旁白：“知我者謂我心憂，不知我者謂我何求？”

　　眼下，我國農(nóng)村土地產(chǎn)權制度改革已蓄勢待發(fā)。天津海濱新區(qū)的改革方案已獲得批準，《新京報》以《土地“作價入股”等配套改革已“先試先行”》為題作了專題報道。報道特別寫了在目前濱海新區(qū)“先試先行”改革中，葛沽鎮(zhèn)進行的土地改革試點顯得尤為突出，其核心在于“土地變性”與“作價入股”——即農(nóng)民的宅基地和村集體建設用地、農(nóng)業(yè)用地均被流轉(zhuǎn)至鎮(zhèn)政府名下，由鎮(zhèn)政府進行統(tǒng)一規(guī)劃整理，而農(nóng)民則可從中獲得收益，獲益方式一為用宅基地換取新建住房，二為用村集體建設土地和一般耕地換取保險。對葛沽鎮(zhèn)試點，專家組內(nèi)部就有憂慮，“主要還是圍繞土地的巨額價差應該由誰獲利的問題，現(xiàn)在來看政府和房地產(chǎn)商獲利比較明顯，農(nóng)民和社會的獲利沒有很好體現(xiàn)”（《新京報》2008年3月28 日）。天津海濱新區(qū)的改革方案獲得批準后，意味著土地制度產(chǎn)權改革開始從地下走向地上，繼國有企業(yè)產(chǎn)權改革之后，新一輪農(nóng)村改革揭開幃幕。

　　我一直關注改革的直接動力在哪里？國企改革的直接動力來自管理層對預期利益的追求，但它的后果是國有資產(chǎn)流失和國企工人利益受損，使改革留下的傷痛至今還是反對者質(zhì)疑改革的把柄。農(nóng)村土地制度產(chǎn)權改革的直接動力在哪里呢？如果依然來自農(nóng)村管理層對預期利益的追求，殷鑒不遠，完全有可能步國企改革負面效果的后塵。國企改革，我們傷害了工人；
農(nóng)村改革，不能再傷害農(nóng)民了。我是支持對農(nóng)村進行產(chǎn)權制度改革的。我深知這是一道繞不過的坎。只有當農(nóng)村土地產(chǎn)權改革的直接動力來自你們對改革預期利益的追求，農(nóng)村改革才能避免國企改革的負面效果。然而，農(nóng)民的維權能力、社會影響力、政策水平等都難以高過工人。改革的最大受益者歷來是形形色色的強勢群體，“發(fā)展很不平衡”由此成為難以解開的死結(jié)。這些都是改革的風險。面對蓄勢待發(fā)的農(nóng)村土地產(chǎn)權改革，我們有能夠切實維護農(nóng)民利益的制度嗎？我們有能夠防范政治風險、經(jīng)濟風險的機制嗎？我們還承受得起繼國企改革之后的又一次陣痛嗎？——陳伯君

　　當前，我國以賦予農(nóng)村土地資產(chǎn)屬性為重點的新一輪產(chǎn)權制度改革已經(jīng)蓄勢待發(fā)。如何在農(nóng)村土地制度改革中把握其不確定性以降低改革風險，將是深化農(nóng)村改革中需要關切的問題。國有企業(yè)率先進行產(chǎn)權改革的實踐，能夠為農(nóng)村土地制度產(chǎn)權改革提供有用的參照。對照國有企業(yè)產(chǎn)權改革已經(jīng)取得的經(jīng)驗和留下的教訓，始終不渝地堅持農(nóng)村土地產(chǎn)權改革符合中國特色社會主義的制度要求，認清農(nóng)村土地制度改革中可能面臨的各種不確定性風險，未雨綢繆，在制度設計和政策安排上予以預防，使農(nóng)村土地制度改革能夠在社會制度的支撐下和市場經(jīng)濟體制的支持下以相對較小的成本代價穩(wěn)健地推進。

　　2008年1月，《中共中央、國務院關于切實加強農(nóng)業(yè)基礎建設進一步促進農(nóng)業(yè)發(fā)展農(nóng)民增收的若干意見》明確提出了深化農(nóng)村改革的著力點：建立土地承包權登記制度，確保農(nóng)村承包經(jīng)營權證到戶，完善土地流轉(zhuǎn)合同、登記、備案等制度；
培育多種形式適度規(guī)模經(jīng)營的市場環(huán)境，促進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展等[1]。結(jié)合十六屆三中全會作出的關于完善社會主義市場經(jīng)濟體制若問題的《決定》，可以看 處“登記”—“確權”—“土地流轉(zhuǎn)”—“城鄉(xiāng)一體”—“市場經(jīng)濟體制建設”的邏輯聯(lián)系。城市經(jīng)濟中公有制企業(yè)的產(chǎn)權改革已經(jīng)基本上完成，農(nóng)村土地產(chǎn)權制度改革勢在必行。

　　中國的產(chǎn)權改革在理論、實踐上的不斷深化和完善，主要是從曲折的國有企業(yè)的改革進程中不斷取得進展的。盡管國有企業(yè)的改革具有其相對的對立性，但以產(chǎn)權改革為核心的這種制度創(chuàng)新探索，卻為如何確立有效的社會主義公有制實現(xiàn)形式提供了具有共性特征的產(chǎn)權改革經(jīng)驗，也就是說，農(nóng)村土地集體所有制作為公有制的一種形式，其產(chǎn)權改革可以從國有企業(yè)改革中獲得相當有益的經(jīng)驗。完善社會主義市場經(jīng)濟體制的必然要求和國有企業(yè)的成功經(jīng)驗，是農(nóng)村土地制度改革順利推進的前置條件。

