1978年以來，經(jīng)濟(jì)改革為民間組織的發(fā)展開創(chuàng)了空間，中國(guó)共產(chǎn)黨掌握的資源不再是民間組織必不可少的資源，民間組織經(jīng)濟(jì)上可以不必依附于中共。于是，中共開始探索如何處理與民間組織的關(guān)系。所謂“民間組織”，按照中共中央辦公廳和國(guó)務(wù)院辦公廳于1999年11月1日下發(fā)的中辦發(fā)[1999]34號(hào)文件，指社會(huì)團(tuán)體和民辦非企業(yè)單位的統(tǒng)稱�？梢哉f，隨著中國(guó)民間組織的發(fā)展，中共對(duì)民間組織的態(tài)度和關(guān)系處理，經(jīng)歷了由忽視到重視的轉(zhuǎn)變，最后形成了嚴(yán)密控制中的分類控制模式。

　　一、1988年以前中共與民間組織的關(guān)系：“刺激→回應(yīng)”

　　改革開放前，中共對(duì)民間組織的基本政策取向是抑制或禁止其發(fā)展。1950年頒布的《社會(huì)團(tuán)體登記暫行辦法》規(guī)定，社團(tuán)的登記管理機(jī)關(guān)是政務(wù)院下屬的內(nèi)務(wù)部和各級(jí)政府；
但當(dāng)時(shí)并未規(guī)定如何進(jìn)行業(yè)務(wù)管理，也未設(shè)立統(tǒng)一的機(jī)構(gòu)與管理體制。從1968年到1988年，政府內(nèi)實(shí)際上沒有一個(gè)專職的職能部門負(fù)責(zé)社團(tuán)管理。直到1988年國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革時(shí)，才將社團(tuán)管理職能交給民政部門。

　　中國(guó)的民間組織在1976年到1988年間，發(fā)展迅猛，這與當(dāng)時(shí)社會(huì)環(huán)境的寬松有很大關(guān)系。盡管中間斷斷續(xù)續(xù)有幾年“反對(duì)資產(chǎn)階級(jí)自由化”，但民間組織的發(fā)展仍然持續(xù)升溫。在這一階段，中共沒有一套對(duì)民間組織的科學(xué)化、規(guī)范化、合理化的管理體系，沒有統(tǒng)一的登記管理機(jī)關(guān)。中共與民間組織的關(guān)系基本上處在這樣一種狀態(tài)――“刺激→回應(yīng)”：即民間組織的發(fā)展只要不影響到秩序與穩(wěn)定，中共往往默認(rèn)其活動(dòng)；
如果認(rèn)為民間組織的活動(dòng)影響了社會(huì)秩序，中共就采取“堵”或“封”的政策。

　　20世紀(jì)70年代末80年代初，民間組織比較興盛，各種民間組織根據(jù)社會(huì)生活和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要紛紛成立。很多人對(duì)建國(guó)以來黨的執(zhí)政行為作了一系列反思，對(duì)外開放使民眾對(duì)西方發(fā)達(dá)的經(jīng)濟(jì)和自由民主的政治制度有了一些了解。與此同時(shí)，出現(xiàn)了一批宣傳西方民主政治思想的刊物與組織，吸收了一些青年。

　　針對(duì)這些群體的活動(dòng)，1981年中共中央下達(dá)文件指出：“全國(guó)一些地方非法刊物積極活動(dòng)，擴(kuò)大發(fā)行范圍，并且紛紛要求注冊(cè)登記，非法組織也重新抬頭，都企圖爭(zhēng)取合法地位”；
“有些非法組織，還力圖在一些青年中擴(kuò)大和吸收成員”；
“他們正在引誘、欺騙、蠱惑、煽動(dòng)少數(shù)政治上幼稚的、沒有經(jīng)驗(yàn)的青年，以達(dá)到其險(xiǎn)惡的政治目的。他們無視國(guó)家民族利益，唯恐天下不亂。他們相互串聯(lián)，秘密開會(huì)，建立地區(qū)性和全國(guó)性團(tuán)體”。[1]在這種認(rèn)識(shí)下，中共中央要求省市自治區(qū)黨委直接領(lǐng)導(dǎo)，組織宣傳、文化、教育和公安等有關(guān)部門負(fù)責(zé)處理非法組織和非法刊物；
各級(jí)黨委和政府組織所屬機(jī)關(guān)、學(xué)校、群眾團(tuán)體、部隊(duì)及各企業(yè)、事業(yè)單位參與清理。其實(shí)，很多民間組織只是表達(dá)了一部分人的合理的利益需求與意見，黨中央忽視了民間組織興起的必然性與民間組織利益表達(dá)的合理性。

　　當(dāng)時(shí)，中共對(duì)民間組織的發(fā)展并未形成一種制度化的政策，民間組織的登記管理仍處在多頭管理之中，其發(fā)展仍在持續(xù)。新成立的各種“協(xié)會(huì)”、“學(xué)會(huì)”、“研究會(huì)”、“基金會(huì)”、“中心”等一類組織越來越多，出現(xiàn)了許多跨行業(yè)、跨部門、跨地區(qū)的全國(guó)性組織。

　　當(dāng)民間組織在一段時(shí)間內(nèi)增長(zhǎng)過快，或國(guó)內(nèi)政治發(fā)展發(fā)生特殊變異時(shí)，中共中央、國(guó)務(wù)院和政府主管部門便對(duì)民間組織進(jìn)行清查和整理。例如，1984年11月17日，中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)頒布了“關(guān)于嚴(yán)格控制成立全國(guó)性組織”的通知。當(dāng)時(shí)的說法是：有些單位和個(gè)人不經(jīng)中央審批，隨意成立全國(guó)性的組織，這種做法發(fā)展下去，疊床架屋、魚龍混雜，可能助長(zhǎng)某些不正之風(fēng)，不利于“四化”建設(shè)。

