在中國(guó)以建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制為目標(biāo)的體制轉(zhuǎn)軌過(guò)程中，政府作為一個(gè)轉(zhuǎn)型中的關(guān)鍵變量，既發(fā)揮了積極的、不可替代的重要作用，同時(shí)，政府也對(duì)轉(zhuǎn)軌時(shí)期我國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展起著消極的影響。這種“雙刃劍”現(xiàn)象，可以說(shuō)是新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)中的“諾斯悖論”在我國(guó)的另一種表述，即“國(guó)家的存在是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的關(guān)鍵，然而國(guó)家又是人為經(jīng)濟(jì)衰退的根源”。而我國(guó)體制背景與西方國(guó)家的不同，使這一悖論又呈現(xiàn)出不同的特點(diǎn)。從這一悖論入手，可以為理解中國(guó)體制轉(zhuǎn)軌提供了一個(gè)系統(tǒng)獨(dú)特的理論視角，能夠使我們深刻地把握我國(guó)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行和經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的內(nèi)在本質(zhì)和總體趨勢(shì)。

　　一、政府權(quán)力運(yùn)作是我國(guó)體制轉(zhuǎn)軌時(shí)期的一個(gè)獨(dú)特的問(wèn)題

　　1、壟斷性政府權(quán)力的演變是理解中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的一條主線

　　影響中國(guó)轉(zhuǎn)軌的因素是復(fù)雜的，但我們總可以“從轉(zhuǎn)型這一復(fù)雜的現(xiàn)實(shí)中挑選出關(guān)鍵的因素，并在一個(gè)可處理的框架中分析這些特征的相互作用” 。(本人認(rèn)為，壟斷性政府權(quán)力的演變是影響轉(zhuǎn)軌進(jìn)程的一個(gè)獨(dú)特而關(guān)鍵的因素。首先，從表面上，我們看到的是政府權(quán)力的逐步退出和有限退出，有學(xué)者稱之為“松綁式”改革。(這種“松綁式”改革的主線就是壟斷性政府權(quán)力的演變。應(yīng)該說(shuō)，在體制轉(zhuǎn)軌時(shí)期，政府權(quán)力的運(yùn)作及其改變是其靈魂。之所以這樣講，并非完全是因?yàn)檎�府�?quán)力的決定地位，首要的原因是在于傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下政府權(quán)力規(guī)則幾乎覆蓋了所有的社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活領(lǐng)域，體制改革的環(huán)節(jié)中一旦政府（主要是中央政府）退卻和放松管制，其他社會(huì)成員就有能力通過(guò)自發(fā)地制度創(chuàng)新來(lái)捕捉潛在的獲利機(jī)會(huì)，從而促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。正是政府權(quán)力的逐步退出和放松制度管制，使得改革在一開(kāi)始在保持經(jīng)濟(jì)體制平穩(wěn)過(guò)渡的同時(shí)，迅速形成一種雙軌制并存的局面，它不僅完成了價(jià)格改革、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整等內(nèi)容，而且迅速建立起一塊市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制。而如果政府試圖獲得先動(dòng)優(yōu)勢(shì)，通過(guò)行政手段強(qiáng)行介入和占有這些機(jī)會(huì)，就可能傷害和壓抑自發(fā)的民眾的積極性、創(chuàng)造性，傷害民眾的利益和權(quán)利。從這一角度來(lái)講，中國(guó)的市場(chǎng)化改革之所以會(huì)持續(xù)如此長(zhǎng)的時(shí)間，正是因?yàn)檎�府不�?huì)自愿放棄權(quán)力對(duì)經(jīng)濟(jì)生活的干預(yù)，轉(zhuǎn)軌不同階段的政府權(quán)力在“退出”與“介入”之間的搖擺，使得在經(jīng)濟(jì)層面就表現(xiàn)出一種悖論現(xiàn)象。其次，從我國(guó)當(dāng)前所處的制度環(huán)境中來(lái)看，政府權(quán)力“量”上的退出并不意味著“質(zhì)”上的改變。第一，在生產(chǎn)過(guò)程中，中國(guó)的國(guó)有企業(yè)雖然數(shù)量上有大幅度下降，但仍然起著主導(dǎo)作用，它們?cè)谙喈?dāng)大的程度上決定著中國(guó)經(jīng)濟(jì)未來(lái)的基本態(tài)勢(shì)和走向。第二，從分配過(guò)程來(lái)看，政府權(quán)力的分配決定著社會(huì)各階層利益分配的基本格局和運(yùn)動(dòng)方向。第三，從經(jīng)濟(jì)體制來(lái)說(shuō)，權(quán)力結(jié)構(gòu)決定著中國(guó)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型的速度、力度和方向以及經(jīng)濟(jì)體制的基本結(jié)構(gòu)和作用規(guī)律。第四，正是由于權(quán)力的作用，形成了中國(guó)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)縱向上的僵化和橫向上的分割，出現(xiàn)畸形經(jīng)濟(jì)和諸侯經(jīng)濟(jì)。第五，從經(jīng)濟(jì)發(fā)展來(lái)看，權(quán)力構(gòu)成中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)中隱性的但往往起最后作用的要素。無(wú)論是資本要素、勞動(dòng)要素還是技術(shù)要素，都沒(méi)有權(quán)力要素那樣在中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中扮演著如此決定性的、最后力量的角色。