　　一、國企改革與農(nóng)村土地制度產(chǎn)權改革的異同

　　首先，產(chǎn)權改革是國企改革和深化農(nóng)村改革的最大的共同點。

　　“建立歸屬清晰、權責明確、保護嚴格、流轉(zhuǎn)順暢的現(xiàn)代產(chǎn)權制度”，是完善基本經(jīng)濟制度的內(nèi)在要求。國企經(jīng)過十余年的產(chǎn)權改革，現(xiàn)代企業(yè)制度基本形成，活力倍增，成效顯著，不僅使市場化改革的方向得以肯定，而且也是我國國內(nèi)生產(chǎn)總值持續(xù)保持兩位數(shù)增長的重要生力軍。據(jù)國資委統(tǒng)計：國企改革后，中央企業(yè)的資產(chǎn)規(guī)模日益擴大，經(jīng)濟效益快速增長，2006年實現(xiàn)銷售收入達8.3萬億元，比2003年增長85.3%，年均增長22.8%；
實現(xiàn)利潤7681.5億元，比2003年增加了155.5%，年均增加36.7%；
上交稅金6822.5億元，比2003年增加了91.5%，年均增加24.2%。中央企業(yè)、國有大型企業(yè)在體制機制效益方面實現(xiàn)了歷史性的跨越。國企改革的成效，足以說明產(chǎn)權改革對激活國企機制和促進市場經(jīng)濟發(fā)展的極端重要性。

　　相比之下，中國經(jīng)濟改革雖然起自農(nóng)村，曾經(jīng)為國企改革提供了啟示和方向，由于還沒有在建立現(xiàn)代產(chǎn)權制度上著力，農(nóng)村經(jīng)濟迄今仍處在市場經(jīng)濟的邊緣，也難以利用社會主義市場經(jīng)濟體制的優(yōu)勢。改革30年來，并不是國家對農(nóng)村經(jīng)濟的重視程度不夠，從1982年至2007年，中央已發(fā)出9個1號文件來解決農(nóng)村建設、農(nóng)業(yè)發(fā)展、農(nóng)民增收的問題，國家對農(nóng)村的資金投入逐年提高，可謂舉全黨全社會之力破解“三農(nóng)”問題，然而，城鄉(xiāng)差距逐年拉大的態(tài)勢仍未扭轉(zhuǎn)。1982年農(nóng)民全年平均每人純收入為270元，城市職工平均貨幣工資為798元，極差為520元，收入差距為1﹕2.96。2007年農(nóng)村居民人均純收入農(nóng)村居民人均純收入4140元，城鎮(zhèn)居民人均可支配收入13786元，城鄉(xiāng)居民人均收入極差已經(jīng)達到9646元，是1982年的14倍；
城鄉(xiāng)收入差距為1﹕3.33，高出1982年的1﹕2.96�？梢哉f，2002年至2007年是新一屆政府高度關注和力求破解“三農(nóng)”難題的五年，是改革開放和全面建設小康社會取得重大進展的五年。這期間，“取消農(nóng)業(yè)稅，終結(jié)了農(nóng)民種田交稅的歷史”，“全面實現(xiàn)農(nóng)村免費義務教育，這是我國教育發(fā)展史上的重要里程碑。覆蓋城鄉(xiāng)的公共衛(wèi)生體系和基本醫(yī)療服務體系初步建立”。即使農(nóng)村有如此利好的發(fā)展條件，城鄉(xiāng)居民收入仍在拉大。城鎮(zhèn)居民人均可支配收入由2002年7703元增加到2007年13786元，農(nóng)村居民人均純收入由2476元增加到4140元。五年間城市居民人均收入極差由5227元上升為9646元，收入差距由3.11上升為3.33[2]。僅就2007年的經(jīng)濟發(fā)展情況看，我國第一產(chǎn)業(yè)比上年增長3.7%；
第二產(chǎn)業(yè)、第三產(chǎn)業(yè)分別比上年增長13.4%、11.4%，我國城鄉(xiāng)經(jīng)濟增速相差近10個百分點。可見，國家在解決“三農(nóng)”問題時，雖然出臺的政策很多，資金的投入也很多，由于在農(nóng)村沒有像對城市經(jīng)濟那樣進行市場化改造，沒有進行產(chǎn)權制度改革，市場經(jīng)濟體制的優(yōu)勢在農(nóng)村無力發(fā)揮，國家解決城鄉(xiāng)發(fā)展的政策和舉措收效甚微。溫家寶總理在2008年《政府工作報告》嚴肅地告誡國人：“農(nóng)業(yè)基礎仍然薄弱，農(nóng)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展和農(nóng)民持續(xù)增收的難度加大，城鄉(xiāng)、區(qū)域發(fā)展差距擴大的趨勢尚未扭轉(zhuǎn)。特別是影響經(jīng)濟發(fā)展的體制機制障礙還相當突出，改革攻堅任務繁重�！�

　　綜觀國企改革的成效和經(jīng)驗，可以得出結(jié)論：農(nóng)村經(jīng)濟也只能在產(chǎn)權改革完成之后才能適應市場經(jīng)濟大環(huán)境，才能充分利用社會主義市場經(jīng)濟體制的優(yōu)越，才能有跨越式發(fā)展。所以，建立“歸屬清晰、權責明確、保護嚴格、流轉(zhuǎn)順暢”的現(xiàn)代農(nóng)村經(jīng)濟產(chǎn)權制度，是農(nóng)村經(jīng)濟體制改革必須攻堅的任務。農(nóng)村經(jīng)濟體制改革可以參考國企產(chǎn)權改革的成功經(jīng)驗。

