「標題注釋」本研究是作者在與其他課題組成員在D 縣所作的實地調查基礎上寫成的，因此，作者非常感謝課題組其他成員和當?shù)赜嘘P人員的貢獻。本文雖以D 縣為分析對象，但并不是對D 縣的一種挑剔，而是想借助于D 縣的案例來透視當前中國行政結構存在的一些問題。

　　「作者簡介」王春光，中國社會科學院社會學研究所研究員。北京100732

　　「內容提要」從上世紀80年代開始，為了適應社會主義市場經濟建設，中國對行政結構進行了五次全國性的改革。但是，縣鄉(xiāng)行政機構改革并沒有達到預期的效果，反而帶來許多新問題。為什么多次改革并沒有達到預期的效果呢？本文以西部D 縣作為個案，以D 縣近年來的行政機構改革情況為觀照點，通過考察改革中縣級行政結構的垂直關系和橫向關系，來分析中國行政目前面臨的許多現(xiàn)實困境，透視中國縣鄉(xiāng)行政機構改革中存在的問題以及可能的出路。

　　「關鍵詞」縣鄉(xiāng)行政/改革/問題與出路

　　從上世紀80年代開始，為了適應社會主義市場經濟建設，中國對全國行政結構進行了五次全國性的改革，但中國行政仍面臨著許多現(xiàn)實困境：比如，一方面上級行政的政令得不到有效貫徹，另一方面上級行政對下級行政干預過度；
一方面下級行政的信息難以上傳，另一方面上級行政得不到準確的信息，以至于在上級行政看來非常完善的政策和制度設置卻嚴重脫離現(xiàn)實，而下級的一些有效做法卻得不到上級的支持；
公眾對行政的需求與行政向公眾提供的服務也存在許多不一致性，有不少差距。這些困境都反映出中國行政體系在中國走向工業(yè)化、市場化、城市化和全球化的社會大轉型中而出現(xiàn)的不適應性、不確定性。本文以西部D 縣作為個案，企圖從社會學角度，透視中國縣鄉(xiāng)行政機構改革中存在的問題以及可能的出路。

　　一、D 縣的基本情況和本文的研究焦點

　　1.D縣的基本情況

　　D 縣地處西部山地與平原交界處，是一個工業(yè)欠發(fā)達、城市化水平比較低的縣。

　　當前，該縣領導認為，他們面臨的最大挑戰(zhàn)是，在區(qū)域差別越來越大的格局中如何迅速地改變落后的經濟發(fā)展局面。但是，我們認為，該縣具有同等挑戰(zhàn)性的難題是，在經濟還不夠發(fā)達的情況下要解決社會轉型和市場發(fā)展中出現(xiàn)的各種社會問題、公共管理和服務問題等。擺在D 縣面前的是比以前更少政策選擇的境況：與改革開放初期相比，僅僅“一靠政策、二靠機遇”，已經不行了。D 縣已經沒有了“減二免三”的稅收優(yōu)惠權力，也沒有了大規(guī)模的土地征用審批權力，而周圍各縣市爭相招商引資，競爭相當激烈。這顯然是對D 縣黨政的重大考驗。

　　欠發(fā)達縣市的另一大劣勢就在于行政能力弱，而要解決的社會問題、公共服務問題、基礎設施問題則更多、更急迫。在調查過程中，我們看到，D 縣不僅僅要解決工業(yè)化問題，還要解決向市場經濟轉變而出現(xiàn)的計劃體制遺留問題（比如下崗職工的就業(yè)和社會保障問題），以及在推進工業(yè)化的過程中如何處理好各個階層的利益關系、鄉(xiāng)村社會向城市社會轉變、農村社會現(xiàn)代化等問題。更概括地說，D 縣站在工業(yè)化初期，而要面對許多前工業(yè)化時期和工業(yè)化中后期乃至后工業(yè)化時期碰到的社會、政治和經濟問題。這進一步加重了該縣行政的歷史擔子。

　　2.研究聚焦

　　正如一個人要挑得起重擔，必須要有一副健壯的身板，在應對歷史和社會挑戰(zhàn)的時候，一個縣的黨政就如一個人的骨架，能否承受得起這樣的挑戰(zhàn)，十分關鍵�？h級黨政機構改革由此受到重視。本文的研究焦點不在于是否需要推進縣級行政改革，而在于如何進行改革，當前的改革是朝著增強應對歷史挑戰(zhàn)的能力方向進行，還是相反？