　　二、1989年以后：對(duì)民間組織活動(dòng)的判斷和評(píng)價(jià)

　　1989年春天的“六四風(fēng)波”是中國(guó)民間組織發(fā)展史上的轉(zhuǎn)折點(diǎn)，中共意識(shí)到了社會(huì)力量的發(fā)展對(duì)中共執(zhí)政地位的沖擊。從此，民間組織的發(fā)展引起了中共的高度關(guān)注，中共及其政府對(duì)社團(tuán)管理政策的基調(diào)以“限制”為主。90年代初期開始，對(duì)全國(guó)社團(tuán)進(jìn)行“復(fù)查登記”或“清理整頓”。1992年得到確認(rèn)登記的全國(guó)性社團(tuán)有1,200個(gè)，減少了400多個(gè)；
得到確認(rèn)登記的地方性社團(tuán)有18萬個(gè)，減少了2萬多個(gè)。

　　確實(shí)，民間組織是一種集體行動(dòng)的載體，能產(chǎn)生組織性力量，會(huì)宣揚(yáng)其組織的價(jià)值目標(biāo)，對(duì)中共的意識(shí)形態(tài)沖擊甚大，有解構(gòu)中共執(zhí)政理論的危險(xiǎn)以至于危及其執(zhí)政地位。但是，民間組織也能提供一些公共服務(wù)，承接政黨、政府的功能讓渡，有利于改善中共的執(zhí)政，優(yōu)化決策與政策執(zhí)行。

　　中共是一種全能主義政黨，改革前黨、國(guó)家與社會(huì)的基本關(guān)系是“黨領(lǐng)導(dǎo)國(guó)家、國(guó)家主導(dǎo)社會(huì)，黨通過國(guó)家或自身組織主導(dǎo)社會(huì)”。[2]中國(guó)的改革就是從總體主義體制起步的。改革并沒有從根本上改變這種中共主導(dǎo)權(quán)力格局的局面。中共又是意識(shí)形態(tài)色彩濃厚的政黨，西方學(xué)者常常把中共分類為綱領(lǐng)型政黨或意識(shí)形態(tài)型政黨。挑戰(zhàn)中共的意識(shí)形態(tài)相當(dāng)于間接沖擊了中共曾經(jīng)指導(dǎo)革命勝利的意識(shí)形態(tài)，影響到中共的執(zhí)政合法性。20世紀(jì)80年代以來，中國(guó)的一些民間組織的活動(dòng)常常涉入政治領(lǐng)域，要求政治體制改革，宣傳自由、民主、人權(quán)觀念以及“三權(quán)分立”、競(jìng)爭(zhēng)性政黨制度、普選制度等。這對(duì)中共的意識(shí)形態(tài)與執(zhí)政地位產(chǎn)生了巨大的威脅。1989年10月25日，國(guó)務(wù)院發(fā)布了《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》，建立了社團(tuán)的“雙重管理體制”，把正式社團(tuán)直接置于黨政機(jī)關(guān)的嚴(yán)密控制之下。從此，中共逐步形成了對(duì)民間組織嚴(yán)密控制中的分類控制模式。

　　1996年，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳下發(fā)的“關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)團(tuán)體和民辦非企業(yè)單位管理工作的通知”這樣描述了中共所覺察到的挑戰(zhàn)與危險(xiǎn)：

　　“一些受西方敵對(duì)勢(shì)力支持操縱的社會(huì)團(tuán)體和民辦非企業(yè)單位乘隙竄出。其骨干成員，有些是1989年春夏之交動(dòng)亂的‘精英’，有些是近年來受西方資產(chǎn)階級(jí)世界觀影響較深的中青年知識(shí)分子，還有一些是頑固堅(jiān)持資產(chǎn)階級(jí)自由化觀點(diǎn)的所謂名人、專家、學(xué)者。他們?cè)诟叟_(tái)報(bào)刊、國(guó)內(nèi)民間刊物甚至有的黨政部門主管的報(bào)刊上公然宣揚(yáng)‘中國(guó)現(xiàn)代化的榜樣是西方’、‘只有走資本主義道路才是中國(guó)的唯一出路’等錯(cuò)誤觀點(diǎn)。他們同西方、港臺(tái)的反華反共勢(shì)力聯(lián)系密切，以政治為目的，以學(xué)術(shù)研究為掩護(hù)，接受境外敵對(duì)組織的捐贈(zèng)和委托，為其搞社情調(diào)查，提供信息情報(bào)，有的甚至充當(dāng)西方敵對(duì)勢(shì)力對(duì)我進(jìn)行滲透、顛覆、竊密的工具。這些為數(shù)雖然不多但能量頗大、影響很壞的民間組織，事實(shí)上已成為境內(nèi)外敵對(duì)勢(shì)力同我進(jìn)行公開、‘合法’斗爭(zhēng)依托的陣地，起著思想滲透、組織策劃、集聚力量、聚斂經(jīng)費(fèi)的作用，是破壞我國(guó)政治、社會(huì)穩(wěn)定的重大隱患。此外，在京、津、滬和東北三省以及沿海開放城市，近幾年還相繼出現(xiàn)了外國(guó)人私自設(shè)立的聯(lián)誼會(huì)、留學(xué)生會(huì)、俱樂部、僑民協(xié)會(huì)以及境外組織的分會(huì)等。其中有少數(shù)不僅在所在地區(qū)異常活躍，還跨省區(qū)發(fā)展會(huì)員，從事非法活動(dòng)。對(duì)此，必須保持高度的政治警惕，采取有力的措施，切實(shí)加強(qiáng)管理，防微杜漸，堵塞漏洞，嚴(yán)防境內(nèi)外敵對(duì)勢(shì)力利用社會(huì)團(tuán)體和民辦非企業(yè)單位進(jìn)行滲透破壞活動(dòng)�！�

　　1999年11月1日，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳又下發(fā)了“關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)民間組織管理工作的通知（中辦發(fā)）”。該通知指出：

　　“西方敵對(duì)勢(shì)力利用民間組織同我進(jìn)行‘合法’斗爭(zhēng)。他們往往以民間組織的身份出現(xiàn)，以學(xué)術(shù)研究或慈善捐贈(zèng)為掩護(hù)，以資助、合作為手段，對(duì)我實(shí)施‘西化’、‘分化’戰(zhàn)略。1998年9月以來，受境外敵對(duì)勢(shì)力的操縱，國(guó)內(nèi)一些敵對(duì)分子有組織、有預(yù)謀地公然成立‘中國(guó)發(fā)展聯(lián)合會(huì)’等一批以反對(duì)四項(xiàng)基本原則為目的的民間組織，制定并實(shí)施反動(dòng)的政治綱領(lǐng)，宣稱要上臺(tái)、要執(zhí)政，氣焰十分囂張。

　　“非法民間組織增多，活動(dòng)猖獗。1999年上半年，僅北京市就發(fā)現(xiàn)非法民間組織35個(gè)，比1998年同期增長(zhǎng)23%。這些非法民間組織活動(dòng)隱蔽，有很大的破壞性。有的在政治、經(jīng)濟(jì)、宗教、民族等領(lǐng)域進(jìn)行破壞活動(dòng)；
有的利用我國(guó)改革過程中尚待解決的敏感問題，策劃成立‘下崗工人協(xié)會(huì)’、‘退伍軍人協(xié)會(huì)’、‘打工者協(xié)會(huì)’等組織，企圖制造事端；
有的采取境外注冊(cè)、境內(nèi)活動(dòng)的方式與我斗爭(zhēng)。一些非法民間組織有相當(dāng)復(fù)雜的國(guó)際背景。

　　“氣功組織泛濫。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，僅在全國(guó)各級(jí)民政部門登記的氣功類社會(huì)團(tuán)體就達(dá)1,760多個(gè)，涉及近百個(gè)氣功功法；
一些人打著氣功健身的幌子搞愚昧迷信、詐騙錢財(cái)，甚至進(jìn)行反政府、反人類、反科學(xué)的活動(dòng)。

　　外國(guó)人在華和港澳臺(tái)人士在內(nèi)地擅自設(shè)立民間組織。不少地方出現(xiàn)了外國(guó)人和港澳臺(tái)人士設(shè)立的聯(lián)合會(huì)、基金會(huì)、俱樂部、同盟會(huì)以及境外民間組織的分會(huì)。這些組織不僅在當(dāng)?shù)禺惓；钴S，有的還跨地區(qū)發(fā)展會(huì)員，從事非法活動(dòng)，對(duì)我國(guó)進(jìn)行滲透、破壞�！�

　　三、形成嚴(yán)密控制下的分類控制模式

　　由于民間組織的集體行動(dòng)的力量和具一定威脅性的組織力量，中共對(duì)它們實(shí)行了嚴(yán)密控制；
但民間組織也是提供公共服務(wù)的載體，有助于中共的政策創(chuàng)新與國(guó)家體制改革及事業(yè)單位改革，因此，中共嚴(yán)密控制民間組織的總體政策取向中存在著分類控制。所謂的分類控制，指執(zhí)政黨根據(jù)各類民間組織的影響能力和提供公共服務(wù)的性質(zhì)、數(shù)量及質(zhì)量，對(duì)它們實(shí)施不同的管理方式。

　　康曉光分析了工會(huì)、行業(yè)協(xié)會(huì)和商會(huì)、城市居委會(huì)、宗教組織、官辦NGO、草根NGO、非正式組織及政治反對(duì)組織等具有典型代表性的民間組織，認(rèn)為政府是根據(jù)民間組織的集體行動(dòng)能力與提供公共物品的水平來確定對(duì)各類民間組織的不同控制手段與策略。[3]

　　在執(zhí)政黨看來，工會(huì)是勞工組織，行業(yè)協(xié)會(huì)和商會(huì)是企業(yè)主的利益團(tuán)體，這些功能性團(tuán)體都具有很強(qiáng)的組織集體行動(dòng)的能力；
政治反對(duì)組織的挑戰(zhàn)能力最強(qiáng)；
而宗教組織則可能在價(jià)值領(lǐng)域提出不同的體系；
地緣性的社區(qū)組織一方面為社區(qū)居民提供重要的公共物品，一方面為他們的集體行動(dòng)提供組織載體；
一般說來，公益性的官辦NGO和草根NGO以及沒有正式組織形式的興趣團(tuán)體對(duì)政治權(quán)威沒有顯著的挑戰(zhàn)性；
在提供公共物品方面，官辦NGO和草根NGO的重要性大于非正式組織。

　　對(duì)工會(huì)和社區(qū)居委會(huì)組織（具有較強(qiáng)的潛在挑戰(zhàn)能力），執(zhí)政黨的策略是將其作為“準(zhǔn)政府組織”直接控制；
對(duì)宗教組織（具有較強(qiáng)的潛在挑戰(zhàn)能力），執(zhí)政黨的策略是限制其發(fā)展；
對(duì)協(xié)會(huì)、商會(huì)和官辦NGO（潛在挑戰(zhàn)能力較弱），執(zhí)政黨的策略是鼓勵(lì)和支持；
對(duì)草根NGO和非正式組織（潛在挑戰(zhàn)能力很弱），執(zhí)政黨的態(tài)度是不多干涉，也不讓其合法化；
而對(duì)政治反對(duì)組織（表現(xiàn)為公開的挑戰(zhàn)），執(zhí)政黨的策略則是禁止和取締。