　　第二，國企業(yè)產(chǎn)權改革和農(nóng)村土地產(chǎn)權改革，都是社會主義市場經(jīng)濟體制建設和經(jīng)濟發(fā)展的必然要求。

　　1993年，十四屆三中全會做出關于建立社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的《決定》。當時經(jīng)濟改革已經(jīng)進行了10多年，各種所有制成分的經(jīng)濟已經(jīng)相當活躍，市場經(jīng)濟已呈不可阻擋的態(tài)勢。特別是在改革方向上確定了建立社會主義市場經(jīng)濟體制之后，受傳統(tǒng)體制和機制束縛的國有企業(yè)，面對新興經(jīng)濟成分的市場競爭和逐漸失去體制支撐的雙重挑戰(zhàn)，生存環(huán)境每況愈下。如果國有企業(yè)不對體制進行根本性改革的話，的確存在如夏天的冰棍被化掉的威脅。正是在這種背景下，國企改革拉開大幕。

　　如今，農(nóng)村經(jīng)濟也面臨城市化、工業(yè)化、縮小城鄉(xiāng)差距、發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的多重挑戰(zhàn)和沖擊。特別是進入本世紀以來，中國的城市化、工業(yè)化突飛猛進，土地作為資源要素的稀缺性日益顯現(xiàn)，發(fā)展與土地的矛盾日益突出。由于在現(xiàn)行制度約束下農(nóng)村土地缺乏市場化的資產(chǎn)屬性，以小塊土地分割為特征的農(nóng)村土地家庭承包責任制在所有權固化和虛置的情況下，以其經(jīng)濟、行政和社會保障等復合功能限制了土地資源的流動性。要打破這種土地資源的流動性限制，就必須從土地制度的產(chǎn)權改革入手。同時，城市對農(nóng)村土地資源的索取還受到國家出于糧食安全考慮的對農(nóng)村土地功能的剛性制度紅線的制約，而通過對農(nóng)村土地制度的產(chǎn)權改革，使農(nóng)村建設用地能夠得以集約使用，從而節(jié)約出足夠的土地以滿足城市的需求，就成為在國家農(nóng)村土地功能制度紅線下惟一能夠?qū)嵤┑穆窂健＿@是目前農(nóng)村土地制度改革正日益受到高度重視的外部原因。從農(nóng)村內(nèi)部來看，隨著農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展和農(nóng)村經(jīng)濟市場化程度的提高，以家庭承包制為基礎、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制這種形式與迅猛發(fā)展的市場經(jīng)濟大勢和社會主義市場經(jīng)濟體制要求建立現(xiàn)代產(chǎn)權制度由于越來越不適應發(fā)展的變化而需要進一步改革和完善。農(nóng)村經(jīng)濟的市場化發(fā)展，要求土地作為一種市場資源在流動中實現(xiàn)優(yōu)化配置，要求農(nóng)業(yè)經(jīng)濟以組織化的形態(tài)參與市場競爭。而現(xiàn)行農(nóng)村土地制度阻礙了農(nóng)村生產(chǎn)力在市場經(jīng)濟體制條件下進一步提高的可能，農(nóng)民持續(xù)增收受到了嚴重阻礙。因此，在堅持農(nóng)村基本經(jīng)濟制度前提下，通過農(nóng)村土地產(chǎn)權改革，提高農(nóng)村土地資源要素的流動性和配置效能，實現(xiàn)農(nóng)民在更高層次的持續(xù)增收能力，就成為來自農(nóng)村內(nèi)部的強烈改革愿望，對農(nóng)村土地制度進行改革的內(nèi)部條件開始成熟。正是在這種內(nèi)外的制度變遷動因的推動下，新一輪大規(guī)模的農(nóng)村土地制度改革正處于醞釀和躁動之中，在一些發(fā)達地區(qū)，如上海、廣東，有關農(nóng)村土地制度的改革試驗甚至在上世紀90年代就已經(jīng)開始。

　　但是，現(xiàn)行的農(nóng)村土地制度改革與計劃經(jīng)濟體制下設置的國企制度改革有明顯的區(qū)別。首先，產(chǎn)權改革的主體不同。工人作為企業(yè)的主人，主要體現(xiàn)在意識形態(tài)方面。農(nóng)村土地承包地的所有權屬于由農(nóng)民組成的集體，并且使用權屬農(nóng)戶，農(nóng)村土地制度改革的主體必然是農(nóng)戶。農(nóng)民作為承包地的主人，對承包土地擁有使用權、經(jīng)營權、收益權等產(chǎn)權要素，是國家法律和國家政策確定的，在現(xiàn)實中有明確具體的歸屬。所以，農(nóng)村土地制度改革的主體必然是農(nóng)戶。這就決定了產(chǎn)權改革對利益調(diào)整的情況完全不同和產(chǎn)權改革的主體不同。第二，改革的重點不同。農(nóng)村土地改革的重點是落實國家法定所賦予農(nóng)民的權利，在法定的框架內(nèi)進行�！吨泄仓醒�、國務院關于切實加強農(nóng)業(yè)基礎建設進一步促進農(nóng)業(yè)發(fā)展農(nóng)民增收的若干意見》指出：“穩(wěn)定完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度和深化農(nóng)村改革”，“堅持和完善以家庭承包經(jīng)營為基礎、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制。這是憲法規(guī)定的農(nóng)村基本經(jīng)營制度，必須毫不動搖地長期堅持，在實踐中加以完善”。中央對農(nóng)村深化改革的具體要求是：建立土地承包權登記制度，確保農(nóng)村承包經(jīng)營權證到戶，完善土地流轉(zhuǎn)合同、登記、備案等制度；
培育多種形式適度規(guī)模經(jīng)營的市場環(huán)境，促進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展等[3]。所以農(nóng)村土地產(chǎn)權制度改革的著力點是“確權賦能”，將憲法規(guī)定的農(nóng)村各種產(chǎn)權通過權證的形式確定下來，確定到戶，并賦予可流轉(zhuǎn)的、市場化的資本稟賦。第三，改革的動力不同。一方面，國企改革是建立社會主義市場經(jīng)濟體制的必然要求，另一方面，國企改革是在市場經(jīng)濟迅猛發(fā)展的趨勢下，由于傳統(tǒng)體制和機制的束縛面臨生存危機而被迫進行的。當時的情況是，不改革就只有死路一條。因而改革的動力主要是來自外部環(huán)境的變化和自身生存的需要。而農(nóng)村土地制度改革，雖然也有大勢所趨的要求，但現(xiàn)行的農(nóng)村土地經(jīng)營形式還能夠維持農(nóng)民的基本收入逐年提高，農(nóng)業(yè)發(fā)展還能夠不斷躍上新臺階，就農(nóng)民的意愿而言，遠遠不是“不改革就只有死路一條”的情況，大量農(nóng)村土地撂荒就很能說明這一點。因而推動農(nóng)村土地產(chǎn)權制度改革的動力只能是農(nóng)民的比較利益和預期利益。(點擊此處閱讀下一頁)