　　需要指出的是，本文討論的是大行政概念，不僅僅指政府系統(tǒng)的結構，而且還包括黨的系統(tǒng)、人大和政協(xié)系統(tǒng)的結構。為什么要研究大的行政結構概念呢？因為中國還是一個總體性的行政社會（通常稱為官本位社會），雖然黨政有一定的分工，但是這種分工并不是很明確，縣委、縣政府、縣人大和縣政協(xié)等這些組織之間的關系以及它們各自內部的關系就構成了這里所說的行政結構。

　　任何行政結構具體地體現(xiàn)在垂直關系和橫向關系兩個層面。就中國全國的行政結構而言，D 縣行政只是這個行政體系結構中的一環(huán)。同時，縣行政又有其獨立的行政結構、任務和功能，特別是內部也有著復雜的行政關系，即橫向的行政結構。這里就是要以D 縣的情況來深入地探討這樣的垂直和橫向關系以及對行政運行的影響。

　　二、D 縣行政機構在垂直關系中的處境

　　中國的行政結構體系是世界上最為復雜的，不僅部門多、人員龐大，而且行政層級多。美國的行政結構只有三個層級：聯(lián)邦政府、州政府、縣市；
日本的行政分四個層級：中央政府、縣、市、町或區(qū)。而中國則有七個層級：中央、省和直轄市、副省級市、地級市、副地級市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)，如果排除其中一些不具有隸屬關系的層級，比如副省級市與地級市、副地級市與縣之間不是隸屬關系，也還有五個層級：中央、省和直轄市、副部級市和地級市，縣級市和縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)。D 縣行政就置身于中國如此復雜的行政體系之中，它的構成和運行也就直接受制于這個體系。

　　1.縣行政結構由誰設計？為誰而存在？

　　縣行政是中國行政體系中最基層的行政層級，它們直接向社會提供各種公共服務。按道理，公眾對社會管理和公共服務的需求應該是縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政結構改革和設置的直接依據，但是，中國實行的是上級領導和決定下級、權力高度集中的行政運行模式，縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)的行政結構設置和變動是由上級行政按照它們認為的需要決定的，在很大程度上還是為了滿足上級行政的需求。

　　下級的行政資源基本上掌握在上級行政手里，并通過垂直對口的所謂“條塊”方式配置，與此同時，上級的行政任務是通過層層行政實施的，如果在下級沒有相應的行政部門，上級行政部門就很難開展行政活動，更難以完成任務。這兩方面相互依存，決定了中國行政結構的垂直關系性質。在這樣的垂直關系中，D 縣行政機構處于行政資源和活動的最末端。這從行政機構設置和行政結構改革兩方面得到明顯的體現(xiàn)。

　　中國大行政體系由黨、政、人大、政協(xié)四大部分組成，這四大部分在D 縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)都有相應的對應設置（除了政協(xié)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有對應設置外，但是D 縣在鄉(xiāng)鎮(zhèn)也設立了政協(xié)小組），更加齊律的是每個部門內部的設置基本上也是從中央到縣乃至鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)一設置。黨中央有常委機構，D 縣也有縣委常委，中央有組織部、宣傳部、統(tǒng)戰(zhàn)部、紀律檢查委員會等，D 縣也有對應部門，乃至在鄉(xiāng)鎮(zhèn)也有相應的組織委員、宣傳委員、統(tǒng)戰(zhàn)委員和紀律檢查委員與之相呼應。政府系統(tǒng)、人大系統(tǒng)和政協(xié)系統(tǒng)無不如此。

　　影響D 縣行政結構設置的不僅來自中央行政，還來自省和上級市兩級行政，特別是直接的上級行政對本級行政結構有更大的影響。比如D 縣的上級市委和市政府最近幾年在大力推行該市“城鄉(xiāng)一體化”建設，要求下屬各縣市區(qū)建立常設機構負責這一工作，D 縣為此設立了“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌局”，這是一個與其他行政序列局相并列的一個行政機構。

　　另一個說明上級行政左右D 縣行政結構變化的是行政機構改革。從上世紀80年代初以來，中國先后發(fā)動了五次行政機構改革，其中沒有一次是由下級行政發(fā)動的。D 縣作為行政最末端，只能按照上級行政的改革要求進行行政結構的調整。

