)獨(dú)立�？扑魑肿h會(huì)也已經(jīng)自行宣布獨(dú)立，但其最終地位還需要聯(lián)合國(guó)安理會(huì)、塞爾維亞、科索沃各方面通過(guò)協(xié)商確定。不論結(jié)果如何，可以看到的是，聯(lián)合國(guó)在科索沃問(wèn)題上首先是承擔(dān)了領(lǐng)導(dǎo)和組織國(guó)際管理的職能，其后又就科索沃最終地位問(wèn)題發(fā)表了重要意見(jiàn)，也即聯(lián)合國(guó)在一定程度上具備了管理和創(chuàng)設(shè)新的國(guó)家的權(quán)力。這切實(shí)體現(xiàn)了聯(lián)合國(guó)在和平重建方面的核心作用。

　　2、“伊拉克國(guó)際契約”

　　2007年5月3日，旨在促進(jìn)伊拉克和平與重建的“伊拉克國(guó)際契約”部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議在埃及沙姆沙伊赫開(kāi)幕�！耙晾�克國(guó)際契約”是在世界銀行支持下，由聯(lián)合國(guó)和伊拉克政府共同發(fā)起的，其主要目的是支持伊拉克和平與重建，以此協(xié)調(diào)今后 5 年內(nèi)國(guó)際社會(huì)支援伊拉克的努力。作為伊政府和國(guó)際社會(huì)未來(lái) 5年的一個(gè)相互承諾，這個(gè)合作框架目標(biāo)是在國(guó)際社會(huì)和伊拉克之間建立一種“永久的伙伴關(guān)系”。這一契約將幫助伊拉克“在自由平等的原則基礎(chǔ)上建立一個(gè)安全統(tǒng)一的民主國(guó)家，保障伊拉克人民實(shí)現(xiàn)和平穩(wěn)定與繁榮發(fā)展”，而伊拉克方面將履行自己的承諾，實(shí)現(xiàn)在政治、安全以及社會(huì)經(jīng)濟(jì)等方面的發(fā)展目標(biāo)。該契約的工作重點(diǎn)將集中在一些關(guān)鍵領(lǐng)域，如伊拉克安全部隊(duì)的培訓(xùn)和伊拉克石油產(chǎn)業(yè)和農(nóng)業(yè)的重建等�！皣�(guó)際契約”描繪出伊拉克發(fā)展重建的藍(lán)圖，體現(xiàn)了伊與國(guó)際社會(huì)的合作伙伴關(guān)系。此次會(huì)議的成果之一是各國(guó)承諾大幅削減伊拉克債務(wù)。聯(lián)合國(guó)秘書(shū)長(zhǎng)潘基文在契約會(huì)議后宣布，有關(guān)國(guó)家為減免伊拉克外債作出的承諾總額估計(jì)為 300 億美元。此外，這次會(huì)議引人注目之處還在于原先被美國(guó)排除于伊拉克重建進(jìn)程之外的伊朗和敘利亞得以參加會(huì)議，美國(guó)國(guó)務(wù)卿賴斯還同敘利亞外長(zhǎng)穆阿利姆舉行了兩年多來(lái)首次雙邊會(huì)談。顯然，在單邊主義政策無(wú)法獨(dú)自解決伊拉克問(wèn)題的情況下，美國(guó)已認(rèn)識(shí)到需要與相關(guān)各方對(duì)話協(xié)調(diào)，共同謀求解決伊拉克問(wèn)題。

　　3、蘇丹達(dá)爾富爾危機(jī)

　　2007年7月31日，聯(lián)合國(guó)安理會(huì)通過(guò)第 1769 號(hào)決議，決定在蘇丹達(dá)爾富爾地區(qū)部署大約 2.6 萬(wàn)人的聯(lián)合國(guó)和非盟混合維和部隊(duì)。該決議成為國(guó)際社會(huì)與蘇丹政府加強(qiáng)合作的新起點(diǎn)，有力地推動(dòng)了全面解決達(dá)爾富爾問(wèn)題的政治進(jìn)程。該決議規(guī)定，為支持早日切實(shí)執(zhí)行《達(dá)爾富爾和平協(xié)議》，特核準(zhǔn)和授權(quán)設(shè)立非盟/聯(lián)合國(guó)達(dá)爾富爾混合行動(dòng)（達(dá)爾富爾混合行動(dòng)），最初期限為12個(gè)月；
達(dá)爾富爾混合行動(dòng)應(yīng)包括非盟駐蘇丹特派團(tuán)（非蘇特派團(tuán)）人員和聯(lián)合國(guó)對(duì)非蘇特派團(tuán)小規(guī)模和大規(guī)模一攬子支援計(jì)劃。決議還要求各方緊急協(xié)助全面部署聯(lián)合國(guó)對(duì)非蘇特派團(tuán)小規(guī)模和大規(guī)模一攬子支援計(jì)劃和達(dá)爾富爾混合行動(dòng)的籌備工作，會(huì)員國(guó)應(yīng)在決議通過(guò)后 30 天內(nèi)最后確定它們對(duì)達(dá)爾富爾混合行動(dòng)的貢獻(xiàn)，秘書(shū)長(zhǎng)和非洲聯(lián)盟委員會(huì)主席則應(yīng)在同一期間內(nèi)商定達(dá)爾富爾混合行動(dòng)軍事部分的最后組成。