　　清楚了這些差異，農(nóng)村土地產(chǎn)權改革的制度設計、機制設置和政策安排，就必須與國企改革有所差別。

　　無論是在國企還是在農(nóng)村，只要是產(chǎn)權改革，必然會出現(xiàn)原本被傳統(tǒng)體制所凝固、僅具有符號意義的公有財產(chǎn)迅速被激活，凝固的公有財產(chǎn)迅速演化為可流動的資本。所以，在具有大量存量資產(chǎn)的國企和農(nóng)村，產(chǎn)權改革不僅是市場化、資本化的過程，而且是盤活存量的過程。由于這個被盤活的存量資產(chǎn)要進行產(chǎn)權改造，事實上這個過程也就必然有很大資產(chǎn)再分配的空間。為什么國企改革能夠吸引那么多企業(yè)外部的關注，為什么農(nóng)村土地制度產(chǎn)權改革使各個群體虎視眈眈，原因就在這里。產(chǎn)權制度改革是對各個利益群體的重大利益調(diào)整或重新配置。農(nóng)村土地制度產(chǎn)權改革，理想狀態(tài)是通過產(chǎn)權改革，使農(nóng)村集體和農(nóng)戶不僅享有市場經(jīng)濟體制優(yōu)勢，而且這些被改革盤活的資產(chǎn)演化為資本，農(nóng)民用自己的資本、自己的勤勞和智慧來發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟。改革農(nóng)村土地產(chǎn)權制度，是換種方式破解“三農(nóng)”難題。

　　面對蓄勢待發(fā)的農(nóng)村土地制度改革，我們必須對國企改革的教訓引以為誡。國有企業(yè)在“改不改”上不存在問題，問題出在“怎樣改”上。國企改革不容爭議地存在著國資流失和國企工人與國企領導層之間利益調(diào)整普遍偏離“成本分攤、利益均享”的公平原則。雖然“怎樣改”是技術層面的問題，但后果卻可能觸及社會制度。國企改革留下的問題迄今還是改革反對者扭住不放、質(zhì)疑改革方向的把柄和硬傷。工人農(nóng)民的利益是社會主義制度必須保護的利益。由于中國農(nóng)民還是占人口大多數(shù)，由于城鄉(xiāng)差距，由于國家關于“三農(nóng)”利益的法律法規(guī)還落后于城市，建立起來的利益保護體制還較脆弱（比如農(nóng)民上訪維權的比例大于城市居民），如此等等，對于涉及利益重大調(diào)整的農(nóng)村土地產(chǎn)權改革，風險比國企改革大，涉及面也更廣。國家對農(nóng)村土地制度改革，慎之又慎，完全可以理解。我們對農(nóng)村土地制度產(chǎn)權改革可能帶來的風險，必須有清楚的認識。

　　二、農(nóng)村土地制度產(chǎn)權改革面臨的風險

　　1．產(chǎn)權改革過程中偏離產(chǎn)權主體利益的風險

　　在充分競爭的市場條件下，如果所有權界定清晰，并且各種類型產(chǎn)權主體能夠充分行使其所有權下的各項權益，產(chǎn)權交易是能夠形成既定交易規(guī)則下的權益均衡的，也就是說，產(chǎn)權主體的利益訴求不可能會出現(xiàn)偏離情況。但問題是，在我國的公有制企業(yè)的產(chǎn)權改革中，公有企業(yè)資產(chǎn)的產(chǎn)權主體很難被確定或找到真正合適的代表，無論是國有資產(chǎn)還是集體資產(chǎn)，其所有權主體在很大程度上是一種概念，特別是以國家所有權形式存在的全民所有制，國家作為全民資產(chǎn)的代表在對國有資產(chǎn)的所有權管理上卻力不從心，這導致了國家在國有企業(yè)產(chǎn)權改革的博弈中的逐步退讓。當然，相對于過去計劃經(jīng)濟體制下，國家對國有資產(chǎn)的全權職能下的企業(yè)經(jīng)營的低效率情況，國家在國有企業(yè)產(chǎn)權激勵方面的權益讓渡是必然的，但是在國有資產(chǎn)產(chǎn)權主體事實上被虛置的情況下，有些權利讓渡明顯過度，國家以及全民的資產(chǎn)所有者的權益實際上在國企產(chǎn)權改革過程中出現(xiàn)了偏離和損害，這就是在以后的理論界所廣泛討論的國有資產(chǎn)流失的問題。

