截訪主要是指地方官員采取某些手段把上訪民眾攔截在中央或上級(jí)有關(guān)部門信訪登記之外而強(qiáng)制性帶回原籍的行為。在中國(guó)現(xiàn)實(shí)政治生態(tài)中，截訪已是一種被默許的工作方式，是“接訪”工作的重要組成部分，其目的就是減少上訪人員滯留北京及避免增加本地的上訪登記量。

　　從歷史的角度來(lái)看，截訪有一個(gè)從明規(guī)則到潛規(guī)則的演變過(guò)程。自1951年5月毛澤東要求重視人民的通信工作后，信訪工作就成為了執(zhí)政黨和政府的一項(xiàng)重要工作內(nèi)容，信訪也就成為了民眾解決各種社會(huì)問(wèn)題和沖突的重要途徑和方式。然而，大量民眾為了解決各種具體問(wèn)題紛紛到北京上訪，“給中央機(jī)關(guān)的工作增加很多困難”。因此，在1957年底，根據(jù)全國(guó)信訪工作會(huì)議的建議，中央一方面要求各省市主要負(fù)責(zé)人主管信訪工作，以保證問(wèn)題解決在基層；
另一方面要求內(nèi)務(wù)部制定了一套管理上訪者的制度，其中就有在北京郊區(qū)建立勞動(dòng)場(chǎng)所，組織來(lái)訪群眾中有勞動(dòng)能力的人員參加勞動(dòng)，接受政策教育，然后回地方處理。到1961年，中央有關(guān)部門賦予了信訪部門接訪的權(quán)力，截訪也就成為了一個(gè)剛性的制度。有關(guān)通知規(guī)定，公安機(jī)關(guān)對(duì)外地來(lái)京“糾纏”的上訪者進(jìn)行收容，聽(tīng)候地方來(lái)人處理，并可由公安機(jī)關(guān)配合地方信訪部門把上訪人強(qiáng)制回籍。1982年國(guó)務(wù)院出臺(tái)的《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》則把接訪制度與收容遣送制度融為一體。同時(shí)，有關(guān)規(guī)定明確要求，對(duì)屢遣屢返者，由主管接待單位通知有關(guān)省、市、自治區(qū)派人來(lái)京接回處理。有的省市甚至規(guī)定，發(fā)現(xiàn)集體到京上訪，可以要求火車就近停車而強(qiáng)制其下車。近幾年來(lái)，執(zhí)政者提倡“以人為本”，特別是隨著收容遣送辦法被廢除，強(qiáng)制性接訪也就失去了其合法性，但并沒(méi)有因此而消失，截訪仍然是接訪的主要形式。每到“敏感”時(shí)期，數(shù)萬(wàn)名接訪人員或在北京“上訪村”布控，或直接到國(guó)家信訪局等國(guó)家機(jī)關(guān)門口進(jìn)行攔截。之所以如此，一個(gè)重要原因就是信訪責(zé)任追究制的進(jìn)一步強(qiáng)化。中央和省市為了使問(wèn)題解決在基層，減少對(duì)上訪民眾對(duì)北京和省市所產(chǎn)生的工作和社會(huì)穩(wěn)定方面的壓力，逐級(jí)下達(dá)信訪工作責(zé)任目標(biāo)考核。在這些考核指標(biāo)中，群眾進(jìn)京或赴省市上訪是最為重要的考量。如果不能完成這些目標(biāo)，輕則予以通報(bào)批評(píng)、談話誡免，重則“黃牌”警告甚至實(shí)行“一票否決”，追究有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的黨政紀(jì)責(zé)任。正是有如此剛性的要求，各地黨政才不惜成本進(jìn)行截訪。

