摘要：政法委員會是政法領(lǐng)域一個有著中國特色的制度設(shè)計，它是中國共產(chǎn)黨為了實現(xiàn)“對政法工作的領(lǐng)導(dǎo)”而在黨內(nèi)設(shè)立的領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)，在中央層面上是“中共中央政法委員會”，在地方則一直延伸到縣級行政區(qū)劃，[1]機構(gòu)名稱統(tǒng)稱為“中共×委政法委員會”（如中國共產(chǎn)黨北京市委政法委員會）。由于政法委的存在充分體現(xiàn)了中國國情，故對其的研究有助于我們更深入的認識中國特色政治體制下黨法關(guān)系這一重要命題。本文試圖通過綜合散見于各種政治學(xué)、法學(xué)領(lǐng)域內(nèi)的有關(guān)材料，并結(jié)合近年報紙媒體上對政法委的各種報道，對中共政法委這一組織機構(gòu)的沿革歷史給以描述，并對其現(xiàn)實職能和運行方式做出說明，努力展現(xiàn)與之對應(yīng)的黨法關(guān)系邏輯，思考政法委制度的應(yīng)有品性和改革路徑。

　　關(guān)鍵詞：黨的領(lǐng)導(dǎo) 黨法關(guān)系 司法獨立 司法體制改革 政法委員會

　　引言

　　從中組部組織編寫的《中國共產(chǎn)黨組織史資料》來看，中央政法委是直屬于中共中央的一個職能機構(gòu)。但是，其職能也是因應(yīng)形勢發(fā)展，一直處于變化當中。探究它的形成背景、發(fā)展過程，展示它在現(xiàn)實生活中的職能形式和運作方式，思考它的應(yīng)有品性和改革途徑，對于執(zhí)政黨實施“依法治國”方略，進行科學(xué)、民主、依法執(zhí)政都是極有意義的。

　　一、政法委制度的沿革略考

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　　中共建政之后對政法工作領(lǐng)導(dǎo)的思路、模式，直接導(dǎo)源于革命戰(zhàn)爭年代它在根據(jù)地的政權(quán)建設(shè)經(jīng)驗和某些做法。革命根據(jù)地政權(quán)的建設(shè)，也必然牽涉到了如何領(lǐng)導(dǎo)和處理司法工作這一問題。研究中共政法委，首先必須弄清楚中共在漫長的歷史階段中如何領(lǐng)導(dǎo)司法工作，以及何以逐漸發(fā)展出依靠 “政法委”這一組織安排來解決黨對司法工作的領(lǐng)導(dǎo)。

　　在大革命時期，中共建立的中華蘇維埃共和國臨時中央政府中，就包括了主管政權(quán)安全保衛(wèi)的內(nèi)務(wù)部和主管司法行政工作的司法部。但當時革命形勢嚴峻，武裝斗爭是當務(wù)之急，中共并沒有建設(shè)出一套完整的黨對司法工作領(lǐng)導(dǎo)的程序和制度，黨可以直接取政府而代之，亦可直接掌握如逮捕權(quán)、審判權(quán)的司法權(quán)力（如在紅軍和基層蘇維埃中打擊AB團）。從總體上講，是黨法不分的。之后的長征中，軍事斗爭的緊迫更是讓中共無暇顧及到任何司法的程序性，而革命理論也賦予了黨在長征途中進行革命活動（打擊地主、分田、擴紅等）的合理性。在遵義會議上，中共設(shè)置了保衛(wèi)局，以保衛(wèi)中共中央的安全，并直接打擊任何反革命活動。

　　進入到抗日戰(zhàn)爭階段，中共中央所在地延安形勢比較平穩(wěn)，使得中共得以從容應(yīng)對根據(jù)地建設(shè)，在各方面建章立制，使得根據(jù)地政權(quán)的司法工作也走上了相對正規(guī)的軌道。1940年經(jīng)陜甘寧邊區(qū)第一屆參議會選舉產(chǎn)生了陜甘寧邊區(qū)政府，并相繼成立了邊區(qū)高等法院、法制室、司法委員會等機構(gòu)。1941年，中共中央政治局批準了《陜甘寧邊區(qū)施政綱領(lǐng)》，并在邊區(qū)第二屆參議會上通過，其中明確提出了邊區(qū)要“改善司法制度”。[2]在這里，先由黨的政治局討論批準《綱領(lǐng)》，后由立法機關(guān)（民意代表機關(guān)）通過的模式，顯然已經(jīng)和今天的某些政治運行很是相似。與此同時，中共還發(fā)出了《中央關(guān)于發(fā)布陜甘寧邊區(qū)施政綱領(lǐng)的指示》，要求全黨把《綱領(lǐng)》中提出的各項要求落實到各個敵后抗日政權(quán)中去，強調(diào)“有些為當?shù)厣形刺岢龅模缛嗣窨馗鏅?quán)、司法制度……尤須著重討論，使我全黨軍全民了解此綱領(lǐng)之嚴重意義”，[3]這意味著中共對全國各個控制區(qū)的司法制度已經(jīng)關(guān)注有加并力圖完善了。此時的延安，已經(jīng)是司法程序較為明確的典型了。當然，這個時期的主題依然是戰(zhàn)爭，黨法關(guān)系雖然被重視但仍非要務(wù)，司法獨立在頻繁的對敵斗爭中也是不可能實現(xiàn)的，在全國大多數(shù)的根據(jù)地內(nèi)，黨直接代行司法之權(quán)仍不鮮見。即使在延安，司法也不是“封閉的獨立”，而是在司法獨立的形式和黨的領(lǐng)導(dǎo)的實質(zhì)之間求得的一種妥協(xié)。司法工作是政權(quán)工作的一部分，司法獨立在陜甘寧邊區(qū)的意義是“在邊區(qū)政府的領(lǐng)導(dǎo)下，獨立行使審判權(quán)”，司法機關(guān)是邊區(qū)政府內(nèi)部的一個部門，在司法機關(guān)內(nèi)部法官也不獨立而是在審判業(yè)務(wù)上接受院長的領(lǐng)導(dǎo)。在黨與司法的關(guān)系上，司法機關(guān)必須嚴格執(zhí)行黨的方針、路線、政策，其一切活動不得違背黨的領(lǐng)導(dǎo)，黨通過加強對行政機關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)進而堅持對司法工作的領(lǐng)導(dǎo)。比如在延安時期發(fā)生的黃克功案件中，由黨的最高領(lǐng)袖毛澤東親自批示判處延安老干部黃克功死刑，黨法關(guān)系的實質(zhì)可見一斑。