　　2、從傳統(tǒng)的市場(chǎng)失靈來(lái)研究體制轉(zhuǎn)軌中的政府作用具有局限性

　　把政府行為置身于中國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌的框架內(nèi)進(jìn)行研究是有意義的。目前已有眾多文獻(xiàn)對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的政府行為進(jìn)行了探討，但問(wèn)題在于許多經(jīng)濟(jì)理論在分析市場(chǎng)與政府關(guān)系時(shí)總

　　是泛泛地從當(dāng)代西方經(jīng)濟(jì)學(xué)中市場(chǎng)與政府的一般性結(jié)論出發(fā)，去論證中國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的市場(chǎng)失靈與政府干預(yù)，把市場(chǎng)失靈作為政府調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的原因。這種認(rèn)識(shí)，對(duì)于考察發(fā)達(dá)國(guó)家的市場(chǎng)運(yùn)行是正確的，但卻不適合于中國(guó)的實(shí)際情況。因?yàn)橹袊?guó)的體制目標(biāo)是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，但現(xiàn)在還沒(méi)有建成市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，而是處于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)軌階段。所以，我們應(yīng)該撇開(kāi)從市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的標(biāo)準(zhǔn)模式中的政府出發(fā)來(lái)展開(kāi)分析的通常思維模式，從中國(guó)特定的“過(guò)渡”階段的現(xiàn)實(shí)出發(fā)來(lái)展開(kāi)分析和考察。

　　首先，現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)對(duì)政府經(jīng)濟(jì)職能的界定是以“市場(chǎng)失靈”為邏輯起點(diǎn)的，并以此來(lái)確認(rèn)政府干預(yù)的合理性和職能范圍的。市場(chǎng)選擇的過(guò)程及其結(jié)構(gòu)，有可能出現(xiàn)盲目波動(dòng)，外部性、壟斷等問(wèn)題而導(dǎo)致資源配置缺乏效率等“失靈”或“不足”。此外，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)本身難以保證公正的收入分配，會(huì)出現(xiàn)兩極分化的趨勢(shì)。這些是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度本身的功能性缺陷。當(dāng)存在著這些市場(chǎng)失靈時(shí)，如果政府能對(duì)市場(chǎng)失靈進(jìn)行補(bǔ)救，并提高經(jīng)濟(jì)效益的話，就可能出現(xiàn)政府的作用。因此，對(duì)市場(chǎng)失靈進(jìn)行補(bǔ)救導(dǎo)致出政府的經(jīng)濟(jì)職能：穩(wěn)定整個(gè)經(jīng)濟(jì)，以及對(duì)經(jīng)濟(jì)資源進(jìn)行再配置、調(diào)節(jié)收入分配等等。從這一意義上講，市場(chǎng)選擇需要政府選擇作為補(bǔ)充，但是政府對(duì)市場(chǎng)進(jìn)行干預(yù)和“市場(chǎng)失效”間并沒(méi)有必然的聯(lián)系，因?yàn)樵斐伞笆袌?chǎng)失效”的原因是多方面的，而解決的方法就不應(yīng)該是單一的。而且在這里政府干預(yù)是作為一種外生于市場(chǎng)的力量，在市場(chǎng)機(jī)制所及的領(lǐng)域之外承擔(dān)起服務(wù)于市場(chǎng)與企業(yè)的職能。按照這一傳統(tǒng)認(rèn)識(shí)，隨著市場(chǎng)機(jī)制的逐步完善，政府干預(yù)的空間似乎越來(lái)越小。但在事實(shí)上，自“二戰(zhàn)”以來(lái)，市場(chǎng)機(jī)制的進(jìn)一步完善，政府經(jīng)濟(jì)功能發(fā)揮作用的空間并不是縮小，相反卻是與日俱增。進(jìn)入知識(shí)經(jīng)濟(jì)時(shí)代，要求由政府提供的公共用品也大幅增加。這種理論與現(xiàn)實(shí)之間的反差，說(shuō)明從市場(chǎng)失靈理論來(lái)說(shuō)明政府職能有一定的局限性。需要尋找一個(gè)研究政府行為更好的角度和分析框架。