　　事實(shí)上，截訪所花費(fèi)的經(jīng)濟(jì)成本已成為了地方政府的沉重的負(fù)擔(dān)。目前，全國(guó)各省及地市一級(jí)黨政在北京都有長(zhǎng)駐機(jī)構(gòu)，這些駐京機(jī)構(gòu)有的在北京建有賓館，有的則長(zhǎng)年包租賓館辦公，而其主要工作就是接訪。到了所謂“敏感期”，一些到京上訪較多的縣甚至鄉(xiāng)鎮(zhèn)也不得不派人來(lái)北京“現(xiàn)場(chǎng)辦公”。例如，中共十七大期間，為了保證所謂“零進(jìn)京”，從9月28日到10月25日，河北省某個(gè)上訪問(wèn)題并不嚴(yán)重的縣組建了駐京工作組進(jìn)行截訪和勸返，人員包括主管信訪工作的縣委副書(shū)記、縣政法委書(shū)記、信訪局、法院、檢察院、公安局等部門的主要領(lǐng)導(dǎo)和工作人員25人。這個(gè)縣4個(gè)有上訪人員的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，分別還派出2至3人到北京值班，全縣到京接訪的人近36人。據(jù)最保守的估算，這個(gè)期間，整個(gè)河北省進(jìn)京接訪人數(shù)達(dá)到了5千多人。全國(guó)象河北省這樣進(jìn)京上訪較多的省近10個(gè)，加上其它省市，全國(guó)在北京接訪人員近10萬(wàn)人。這么多官員和工作人員到北京來(lái)接訪，對(duì)基層政府來(lái)說(shuō)是一筆不小的行政開(kāi)支。且不說(shuō)接訪者的日常消費(fèi)，包括吃、住、行、通訊費(fèi)等，也不論被接訪后訪民的吃、住、行及遣返費(fèi)等，就是所謂的公關(guān)費(fèi)也夠地方政府受的了。這些所謂的公關(guān)費(fèi)，主要是到上級(jí)信訪部門請(qǐng)客送禮，溝通信息，以銷減本地上訪者的登記數(shù)目用的。對(duì)基層政府來(lái)說(shuō)，承受接訪所產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)成本，雖屬無(wú)奈，但也會(huì)盡力而為之，因?yàn)檫@些錢并不由官員個(gè)人承擔(dān)的，最終要由納稅人來(lái)買單的。

　　如果說(shuō)，截訪所產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)成本雖然巨大但執(zhí)政者可以承受，而截訪的政治代價(jià)則更為嚴(yán)重并最終將影響到國(guó)家的政治穩(wěn)定。主流話語(yǔ)一直宣示，信訪是“黨和政府聯(lián)系群眾的橋梁、傾聽(tīng)群眾呼聲的窗口、體現(xiàn)群眾疾苦的重要途徑”，然而，截訪對(duì)上訪民眾基本人身權(quán)利的侵犯直接異化了信訪制度，實(shí)現(xiàn)社會(huì)和諧的管理目標(biāo)不僅不能實(shí)現(xiàn)，還在一定程度上造成了國(guó)家合法性的流失。我早些年的調(diào)查就已經(jīng)證明，信訪體制不順，機(jī)構(gòu)龐雜，缺乏整體系統(tǒng)性，導(dǎo)致各種問(wèn)題和矛盾焦點(diǎn)向中央聚集，而用接訪等方式來(lái)解決民眾進(jìn)京上訪，問(wèn)題并不能得不到真正的解決，最終反而會(huì)導(dǎo)致他們對(duì)中央政治權(quán)威產(chǎn)生懷疑。接受調(diào)查的信訪群眾有43.6%的因被打擊迫害對(duì)中央的信心有所降低；
有59．96%的人認(rèn)為在沒(méi)有辦法的情況下，要與貪官污吏拼過(guò)魚(yú)死網(wǎng)破。許多上訪民眾把地方政府的接訪稱為“劫訪”，他們對(duì)在北京中央機(jī)關(guān)門口被攔截而中央領(lǐng)導(dǎo)不問(wèn)不管感到無(wú)比的失望。特別嚴(yán)重的是，地方政府為了使截訪更為有效，就得給中央或省市有關(guān)部門信訪接待人員“好處”，以便及時(shí)地了解上訪民眾的信息便于攔截；
就是進(jìn)入登記處，也可以通過(guò)銷號(hào)來(lái)改變登記狀況。這種通過(guò)行賄上級(jí)信訪部門官員來(lái)減少上訪登記量的行為，不僅是明目張膽地堵塞最高執(zhí)政者的耳目，欺騙中央，而且在體制內(nèi)部增加了一個(gè)政治腐敗的來(lái)源。此外，這種行為還極大地打擊上訪人員對(duì)于中央信訪部門的信任，并連帶損害他們對(duì)于中央的信任。在許多信訪民眾眼中，信訪部門雖然不象他們希望的那樣有效率，但至少還是一個(gè)讓他們說(shuō)話，能夠把他們的意見(jiàn)反映給中央領(lǐng)導(dǎo)的機(jī)構(gòu)。他們也許不認(rèn)為信訪部門有用，但至少不認(rèn)為信訪部門有害。一旦他們發(fā)現(xiàn)地方黨政領(lǐng)導(dǎo)收買腐化中央信訪部門，他們就會(huì)把信訪部門視為成為政治腐敗的共謀者，由此可能產(chǎn)生強(qiáng)烈的政治絕望情緒。政治絕望是激進(jìn)主義情緒和行為的溫床，也是反體制思想和行動(dòng)的溫床。執(zhí)政者當(dāng)然不希望社會(huì)動(dòng)蕩，但整個(gè)民族卻最終要承受因此產(chǎn)生的政治歷史后果。