　　2004年，D 縣上級市為了更好地適應農村稅費取消后的行政管理要求，又發(fā)動了本市鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構的改革。這雖不是一次全國性改革，但也不是縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)動的行政改革。該市對這次改革作了這樣的設計：一是撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村，D 縣將原來的28個鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并為20個鄉(xiāng)鎮(zhèn)；
二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政人員編制裁減15％到20％，D 縣采用了退休、提前退休、離崗待退、辭職等方式裁減人員；
三是實行“鄉(xiāng)財縣管”和“村財鄉(xiāng)鎮(zhèn)管”；
四是推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)書記“公推直選”的人事制度改革試點工作，D縣目前已經在5個鄉(xiāng)鎮(zhèn)進行了這樣的試點。

　　　　由此可見，在縣行政結構的設計和調整、改革過程中，縣行政的聲音和作用是很小的，當然更缺少民眾的聲音和影響。整個改革過程是：上級行政認為現(xiàn)行機構不適應現(xiàn)實需要了，因此作出改革決定。但是這現(xiàn)實需要究竟是誰的需要以及民眾的需要怎樣體現(xiàn)，仍然是一個問題。這一點從行政的公共資源配置和公共服務上也許能找到部分答案。

　　2.上、下行政層級在資源配置與公共服務中的一體化問題

　　改革開放以來，中國一直沒有解決好行政一體化困境問題。在2001年和2004年行政改革以及有關行政結構的設置中，D 縣按照上級行政的部署和要求去做，達到了一些所謂的預期目的，比如縣政府工作部門由原來的35個精簡為23個，裁減比例為34.3％，全縣7個黨委工作部門和23個政府工作部門的內設機構由原來的317個精簡到241個，裁減比例24％；
各部門的領導職數(shù)有了明確的設置和限制，不像過去副職過多，沒有明確的限定；
縣級黨政群機關共分流了719人，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政機構分流了868人。這樣的改革力度不可謂不大。在其他國家不可能在如此短的時間內進行如此大幅度的機構調整和人員分流。這得益于上級行政權力的集中和強力推動，也得力于縣級領導和各部門的努力。但是，問題也就出在這里。D 縣的行政機構、人員雖然得到了裁減，但是職能沒有作相應的調整，有關配套制度、政策和財政支持沒有落實，伴隨行政改革而來的許多問題也就得不到有效的解決。

　　2001年前，D 縣的行政機構也是根據上級行政的要求設置的。通過改革，縣級行政機構減少了12個，但是問題在于上級行政對縣級行政的職能要求并沒有減少，而且上級行政的機構設置還多于D 縣。在高度集中的權力資源配置下，D 縣一方面必須承擔著上級行政指派的各種任務，沒有相應的行政部門和人員去完成是不行的，另一方面失去了對口單位，也就意味著失去了上級行政的各種資源支持。為了確保機構改革的實現(xiàn)，同時也要完成上級的其他任務以及獲取相應的資源，縣級機構改革只能采取一些“變通”辦法：一是一些行政單位“事業(yè)化”。D 縣雖然減少了12個行政機構，但是并沒有取消這些機構，而是整體轉為事業(yè)單位，它們仍然承擔著行政職能，比如統(tǒng)計局、科技局、物價局、礦務局、文體局、房管局、園林局等都改為事業(yè)單位，它們沒有執(zhí)法資格，只能接受政府授權執(zhí)法。二是啟用事業(yè)單位編制人員彌補公務員的短缺。改革后，雖然行政部門的公務員編制減少了，但是每個人的工作量不但沒有減少，反而增大，特別是隨著經濟發(fā)展，隨著城市化推進，行政事務越來越多，增大了公務員的工作量。有的部門只有官沒有兵，有領導卻沒人干活。結果怎么辦呢？普遍的做法是起用大量的事業(yè)單位人員，讓他們承擔著公務員的職責，正如事業(yè)單位承擔行政執(zhí)法職責一樣。