　　解放戰(zhàn)爭時期的中共對司法工作的領(lǐng)導(dǎo)基本延續(xù)了延安時期的經(jīng)驗，司法獨立、司法程序這些形式與緊迫的戰(zhàn)事相比實在不是大問題。期間值得注意的是，在抗日戰(zhàn)爭時期，為了應(yīng)對復(fù)雜的局勢、保衛(wèi)黨中央的安全和開展情報工作，中共于1939年2月成立了社會部。社會部擁有偵查逮捕審判叛徒、內(nèi)奸、可疑分子之權(quán)，從廣義上講也承擔(dān)了一部分司法職能，如著名的王實味就是在1947年中共中央撤離延安途中由社會部批準執(zhí)行的死刑。如果說中共通過黨權(quán)與政權(quán)分開，從而在一定程度上——至少在一定形式上實現(xiàn)了延安時期的司法獨立，那么社會部則表現(xiàn)了中共直接掌握司法工作的另一面。

　　（二） 建國后政法委的三個階段

　　解放后，中共開始進行全方位的政權(quán)建設(shè)。而現(xiàn)在的中共政法委原型就直接脫胎于建國以來黨處理、領(lǐng)導(dǎo)司法工作的系列實踐�？傮w上講，今日政法委制度的設(shè)立主要經(jīng)過了三個歷史階段。

　　1 建國后到文革前的政法領(lǐng)導(dǎo)小組

　　1949年新中國成立后，在政務(wù)院成立了以董必武為主任、[4]彭真為副主任兼黨組書記[5]的政治法律委員會，統(tǒng)管政務(wù)院內(nèi)司法部、民政部、法制委員會等相關(guān)部委。這是建國后最早出現(xiàn)類似政法委員會的機構(gòu)，不過該機構(gòu)還屬政府部門。1954年新中國第一部憲法頒布，政務(wù)院也隨之改組為國務(wù)院，同時撤銷了政治法律委員會，相應(yīng)成立國務(wù)院政法辦公室協(xié)助總理分管相關(guān)各部。[6]

　　隨著國內(nèi)政治形勢的變化，1958年中共加強了“黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)”，毛澤東也多次對政府工作提出批評，[7]強調(diào)“加強黨的領(lǐng)導(dǎo)”和“書記掛帥”，中共開始采取“分線領(lǐng)導(dǎo)”“分兵把口”的領(lǐng)導(dǎo)方式，在每一條路線上設(shè)一名主管書記，成立了很多“組”或“口”，直接對應(yīng)政府的職能部門。[8]同年6月中共中央發(fā)出《關(guān)于成立財經(jīng)、政法、外事、科學(xué)、文教各小組的通知》，決定設(shè)立彭真為組長的“政法領(lǐng)導(dǎo)小組”。按照中共中央《通知》的說法，就是“這些小組是黨中央的，直屬中央政治局和書記處，向他們直接作報告。大政方針在政治局，具體部署在書記處�！比魏嗡痉í毩⒌穆曇舳急豢凵嫌遗缮踔练锤锩拿弊�，黨政不分成了理直氣壯的特色和優(yōu)勢，黨的各級政法領(lǐng)導(dǎo)小組全面介入、直接指揮政法工作不可避免�？梢哉f到了文革前，黨內(nèi)的政法領(lǐng)導(dǎo)小組已經(jīng)成了政法各部門的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)者和直接上司。這就是日后政法委員會的前身。文革中，黨政機關(guān)受到全面沖擊，政法領(lǐng)導(dǎo)小組也停止工作。直到1978年，政法領(lǐng)導(dǎo)小組才恢復(fù)辦公。[9]

　　2 1980年代的政法委員會

　　1980年1月，為了加強法制建設(shè)，中共中央發(fā)出《關(guān)于成立中央政法委員會的通知》，正式成立了“中央政法委”。文件規(guī)定了政法委的六條職能，但多流于形式而沒有具體的操作標準，文件中對政法委的定位在于“組織”、“協(xié)調(diào)”全國的政法工作。通知指出，“中央政法委員會在中央的領(lǐng)導(dǎo)下，研究處理全國政法工作中的重大問題”。到1982年《中共中央關(guān)于加強政法工作的指示》中，已經(jīng)將政法委規(guī)定為“黨委的一個工作部門”，“聯(lián)系、指導(dǎo)政法各部門的工作”。從措辭上講，政法委地位已經(jīng)有所提升，職能也有所落實。