　　當(dāng)然，對(duì)于上訪民眾而言，更是截訪后果最直接的承擔(dān)者。他們想盡一切辦法避過(guò)地方黨政的圍追堵截，有的甚至傾家蕩產(chǎn)好不容易來(lái)到北京或省會(huì)，本想到中央或省市申訴自己的問(wèn)題，然后，卻因截訪連信訪部門的門都沒(méi)有辦法進(jìn)。有的進(jìn)去了，甚至登記了，其上訪的信息也因銷號(hào)被活生生地截住了。更為惡劣的是，有的還因此被毆打，被限制人身自由，甚至被勞動(dòng)教養(yǎng)。我們?cè)��?jīng)在對(duì)560名進(jìn)京上訪者的問(wèn)卷中，有71.05%的人認(rèn)為，新《信訪條例》實(shí)施以來(lái)，地方各級(jí)政府對(duì)上訪人的打擊迫害更為嚴(yán)重；
有63.9%的人表示曾因上訪被關(guān)押或拘留；
有18.8%的人表示曾因上訪被勞教或判刑。這些進(jìn)京上訪的民眾有的露宿街頭，有的乞討度日，其目的就是要中央對(duì)他們因上訪遭受打擊迫害給說(shuō)法。然而由于截訪，他們的人身自由和人格尊嚴(yán)進(jìn)一步遭受侵害。就截訪者而言，他們?cè)诮卦L過(guò)程中所表現(xiàn)出來(lái)的侵犯他人權(quán)利的行為，也不全是人性使然，應(yīng)具有十分深刻的制度性原因�；蛘哒f(shuō)，正是由于截訪這種潛規(guī)則的存在，為截訪者表現(xiàn)迫害上訪民眾提供了制度性的合理性，也正是在截訪這種無(wú)視人權(quán)的規(guī)則之下，人性之惡才有了充分表現(xiàn)的場(chǎng)域。當(dāng)然，無(wú)論截訪者有如何多的“理由”，如果截訪行為對(duì)上訪民眾所表現(xiàn)的法外強(qiáng)制力直接危害到了上訪民眾的人身自由和安全，都應(yīng)是惡的行為，都應(yīng)為此受到道德的譴責(zé)。從這種意義上來(lái)說(shuō)，在截訪過(guò)程中，上訪者心靈所受到的創(chuàng)傷，以及截訪者為完成任務(wù)所表現(xiàn)出來(lái)的人性之惡及其道德負(fù)罪感，則不是可用經(jīng)濟(jì)成本和政治后果來(lái)衡量的。

　　總之，截訪產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)成本和政治后果，表面上是由基層政府和執(zhí)政者來(lái)承擔(dān)的，最終還是由納稅人和全民族來(lái)承受；
而截訪過(guò)程中對(duì)上訪者基本人權(quán)的侵犯和對(duì)人性的踐踏，則違背了自由、平等、公平、公正等普世價(jià)值，是對(duì)人類最基本道德良心的傷害。這些表明，截訪雖然能暫時(shí)減少進(jìn)京或進(jìn)省的上訪民眾，保持首都和省會(huì)一時(shí)的“社會(huì)穩(wěn)定”，使地方黨政不被“一票否決”，但其產(chǎn)生的負(fù)面影響是十分巨大的。甚至可以說(shuō)，執(zhí)政者試圖用信訪化解社會(huì)矛盾的制度安排，因截訪行為的存在而被消解，甚至異化成為了新的社會(huì)沖突制造者。這種成本與收益之間存在的巨大落差，也正是我們要求杜絕截訪行為，進(jìn)而徹底改革信訪制度最為基本的理由。然而，要做到這一點(diǎn)是十分困難的。這不僅在于信訪的人治特色能滿足威權(quán)人物的價(jià)值取向，而且截訪行為只不過(guò)是威權(quán)政治所形成的壓力體制必然的反應(yīng)。從這種意義上來(lái)說(shuō)，如果不能用民主憲政的原則來(lái)規(guī)劃信訪制度改革，如果不能用現(xiàn)代法制的思路來(lái)替代信訪人治，要想杜絕高成本而低收益甚至是負(fù)收益的截訪行為是不可能的。

　�。ㄔ�刊《鳳凰周刊》2008年第20期

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