　　行政機構改革的最主要目的是降低行政成本、提高行政效率。這里涉及人員分流和在崗人員問題。為了降低人員分流的難度，D 縣在行政機構改革中主要采用買斷工齡自謀職業(yè)、退休、辭職和離崗待退等方式。其中離崗待退是最主要的方式，也最受歡迎，凡是符合這個條件的人都提出了離崗待退的申請。D 縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革共分流了868人，其中600多人是采用離崗待退方式分流的。這一方式之所以受歡迎，是因為這些人不需要上班，仍然按月拿工資，他們還可以享受與在崗人員同等的工資增長幅度，一直到他們退休年齡，然后可以享受退休養(yǎng)老待遇。由于在崗人員減少了，分流人員留下的工作要在崗干部做，使后者的工作量倍增，而工資和其他報酬卻沒有增加。這種機構改革帶來一系列的問題，不僅嚴重挫傷了在職人員的積極性，而且在行政支出上也得不償失。某鎮(zhèn)的財政所連會計也離崗待退，因此沒有人負責會計工作，結果不得不重新將她聘請回來，每月工資600元，同時她仍然享受著離崗待退的待遇。

　　為什么會出現(xiàn)改革與預期不一致現(xiàn)象呢？這需要從行政職能上作進一步分析。我們需要思考的是，為什么要降低行政成本？要提高什么樣的行政效率？如果對這些問題沒有一個詳細、具體的答案，就開始搞改革，則有可能適得其反。行政具有資源配置和提供公共服務兩種職能，這兩種職能的地位不同將決定行政運行效果，出現(xiàn)不同的運行模式：一種模式是資源配置決定公共服務的提供，通俗地說，那就是有多少人力、財力和權力，就辦多少事情，這是一種量力而行的運行模式。再一種模式就是資源配置服務于公共服務的提供，只要現(xiàn)實對公共服務有需求，就給予足額的資源配置。第三種模式就是資源配置與公共服務的提供不相一致，甚至出現(xiàn)嚴重背離的現(xiàn)象。這三種模式既受經濟發(fā)展水平的影響，也與制度設置有密切的關系。在經濟不夠發(fā)達、行政財力有限的情況下，(點擊此處閱讀下一頁)

　　一般都采用第一種模式，即行政為公眾提供有限的公共服務。當經濟發(fā)展到一定水平，財政能力足以支撐起充分的公共服務，就可以由公共服務的需求來決定資源的配置。

　　第一種模式比較符合D 縣的情況，D 縣的經濟發(fā)展水平還不足以支撐第二種模式，但是事實上，D 縣目前所實行的卻是第三種模式，即資源配置與公共服務不相一致。當然，這不是D 縣自己所選擇的，而是上級行政強加給它的。這種模式在D 縣表現(xiàn)為：人事權、財政收入上收，事務下壓；
機構縮編，職能不調整，分流不減事。

　　鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構改革帶來的問題，那就更多。2005年D 縣上級市推動的鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政機構改革包括兩方面的內容：一是撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)，D 縣從原來的28個鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并為20個鄉(xiāng)鎮(zhèn)；
二是裁撤機構，減少人員。D 縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)編制裁減是按這樣的比例進行的：三個鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并為一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的，按15％到20％的比例裁減人員；
兩個鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并為一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的，按20％到25％的比例裁減人員，實際操作中按最低下限裁減人員。該縣的三個重點鎮(zhèn)的事業(yè)人員編制減少到10個，其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)只有6個。縣政府將鄉(xiāng)鎮(zhèn)的一些職能（如農業(yè)、水利管理和服務功能）收歸縣有關部門，縣有關部門在一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)設立片站（或所）。這次改革的動機是好的，旨在適應農村稅費取消后的行政管理要求，以便減輕鄉(xiāng)鎮(zhèn)負擔，提高行政效率和服務能力。但是，正如上面指出過的，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構改革不但沒有達到預期的目的，相反卻帶來許多負面的影響。關鍵在于，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的事務沒有減少，人員卻減少了；
人員減少了，但行政負擔沒有減少。另一個問題是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政的一些職權被上收后，縣級行政部門在一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)設立各種片站，它們與鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政又產生了一些管理摩擦。一個長期從事鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作的干部指出，那些由縣直管的單位和人員是這樣的：“片站有10多人，行政執(zhí)法大隊8人。這些人的錢由縣級部門承擔。這樣不好，兩面都不管，縣里不管了，鎮(zhèn)里管不了�！�

　　從以上的分析中，我們看到，在現(xiàn)行的行政垂直關系中，縣鄉(xiāng)兩級行政處于相當被動的地位：資源配置權受到上級行政的嚴格限制，每次行政改革都在一定程度上加大了這樣的限制，另一方面所要辦的事情、所要提供的公共服務卻在不斷地增加。因此，縣鄉(xiāng)行政的效率并沒有通過行政改革而得到提高，反而一定程度上在下降。