　　通過對中央政法委80年代主要工作的考察，可以發(fā)現(xiàn)其主要精力集中在組織協(xié)調(diào)公檢法各方打擊刑事犯罪、協(xié)助中央整頓政法干部隊伍、提出一定時期內(nèi)政法工作的政策方向等，具體部署則是通過不定期召開全國政法工作會議、發(fā)出有關(guān)政法工作的指示和文件等。此外，還可以注意一點——80年代初開始，中央政法委就在各類文件指示和領(lǐng)導(dǎo)講話中多次強調(diào)了“司法獨立”和“黨的領(lǐng)導(dǎo)”問題。也許正如彭真所說：“司法獨立，還要不要黨的領(lǐng)導(dǎo)？這是一個老問題”。[10]可就是這個老問題，催生了不少新情況：自中央政法委以下，各級政法委員會以“加強黨的領(lǐng)導(dǎo)”為名不斷充實權(quán)力，一些基層政法委甚至成了公檢法三家的直接領(lǐng)導(dǎo)。老問題和新情況讓學(xué)界對政法委制度頗多詬病，質(zhì)疑之聲不斷。

　　1987年黨的十三大決定推進政治體制改革，提出“長期形成的黨政不分、以黨代政問題還沒有從根本上解決。這個問題不解決，黨的領(lǐng)導(dǎo)無法真正加強，其他改革措施也難以順利實施。因此，政治體制改革的關(guān)鍵首先是黨政分開。黨政分開即黨政職能分開……應(yīng)當改革黨的領(lǐng)導(dǎo)制度，劃清黨組織和國家政權(quán)的職能，理順黨組織與人民代表大會、政府、司法機關(guān)……的關(guān)系，做到各司其職，并且逐步走向制度化”。[11]在這種背景下，政法委制度成為了被改革的重點。1988年5月中央一級取消了政法委員會。[12]

　　3 1990年恢復(fù)以來的政法委員會

　　1989年的政治風(fēng)波給執(zhí)政黨留下了深刻印象，使中共重新認識到了設(shè)置政法委的重要性。1990年2月全國政法工作會議召開，4月中共中央發(fā)出《關(guān)于維護社會穩(wěn)定加強政法工作的通知》，決定恢復(fù)中央政法委員會并適當調(diào)整其職能任務(wù)。在這份決定恢復(fù)政法委的文件中寫到：“政法部門是國家機器的重要組成部門，是人民民主專政的重要工具。軍隊是黨和人民手中的‘槍桿子’，政法部門是黨和人民手中的‘刀把子’。政法部門系國家安危于一半……政法部門的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)必須牢牢的掌握在忠于黨、忠于人民、忠于社會主義、忠于馬克思主義的人手里”[13]。既然如此，黨內(nèi)的政法委當然要承擔(dān)起掌握政法部門領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的重任。不過，同樣一份文件，在具體談到黨委政法委的職能時，則含糊多了，只是籠統(tǒng)的規(guī)定“各地政法委員會的職責(zé)任務(wù)，參考中央政法委員會的職責(zé)任務(wù)，由各省、自治區(qū)直轄市確定”。而且指出了政法委員會作為黨委的“參謀”和“助手”，主要是宏觀的指導(dǎo)協(xié)調(diào)政法工作。

　　80年代全國各地就已經(jīng)形成了政法委的工作隊伍，建立了政法委發(fā)揮作用的運行機制，確立了同級黨委副書記或常委出任政法委書記的組織原則，所以政法委一經(jīng)恢復(fù)后很快就達到了80年代的影響能力。到了1995年，中共中央轉(zhuǎn)發(fā)了《中央政法委員會關(guān)于加強各級黨委政法委員會工作的通知》[14]，明確將政法委提升到“黨委的職能部門”這一高度，正式提出了政法委領(lǐng)導(dǎo)政法工作的任務(wù)。這就彌補了以往文件里的“參謀”角色對現(xiàn)實工作中政法委的定位失準。1999年《中共中央關(guān)于進一步加強政法干部隊伍建設(shè)的決定》“進一步”將政法委定位為“各級黨委領(lǐng)導(dǎo)、管理政法工作的職能部門”。但是，由此也出現(xiàn)了新問題——一個政黨的文件規(guī)定其職能部門“領(lǐng)導(dǎo)”司法工作，容易引起人們對“司法獨立”“黨政不分”的猜想。而在實踐中，一些基層政法委也出現(xiàn)了對司法工作干預(yù)過多甚至越俎代庖之事，個別黨的領(lǐng)導(dǎo)甚至隨意插手辦案，這種情況也引起了黨的最高層的重視。[15]現(xiàn)實的需求自然有理論的補充，1998年中央政法委發(fā)出了《關(guān)于加強黨委政法委員會執(zhí)法監(jiān)督工作的意見》，這樣就將之前政法委對政法各部門的“領(lǐng)導(dǎo)”工作統(tǒng)一到了“執(zhí)法監(jiān)督”的口徑之下——“領(lǐng)導(dǎo)”“管理”容易授人口實，而執(zhí)法監(jiān)督則名正言順。[16]

　　在中國的政治環(huán)境中，“一把手”的級別往往體現(xiàn)著一個機構(gòu)的地位。目前，中央政法委的書記是政治局常委；
省一級政法委書記都是當?shù)攸h委常委，而其中大多數(shù)是專職書記(見表一)；
在縣市一級政法委書記也是當然的黨委常委，但在這一級別中，政法委書記更多的由本地公安局局長兼任——一般而言，縣一級公安局長往往是“正科”級，與縣法院、檢察院院長的“副處”級別顯然不對等，身兼政法委書記的公安局長則至少具備了與法院、檢察院院長同樣的“發(fā)言權(quán)”�？�32慮到目前執(zhí)政黨正在進行的減少地方黨委副職和常委的改革，“常委”的重要性將進一步提升，政法委書記的“常委”職務(wù)安排體現(xiàn)了中共對“政法委”的高度重視。