在此前提下，執(zhí)政黨還根據(jù)民間組織提供的公共物品實(shí)施不同的控制策略。對(duì)于協(xié)會(huì)、商會(huì)、官辦NGO等民間組織，執(zhí)政黨對(duì)其采取鼓勵(lì)和支持的策略，認(rèn)為這些組織所提供的公共物品是社會(huì)發(fā)展與改革開放所需要的。民政部長(zhǎng)李學(xué)舉在2004年全國(guó)先進(jìn)民間組織表彰大會(huì)中談到：要堅(jiān)持培育發(fā)展與管理監(jiān)督并重的方針，以民間組織服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展為核心，以提高民間組織能力建設(shè)為重點(diǎn)，建立與我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平相適應(yīng)，布局合理、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、作用明顯的民間組織發(fā)展體系以及法制健全、管理規(guī)范、分級(jí)負(fù)責(zé)的民間組織管理體系；
要重點(diǎn)培育發(fā)展行業(yè)協(xié)會(huì)、公益性民間組織、農(nóng)村專業(yè)經(jīng)濟(jì)協(xié)會(huì)、社區(qū)民間組織，支持和引導(dǎo)科、教、文、衛(wèi)、體以及隨著人民生活水平的提高逐漸涌現(xiàn)的新型群眾組織。他的講話顯示了中共對(duì)民間組織的態(tài)度與政策。2006年公布的“中國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展‘十一五’規(guī)劃綱要”也提出了民間組織管理政策和控制策略：規(guī)范引導(dǎo)民間組織有序發(fā)展，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁)培育發(fā)展行業(yè)協(xié)會(huì)、學(xué)會(huì)、公益慈善和基層服務(wù)性民間組織，發(fā)揮提供服務(wù)、反映訴求、規(guī)范行為的作用。

　　可以說，執(zhí)政黨對(duì)那些不提供政府所需公共物品、又具有很強(qiáng)的潛在挑戰(zhàn)能力的民間組織，采取的是限制其發(fā)展的策略；
對(duì)那些不提供政府所需公共物品、但潛在挑戰(zhàn)能力很弱的民間組織，則往往采取放任不管的策略。

　　四、對(duì)民間組織的“分級(jí)登記、雙重管理”體制

　　20世紀(jì)90年代以后，民間組織的發(fā)展已經(jīng)成為一種不可遏制的趨勢(shì)。為了應(yīng)對(duì)這種局面，控制、管理、引導(dǎo)民間組織的發(fā)展，中共開始關(guān)注民間組織發(fā)展中出現(xiàn)的各種問題，采取了多種應(yīng)對(duì)措施。這樣，中共與民間組織的關(guān)系進(jìn)入了制度化管理的探索時(shí)期，主要表現(xiàn)為中共對(duì)民間組織的控制逐漸制度化。

　　中共將如何對(duì)待民間組織的發(fā)展以及如何處理與它們的關(guān)系，已成為中共政策創(chuàng)議中的一項(xiàng)內(nèi)容。自中共“十四大”以來，每次黨代會(huì)報(bào)告及中央委員會(huì)全體會(huì)議均提出對(duì)民間組織的政策建議。例如，中共十四屆三中全會(huì)通過的“關(guān)于建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定”指出：“政府經(jīng)濟(jì)管理部門要轉(zhuǎn)變職能，專業(yè)經(jīng)濟(jì)部門要逐漸減少”；
要“發(fā)揮行業(yè)協(xié)會(huì)、商會(huì)等組織的作用”。中共“十五大”報(bào)告提出，要“培育和發(fā)展社會(huì)中介組織”。中共“十六大”報(bào)告提出，要努力建立新機(jī)制，拓展新領(lǐng)域，加快在新經(jīng)濟(jì)組織、社會(huì)團(tuán)體等建立黨組織的步伐；
要強(qiáng)化社區(qū)黨建工作，重視做好在新的社會(huì)階層的優(yōu)秀分子中發(fā)展黨員；
要加大在社會(huì)團(tuán)體和社會(huì)中介組織中建立黨組織的工作力度。

　　中共中央辦公廳、中共中央組織部、中共中央宣傳部參與了對(duì)民間組織總體政策的制定；
各地省委、自治區(qū)黨委、直轄市委及其組織部等機(jī)構(gòu)，則主導(dǎo)著地方民間組織管理政策的制定。

　　1996年7月，中共中央政治局常委會(huì)專門研究了民間組織問題。8月28日，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳下發(fā)了“關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)團(tuán)體和民辦非企業(yè)單位管理工作的通知”，要求修訂《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》，起草《民辦非企業(yè)單位登記管理?xiàng)l例》。

　　1996年8月28日，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳下發(fā)了“關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)團(tuán)體和民辦非企業(yè)單位管理工作的通知”，要求理順對(duì)社會(huì)團(tuán)體和民辦非企業(yè)單位的管理體制：“我國(guó)對(duì)社會(huì)團(tuán)體和民辦非企業(yè)單位的管理，應(yīng)當(dāng)實(shí)行掛靠單位、業(yè)務(wù)主管部門與登記管理機(jī)關(guān)雙重負(fù)責(zé)的管理體制，實(shí)行分級(jí)管理。掛靠單位和業(yè)務(wù)主管部門對(duì)所屬社會(huì)團(tuán)體和民辦非企業(yè)單位的申請(qǐng)登記、思想政治工作、黨的建設(shè)、財(cái)務(wù)活動(dòng)、人事管理、召開研討會(huì)和對(duì)外交往等重要活動(dòng)安排、接受資助等事項(xiàng)負(fù)有領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，在這些方面出了問題由掛靠單位和業(yè)務(wù)主管部門負(fù)責(zé)。登記管理機(jī)關(guān)主要負(fù)責(zé)社會(huì)團(tuán)體和民辦非企業(yè)單位的登記審批工作，研究制定有關(guān)政策規(guī)定并組織實(shí)施；
負(fù)責(zé)對(duì)社會(huì)團(tuán)體、民辦非企業(yè)單位的活動(dòng)進(jìn)行指導(dǎo)和檢查監(jiān)督，依法查處違法行為。社會(huì)團(tuán)體和民辦非企業(yè)單位統(tǒng)一歸口由各級(jí)民政部門登記管理，其他任何部門無權(quán)審批和頒發(fā)證書�！�

　　1998年6月，在國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革中成立了民政部民間組織管理局。

　　1998年10月，國(guó)務(wù)院頒布了《民辦非企業(yè)單位管理?xiàng)l例》。

　　自從國(guó)務(wù)院頒布了修訂的《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》和《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》之后，逐步形成了對(duì)民間組織的“民政部門主管登記、黨政主管部門負(fù)責(zé)日常管理”的“分級(jí)登記、雙重管理”體制�！半p重管理”制度規(guī)定：每個(gè)民間組織都必須同時(shí)接受政府主管機(jī)關(guān)即民政部門和業(yè)務(wù)主管部門的雙重領(lǐng)導(dǎo)，而其日常業(yè)務(wù)活動(dòng)主要受主管單位的領(lǐng)導(dǎo)�！渡鐖F(tuán)管理登記條例》以及《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》只是一般性地規(guī)定，縣級(jí)以上的相關(guān)黨政機(jī)關(guān)及縣級(jí)以上政府的授權(quán)機(jī)構(gòu)，均可成為民間組織的業(yè)務(wù)主管機(jī)構(gòu)。于是，民間組織的業(yè)務(wù)主管單位呈現(xiàn)出五花八門的局面。黨和政府不同的職能部門往往成為其所管轄行業(yè)的民間組織的主管部門，如各級(jí)黨委組織部通常是同級(jí)黨建研究會(huì)的主管單位、統(tǒng)戰(zhàn)部是同級(jí)統(tǒng)戰(zhàn)理論研究會(huì)的主管單位、政府的文化廳局是各種民間文化團(tuán)體的主管單位、體委是各種民間體育團(tuán)體的主管單位、科委或科技廳局則是各種群眾性科技團(tuán)體的主管單位，如此等等。這一體制實(shí)施后，出現(xiàn)了對(duì)民間組織的多頭管理格局，政府民政主管機(jī)關(guān)與業(yè)務(wù)主管機(jī)關(guān)對(duì)同一民間組織的管理職能重疊，而民政機(jī)關(guān)的能力有限，對(duì)民間組織的全面管理的有效性不大。

　　1999年10月，中共中央政治局常委會(huì)召開會(huì)議專門研究民間組織管理問題。隨后，中共中央辦公廳和國(guó)務(wù)院辦公廳于1999年11月1日下發(fā)了“關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)民間組織管理工作的通知”（中辦發(fā)[1999]34號(hào)）。該文件進(jìn)一步具體規(guī)定：“雙重負(fù)責(zé)的管理體制是加強(qiáng)民間組織管理工作的核心內(nèi)容，必須切實(shí)予以落實(shí)。業(yè)務(wù)主管單位應(yīng)對(duì)民間組織的申請(qǐng)登記、思想政治工作、黨的建設(shè)、財(cái)務(wù)和人事管理、研討活動(dòng)、對(duì)外交往、接受境外捐贈(zèng)資助、按章程開展活動(dòng)等事項(xiàng)切實(shí)負(fù)起責(zé)任。登記管理機(jī)關(guān)要依法開展民間組織的登記審批工作，研究制定有關(guān)政策規(guī)定并組織實(shí)施，指導(dǎo)和檢查監(jiān)督民間組織的各項(xiàng)活動(dòng)，依法查處違法違紀(jì)行為。在上述哪個(gè)方面出了問題，除視情節(jié)追究民間組織負(fù)責(zé)人的責(zé)任外，還要根據(jù)職責(zé)分工，分別追究業(yè)務(wù)主管單位和登記管理機(jī)關(guān)主要領(lǐng)導(dǎo)的責(zé)任。要嚴(yán)格把好登記審批關(guān)，登記管理機(jī)關(guān)必須堅(jiān)持登記標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)格按登記程序辦理登記審批手續(xù)。各級(jí)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部要講政治，不能徇私情，干預(yù)登記管理機(jī)關(guān)的審批工作。除《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》（國(guó)務(wù)院令第250號(hào)）明確規(guī)定可以免予登記的社會(huì)團(tuán)體以外，所有民間組織都必須依法由民政部門統(tǒng)一登記，其他任何部門無權(quán)登記、頒發(fā)證書。無論哪個(gè)單位違反上述規(guī)定，都要追究其負(fù)責(zé)人的責(zé)任。機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企事業(yè)單位經(jīng)本單位批準(zhǔn)成立的內(nèi)部團(tuán)體，不得在社會(huì)上活動(dòng)�！�

　　按照“分層雙重管理體制”的規(guī)定，社團(tuán)的管理工作由社團(tuán)管理機(jī)關(guān)和業(yè)務(wù)主管部門共同負(fù)責(zé)�！胺謱庸芾怼笔侵父鶕�(jù)社團(tuán)的成員分布和活動(dòng)地域范圍等，由不同級(jí)別的登記管理機(jī)關(guān)來分別管理不同層次的社團(tuán)。由于很多官辦社團(tuán)、半官方社團(tuán)可以通過業(yè)務(wù)主管部門獲得人力、財(cái)力、物力資源或者權(quán)威、名聲、地位、關(guān)系資源等，因此很多民間組織愿意接受業(yè)務(wù)主管部門的領(lǐng)導(dǎo)；
另一方面，很多業(yè)務(wù)主管部門可以通過這些社團(tuán)組織安排閑置人員、轉(zhuǎn)移資金、開辦公司或從事營(yíng)利性活動(dòng)等，辦理一些不宜以本部門名義出面的活動(dòng)。

　　除了加強(qiáng)對(duì)民間組織的制度化控制之外，傳統(tǒng)的選擇特定時(shí)間開展“清理整頓”仍然是控制民間組織的一個(gè)重要手段。在80年代的1984年和1990年，中共中央和國(guó)務(wù)院曾兩次組織對(duì)民間組織的清查整頓。90年代以來，在1996年、1998年、1999年、2004年，也采取過類似的做法。

　　例如，1996年8月28日中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳下發(fā)的“關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)團(tuán)體和民辦非企業(yè)單位管理工作的通知”提出：“由民政部門會(huì)同業(yè)務(wù)主管部門提出清理整頓的具體方案，在今明兩年內(nèi)，分期分批對(duì)所有社會(huì)團(tuán)體及民辦非企業(yè)單位普遍進(jìn)行一次檢查、清理、整頓。所有社會(huì)團(tuán)體和民辦非企業(yè)單位，都必須依照有關(guān)法規(guī)辦理登記手續(xù)和接受年檢，不得以任何理由拒不登記或不接受年檢。特別是對(duì)涉及民族、宗教以及其他社會(huì)科學(xué)、自然科學(xué)的邊緣交叉學(xué)科和青少年、婦女兒童等問題的各類研究機(jī)構(gòu)、社會(huì)經(jīng)濟(jì)調(diào)查機(jī)構(gòu)，要摸清底數(shù)，重點(diǎn)清理。對(duì)那些內(nèi)外勾聯(lián)，違反政策、法律的社會(huì)團(tuán)體和民辦非企業(yè)單位，要分別情況，或不予登記，或限期改正。進(jìn)行這項(xiàng)工作要注意方法，講究策略。要從嚴(yán)審批新的社會(huì)團(tuán)體和民辦非企業(yè)單位，控制數(shù)量，防止盲目發(fā)展。清理整頓期間，原則上暫停審批新的社會(huì)團(tuán)體和民辦非企業(yè)單位�！彪S后，民政部于1997年向各省市自治區(qū)民政廳（局）、各計(jì)劃單列市民政局下發(fā)的“關(guān)于查處非法社團(tuán)組織的通知”（民社函[1997]91號(hào)），對(duì)清理整頓社團(tuán)組織做了基本規(guī)定。

　　又如，1999年11月中共中央提出：對(duì)未經(jīng)登記擅自以民間組織名義進(jìn)行活動(dòng)的，或者被撤銷登記的民間組織繼續(xù)以民間組織名義進(jìn)行活動(dòng)的，由登記管理機(jī)關(guān)予以取締，沒收非法財(cái)產(chǎn)；
構(gòu)成犯罪的，要依法追究刑事責(zé)任；
尚不構(gòu)成犯罪的違法行為，要依法給予治安管理處罰。對(duì)那些以反對(duì)四項(xiàng)基本原則為目的、危害國(guó)家安全和社會(huì)穩(wěn)定的敵對(duì)非法民間組織，要重點(diǎn)進(jìn)行打擊。于是，民政部分別向各省市自治區(qū)民政廳（局）、各計(jì)劃單列市民政局和全國(guó)性社會(huì)團(tuán)體業(yè)務(wù)主管單位發(fā)布了“關(guān)于社會(huì)團(tuán)體清理整頓審定工作有關(guān)問題的通知”（民發(fā)[1999]6號(hào)與民社函[1999]97號(hào)）。通過這次清理整頓，2000年末實(shí)有社團(tuán)130,768個(gè)，比上年下降4.4%，其中當(dāng)年登記社會(huì)團(tuán)體9,858個(gè)，注、撤銷社團(tuán)17,459個(gè)。[4]

　　通過“雙重分層”管理體制，中共幾乎把民間社團(tuán)的所有日常活動(dòng)都納入到政府的管理體制之內(nèi)，并盡可能削弱了民間組織自身的決策權(quán)。由于業(yè)務(wù)主管部門對(duì)民間組織的情況更加熟悉和了解，通過委托這個(gè)對(duì)信息了解更為充分同時(shí)又值得信任的第三方來進(jìn)行監(jiān)督，可以得到盡可能多的關(guān)于民間組織活動(dòng)情況的有效信息。此外，中共對(duì)民間組織的管理還有其他一些做法。比如，凡涉及民間組織的發(fā)展問題，要從政治上嚴(yán)把輿論宣傳關(guān)[5]；
加強(qiáng)偵查控制工作，打擊利用社會(huì)團(tuán)體和民辦非企業(yè)單位的境內(nèi)外敵對(duì)分子；
規(guī)范民間組織的涉外交往活動(dòng)等等。這樣，民間組織就處在嚴(yán)密的控制之下，達(dá)到了中共控制民間組織的目的，即防止民間組織的發(fā)展對(duì)執(zhí)政黨形成威脅。