　　三、D 縣的橫向行政結構關系

　　行政體系內部存在的橫向功能分配和協(xié)調、合作問題，同樣影響當前中國國家與社會的關系以及社會運行。同級行政部門之間的關系本質就是權力與責任的劃分和承擔，也就是行政資源如何配置和公共服務如何實施。同級的行政關系也很復雜，就D 縣來說，至少有這樣四類：縣四大班子關系；
縣屬各部門的關系；
鄉(xiāng)鎮(zhèn)與縣屬各部門的關系；
各鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間的關系。當然，這四類關系并不完全屬于橫向關系，內部也存在著上下等級關系，這種等級差別不僅指行政級別的不同，而且也包含著資源和權力配置上的不同和等級，所以，有些部門雖然行政級別相同，但是在資源配置和實際權力的使用上大不同，它們之間也存在等級之別，甚至存在支配與被支配的關系。這里從兩個層面來透視這些關系：一個層面是權力資源和物質資源配置，另一個層面是功能關系。

　　1.權力的橫向分配：D 縣縣級行政四大班子的關系

　　在中國的行政框架設置中，縣級行政由縣委、縣政府、縣人大和縣政協(xié)四大系統(tǒng)構成，其中縣委是縣級行政的權力核心，縣政府是權力的執(zhí)行者，縣人大是權力的象征和監(jiān)督者，而縣政協(xié)是權力的監(jiān)督者。這里稱之為“四權”。在縣級行政，“四權”是失衡的。

　　人大的權力沒有像制度設計的那么大，顯得過小�？h委書記一般都是兼任人大主任。跟上級人大的一個差別是，縣人大沒有立法權，更進一步削弱了縣人大的權力�？h人大也沒有財政的支配和決定權，人大的行政開支還是向縣政府申請劃撥的。這些都制約著縣人大規(guī)定權力的實施。

　　縣政協(xié)的作用還不如人大。政協(xié)本身沒有任何執(zhí)法、立法權力，只是各界參政議政的機構，雖然政協(xié)主席可以列席縣委會議，但在其他情況下只能通過提案，向縣委和縣政府有關部門提出一些看法。這樣的四權格局一個明顯的特點就是，一個縣的社會經濟發(fā)展好壞、快慢與縣委書記一個人直接相關：一個能干、作風清廉的縣委書記就能很快地帶動一個縣的社會經濟發(fā)展，否則，這個縣就會陷入各種各樣的社會、經濟乃至政治問題之中，老百姓的生活也會受到嚴重的損害。

　　縣委與縣政府之間的分工也不清晰。D 縣一位領導深有體會地說：“越往底層，黨政越是難分”。在不少縣，縣委領導班子不團結大多發(fā)生在縣委書記與縣長之間。按制度設計來看，縣委書記和縣長的行政級別是一樣的，但是在黨內縣長兼的是副書記，因此要服從縣委書記的領導。一般來說，縣委書記既掌握人事權又掌握財政大權。D 縣縣委書記不僅抓黨務工作、人事工作和社會穩(wěn)定，還親抓全縣重點經濟工作，即工業(yè)開發(fā)區(qū)建設、招商引資、城市經營、農業(yè)產業(yè)化等，其他工作則由縣長去抓。

　　2.縣級行政各部門的設置及其功能關系

　　縣級行政的“四權”關系還體現(xiàn)在其下屬各個部門之間，也就是縣委系統(tǒng)部門、縣府系統(tǒng)部門、人大系統(tǒng)部門和政協(xié)系統(tǒng)部門。值得特別指出的是，這些部門并不都是行政性質的，一些部門雖然承擔行政職能但屬于事業(yè)性質。

　　D 縣的這四個系統(tǒng)下屬有56個直屬部門，其中黨委系統(tǒng)有9個直屬部門，縣政府系統(tǒng)有24個行政部門，黨政下屬有22個事業(yè)局，人大和政協(xié)各1個直屬部門。四大系統(tǒng)下屬的二級事業(yè)單位則多達316個。這四大系統(tǒng)下屬部門之間形成非常復雜的權力、功能關系，并不是簡單的同級關系，基本上是進一步體現(xiàn)“四權”關系的載體和途徑，它們在權力、物質資源配置和職能分工上形成這樣的三個圈子：核心圈、中間圈和外圍圈。