　　迄今為止，包括國有和集體在內(nèi)的公有制產(chǎn)權改革，在很大程度上其產(chǎn)權交易主體被限定在了國家（或集體）與企業(yè)經(jīng)營管理者之間，這在明確有效率的企業(yè)所有權安排方面是必須的。但另一方面，作為國有（集體）企業(yè)的真正主人翁的企業(yè)職工卻被排除在了產(chǎn)權交易的均衡博弈結(jié)構(gòu)之中，企業(yè)職工的利益訴求演變?yōu)閱渭兊娜肆Y源所有者與企業(yè)經(jīng)營管理者之間的博弈，這種在私有制條件下的合理產(chǎn)權交易規(guī)則在以公有制為主體的社會主義經(jīng)濟制度下卻未必是公平合理的安排。工人作為國有企業(yè)的主人沒有議價權利，并且在整個國企改革中成為了改革成本的最大承擔者，成為了改革過程中強勢力量“暴力潛能”[4]釋放的對象。雖然從整個改革結(jié)果來看，工人最終會從國民經(jīng)濟的發(fā)展中獲益，但在企業(yè)之中并沒有形成工人能夠同步享受改革成果的利益協(xié)調(diào)機制。時下熱議的全民共享改革成果的問題，實際上在國企改革的不完全的產(chǎn)權利益格局中就已經(jīng)注定了工人的利益問題最終會成為社會問題。

　　在對現(xiàn)行的農(nóng)村土地制度的產(chǎn)權改革中，情況可能更加復雜，因為從根本上講，農(nóng)村土地集體所有制是農(nóng)民個人所有制的集合，農(nóng)民是集體產(chǎn)權的最終所有者，但農(nóng)民個人并不擁有對集體土地的所有權，農(nóng)村土地的集體所有制仍然存在產(chǎn)權主體缺位的情況。當農(nóng)民只能以其用益物權與缺位的集體所有權進行產(chǎn)權交易時，可能會有兩種情況發(fā)生：一是集體所有權在產(chǎn)權交易中完全退讓，而農(nóng)民獲得對產(chǎn)權交易的大部分權益要求，這種情況從目前農(nóng)村集體經(jīng)濟的衰落來看是已經(jīng)發(fā)生了的事實；
另一種情況是，集體在捍衛(wèi)公權力的名義下，以強力行使集體所有權而導致農(nóng)民權益的被剝奪。只要有公權力的保障，農(nóng)村集體與國家一樣，在制度變遷中就具有“暴力潛能”，產(chǎn)權交易的結(jié)果可能會背離農(nóng)民的利益訴求。這種情況雖然并不是現(xiàn)實情況，但在新的農(nóng)村土地制度改革中卻是完全可能發(fā)生的。因為，新的農(nóng)村土地制度改革在很大程度上將是與國企改革一樣的強制性制度變遷，而強制性制度變遷是以強力集團的強制推進為主要動力的，這就為強力集團的“暴力潛能”的釋放提供了條件。更為嚴重的問題是，當新的農(nóng)村土地制度改革的一部分動因來自并無產(chǎn)權交易資格的第三方（地方政府），地方政府就必然在自己無法參與的產(chǎn)權交易中尋求其利益代理者——農(nóng)村集體，而農(nóng)村集體虛化的產(chǎn)權所有者身份為這種代理提供了可能。當?shù)胤秸哂袕娭菩缘墓珯嗔νㄟ^農(nóng)村集體獲得傳導機制時，農(nóng)民在產(chǎn)權改革中成為權益被剝奪的對象的可能性就會大大增加。如果這種改革的結(jié)果是以農(nóng)民利益被掠奪為代價，我們很難想象農(nóng)村土地制度改革能否繼續(xù)推行。因為，歸根結(jié)底，農(nóng)民才是農(nóng)村土地的最終所有者，農(nóng)民對農(nóng)村土地制度改革具有最終決定權。

　　2．改革過程中出現(xiàn)兩極分化和農(nóng)村社會階層對立的風險

　　中國國企改革的一個副產(chǎn)品是出現(xiàn)了一個新的暴富階層，這些暴富階層或者是來自于國有企業(yè)的原來的經(jīng)營管理者，或者來自一部分“下�！钡那罢賳T，或者來自參與國有企業(yè)資產(chǎn)重組的民間人士。盡管他們獲取國有資產(chǎn)的途徑和方法各不相同，但有一點共同的是，他們中的相當部分不是通過辛勤勞動所獲得的積累來等價換取對國有資產(chǎn)的所有權控制，而是憑借其由歷史原因形成的在企業(yè)中的權勢地位、在國企資產(chǎn)重組中的優(yōu)勢地位等，以各種巧取豪奪、瞞天過海、暗渡陳倉等方法，以極小的代價獲得了國有資產(chǎn)所有權的讓渡，成就了中國社會一夜暴富的神話。2004年的“郎顧之爭”就是這種現(xiàn)象的一個注腳。盡管學術界對“郎顧之爭”的認識存在著極為分明的分歧。但國企改革造就致富神話卻并不是一個臆想的狀況。