　　其次，市場(chǎng)選擇的互利交換，暗含著的一個(gè)前提是存在一個(gè)集體選擇制度。這種集體選擇制度相當(dāng)于一個(gè)“立憲式契約”，它明確確立了每個(gè)人的權(quán)利和行為約束，因?yàn)闆](méi)有制度約束下的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下的利已追求只能是一種“自然分配”，這種分配會(huì)產(chǎn)生于一種霍布斯式狀態(tài)中。而如果要擺脫霍布斯的自然形態(tài)，勢(shì)必要有一種確立每個(gè)人產(chǎn)權(quán)和行為約束的“立憲式契約”。這種“立憲式契約”構(gòu)成了一種自愿交換的制度，而產(chǎn)權(quán)的存在無(wú)疑是制定“立憲式契約”的一個(gè)必要條件。西方經(jīng)濟(jì)學(xué)研究的內(nèi)容正是在經(jīng)濟(jì)中具有明確產(chǎn)權(quán)的個(gè)人在經(jīng)濟(jì)中的行為及由此產(chǎn)生的各種現(xiàn)象。薩繆爾森認(rèn)為，產(chǎn)權(quán)制度和實(shí)施產(chǎn)權(quán)的程序是一種純公共物品，它具有“每個(gè)人的消費(fèi)不會(huì)減少任一其他人對(duì)這種物品的消費(fèi)”的特性。作為一種具有非競(jìng)爭(zhēng)性的純公共物品，就要由政府來(lái)提供。從這一意義上講，市場(chǎng)選擇內(nèi)生出政府選擇。我國(guó)的體制轉(zhuǎn)軌的實(shí)際情況顯然是在市場(chǎng)選擇的這一前提條件并不滿足的條件下，即個(gè)人權(quán)利并不完善的情況下進(jìn)行的體制改革，也就是說(shuō)，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立內(nèi)生對(duì)政府權(quán)力作用，它不僅要起到保護(hù)產(chǎn)權(quán)的“第三方”的職能，更重要的是對(duì)產(chǎn)權(quán)的界定。這是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建立的前提和基礎(chǔ)。再次，在中國(guó)轉(zhuǎn)軌經(jīng)濟(jì)中，如果把基于發(fā)達(dá)國(guó)家經(jīng)歷幾百年發(fā)展的成熟的市場(chǎng)運(yùn)行中存在的市場(chǎng)失效作為政府彌補(bǔ)、調(diào)節(jié)和干預(yù)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的原因用來(lái)解釋中國(guó)轉(zhuǎn)軌經(jīng)濟(jì)中面臨的主要問(wèn)題和矛盾，無(wú)論在理論上和實(shí)踐上都會(huì)產(chǎn)生巨大的偏差。事實(shí)上，中國(guó)轉(zhuǎn)軌經(jīng)濟(jì)中，關(guān)于市場(chǎng)失效的理論前提，在很大程度上是虛幻的、或者說(shuō)是不切實(shí)際的。在我國(guó)由于轉(zhuǎn)軌過(guò)程中改革不到位所造成的市場(chǎng)缺陷遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于市場(chǎng)本身的功能性缺陷（市場(chǎng)失靈）。所以，在中國(guó)轉(zhuǎn)軌經(jīng)濟(jì)中、政府的作用不是一般地去校正“市場(chǎng)失效”，而是要加強(qiáng)有效制度的供給，謀求構(gòu)建市場(chǎng)運(yùn)行的規(guī)則和制度框架，通過(guò)擴(kuò)張和發(fā)育市場(chǎng)，實(shí)現(xiàn)在一定程度、一定階段上政府對(duì)市場(chǎng)的部分替代。否則，如果政府順應(yīng)轉(zhuǎn)軌經(jīng)濟(jì)中不發(fā)育或殘缺的市場(chǎng)進(jìn)行種種調(diào)節(jié)，就必然會(huì)造成一系列適得其反的負(fù)效應(yīng)。由此，也決定了僅從“市場(chǎng)失靈”引出我國(guó)政府職能部門表述方式，會(huì)誤導(dǎo)人們對(duì)轉(zhuǎn)軌經(jīng)濟(jì)中政府職能的認(rèn)識(shí)。