　　二、政法委職能形態(tài)和運作方式

　�。ㄒ唬﹫�(zhí)政黨對政法委職能的定位

　　政法委經(jīng)過幾十年的演進發(fā)展，目前職能范圍已經(jīng)比較明確了。按照中共政法委自身的介紹，各級政法委主要有十方面的職能：[17]第一，根據(jù)黨的路線、方針、政策和黨委的部署，統(tǒng)一政法各部門的思想和行動。第二，對一定時期內(nèi)的政法工作做出全局性和階段性、專項性部署，(點擊此處閱讀下一頁)

　　并督促貫徹落實。第三，組織協(xié)調(diào)指導(dǎo)維護社會穩(wěn)定工作。第四，檢查政法部門執(zhí)行法律法規(guī)和黨的方針政策的情況，結(jié)合實際，研究制定嚴肅執(zhí)法、落實黨的方針政策的具體措施。第五，大力支持和嚴格監(jiān)督政法各部門依法行使職權(quán)，指導(dǎo)和協(xié)調(diào)政法各部門在依法相互制約的同時密切配合，督促、推動大案要案的查處工作，研究、協(xié)調(diào)有爭議的重大、疑難案件。第六，組織、協(xié)調(diào)社會治安綜合治理工作，推動各項措施的落實。第七，組織推動政法戰(zhàn)線的調(diào)查研究工作，總結(jié)新經(jīng)驗，分析新情況，解決新問題，探索政法工作改革，通過改革進一步加強政法工作。　第八，研究加強政法隊伍建設(shè)和領(lǐng)導(dǎo)班子建設(shè)的措施，協(xié)助黨委及其組織部門考察、管理政法部門的領(lǐng)導(dǎo)干部。第九，指導(dǎo)下級政法委員會的工作。第十，辦理黨委和上級政法委員會交辦的其他事項。

　　通過分析上述各款，我們就可以知道政法委實際上主要在做些什么：1對政法部門進行思想領(lǐng)導(dǎo)；
2按照黨的階段政策重點，布局政法部門工作重點；
3管理政法干部；
4協(xié)調(diào)治安維穩(wěn)；
5履行執(zhí)法監(jiān)督。而除了5，其他各項都是“政治性”很強的工作，由此，我們不難得出一個結(jié)論：從政治的角度開展業(yè)務(wù)、領(lǐng)導(dǎo)各司法執(zhí)法機關(guān)，就是政法委存在的題中之義。

　�。ǘ� 政法委的幾項重要工作的例證性分析

　　從可以見之于《人民日報》《法制日報》等媒體的有關(guān)中央政法委的活動報道中，我們可以發(fā)現(xiàn)中央政法委至少有如下幾種公開方式對全國政法工作加以領(lǐng)導(dǎo)：

　　1 政法委發(fā)出的各類政法文件

　　熟悉中共黨史的人不難了解，中國共產(chǎn)黨素來擅長以文件治國，每年中共中央都要向全國各級黨政軍群部門發(fā)出大量文件，這些文件反應(yīng)了執(zhí)政黨最新的執(zhí)政理念，也構(gòu)成了中國在一段時期內(nèi)某個領(lǐng)域內(nèi)施行的基本政策。

　　在事關(guān)國計民生的司法工作領(lǐng)域，同樣如此。而中央政法委則承擔(dān)了大部分政法方面的起草和下發(fā)工作。這些文件，有一部分通過中央辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)，成為正式的中共中央文件（如1995年的《中共中央政法委員會關(guān)于加強各級黨委政法委員會工作的通知》），具有了最高權(quán)威；
大部分則是通過各級政法委系統(tǒng)逐級下達，根據(jù)密級不同傳達到不同級別。同時，由于政法委工作的特殊性，這些文件難免要涉及到各類法律問題，這時，文件中的“政策”也就擁有了一定的法律效力——比如中央政法委1996年曾發(fā)文規(guī)定，公安機關(guān)對政協(xié)委員實施刑事拘留必須事前通報，情況緊急的才可事后通報。

　　2 一年一度的全國政法工作會議

　　自1980年代以來，中央政法委逐漸形成了每年召開一次全國政法工作會議的慣例，目前已經(jīng)常態(tài)化、制度化。全國政法會議一般在年末舉行，全國各省、自治區(qū)、直轄市以及新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團的政法委、公、檢、法、司等部門負責(zé)人出席會議。會議的一般程序是總結(jié)前一年的政法工作，并部署來年的政法工作。會議期間，黨的總書記也要接見參會代表，并做“重要講話”，以示會議規(guī)格之高。當來年政法工作的重點確定之后，參會代表們便返回各地，照方抓藥，召開全�。ㄊ小⒆灾螀^(qū)）政法工作會議，以此類推，直到區(qū)縣一級的政法工作會議。

　　召開這些會議，執(zhí)政黨的目的在于統(tǒng)一政法各部門對今后一個時期（至少一年內(nèi)）政法工作的認識。從公開報道來看，每年一度的全國政法會議，政法委書記的工作報告抑或“重要講話”總是根據(jù)黨中央最新的指示精神，圍繞來年的工作重點，對全局性、總體性工作做出部署，當然兩天的會議也未必能解決太多實際問題。但是，政法工作會議本身規(guī)格之高，本身就顯示了中央政法委的權(quán)威——其實質(zhì)，是執(zhí)政黨中央在政法工作中的發(fā)言權(quán)。