　　在中國農(nóng)村，極大地存在著通過低價獲取大量農(nóng)民手中資產(chǎn)化的土地使用權、經(jīng)營權以及宅基地使用權而暴富的可能性。農(nóng)村土地制度改革的目的，在很大程度上是要通過在農(nóng)村土地集體所有權不變的條件下，通過對農(nóng)民對土地的使用權等物權的明確，賦予農(nóng)村土地資源流轉(zhuǎn)的特性，以提高農(nóng)村土地資源的配置效率，因此，土地的流轉(zhuǎn)是農(nóng)村土地制度產(chǎn)權改革的必然結(jié)果。從理論上講，如果產(chǎn)權交易市場健全和完善，產(chǎn)權交易的信息充分、具有足夠的博弈空間，交易中一般不會出現(xiàn)一方賤賣資產(chǎn)的情況。問題上，在產(chǎn)權交易初期，在資產(chǎn)價值還未能通過市場的反復交易而明確的情況下，單個的農(nóng)民在缺乏足夠信息的情況下，在對資產(chǎn)價值缺乏認識和足夠的信心的情況下，在經(jīng)濟基礎薄弱的農(nóng)村農(nóng)民急需獲得資產(chǎn)變現(xiàn)的情況下，倉促的交易行為可能會大量發(fā)生。由于信息不對稱，一些在農(nóng)村中具有一定實力的農(nóng)民，甚至來自農(nóng)村以外的購買者，可能會從這種交易中獲得巨大利益而成為農(nóng)村中的暴富階層。另一方面，在當今農(nóng)村，土地不僅僅是農(nóng)民的生產(chǎn)資料或資產(chǎn)，也是農(nóng)民的社會保障來源，農(nóng)民失去土地，意味著農(nóng)民失去其生計保障，如果不能從其他方面獲得謀生途徑，就有可能造成農(nóng)民在農(nóng)村土地產(chǎn)權改革中的迅速赤貧化。這種情況在前蘇聯(lián)解體不久的休克療法時期就已經(jīng)發(fā)生了。如果在制度設計上不考慮農(nóng)村產(chǎn)權交易的真實性反應要求，如果農(nóng)村社會保障的建立健全跟不上，如果非農(nóng)勞動力的轉(zhuǎn)移速度跟不上，農(nóng)村產(chǎn)權改革重蹈休克療法的覆轍并不是危言聳聽。

　　3．產(chǎn)權改革成本難以分解的風險

　　任何改革都必須付出成本，對國企改革是如此，對農(nóng)村集體所有制的改革也是如此。在國有企業(yè)改革中，國有資產(chǎn)的流失和對改制企業(yè)職工的分流下崗是構(gòu)成國企產(chǎn)權改革成本的主要方面。在對國有資產(chǎn)流失的成本上，國家承擔了大部分損失，是國家以國有資產(chǎn)讓渡來換取微觀經(jīng)濟主體的活力，從總體上來講，這種損失還在國家能夠承受的能力范圍內(nèi)。在國企改制過程中出現(xiàn)的企業(yè)職工的下崗分流和補償則在當時的情況下對于政府是個極大的負擔，雖然國家通過建立城市社會保障系統(tǒng)，努力發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)和其他勞動密集型產(chǎn)業(yè)以吸納下崗人員，對部分下崗人員進行補償?shù)�，努力分解改革成本，但在成本分解過程中所引起的社會陣痛是巨大的。實際上，主要承擔這種體制改革成本的仍然是國企下崗工人，相當部分下崗工人承受了下崗后的生計艱辛、再就業(yè)的磨難，為國家的體制轉(zhuǎn)軌負擔了自己并無過錯情況下的損失。

　　在中國農(nóng)村，土地制度的產(chǎn)權改革造成集體資產(chǎn)流失的可能性仍然存在雖然農(nóng)村集體經(jīng)濟已經(jīng)衰落，但集體對農(nóng)民承包地的所有權、對農(nóng)民宅基地的所有權，都是巨大的集體資產(chǎn)。理想的狀態(tài)是：這些被凝固、僅具有符號意義的集體資產(chǎn)，一經(jīng)市場化、產(chǎn)權化改革，就將被盤活，成為發(fā)展集體經(jīng)濟、發(fā)展農(nóng)村公共事業(yè)的巨大資本。如果農(nóng)村土地制度產(chǎn)權改革導致農(nóng)村集體資產(chǎn)流失，集體經(jīng)濟難有重大發(fā)展，農(nóng)村公用事業(yè)難以正常運轉(zhuǎn)，這將是遠比國企改革中國有資產(chǎn)流失還嚴重的問題，它所構(gòu)成的改革成本可能會演變成農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展的混亂或停滯，這是與通過農(nóng)村土地制度的產(chǎn)權改革提高農(nóng)村自我發(fā)展能力的初衷相違背的。因此，如果不從農(nóng)村社會公用事業(yè)建設保障機制改革、不從新型農(nóng)村集體經(jīng)濟改革等制度變革的保障條件入手，農(nóng)村土地制度的產(chǎn)權改革可能會因為其社會成本無法有效分解而難以為繼。

　　農(nóng)村土地制度的產(chǎn)權改革，將使農(nóng)村土地實現(xiàn)規(guī)�；⒓s化的經(jīng)營，其附帶結(jié)果可能會導致大量農(nóng)村剩余勞動力的出現(xiàn)，這也將成為農(nóng)村產(chǎn)權改革的一個重要成本。在國企改革過程中，國家在城市社會保障體系建立、增加城市就業(yè)崗位以及對下崗人員的補償和再就業(yè)安置等方面投入了大量的財力物力，而在農(nóng)村，在現(xiàn)行農(nóng)村的自我社會保障狀況下，單靠農(nóng)村自身的努力是根本無法解決上述問題，另外，如果城市還缺乏對農(nóng)村剩余勞動力的吸納能力，農(nóng)村的這些剩余勞動力可能最終成為新一代的農(nóng)村無業(yè)游民，從而對農(nóng)村的社會穩(wěn)定造成威脅。