　　屬于核心圈的部門具有這樣的特點：對人力資源、物質資源和關系資源具有優(yōu)先的配置權，并向中間圈和外圍圈輸送信息、領導，具有一定的調配權。屬于中間圈的部門特點是掌握著社會公權，對經濟建設、社會管理和公共服務有重要的支配權，在一定程度上承擔著傳遞核心圈的影響力的功能，對外圍圈有一定的支配和影響，特別是影響它們主管下的各事業(yè)單位。屬于外圍圈的部門按制度規(guī)定不享有公權，或者說不是行政執(zhí)法部門，但是由于是行政部門下屬或者是縣直屬事業(yè)部門，它們被授權去履行一些行政權力，因此，它們也被社會普遍地看作行政部門。有許多事業(yè)部門原先就是行政單位，在歷史上曾經享有過輝煌的地位，進入過核心圈，比如糧食局。外圍圈的許多部門承擔著管理和提供專業(yè)技能服務的職能，比如科技局、畜牧局、礦業(yè)局等。

　　由此可見，從核心圈向外推，各部門的社會地位、政治權力、資源配置能力逐漸降低。這種行政結構圈層關系在現(xiàn)實中也存在許多問題。

　　第一個問題是部門設置缺乏科學依據。D 縣為什么設24個行政編制部門呢？是現(xiàn)實的管理需要還是上級行政的要求？事實上是上級的政治要求決定D 縣的行政編制設置。那么上級的政治要求是否反映現(xiàn)實的管理需要呢？在這里，我們見不到有說服力的決策依據。

　　第二，一些重要的管理職能得不到應有的重視。D 縣將科技局、統(tǒng)計局、物價局等部門改為事業(yè)單位，意味著這些部門的工作并不重要。實際上，D 縣的科技發(fā)展相當薄弱，對D 縣的社會經濟發(fā)展有著嚴重的制約作用；
統(tǒng)計工作得不到重視，意味著黨政決策難以建立在有效的、充分的、科學的信息基礎上，無疑會影響決策的合理性。

　　第三，一些部門的功能與其性質有所不符。應由行政單位承擔的功能卻由事業(yè)單位承擔，相比行政單位，事業(yè)單位沒有了落實功能的執(zhí)法能力，雖然可以授權，但是執(zhí)行力度和效果不如行政單位，另一方面事業(yè)單位有更多的靈活性，落實公權的過程中更容易出現(xiàn)以權謀利的問題，比如多收費，就是很典型的例子。而行政改革并沒有按照功能的需要來設置機構、配備人員，而是搞“一刀切”，按一個硬性要求（或指標）進行改革，而忽視了現(xiàn)實的功能需求，結果搞了改革，卻沒有機構能承擔其功能，于是轉向事業(yè)單位。

　　第四，一些部門之間的功能和機構重疊和錯位，結果是該管的沒有部門管，不該管的爭相去管。最典型的例子就是，貿易局與其他部門（特別是技術質量監(jiān)督局）的一些工作交叉重疊，造成部門之間扯皮。正如貿易局局長所說的：“部門職能重復、交叉情況時有發(fā)生。權責交叉造成管理矛盾。”而對有些問題，則沒有部門去管，最有說服力的例子就是國有企業(yè)改制后下崗職工的社會保障問題，下崗職工認為他們的問題應由經濟局解決，因為經濟局是國有企業(yè)主管部門，而經濟局認為這個問題應找勞動社會保障局。

　　第五，機構內部編制混亂，表現(xiàn)為三種情況：一種是在本單位上班，編制卻不在本單位。另一種情況是混編現(xiàn)象非常普遍，即公務員、事業(yè)人員、工勤人員在行政單位共存，事業(yè)人員從事公務員的工作，而工勤人員可能是公務員編制。第三種情況則是領導多于普通干部。在不少部門，絕大多數(shù)都是領導，往往是領導手下無一兵一卒，結果則是有事無人干。

　　第六，一些部門的功能衰退而機構健全。隨著市場經濟的發(fā)展，原先一些管理計劃經濟的職能部門逐漸地失去了功能性需求，因而在現(xiàn)實中發(fā)揮不了什么作用，比如在縣級行政中，計劃局的功能越來越微弱，找不到定位，其所謂的許多工作完全由其他部門承擔，似乎更有效果。