　　3 政法工作的思想領(lǐng)導(dǎo)——社會主義法治理念教育

　　中國共產(chǎn)黨是一個有著鮮明意識形態(tài)的政黨。在政法領(lǐng)域內(nèi)，執(zhí)政黨更是牢牢把握著司法價值觀的主流，并將之體現(xiàn)為“思想領(lǐng)導(dǎo)”。目前還在進行的社會主義法治理念教育就是一例。近年來，西方法學(xué)思想影響越來越大，這是作為領(lǐng)導(dǎo)核心的中國共產(chǎn)黨及其政法委所不能聽之任之的，“對其中（西方法學(xué)理論）的一些錯誤觀點甚至反馬克思的意識形態(tài)必須保持高度警惕。如有的對一些西方法律術(shù)語生搬硬套，給執(zhí)法指導(dǎo)思想和執(zhí)法工作帶來了混亂；
有的片面崇尚西方法律思想和制度，主張臨摹西方法治，簡單的與西方制度接軌；
有的從西方‘三權(quán)分立’‘政治中立’的角度出發(fā)，對中國的司法制度評頭論足……要在多元化思想激蕩中明辨是非，消除各種錯誤思想對政法干警的消極影響，就必須用馬克思主義在政法意識形態(tài)領(lǐng)域的主導(dǎo)地位，堅持指導(dǎo)思想的一元化，用正確的法治理念統(tǒng)一干警的執(zhí)法思想�！盵18]在“教育”中，中央和各級政法委開展各種活動，將“社會主義法治理念”概括為“依法治國、執(zhí)法為民、公平正義、服務(wù)大局、黨的領(lǐng)導(dǎo)”五個方面，要求全國各級政法工作人員牢牢樹立科學(xué)發(fā)展觀，準確理解并自覺踐行“社會主義法治理念”。

　　4 執(zhí)法監(jiān)督的具體案例

　　執(zhí)法監(jiān)督是目前基層政法委員會的一項重要工作，也是外界對政法委詬病最多的具體工作。其主要運行方式是對公檢法三家有爭議、區(qū)域內(nèi)影響重大或者群眾信訪強烈的案件進行個案監(jiān)督。個案監(jiān)督就難免要進入到法院、檢察院等專業(yè)司法機關(guān)的工作領(lǐng)域內(nèi)，對其具體指導(dǎo)。盡管在實際辦案中，大多數(shù)基層政法委并沒有足夠的權(quán)威用來在個案監(jiān)督中搞“一言堂”，而法院、檢察部門也可以對同級政法委的協(xié)調(diào)或意見置之不理，[19]但是政法委干涉司法個案的行為本身就受到了諸多指責(zé)。

　　目前司法獨立的呼聲已然一浪高過一浪，而政法委的個案監(jiān)督無疑處在了風(fēng)口浪尖之上。從政法委本身來講，其個案的協(xié)調(diào)監(jiān)督職能也在與公檢法各部門的博弈中逐漸弱化。盡管如此，公檢法各部門無疑又的確需要一個能夠在特殊情況下坐下來協(xié)調(diào)共商的機制——在新的機制沒有確立前，政法委的個案監(jiān)督想必不會消失。

　　三、政法委制度的改革思考

　　政法委并不是學(xué)界研究的熱點，有關(guān)政法委問題的研究作品并不多，其相關(guān)論述也多散見于各類研究中國政治、司法制度的著作之中，但是通過歸納，我們可以將國內(nèi)學(xué)者對于政法委的意見評價分為以下兩類：

　　一是肯定政法委存在的必要性，但是認為其作用發(fā)揮方式亟待改革的。這種觀點認為，政法委機關(guān)可以說是公、檢、法、司的聯(lián)合體或是政法機關(guān)“聯(lián)合辦公”、“協(xié)調(diào)定案”的地方，享有類似于司法機關(guān)的“準司法權(quán)”。對于法院和檢察院，政法委成了名正言順的領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)，而且是最直接最實際的領(lǐng)導(dǎo)，許多重要案件需要由政法委審批，法院、檢察院兩家要貫徹它的決定。不同司法機關(guān)的矛盾也由政法委協(xié)調(diào)。這些更加劇了司法的地方保護主義，甚至在某種程度上加劇了大面積的司法腐敗。從學(xué)理上講，很多地方由公安局長出任政法委書記、黨委常委之后，形成了公安局長領(lǐng)導(dǎo)法院和檢察院的格局，違背了基本的訴訟原理和審判權(quán)不受“行政機關(guān)干涉”的憲法原則。[20]

　　二是認為政法委存在體現(xiàn)并保證了中共的領(lǐng)導(dǎo)，對于政法委的權(quán)力不僅不能弱化，還要強化。這部分文章作者往往是政法系統(tǒng)（特別是政法委內(nèi)部）的干部，他們有一定的學(xué)術(shù)認識，但更多的是出于實際的工作經(jīng)驗。他們認為學(xué)者的指責(zé)多數(shù)是由于對政法委的職責(zé)和工作情況缺乏了解�！皩嶋H上，各級政法委協(xié)調(diào)案件，只是應(yīng)政法機關(guān)要求，對個別重大疑難案件推動政法各部門相互配合、相互制約、各司其職，以事實為根據(jù)，以法律為準繩，依法公正辦案，并不是審批案件，更不是替代各部門行使職權(quán)。”[21]談及政法委的職能，他們給出了更多的具體建議，比如增加政法委系統(tǒng)的人員編制、提升政法委的地位、實化政法委的職能等——“加強政法委員會建設(shè)，使之成為組織實施依法治國方略的中樞和核心”，[22]“（政法）委機關(guān)的專職副書記還應(yīng)兼任政法部門的領(lǐng)導(dǎo)，主要處室領(lǐng)導(dǎo)也應(yīng)因工作需要列席黨委會、審委會、檢委會，同時應(yīng)加大干部交流工作力度……”[23]等等。當然，必須指出的是，在考慮他們論點的時候，姑且不論其學(xué)理如何，單就其寫作背景而言，他們也容易受到部門利益的影響和左右。