　　3、我國(guó)政府權(quán)力干預(yù)的特殊性

　　經(jīng)濟(jì)學(xué)上關(guān)于政府干預(yù)的理論爭(zhēng)論已久，不同的學(xué)者有不同的觀點(diǎn)，但當(dāng)前學(xué)術(shù)界的爭(zhēng)論多集中于政府干預(yù)的范圍、方式和作用上，對(duì)于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要不要政府干預(yù)基本上已達(dá)成共識(shí)，在這里，無(wú)意對(duì)政府干預(yù)理論這一問(wèn)題進(jìn)行探討，而主要在說(shuō)明對(duì)于一個(gè)處于經(jīng)濟(jì)體制變遷中的政府權(quán)力，其作用內(nèi)容、方式、后果與西方國(guó)家市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)成熟國(guó)家的政府經(jīng)濟(jì)相比，具有特殊性。

　　第一，從內(nèi)容上來(lái)看，由于發(fā)達(dá)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是以法治為基礎(chǔ)的，政府行為受到法律約束，使得它不易侵犯產(chǎn)權(quán)和限制企業(yè)的自由組建和發(fā)展，政府的主要經(jīng)濟(jì)職責(zé)是解決外部性和提供公共產(chǎn)品。但是，在轉(zhuǎn)型經(jīng)濟(jì)和發(fā)展中國(guó)家則不同，比如我國(guó)：通過(guò)建立法治來(lái)約束政府行為還需要較長(zhǎng)的時(shí)間才能實(shí)現(xiàn)，政府集中和掌握著過(guò)多的權(quán)力，個(gè)人和企業(yè)自身權(quán)利還沒(méi)有得到有效回歸。在完善法治之前，個(gè)人和企業(yè)權(quán)利回歸之前，政府的行為，對(duì)經(jīng)濟(jì)影響最大的最突出的方面還不在于提供傳統(tǒng)的公共品，而在于政府如何在錯(cuò)綜復(fù)雜的改革進(jìn)程中處理與市場(chǎng)、與企業(yè)、與社會(huì)的利益關(guān)系。是“養(yǎng)雞生蛋”還是“殺雞取卵”，是賦予個(gè)人和企業(yè)更多的自由和權(quán)利，還是以政府權(quán)力代替?zhèn)�人和企業(yè)的權(quán)利。這不僅決定了一個(gè)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)活力，實(shí)際上還從根本上決定了我國(guó)的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型是否真正成功。因?yàn)�，從短期�?lái)看，以政府權(quán)力替代民眾權(quán)利可以快速明顯地取得經(jīng)濟(jì)效果，但是，從長(zhǎng)期來(lái)看，個(gè)人和企業(yè)的活力、創(chuàng)造力才是一個(gè)國(guó)家繁榮的真正動(dòng)因。所以，研究我國(guó)政府權(quán)力作用的意義還在于一點(diǎn)：中國(guó)目前處在由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)過(guò)渡的階段，而這種“過(guò)渡”恰恰是在對(duì)政府權(quán)力的掌握者和使用權(quán)者缺乏有效的監(jiān)督機(jī)制的情況下進(jìn)行的，它不可避免地會(huì)產(chǎn)生種種“殺雞取卵”的政府行為，這是我國(guó)轉(zhuǎn)型期政府悖論不同于西方發(fā)達(dá)國(guó)家的表現(xiàn)原因之一，也是本文之所以稱之為政府權(quán)力悖論的原因之一。

　　在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)機(jī)制不完善的經(jīng)濟(jì)中，權(quán)力介入經(jīng)濟(jì)過(guò)程并不僅僅是由于出現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的外部性和公共產(chǎn)品，而是用權(quán)力取代市場(chǎng)價(jià)格機(jī)制調(diào)節(jié)資源配置。與完善的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)機(jī)制相比，這種資源配置方式是無(wú)效率的。因?yàn)闄?quán)力運(yùn)用最終也是要消耗經(jīng)濟(jì)資源的。只有在利用權(quán)力干預(yù)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)所帶來(lái)的社會(huì)收益很大，且這種收益不可能通過(guò)價(jià)格機(jī)制的調(diào)節(jié)而產(chǎn)生時(shí)，權(quán)力直接進(jìn)入經(jīng)濟(jì)活動(dòng)才是值得的。