　　五、組織控制：
在民間組織里建設(shè)中共黨組織

　　對(duì)民間組織進(jìn)行組織控制，是中共的傳統(tǒng)做法，在中共黨章中有明確規(guī)定。早在1994年，各級(jí)黨政部門就開始對(duì)民間組織的黨建工作進(jìn)行調(diào)查研究。[6]據(jù)筆者查閱各類文件，改革開放后中共中央第一次正式提出要在民間組織里建立黨組織，是1996年中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳下發(fā)的“關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)團(tuán)體和民辦非企業(yè)單位管理工作的通知”。當(dāng)時(shí)要求在清理整頓現(xiàn)有各類社會(huì)團(tuán)體和民辦非企業(yè)單位過程中，要在社會(huì)團(tuán)體和民辦非企業(yè)單位中建立黨組織，接受掛靠單位、業(yè)務(wù)主管部門黨組織或所在地方黨組織領(lǐng)導(dǎo)。

　　1998年2月16日，為加強(qiáng)社會(huì)團(tuán)體內(nèi)黨的工作，落實(shí)在社會(huì)團(tuán)體（不包括由國(guó)家確定其職能，核定編制，核撥經(jīng)費(fèi)，工作人員按國(guó)家公務(wù)員管理的社會(huì)團(tuán)體）中建立黨組織的政策，中共中央組織部和民政部向各省市自治區(qū)黨委組織部、各省市自治區(qū)政府民政廳（局）、中央各部委、國(guó)家機(jī)關(guān)各部委黨組（黨委）、各人民團(tuán)體黨組下發(fā)了“關(guān)于在社會(huì)團(tuán)體中建立黨組織有關(guān)問題的通知”。該通知把在現(xiàn)有社會(huì)團(tuán)體中建立黨組織作為一項(xiàng)重要任務(wù)，做了如下規(guī)定：

　　“一、經(jīng)社會(huì)團(tuán)體登記管理機(jī)關(guān)核準(zhǔn)登記（原有社會(huì)團(tuán)體經(jīng)清理整頓換發(fā)新的證書）的社會(huì)團(tuán)體，其常設(shè)辦事機(jī)構(gòu)專職人員中凡是有正式黨員3人以上的，應(yīng)建立黨的基層組織。社會(huì)團(tuán)體建立黨組織，由其業(yè)務(wù)主管部門或掛靠單位的黨組織審批。社會(huì)團(tuán)體在籌備過程中就應(yīng)考慮建立黨組織問題。業(yè)務(wù)主管部門或掛靠單位應(yīng)了解和掌握社會(huì)團(tuán)體的情況，對(duì)應(yīng)當(dāng)建立黨的基層組織而沒有建立的，要幫助其盡快建立。

　　“二、社會(huì)團(tuán)體已經(jīng)建立黨組織的，其常設(shè)辦事機(jī)構(gòu)專職人員中黨員的組織關(guān)系應(yīng)轉(zhuǎn)入社會(huì)團(tuán)體黨組織；
社會(huì)團(tuán)體沒有建立黨組織的，其常設(shè)辦事機(jī)構(gòu)專職人員中黨員的組織關(guān)系可轉(zhuǎn)入業(yè)務(wù)主管部門或掛靠單位的黨組織，參加黨的活動(dòng)。

“三、社會(huì)團(tuán)體黨組織的設(shè)置形式根據(jù)黨員人數(shù)和工作需要確定。黨員人數(shù)3名以上，不足50名的，可成立黨的支部委員會(huì)，其中黨員人數(shù)不足7名的，可不成立支部委員會(huì)，只設(shè)書記1名；
黨員人數(shù)超過50名不足100名的，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁)可成立黨的總支部委員會(huì)；
黨員人數(shù)超過100名的可成立黨的基層委員會(huì)。社會(huì)團(tuán)體黨的基層委員會(huì)由黨員大會(huì)或黨員代表大會(huì)選舉產(chǎn)生，黨的總支部委員會(huì)和支部委員會(huì)由黨員大會(huì)選舉產(chǎn)生。黨的基層委員會(huì)每屆任期3年，黨的總支部委員會(huì)、支部委員會(huì)每屆任期2年。社會(huì)團(tuán)體黨組織一般不設(shè)專職黨務(wù)干部，日常黨務(wù)工作由社會(huì)團(tuán)體黨組織的黨員兼任。規(guī)模較大，黨員人數(shù)較多的社會(huì)團(tuán)體，可設(shè)置精干的黨的工作機(jī)構(gòu)和專職人員。

　　“ 四、社會(huì)團(tuán)體黨組織應(yīng)全面貫徹執(zhí)行黨章規(guī)定的黨的基層組織的任務(wù)，要做好以下工作：

　　“1．支持社會(huì)團(tuán)體及其負(fù)責(zé)人按照社團(tuán)章程中規(guī)定的宗旨、任務(wù)開展工作。

　　“2．加強(qiáng)對(duì)黨員的教育、管理和監(jiān)督，通過發(fā)揮黨員的先鋒模范作用，積極開展業(yè)務(wù)活動(dòng)，發(fā)揮社會(huì)團(tuán)體在社會(huì)主義建設(shè)中的作用。

　　“3．監(jiān)督社會(huì)團(tuán)體負(fù)責(zé)人貫徹黨的路線、方針、政策，遵守國(guó)家法律、法規(guī)。

　　“五、社會(huì)團(tuán)體黨組織必須自覺接受批準(zhǔn)其成立的業(yè)務(wù)主管部門或掛靠單位黨組織的領(lǐng)導(dǎo)，定期匯報(bào)工作，重要問題應(yīng)及時(shí)請(qǐng)示匯報(bào)�！�

　　此時(shí)關(guān)于在民間組織中建立中共黨組織的要求只是個(gè)初步構(gòu)想。由于民間組織種類繁多、情況不一，如何建設(shè)和領(lǐng)導(dǎo)民間組織中的中共黨組織以及黨組織如何在民間組織中發(fā)揮作用，尚待摸索。起初進(jìn)展并不順利，絕大多數(shù)社會(huì)團(tuán)體未建立中共的基層組織；
一些己建立中共黨組織的社會(huì)團(tuán)體，對(duì)黨員的教育、管理和監(jiān)督工作比較薄弱；
社會(huì)團(tuán)體中共黨組織的設(shè)置形式不夠完善；
一些業(yè)務(wù)主管單位黨組織對(duì)所屬社會(huì)團(tuán)體黨的建設(shè)和思想政治工作疏于管理，有的甚至不聞不問。