　　還有一種更激進的觀點，大抵認為政法委作為一個政黨的內(nèi)設(shè)機構(gòu)、不宜干涉司法、執(zhí)法機關(guān)的正常運作。司法獨立是現(xiàn)代社會良好運行的一個基本前提，政黨的過分干涉影響了司法公正，會在某種層面上導(dǎo)致了大面積的司法腐敗。他們以各地案例中政法委書記落馬的新聞來證實自己觀點的正確性，以西方政治學(xué)、法學(xué)的理論來證實自己觀點的嚴密性，要求撤銷政法委，改革司法體制。當然，對于這部分言論，在黨內(nèi)也有人給出了回應(yīng)，這些回應(yīng)聲音的基于強調(diào)政法委的存在符合國情、是現(xiàn)實政治的產(chǎn)物，認為批評源于“一些人超越現(xiàn)實，盲目地追求西方三權(quán)分立的體制”，[24]甚至認為一些激進的批評是“敵對勢力對我實施西化、分化戰(zhàn)略，圖謀把司法領(lǐng)域作為突破口，打著推進政治體制和司法體制改革的幌子，極力攻擊、詆毀黨對政法工作的領(lǐng)導(dǎo)，最終目的是圖謀取消中國共產(chǎn)黨對政法工作的領(lǐng)導(dǎo)�！盵25]

　　此外，筆者注意到了幾篇在有關(guān)政法委研究領(lǐng)域內(nèi)學(xué)術(shù)價值頗高的作品，[26]作者系北京大學(xué)法學(xué)博士侯猛，其在文中以“價值中立”對政法委的相關(guān)問題進行了比較扎實的學(xué)術(shù)研究。他認為應(yīng)把政法委視為宏觀意義上司法制度的一部分，至少是實際存在的隱性司法制度。基層（尤其是區(qū)縣）政法委的權(quán)力實際上是不斷弱化的，在與公檢法各方的權(quán)利博弈中處于下風(fēng)。目前，“社會治安綜合治理”越來越成為了政法委發(fā)揮作用的主要渠道，而執(zhí)政黨如何選擇社會治安治理方式將在很大程度上影響政法委的走向。

　　對于各方言論，筆者不作評價。但是，政法委的制度設(shè)計目前依然在中國發(fā)揮著巨大作用。而政法委開展各種工作，其背后實際上是執(zhí)政黨根據(jù)自己的意志，對政法工作加以領(lǐng)導(dǎo)。研究政法委，實際上就是考察中國共產(chǎn)黨與司法工作的關(guān)系。

　　西方政治學(xué)語境下的司法獨立是神圣不可侵犯的，政黨對司法的干涉最多只體現(xiàn)在政府對法官或檢察官的任命時，在朝黨可以安排自己認為更合適的人選，而法官一經(jīng)任命，則只服從法律。但在中國司法獨立只是限于法院獨立地行使審判權(quán)和檢察機關(guān)獨立地行使檢察權(quán)。在法理上，法院和檢察院都是同級人民代表大會的派生機構(gòu)，由其產(chǎn)生、對其負責(zé)并受其監(jiān)督；
此外，還受到政法委的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督。執(zhí)政黨不斷告誡法學(xué)界和政法工作人員，不能盲目照搬西方的法律制度，更不能以西方的眼鏡審視中國特色的司法制度，并提出了建設(shè)中國特色社會主義的法治理念。但是，毋庸置疑的是，西方文明中的三權(quán)分立和司法獨立，是具有全人類意義的文明成果，中國共產(chǎn)黨作為一個開放的、與時俱進的執(zhí)政黨，應(yīng)該對此有一個客觀審慎的態(tài)度。

　　具體來講，目前設(shè)立政法委員會領(lǐng)導(dǎo)政法工作的依據(jù)，僅僅是中共自己發(fā)出的文件，或者說是中共的執(zhí)政地位所決定的。但是，在依法治國的背景下，一切執(zhí)政活動都必須符合法律規(guī)定，而設(shè)立政法委的法律依據(jù)顯然不足。有關(guān)中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)地位的說明，僅見之于《憲法》序言中的一部分。至于黨在司法領(lǐng)域內(nèi)如何領(lǐng)導(dǎo)，不但《憲法》中沒有原則性說明，就是一般實體法和程序法也沒有明確的條款規(guī)定。

　　前文已經(jīng)考察了中國共產(chǎn)黨形成政法委制度的歷史傳統(tǒng)，其中透出了一個重要線索——中共政法委制度的形成，本質(zhì)源于黨委權(quán)力獨大與對案件的審批權(quán)，而邏輯則始終圍繞著確保黨對政法工作領(lǐng)導(dǎo)、提高政法工作效率，并不注重“程序正義”，但實踐證明，在司法領(lǐng)域程序正義往往比實體正義更重要。從某種角度說，政法委制度實際上是中共革命黨行為方式的遺跡，在今天注重執(zhí)政能力的建設(shè)過程中，政法委肯定不能再繼續(xù)“穩(wěn)坐釣魚臺”了——改革是一定要發(fā)生的，而早晚則取決于執(zhí)政黨的認識和決心。