　　4．集體資產(chǎn)監(jiān)管缺位的風險

　　目前國企改革的重點已經(jīng)從國企改制轉(zhuǎn)向了國有股份制企業(yè)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)優(yōu)化方面，因為國有股的所有權權益的最終實現(xiàn)還必須取決于合理的所有權安排，即取決于多元化股權結(jié)構(gòu)下，剩余索取權在所有者與經(jīng)營者之間的合理配置。所有權與剩余索取權匹配的一個重要條件是所有者對經(jīng)營者的有效監(jiān)督約束，這也是企業(yè)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)優(yōu)化的重要內(nèi)容。在目前，國資委的成立，使國有資產(chǎn)的保值增值在體制上有了保障，國資委作為國有股份的所有者代表對國有股份制企業(yè)的經(jīng)營管理形成監(jiān)督約束，同時國資委以其國有股份的保值增值責任接受國務院的監(jiān)督約束。這種國有資產(chǎn)管理格局盡管在國資委的功能設置、國有資產(chǎn)管理權限等方面還存在需要進一步完善的地方，但國有資產(chǎn)管理的基本制度框架已經(jīng)具備，國有企業(yè)優(yōu)化公司治理結(jié)構(gòu)的改革也具有了體制條件，在這種條件下，國有企業(yè)治理結(jié)構(gòu)優(yōu)化是可以實現(xiàn)的。

　　與國有資產(chǎn)的管理體制不同，在農(nóng)村并沒有專門的集體資產(chǎn)管理機構(gòu)，對集體資產(chǎn)的經(jīng)營管理仍然由具有行政管理職能的農(nóng)村集體進行，實際上是由村干部負責。就目前情況來看，大多數(shù)的農(nóng)村集體資產(chǎn)的經(jīng)營缺乏公開性、透明性，經(jīng)營狀況并不理想，村民對村集體資產(chǎn)經(jīng)營的監(jiān)管既缺乏知識，也缺乏有效手段。在農(nóng)村土地制度的產(chǎn)權改革中，農(nóng)村集體經(jīng)濟不會受到削弱，反而會進一步加強，因為有組織的產(chǎn)權交易效率肯定會高于分散的單個農(nóng)民進行的產(chǎn)權交易，這是避免單個農(nóng)民因缺乏交易信息和交易知識而導致利益受損的一個有用的制度保障。但目前對農(nóng)村集體資產(chǎn)的監(jiān)管不僅缺乏體制保障，甚至在監(jiān)管主體上也是缺乏的。如果不能解決農(nóng)村集體資產(chǎn)監(jiān)管缺位的問題，在農(nóng)村土地制度的產(chǎn)權改革中，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織可能會變成少數(shù)人攫取公共利益的工具，(點擊此處閱讀下一頁)

　　成為個人暴富的手段。農(nóng)村集體資產(chǎn)監(jiān)管風險的存在有可能成為農(nóng)村土地制度產(chǎn)權改革的一個強大阻礙。

　　三、如何防范農(nóng)村土地制度的產(chǎn)權改革中可能出現(xiàn)的風險

　　1．在農(nóng)地制度改革中，必須堅持以誘致式制度變遷為主，以強制式制度變遷為輔的原則，從而保持制度變遷趨向與參與主體利益取向的一致性

　　國有企業(yè)改革能夠取得成功的一個很重要的經(jīng)驗，是在強制性的制度變遷中充分重視誘致因素的作用，以謹慎強制的方式不斷修正制度變遷軌跡，從而保證了制度變遷的有效性和方向的正確性。在農(nóng)地制度改革中，由于國家不能作為制度變遷主體參與制度設計，對制度變遷的誘導就至關重要。由于在現(xiàn)今市場條件下，地方政府有成為農(nóng)地制度變遷主體的內(nèi)在沖動，因此必須防止各級政府在對農(nóng)地制度改革設計中的越俎代庖，從誘導制度變遷變成主導制度變遷的情況。否則有可能出現(xiàn)農(nóng)民利益受損而使改革難以為繼的情況。

　　2．建立和完善農(nóng)村土地產(chǎn)權交易制度，提倡農(nóng)民以組織化的形式參與土地產(chǎn)權交易，降低農(nóng)民進行產(chǎn)權交易的風險

　　農(nóng)村土地產(chǎn)權交易必須在規(guī)范化的制度框架下進行，這是維護農(nóng)村土地產(chǎn)權有序與合法交易基礎制度條件，也是維護農(nóng)民各項產(chǎn)權權益的基本制度條件，因此，在農(nóng)村土地制度產(chǎn)權改革中，必須充分重視農(nóng)村土地產(chǎn)權交易制度建設和完善。

　　由于單個農(nóng)民在市場信息、交易知識、談判能力等方面的局限，以單個農(nóng)民進行的產(chǎn)權交易缺乏穩(wěn)定性，一些地方屢屢發(fā)生農(nóng)民在產(chǎn)權交易后，因發(fā)現(xiàn)其轉(zhuǎn)讓的產(chǎn)權實現(xiàn)了較大的價值而反悔所引起的糾紛，這將影響到農(nóng)村土地產(chǎn)權交易市場的效率。因此，將農(nóng)民組織起來，提高農(nóng)民在產(chǎn)權交易中的談判能力，才能真正維護農(nóng)民的權益。這也是避免在農(nóng)村土地產(chǎn)權交易初期，農(nóng)民大量土地權益流失和少數(shù)人攫取農(nóng)民權益的一種有效手段。

　　3．在農(nóng)地制度改革中要充分重視農(nóng)村社會保障體系的建設和農(nóng)村剩余勞動力的轉(zhuǎn)移問題，努力構(gòu)建農(nóng)村制度變遷中的成本分解機制