　　第二，體制背景不同決定了政府權(quán)力干預(yù)引發(fā)的經(jīng)濟(jì)后果不同。西方國(guó)家的政府經(jīng)濟(jì)是一種以成熟的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制為基礎(chǔ)的經(jīng)濟(jì)，權(quán)力對(duì)經(jīng)濟(jì)的干預(yù)的消極后果基本不會(huì)傷害市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的根基；
而在處于轉(zhuǎn)型期的以政府權(quán)力為主導(dǎo)的社會(huì)中，權(quán)力對(duì)經(jīng)濟(jì)的干預(yù)一方面會(huì)有助于實(shí)現(xiàn)趕超目標(biāo)，但另一方面也有可能會(huì)解體經(jīng)濟(jì)體制或使某種經(jīng)濟(jì)體制的制度創(chuàng)新進(jìn)程陷入一種停滯不前的局面（如某些拉美國(guó)家和非洲的某些國(guó)家）；
這說(shuō)明轉(zhuǎn)型國(guó)家中的政府權(quán)力具有更重要的意義。

　　第三，活動(dòng)的范圍界限不同。西方國(guó)家的政府經(jīng)濟(jì)總體來(lái)講是從一個(gè)經(jīng)濟(jì)體制的外部來(lái)干預(yù)經(jīng)濟(jì)的，并且政治制度的完善政府的活動(dòng)范圍也受到嚴(yán)格的限制。而在轉(zhuǎn)型期的經(jīng)濟(jì)中，政府權(quán)力本身就是經(jīng)濟(jì)體制變遷中的一個(gè)變量，政府經(jīng)常是在一個(gè)經(jīng)濟(jì)體制的內(nèi)部活動(dòng)并構(gòu)成其核心部分，在某種意義上，這種經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)也是圍繞著權(quán)力并為權(quán)力服務(wù)的，隨著經(jīng)濟(jì)體制變遷的進(jìn)程，政府權(quán)力自身及其運(yùn)作方式也在不斷地發(fā)生著變化。

　　二、政府權(quán)力的特點(diǎn)及經(jīng)濟(jì)分析

　　作為一種政治組織，政府是一個(gè)由具體人員構(gòu)成的政治機(jī)構(gòu)，它以強(qiáng)制力為基礎(chǔ)，對(duì)社會(huì)進(jìn)行管理，權(quán)力是政府作為一個(gè)組織擁有的最大的資源。作為一種經(jīng)濟(jì)組織，政府在經(jīng)濟(jì)性質(zhì)方面與企業(yè)存在著共同點(diǎn)，它處于一種自然壟斷地位。正如科斯所言：“實(shí)際上，政府是一個(gè)超級(jí)企業(yè)”。政府作為一種行為方式，與一般行為主體（如廠商、居民及非政府組織等）沒(méi)有什么不同。但由于政府是一個(gè)處于特殊地位的行為主體，它被賦予一定的強(qiáng)制權(quán)力，這種權(quán)力是私人機(jī)構(gòu)所沒(méi)有的。因此，政府參與經(jīng)濟(jì)活動(dòng)及配置資源，會(huì)直接對(duì)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)產(chǎn)生重大的影響。

　　政府經(jīng)濟(jì)權(quán)力，是由國(guó)家權(quán)力衍生而來(lái)的，其實(shí)質(zhì)是公共權(quán)力，而公共權(quán)力的基本特征是在全社會(huì)范圍內(nèi)具有強(qiáng)制性和壟斷性。強(qiáng)制性意味著政府可以通過(guò)行政命令規(guī)定人們必須做什么或不得做什么，人們必須服從之。壟斷性意味著政府的行政權(quán)力沒(méi)有競(jìng)爭(zhēng)，正是由于公共權(quán)力在全社會(huì)范圍內(nèi)具有強(qiáng)制性和壟斷性，政府行使公共權(quán)力的后果，不僅會(huì)影響到全社會(huì)生產(chǎn)要素的使用，而且會(huì)對(duì)社會(huì)成員的收入、社會(huì)財(cái)富的分配和社會(huì)凈福利增減等方面產(chǎn)生重要影響。更為重要的是，如果執(zhí)行政府政策和政府規(guī)制的后果事后被證明是低效率的，政府并不為此承擔(dān)直接的經(jīng)濟(jì)責(zé)任。具體來(lái)講：

　　1、強(qiáng)制性權(quán)力能帶來(lái)服從的秩序，從而節(jié)約交易成本�！皺�(quán)力就在于用最小的代價(jià)盡可能的換得最大限度的服從�！北热�，中國(guó)相對(duì)于中東歐國(guó)家的一個(gè)優(yōu)勢(shì)，集中表現(xiàn)在可以用政府權(quán)力的鐵腕來(lái)減少民主制下的討價(jià)還價(jià)，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))

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