　　政法委制度的存在并非沒有價值，這毫無疑問。小到對執(zhí)法不公案件的監(jiān)督查處，大到一省一市的“平安創(chuàng)建、治安綜治”，都是政法委在組織協(xié)調(diào)。尤其是在近年群體性或政治性事件多發(fā)，政法委是處理這些突發(fā)事件的當然機構(gòu)。但是，政法委已經(jīng)越來越不適應(yīng)它本來的角色，這同樣是事實。在司法專業(yè)化和人們法治意識漸強的條件下，政法委不具備對各項司法工作進行具體領(lǐng)導(dǎo)的能力，這在基層政法委尤其明顯。[27]

　　發(fā)現(xiàn)問題永遠比解決問題更容易。那么，對政法委制度如何改革？一般來講，有三種方式，一是通過人大立法，解決政法委的尷尬地位，明確中共對司法工作的領(lǐng)導(dǎo)形式和領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)，確保政法委的活動有法可依、名正言順。二是弱化政法委實權(quán)，強化政法委的虛權(quán)。從司法工作中將政法委解脫出來，脫離政法委與政法部門的業(yè)務(wù)聯(lián)系，加強政法委與政法部門內(nèi)黨組的橫向聯(lián)系，(點擊此處閱讀下一頁)

　　通過開展政法部門黨員的工作來確保黨對政法工作的思想領(lǐng)導(dǎo)。三是保留中央政法委作為黨中央在政法方面的智囊機構(gòu)，取消地方政法委員會，建立法律內(nèi)的機制確保公檢法司各部門有效運行并互相監(jiān)督。這三種方案，都至少從法理邏輯上可以走出目前的政法委制度面臨的困境，各有優(yōu)劣。但是，政法委制度改革牽一發(fā)而動全身，其復(fù)雜和艱巨，唯有歷史才能做出評說。

　　今年兩會的總理記者招待會上，路透社記者直截了當?shù)闹赋觥霸谥袊�，共產(chǎn)黨和司法機關(guān)并沒有實現(xiàn)分權(quán)”，會后新華社發(fā)布的新聞稿中，這句話被刪掉了。但我想，除了難堪，我們更該反思，這比“以最大的惡意揣度別人的用心”更有意義、更需要勇氣。中共十七大報告指出，要“深化司法體制改革，優(yōu)化司法職權(quán)配置，規(guī)范司法行為，建設(shè)公正高效權(quán)威的社會主義司法制度，保證審批機關(guān)、檢察機關(guān)依法獨立公正地行使審判權(quán)、檢察權(quán)”，[28]這是執(zhí)政黨的莊嚴承諾，更是公民應(yīng)該得到的公正環(huán)境。