　　以上的所有問題都跟行政結構與功能的不一致性直接關聯(lián)。改革開放以后，自上而下的絕對管理面臨著市場經濟的挑戰(zhàn)，但是這種管理格局基本上沒有改變，導致縣級行政各部門之間的混亂和錯位問題。不少縣屬部門首先是為了滿足上級行政需要而設置的，所以，不管現(xiàn)實有沒有需求，部門都要設立；
不管現(xiàn)實有沒有變化，原先的一些部門沒有任何變化。由此可見，縣級各部門的設置和關系已經到了需要重新定位和建構的時候了。

　　3.縣屬各部門與鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政的設置及其職能關系

　　雖然鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政的級別與縣屬絕大多數(shù)部門是平級的，但是縣屬部門行使的是縣級行政所賦予的職責和權力，因此，它們可以管到鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政，再加上更上級的行政部門，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)來說，正是“上有千條線下有一根針”。鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政作為中國最底層的行政，與農村居民的關系最直接，是代表國家直接影響農村居民的權力機構，因此，它們的表現(xiàn)如何，在很大程度上會影響國家的權威和合法性。與此同時，它們又是將國家的政策直接傳遞給農村居民的組織，它們肩負著非常重要的職責。所以，它們一方面要面對老百姓的直接抱怨，另一方面又要承受上級行政的責難。

　　鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政是綜合性機構，擔當各種各樣的行政功能，與此相比，縣屬各部門是專職性機構，每個部門擔當一兩個行政職能，從管理上，縣屬部門是行政具體分工的結果，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政在職能上還沒有獲得具體分化，雖然鄉(xiāng)鎮(zhèn)為一級行政，但并沒有像縣行政那樣完整，比如鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有政協(xié)機構，又比如縣級每個職能都有一個甚至多個部門承擔，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政中一個領導承擔著多種行政職能。

　　在整個行政結構和職能演變過程中，縣級行政在不斷地上收鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政的一些職能和權力，削弱了鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政的綜合性功能，使其變得殘缺不完整，從而影響到鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政的實施能力。一般來說，從鄉(xiāng)鎮(zhèn)收歸的權力都落到了縣屬部門，比如土地權力收歸到縣土地局，財政權力收歸到縣財政局。在權力收歸的同時，縣級部門必須派人到鄉(xiāng)鎮(zhèn)去實施管理，因此在鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政之外又多了一些縣屬部門的管理人員。這些人是由一些縣屬部門派來的，其人事權歸縣屬部門，但是縣政府又要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政負責對這些人員的日常工作管理。實際上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政基本上做不到對這些人的管理。某鎮(zhèn)書記說，這些人上班經常遲到，工作怠慢，整天無所事事，但是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部根本不敢管他們，他也要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部少管這些人的事情，因為對他們管嚴了，擔心他們對縣屬部門領導反映鄉(xiāng)鎮(zhèn)的其他什么問題，從而會影響鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作。

　　4.鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政之間的關系

　　一個縣的鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會經濟條件大不相同，也會對鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政之間的關系帶來很大的影響。D 縣以前有28個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，2005年7月合并為20個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，它們大致上屬于三類鄉(xiāng)鎮(zhèn)：一類是丘區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，經濟條件是最差的，目前發(fā)展特色農業(yè)，這些鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政在縣里的影響力也就小很多。另一類是壩區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，它們是全縣工農業(yè)經濟條件最好的，是最富裕的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，因此，縣里對這樣的鄉(xiāng)鎮(zhèn)非常重視，其書記被縣里賦予簽單權，其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)書記都沒有這樣的權力。還有一類是山區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，由于發(fā)展旅游和出產中草藥材，人口稀少，因此，其經濟條件反而比丘區(qū)好，在縣里的影響也比丘區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政大些。

　　各鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政之間不存在互相影響的問題，其關系在于如何劃分：究竟多大的鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政范圍是合理的。(點擊此處閱讀下一頁)