　　根據(jù)決議規(guī)定，達(dá)爾富爾混合行動(dòng)應(yīng)至遲于 2007 年 10 月建立指揮部的初步作業(yè)能力，包括所需的管理及指揮和控制結(jié)構(gòu)，以便將各項(xiàng)作業(yè)指令付諸執(zhí)行，對(duì)小規(guī)模一攬子支援計(jì)劃、大規(guī)模一攬子支援計(jì)劃、非蘇特派團(tuán)目前部署人員、以及到該日為止可能部署的大規(guī)模一攬子支援計(jì)劃和混合行動(dòng)人員等行使作業(yè)指揮權(quán)力；
并應(yīng)制定財(cái)務(wù)安排，以支付非蘇特派團(tuán)所有部署人員的部隊(duì)費(fèi)用。按照決議規(guī)定，達(dá)爾富爾混合行動(dòng)最晚應(yīng)于 2007 年 12 月 31 日前完成使它得以履行其全部授權(quán)的所有剩余任務(wù)，隨后將與非蘇特派團(tuán)進(jìn)行權(quán)力交接，以期此后盡快實(shí)現(xiàn)全面作業(yè)能力和全額兵力部署。[15]聯(lián)合國(guó)專門(mén)負(fù)責(zé)維和事務(wù)的副秘書(shū)長(zhǎng)稱其為非常獨(dú)特及復(fù)雜的維和行動(dòng)。[16]這也體現(xiàn)了聯(lián)合國(guó)今后在和平重建行動(dòng)中將更多地依賴區(qū)域組織的參與和協(xié)作。

　　從上述聯(lián)合國(guó)進(jìn)行的實(shí)踐來(lái)看，聯(lián)合國(guó)從事的和平重建行動(dòng)可以有多種表現(xiàn)形式。在科索沃，聯(lián)合國(guó)擔(dān)負(fù)了和平重建方面主要的領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)職能；
在伊拉克，以美國(guó)為首的多國(guó)部隊(duì)行使了主要的控制權(quán)，而聯(lián)合國(guó)則在伊拉克和平重建進(jìn)程所需的人員、資金以及國(guó)際協(xié)調(diào)方面發(fā)揮重要作用；
在蘇丹達(dá)爾富爾，聯(lián)合國(guó)更多地借助了非盟區(qū)域組織在消除沖突、實(shí)現(xiàn)和平、組織救援等各方面所起的作用。當(dāng)然，上述安理會(huì) 1769 號(hào)決議的通過(guò)更加清楚地表明了聯(lián)合國(guó)與非盟采取聯(lián)合行動(dòng)的特點(diǎn)。因此，聯(lián)合國(guó)在和平重建方面的地位和作用是多樣化的。

　　三、中國(guó)的應(yīng)對(duì)之策

　　作為正在興起中的大國(guó)與安理會(huì)常任理事國(guó)之一，中國(guó)未來(lái)必將承擔(dān)更多與和平重建有關(guān)的責(zé)任，因而必須以更為積極的態(tài)度來(lái)應(yīng)對(duì)和平重建進(jìn)程的新特點(diǎn)以及聯(lián)合國(guó)的新作用。從中國(guó)的角度看，今后首先應(yīng)著力強(qiáng)化聯(lián)合國(guó)集體安全機(jī)制有關(guān)沖突預(yù)防和解決的職能和權(quán)限，增強(qiáng)預(yù)防性機(jī)制，加強(qiáng)聯(lián)合國(guó)秘書(shū)長(zhǎng)、人權(quán)事務(wù)高級(jí)專員、人權(quán)理事會(huì)等機(jī)構(gòu)的預(yù)警功能，并增強(qiáng)安理會(huì)的工作效率與應(yīng)變能力。其次，應(yīng)增強(qiáng)聯(lián)合國(guó)領(lǐng)導(dǎo)和平重建的綜合性實(shí)施機(jī)制，致力于將軍事安全的保障、社會(huì)秩序的確保、消除貧困以及保障人權(quán)制度的確立這些相互聯(lián)系的方面置于綜合性、全面性的規(guī)劃及協(xié)調(diào)過(guò)程中，同時(shí)采取積極舉措增強(qiáng)建設(shè)和平委員會(huì)的職能和權(quán)限，并積極參與該委員會(huì)的工作和決策過(guò)程。第三，應(yīng)促進(jìn)全方位參與制度的建立�；�于和平重建相關(guān)利益的廣泛性，包括周邊國(guó)家、政府間國(guó)際組織、非政府組織、國(guó)內(nèi)公民社會(huì)、跨國(guó)非正式行動(dòng)網(wǎng)絡(luò)等形形色色的行為體都應(yīng)以適當(dāng)?shù)某绦蚣{入到和平重建進(jìn)程中來(lái)。