　　1999年11月中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院下發(fā)的“關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)民間組織管理工作”的文件又強(qiáng)調(diào)：要重視和加強(qiáng)民間組織中中共黨組織的建設(shè)，各級(jí)黨委和各業(yè)務(wù)主管單位的中共黨組織要切實(shí)加強(qiáng)對(duì)民間組織中黨組織建設(shè)工作的領(lǐng)導(dǎo)。

　　2000年7月21日，中共中央組織部向各省市自治區(qū)黨委組織部、中央各部委、國(guó)家機(jī)關(guān)各部委黨組(黨委)、各人民團(tuán)體黨組下發(fā)了“關(guān)干加強(qiáng)社會(huì)團(tuán)體黨的建設(shè)工作的意見”，把社團(tuán)黨組織的建設(shè)作為一項(xiàng)需要全面開展的工作，要求各級(jí)黨委一定要高度重視，把社會(huì)團(tuán)體黨的工作作為黨的建設(shè)的重要組成部分，列入議事日程，切實(shí)加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)。該文件強(qiáng)調(diào)要充分認(rèn)識(shí)社會(huì)團(tuán)體黨的建設(shè)工作的重要性；
提出了建立健全社會(huì)團(tuán)體黨的組織、理順黨組織的隸屬關(guān)系的基本內(nèi)容；
明確了社會(huì)團(tuán)體黨組織的主要職責(zé)，細(xì)化與擴(kuò)充了原先的規(guī)定；
要求做好社會(huì)團(tuán)體黨員的教育管理工作。

　　在中共中央的督促下，各級(jí)黨委開始認(rèn)真對(duì)待民間組織黨的建設(shè)問題，組織了不少課題組對(duì)各地民間組織進(jìn)行調(diào)研，提出了政策建議并制定了相關(guān)政策。比如，廣東省委組織部課題組分別對(duì)廣東省社會(huì)中介組織里黨建工作情況和廣東省社會(huì)團(tuán)體黨的建設(shè)情況做了調(diào)研，并提出了對(duì)策和建議。其中有這樣的內(nèi)容：新籌備成立的社會(huì)團(tuán)體必須具備建立黨組織的條件，對(duì)不具備條件的，業(yè)務(wù)主管單位不能給予審批，登記機(jī)關(guān)不能給予登記。

　　盡管各地民間組織中黨的建設(shè)具體情況不同，總體上來看有以下特點(diǎn)：其一，根據(jù)民間組織的事業(yè)規(guī)模、人員規(guī)模、運(yùn)作方式、政治基礎(chǔ)和黨員力量諸方面情況，“因事制宜”，設(shè)置黨組織，采取“單獨(dú)、聯(lián)合、掛靠、改建、指定、派遣、臨時(shí)”等多種形式建立黨組織。其二，構(gòu)建“三位一體”的民間組織黨建工作領(lǐng)導(dǎo)格局。各級(jí)黨委書記和業(yè)務(wù)主管單位黨委（黨組）書記、黨委組織部門、民間組織登記管理機(jī)關(guān)和業(yè)務(wù)主管部門黨組織這“三位”，以黨委書記和業(yè)務(wù)主管單位黨委（黨組）書記作為抓民間組織黨建工作的“第一責(zé)任人”。打破“條塊”、“職級(jí)”界限，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，合力推動(dòng)，實(shí)現(xiàn)“認(rèn)識(shí)、責(zé)任、領(lǐng)導(dǎo)”“三到位”，形成有負(fù)責(zé)、有管理、有監(jiān)督的完整的“一體化”領(lǐng)導(dǎo)、管理體系。其三，充分整合政治資源，形成“多方協(xié)作、齊抓共管”新機(jī)制。一方面，各級(jí)黨委組織部門負(fù)起牽頭責(zé)任，協(xié)調(diào)工、青、婦各方積極推動(dòng)民間組織黨建工作；
另一方面，要求組織部門確定“民間組織黨建工作”的專門崗位，指定專人負(fù)責(zé)。

　　中共與民間組織的關(guān)系處于動(dòng)態(tài)演變過程中，隨著形勢(shì)的發(fā)展，各種各樣的新問題必然層出不窮。觀察分析這些問題，對(duì)于研究公民社會(huì)的發(fā)育具有重要意義。

　　【注釋】

　　[1] 《三中全會(huì)以來重要文獻(xiàn)選編》下，人民出版社1982年版，第702－703頁。

　　[2] 林尚立，《當(dāng)代中國(guó)政治形態(tài)研究》，天津人民出版社2000年版第322頁。

　　[3] 康曉光、韓恒，“分類控制：當(dāng)前中國(guó)大陸國(guó)家與社會(huì)關(guān)系研究”，《社會(huì)學(xué)研究》2005年第6期。

　　[4] 民政部：“2000年民政事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)”（www.mca.gov.cnnews2001041601.html）。

　　[5] 2001年9月25日，中宣部辦公廳、民政部辦公廳向各省市自治區(qū)黨委宣傳部、各省市自治區(qū)政府民政廳(局)下發(fā)了“關(guān)于加強(qiáng)對(duì)民間組織宣傳報(bào)道管理的通知”。王名、劉培峰等，《民間組織通論》，時(shí)事出版社2004年版，第168頁。

　　當(dāng)代中國(guó)研究[2007年] [第3期(總第98期)]

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