　　對于一些落后的農村，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并并不一定是理想的方案。有的貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)在行政上被撤并后，反而成為被政策遺忘的角落，因此發(fā)展就變得更加困難。在原先還有鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政設置的時候，上級政府會將一些扶貧資金或其他專項資金直接分給它們，而合并后，這些錢不是直接撥給它們，而由合并后的鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政分配，這些地方的受惠就不如以前那么多。另外一個利益關系就是，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政在上級黨政那里的地位如何也會影響鄉(xiāng)鎮(zhèn)的發(fā)展。正如上面指出過的，D 縣三類鄉(xiāng)鎮(zhèn)在全縣的發(fā)展規(guī)劃上是很不一樣的，這也進一步決定了不同類別鄉(xiāng)鎮(zhèn)未來的發(fā)展進程和水平。

　　四、結論

　　行政結構既是一種資源配置結構，又是一種公共服務的供應結構。從1998年以來，中國行政結構在資源配置上出現(xiàn)這樣的一種趨勢：不論是人力資源、物質資源還是社會資本，都從下級行政向上級行政集聚，縣鄉(xiāng)行政作為中國行政的末端，在資源享受上處于相對弱勢地位，自主權在減弱。與此同時，越是基層行政，也就越多地與民眾接觸，承載著行政向社會民眾提供公共服務的功能，也就是說公共服務向基層行政下移，或者說事情往下壓。從對D 縣的調查，我們看到了這樣的問題：D 縣的資源配置更多地取決于上級行政，上級行政的要求決定了D 縣的行政機構設置、人員編制和財政配置，這樣就帶出兩個問題：一個是這樣的配置和現(xiàn)實與D 縣的公共服務需求不相一致，越來越多的事情要縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)去做，但是人力配置和經濟資源配置卻不能支撐行政部門的行動；
另一個問題則是，資源配置與歷史傳統(tǒng)不相吻合，在過去十多年時間里，縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)已經形成了不少部門，積累了不少人員，在短時間內是難以裁減的，但是行政改革要求大幅度裁減機構和人員，因此要么付出更多的成本去贖買，要么采用變相的方法去應對改革。結果是事業(yè)單位承擔著行政職能，事業(yè)人員從事公務員工作，分流待崗不但沒有減少行政成本，反而增加了行政成本，更主要的是損害了在職干部的積極性。

　　同樣，盡管D 縣在行政改革上作了很多努力，比如爭取更多的資源為D 縣的公共管理服務，但是，D 縣各行政部門之間仍然存在著許多不順暢、不合理和不經濟的問題，比如機構設置重疊、功能劃分不清等。當然最大的問題是對縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政的職能定位不清楚，缺乏科學的依據。與計劃經濟時代不同，D 縣已經步入了市場經濟時代，但是與發(fā)達地區(qū)相比，D 縣的工業(yè)化、城市化剛剛起步。如何在這樣的社會經濟發(fā)展水平下建構合理的行政結構，對D 縣可持續(xù)、和諧發(fā)展有著非常重要的意義。為此，我們認為：

　　第一，行政機構改革和行政部門設置不應以降低行政成本為目的，而應以更好地提供公共服務為方向。在轉向工業(yè)化、市場化、城市化、法制化過程中，需要行政機構提供更多的公共服務，并將公共服務向基層、民眾延伸，不應將公共服務上收。在這樣的要求下，D 縣一方面應強化鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政的公共服務功能，另一方面要加大對鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政的人力資源、物質資源的配置。當然解決這個問題，僅僅靠D 縣行政是不夠的，必須要求中國行政結構和體制作大幅度的改革和調整。我們認為，今后幾年仍是中國行政改革頻繁時期。

　　第二，在縣級行政，應該擴大行政部門之間的權力制衡機制，構建平衡的權力結構。一方面繼續(xù)推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記“公推直選”，另一方面擴大縣人大對行政部門的制約和監(jiān)督作用。

　　第三，當前中國急需制定行政組織法和相關的程序法，對行政結構和職能作出法律的規(guī)定，防止行政結構和職能隨領導的變動而不斷調整。頻繁的行政改革，嚴重地損害了行政機構的嚴肅性，也損害了干部內部關系的穩(wěn)定性以及干部的積極性。

　　總之，當前縣級行政結構還是延續(xù)計劃經濟時代的模式，即按上級的計劃設計出來，顯然不適應縣區(qū)的市場化、城市化和工業(yè)化這樣的現(xiàn)實。這是問題的癥結所在。要解除這樣的癥結，建立一個合理、規(guī)范、高效和透明的行政結構，迫切需要從法律上對上下級行政結構和職能作出明確的分工界定，這樣才能使縣級行政更好地服務于民眾和社會經濟發(fā)展。

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