　　中國(guó)還應(yīng)繼續(xù)推動(dòng)聯(lián)合國(guó)機(jī)構(gòu)及職能改革。首先是安理會(huì)改革。隨著國(guó)際新秩序和國(guó)際關(guān)系民主化概念的提出，完全的大國(guó)主導(dǎo)已經(jīng)被大多數(shù)中小國(guó)家所唾棄。這就需要安理會(huì)的議事和決策程序更具透明度，更具包容性或者增強(qiáng)參與度。因此，安理會(huì)今后所奉行的工作原則應(yīng)當(dāng)是將大國(guó)和眾多中小國(guó)家的作用有機(jī)地結(jié)合起來(lái)。既注重大國(guó)采取行動(dòng)的能力，又兼顧公平發(fā)揮中小國(guó)家尤其是相關(guān)區(qū)域國(guó)家的重要作用。就中國(guó)而言，雖然作為聯(lián)合國(guó)的創(chuàng)始國(guó)之一，具備了如安理會(huì)常任理事國(guó)席位這樣的先行者的優(yōu)勢(shì)地位，但由于過(guò)去中國(guó)自身國(guó)力所限，未能充分運(yùn)用這一特殊地位發(fā)揮更為重要的作用，而現(xiàn)在中國(guó)國(guó)家綜合實(shí)力的增強(qiáng)提高了自身應(yīng)對(duì)和合作解決各種全球性和區(qū)域性問(wèn)題的能力。從目前的改革來(lái)看，一方面，安理會(huì)改革的一大趨勢(shì)是促進(jìn)發(fā)展中國(guó)家更多的參與性和代表性，這將營(yíng)造對(duì)于中國(guó)和平發(fā)展更為有利的環(huán)境。同時(shí)改革也將反映冷戰(zhàn)結(jié)束后世界力量格局對(duì)比的新變化，一些新興的發(fā)展中大國(guó)將更多地參與到安理會(huì)集體安全機(jī)制中來(lái)，成員的增多將會(huì)更加凸現(xiàn)中國(guó)在安理會(huì)中促進(jìn)協(xié)調(diào)、合作的作用。此外，當(dāng)今的集體安全更加側(cè)重區(qū)域組織的地位和作用，這方面中國(guó)也已經(jīng)進(jìn)行了卓有成效的合作，如創(chuàng)立上海合作組織、參與東盟、促成朝鮮核問(wèn)題六方會(huì)談機(jī)制的誕生，都表明中國(guó)在全球和區(qū)域結(jié)合的層面上將會(huì)發(fā)揮更大作用。同時(shí)，中國(guó)還應(yīng)致力于增強(qiáng)聯(lián)合國(guó)機(jī)構(gòu)的效率和聯(lián)合國(guó)體系協(xié)調(diào)性、一致性。目前聯(lián)合國(guó)處理復(fù)雜問(wèn)題的能力還很有限，其直接原因在于眾多聯(lián)合國(guó)機(jī)構(gòu)之間權(quán)責(zé)不明、相互牽制，并且缺乏相互聯(lián)系與協(xié)調(diào)。效率的提高和機(jī)構(gòu)相互協(xié)調(diào)制約關(guān)系的明確和穩(wěn)定將對(duì)聯(lián)合國(guó)領(lǐng)導(dǎo)和平重建工作起到積極作用。