　　重視制度環(huán)境和制度條件的改進和創(chuàng)造是國企改革的制度變遷能夠順利推進的重要經(jīng)驗，而農(nóng)村社會保障制度的建立和農(nóng)村剩余勞動力的轉(zhuǎn)移是關系到農(nóng)地制度改革能否順利推行的重要外部條件，因此必須充分重視。

　　當今農(nóng)地制度改革的一個現(xiàn)實障礙是農(nóng)村土地兼具經(jīng)濟和社會保障的雙重職能，農(nóng)村社會保障主要依靠農(nóng)民的自我保障、土地保障，因而農(nóng)村的社會保障系統(tǒng)是非常脆弱的。農(nóng)地制度的改革可能使農(nóng)民的本來就脆弱的生活保障能力也喪失掉，從而導致農(nóng)民對農(nóng)地制度改革的焦慮和抵制，因此需要通過政府加大財政轉(zhuǎn)移支付力度，在農(nóng)村建立、健全社會保障體系。與國企改革一樣，農(nóng)地改革中出現(xiàn)的溢出成本也應該由政府負擔。

　　農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移的困難是一些地區(qū)農(nóng)民增收困難的一個重要因素，這種情況與當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展水平和城市化程度有關。在當?shù)夭痪邆湮沾罅哭r(nóng)村剩余勞動力的能力，而又缺乏向其它地區(qū)轉(zhuǎn)移農(nóng)村剩余勞動力渠道的情況下，農(nóng)地制度的改革應該謹慎進行。

　　4．在農(nóng)地制度改革中要實行行政與經(jīng)濟職能分離的農(nóng)村行政體制改革，為建立有效的農(nóng)村集體資產(chǎn)監(jiān)管機制創(chuàng)造條件

　　在國企改革的第二階段，實行政企分開是改革的一個重要內(nèi)容，因為在政企不分的情況下，企業(yè)的經(jīng)營必然受到行政目標的干擾，企業(yè)作為市場主體的自主經(jīng)營權難以保障。同樣，在當今農(nóng)村集體村社合一，經(jīng)濟與行政職能復合的情況下，農(nóng)村集體難以成為真正自主經(jīng)營、自負盈虧、自我約束、自我發(fā)展的經(jīng)濟主體。實現(xiàn)農(nóng)村集體組織經(jīng)濟與行政職能分離，是建立有效的農(nóng)村土地集體所有制形式的必要前提。只有實現(xiàn)了農(nóng)村集體組織經(jīng)濟與行政職能的分離，才能切斷政府對農(nóng)村集體組織經(jīng)濟活動進行行政干預的渠道，才有可能實現(xiàn)農(nóng)村集體組織向市場化經(jīng)濟主體的轉(zhuǎn)變，才能提高集體組織的活力，增強集體組織的市場適應能力，提高制度運行效率。

　　5．在農(nóng)地制度改革中要堅持因時因地制宜原則

　　國企改革的制度變遷條件在很大程度上具有全國范圍的同一性，因為國家作為國有資產(chǎn)的代表，其對國有企業(yè)的制度變革要求是全國性的，同時國有工業(yè)企業(yè)作為社會化大生產(chǎn)的重要組成部分，對這種變革要求有相當大的適應性。因此，整個社會經(jīng)濟由計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)變的過程中，國企改革的制度變遷條件也在整體上逐漸成熟，國企改革也因此能夠在全國推行。與國企改革不同，我國農(nóng)地制度變遷的外部條件帶有較強的地域性，取決于當?shù)剞r(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的市場化程度和當?shù)厣鐣Ｕ现С窒到y(tǒng)的成熟程度，而我國區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展呈現(xiàn)嚴重的不平衡格局，這就意味著在農(nóng)地制度改革不可能采取“一刀切”式的舉措。衡量農(nóng)地改革是否成功的標準不在于其形式上的先進程度，而在于其對當時當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展要求的適應程度。因此，在農(nóng)地制度改革中應鼓勵因時因地制宜，努力探索農(nóng)村土地集體所有制的多種實現(xiàn)形式。

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　　6. 陳伯君、鐘懷宇.論重建農(nóng)村承包地的產(chǎn)權主體[J]，天府新論，2007年（6）

　　注釋：

　　[1] 《中共中央、國務院關于切實加強農(nóng)業(yè)基礎建設 進一步促進農(nóng)業(yè)發(fā)展農(nóng)民增收的若干意見》�！度嗣袢請蟆�2008年1月31日。

　　[2] 以上結(jié)論根據(jù)《1982年國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報》、《2007年國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報》和2008年《政府工作報告》公布的數(shù)據(jù)計算。

　　[3] 《中共中央、國務院關于切實加強農(nóng)業(yè)基礎建設 進一步促進農(nóng)業(yè)發(fā)展農(nóng)民增收的若干意見》�！度嗣袢請蟆�2008年1月31日。

　　[4] 諾思認為國家具有一般社會組織所沒有的“暴力潛能”性質(zhì)，對“暴力潛能”分配的平等或不平等，使國家具有了“契約性”或“掠奪性”的不同性質(zhì)。

　　參見[美]道格拉斯.C.諾思：經(jīng)濟史中的結(jié)構(gòu)與變遷[M]. 上海，上海三聯(lián)書店，1994，第21—22頁。

　　作 者：陳伯君，成都社會科學院副院長，兼職西南財經(jīng)大學經(jīng)濟學院教授。鐘懷宇，成都社會科學院經(jīng)濟研究所副研究員，經(jīng)濟學博士

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