　　李銘（中國人民大學(xué)中共黨史系）

　　表一，大陸30省、自治區(qū)、直轄市政法委書記任職情況（統(tǒng)計截止日期為2007年7月日）

　　地方 政法委書記 主要任職情況

　　北京 王安順 市委副書記、政法委書記

　　上海 吳志明 市委常委、市委政法委書記、公安局長

　　天津 散襄軍 市委常委、政法委書記

　　重慶 劉光磊 市委常委、政法委書記、市公安局黨委書記、局長

　　河北 王其江 省委常委、政法委書記

　　安徽 徐立全 省委常委、政法委書記、公安廳廳長

　　河南 李新民 省委常委、政法委書記

　　湖南 李江 省委常委、政法委書記、公安廳廳長

　　海南 肖若海 省委常委、政法委書記

　　江西 舒曉琴 省委常委、政法委書記

　　吉林 李申學(xué) 省委常委、政法委書記、公安廳廳長

　　福建 鮑紹坤 省委常委、政法委書記、公安廳廳長

　　湖北 鄭少三 省委常委、政法委書記、公安廳廳長

　　廣東 劉玉浦 省委副書記、省委政法委書記

　　陜西 宋洪武 省委常委、政法委書記

　　山西 杜玉林 省委常委、政法委書記、公安廳廳長

　　內(nèi)蒙古自治區(qū) 邢云 自治區(qū)黨委常委、政法委書記

　　青海 李鵬新 省委常委、政法委書記

　　山東 暫缺

　　云南 孟蘇鐵 省委常委、政法委書記、省公安廳廳長

　　四川 王懷稱 省委常委、政法委書記

　　甘肅 羅笑虎 省委常委、政法委書記

　　廣西壯族自治區(qū) 彭祖意 自治區(qū)黨委常委、政法委書記

　　貴州 崔亞東 省委常委、省政法委書記、省公安廳廳長

　　浙江 夏寶龍 省委副書記、政法委書記

　　黑龍江 楊煥寧 省委常委、政法委書記

　　遼寧 李峰 省委常委、政法委書記

　　江蘇 林祥國 省委常委、政法委書記

　　西藏自治區(qū) 王賓宜 自治區(qū)黨委常委、自治區(qū)政法委書記、區(qū)公安廳黨委書記、廳長

　　新疆維吾爾自治區(qū) 朱海侖 自治區(qū)黨委常委、政法委書記

　　參考文獻：

　　董必武.《董必武選集》.人民出版社.1985

　　彭真.《彭真文選（1941—1990）》.人民出版社.1991

　　《中共中央文件選集》第十三冊.中央黨校出版社.1991

　　《十三大以來重要文獻選編》上、中冊.人民出版社.1986

　　《十四大以來重要文獻選編》上冊.人民出版社.1996

　　胡繩主編.《中國共產(chǎn)黨的七十年》.中共黨史出版社.1991

　　楊宏山.《當代中國政治關(guān)系》.經(jīng)濟日報出版社.2002

　　李英華.《中國政治體制改革理論探討與爭鳴》.航空工業(yè)出版社.1988

　　王利明.《司法改革研究》.法律出版社.2000

　　王樂夫等.《當代中國政治體制改革的理論和實踐研究》.中山大學(xué)出版社.2002

　　《法治與黨的執(zhí)政方式研究》.法律出版社.2004

　　注釋：

　　[1] 個別地方甚至延伸到鎮(zhèn)一級黨委，如我搜集到的案例中江蘇省江都市就于2005年7月在所轄各鎮(zhèn)設(shè)立政法委員會。

　　[2] 韓延龍、常兆儒編：《中國新民主主義革命時期根據(jù)地法制文獻選編》第一卷，中國社會科學(xué)出版社1981年版，第34-37頁。

　　[3] 載自《中共中央文件選集》第十一冊，中共中央黨校出版社1986年版，第640頁。

　　[4] 王健英：《中國中產(chǎn)黨組織史資料匯編——領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)沿革和成員目錄》，紅旗出版社1983年版。

　　[5] 參見《彭真文選》第206頁、237頁注釋，人民出版社1991年版。

　　[6] 張云倫：《中國機構(gòu)的沿革》，中國經(jīng)濟出版社1988年版。

　　[7] 對于這段歷史情況，可參看趙向陽《艱難的跋涉》一書（河南人民出版社1994年版）

　　[8] 楊百揆：《十一屆三中全會以來政治體制改革的理論和實踐》，光明日報出版社1989年版，第132－139頁。

　　[9] 張恒、劍非：《中共中央組織人事簡明圖譜》，中國廣播電視出版社2003年版。

　　[10] 彭真：《在五大城市治安座談會上的講話》，載自《彭真文選》，人民出版社1991年版，第416頁。

　　[11] 趙紫陽：《沿著有中國特色的社會主義道路前進——在中國共產(chǎn)黨第十三次代表大會上的報告》， 載自《十三大以來重要文獻選編》上冊，人民出版社1991年版，第36-37頁。

　　[12] 中共中央組織部、中央黨史研究室、中央檔案館合編：《中國共產(chǎn)黨組織史資料》第七卷上冊，第237－239頁。

　　[13] 《中共中央關(guān)于維護社會穩(wěn)定加強政法工作的通知》，載自《十三大以來重要文獻選編》中冊，人民出版社1991年10月，第998－1006頁。

　　[14] 該文件涉密，并未找到，引文轉(zhuǎn)引自殷家國：《基層政法委在履行職責(zé)中存在的主要問題及對策》，《貴州警官職業(yè)學(xué)院學(xué)報》，1996年第1期。作者時任貴州某縣政法委書記。

　　[15] 如江澤民在1997全國政法工作會議上曾經(jīng)講：“對一些領(lǐng)導(dǎo)干部以言代法、干預(yù)司法部門獨立辦案的行為……要依照黨紀國法嚴肅查處�！薄对谌珖üぷ鲿h上的講話》，載自《十五大以來重要文獻選編》上冊，人民出版社2000年6月版，第163頁。

　　[16] 當然，“執(zhí)法監(jiān)督”并沒有涵蓋政法委的全部職能，如協(xié)管政法干部也是政法委領(lǐng)導(dǎo)政法工作的重要體現(xiàn)。但對照若干文件對政法委的職能認定，執(zhí)法監(jiān)督可以概括大部。

　　[17] 這部分職能也是中共政法委對外公開宣傳的，常可見于政法委的機關(guān)介紹、領(lǐng)導(dǎo)講話中，如北京市政法委所轄網(wǎng)站“首都政法網(wǎng)”（http://www.bj148.org/public/ZhengFaWeiJianJie.jsp）等。

　　[18] 王勝俊：《開展社會主義法治理念教育，全面實施依法治國方略——訪中央政法委秘書長王勝俊》，《今日中國論壇》，2006年第6期。

　　[19] 侯猛：《司法改革背景下的政法治理方式——基層政法委員會制度個案研究》，《華東政法學(xué)院院報》，2003年第5期。

　　[20] 楊宏山：《當代中國政治關(guān)系》，經(jīng)濟日報出版社2002;年版；
封麗霞：《中國政黨與司法關(guān)系之回顧與反思》，.載《法治與黨的執(zhí)政方式研究》，法律出版社2004年4月版，第252－260頁。

　　[21] 同注18。

　　[22] 孫玉桐：《加強黨的政法委員會建設(shè)》，《發(fā)展論壇》，1999年第12期。

　　[23] 郁海權(quán)：《關(guān)于黨委政法委職能的研究》，《法學(xué)與實踐》，2006第2期，作者為時任中共黑龍江省委政法委干部處處長。

　　[24] 參看肖來青：《地方黨委必須加強執(zhí)法監(jiān)督——兼評否定黨委執(zhí)法監(jiān)督的言論》，紅旗文稿，2004年第11期，作者時任某地級市政法委副書記。

　　[25] 王勝�。骸堕_展社會主義法治理念教育，全面實施依法治國方略——訪中央政法委秘書長王勝俊》，《今日中國論壇.》，2006年第6期。

　　[26] 同注19。

　　[27] 周穎、李文�。骸端痉ㄒ曇跋碌恼ㄎ�，《法制與社會》，2007年第11期。

　　[28] 胡錦濤：《高舉中國特色社會主義偉大旗幟 為奪取全面建設(shè)小康社會新勝利而奮斗——在中國共產(chǎn)黨第十七次全國代表大會上的報告》，人民出版社2007年版，第31頁。

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