　　最后，中國(guó)積極參與聯(lián)合國(guó)和平重建進(jìn)程還需要某些傳統(tǒng)理念的重新梳理，如對(duì)于“主權(quán)”及“不干涉內(nèi)政”的概念進(jìn)行重新界定。從歷史上看，中國(guó)在處理對(duì)外關(guān)系時(shí)一直倡導(dǎo)“和平共處五項(xiàng)原則”，特別是其中的“主權(quán)平等”和“互不干涉內(nèi)政”原則。然而，在涉及參與聯(lián)合國(guó)維和行動(dòng)及和平重建活動(dòng)時(shí)，中國(guó)原先對(duì)于“主權(quán)”和“不干涉內(nèi)政”的概念界定在很大程度上阻礙了中國(guó)進(jìn)一步發(fā)揮更為積極主動(dòng)的作用。事實(shí)上，當(dāng)代主權(quán)的概念已經(jīng)不再是威斯特伐利亞時(shí)期的絕對(duì)主權(quán)以及不容任何干涉概念，隨著二戰(zhàn)后以《聯(lián)合國(guó)憲章》為核心的現(xiàn)代國(guó)際法的產(chǎn)生，國(guó)際社會(huì)已經(jīng)越來(lái)越進(jìn)入了“無(wú)政府（Anarchy）”而“有秩序（Orderly）”的時(shí)代，主權(quán)不再單純意味著權(quán)力，同時(shí)也意味著責(zé)任，因?yàn)楫?dāng)代的主權(quán)不再是最初的崇尚君主至高無(wú)上權(quán)威的主權(quán)，而是基于保障人權(quán)和人民自決的人民主權(quán)，代表人民行使主權(quán)的政府必須承擔(dān)起維護(hù)和保護(hù)人民權(quán)益的責(zé)任。而且，冷戰(zhàn)后發(fā)生的多次國(guó)際內(nèi)部武裝沖突已經(jīng)說(shuō)明，如果國(guó)際社會(huì)放任一國(guó)內(nèi)部嚴(yán)重侵犯人權(quán)的行為，那么這種行為遲早會(huì)向外蔓延并最終導(dǎo)致更加嚴(yán)重的國(guó)際危機(jī)，也正是基于這一理由，安理會(huì)將此種形勢(shì)視為“和平之威脅或和平之破壞”。因此，中國(guó)的主權(quán)觀也應(yīng)當(dāng)基于時(shí)代的要求進(jìn)行重新詮釋，并以此為標(biāo)準(zhǔn)參與到國(guó)際社會(huì)的重建進(jìn)程中去。

　　注釋：

　　[1]《2005 年世界首腦峰會(huì)成果文件》A/RES/60/1, 第 2 頁(yè)。

　　[2]陳東曉：《主要力量中心和聯(lián)合國(guó)互動(dòng)》，載楊潔勉主編：《國(guó)際體系轉(zhuǎn)型和多邊組織發(fā)展——中國(guó)的應(yīng)對(duì)和抉擇》，時(shí)事出版社，2007 年，第 7 頁(yè)。

　　[3]張義山大使在聯(lián)大維和行動(dòng)特別委員會(huì) 2006 年例會(huì)上的發(fā)言

　　http://www.china-un.org/chn/fyywj/2006/t237290.htm

　　[4]加利:《和平綱領(lǐng)》，參見(jiàn)：Michael J. Matheson, Council Unbound: The Growth of UN Decision Making on Conflict and Postconflict Issues after the Cold War, United States Institute of Peace Press, 2006, p.100。

　　[5]勞特派特修訂：《奧本海國(guó)際法》下卷，第 1 分冊(cè)，商務(wù)印書(shū)館，1971 年，第 71-72 頁(yè)。

　　[6]勞特派特修訂：《奧本海國(guó)際法》下卷，第 1 分冊(cè)，第 116-117 頁(yè)。

　　[7]資料來(lái)源：http://www.un.org/Depts/dpko/dpko/info/page3.htm。

　　[8]General Assembly, GA/SPD/382, 31 October 2007.

　　[9]Walter Gary Sharp, “Protecting The Avatars Of International Peace And Security”, 7 Duke J. Comp. & Int’l L. 93 (1996), p.107.

　　[10]高風(fēng)：《冷戰(zhàn)后區(qū)域安全機(jī)制的發(fā)展》，載《中國(guó)國(guó)際法年刊（1999）》，法律出版社，2002年，第 276 頁(yè)。

　　[11]UN Press Release, SG/SM/7706.

　　[12]資料來(lái)源：新華網(wǎng)，http://news.xinhuanet.com/ziliao/2003-06/25/content_936338.htm。

　　[13]UN Document, S/RES/1244 (1999).

　　[14]江濤：《美國(guó)對(duì)外關(guān)系中的重建問(wèn)題研究》，外交學(xué)院博士研究生學(xué)位論文，第 99 頁(yè)。

　　[15]UN Security Council, S/RES/1769(2007).

　　[16]General Assembly, GA/SPD/382, 31 October 2007.

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