茅于軾:今天的課題是城市化背景下土地產(chǎn)權(quán)的實施和保護。我們請到五位這方面的專家來參加我們的評論。張老師的發(fā)言為一個小時，其余同志的發(fā)言是10-15分鐘。下面我們先請張老師方言。

　　張曙光:謝謝大家。這個課題是天則所立項，德國基金會資助的課題。課題組的人有守英、盛洪、趙農(nóng)、程煉和我。從今年年初立項，到6月30號完成，寫了四萬字的稿子。我簡單的把內(nèi)容跟大家說一下。

　　講這個題目是因為現(xiàn)在的農(nóng)地問題是一個很尖銳的問題，所以怎么解決這個問題，現(xiàn)在的報告是作為一個實行性的對策的研究，不是一個理論性質(zhì)的。咱們過去說，中國革命的核心問題是土地問題，其實中國這幾年建設(shè)的問題，可能土地問題也是很重要的。你想咱們改革開放是從農(nóng)村開始的，這些年支撐中國經(jīng)濟快速發(fā)展的，可能土地是一個很重要的條件。現(xiàn)在農(nóng)地問題又到了一個非常嚴重的地步。我們的基本觀點是：現(xiàn)在農(nóng)地問題可能是中國要長治久安、穩(wěn)定發(fā)展必須要解決的一個重要的問題。那么怎么去解決呢？基本的想法是放松政府土地管制，發(fā)展土地市場和土地交易。也就是說要在堅持土地的集體所有制和全民所有制的前提之下，打破對農(nóng)地管用的國家壟斷，改變政府對集體土地用途管制，發(fā)展集體用地的流轉(zhuǎn)和交易。這是我們研究后得出的基本觀點。而這個觀點我們認為政府也可以接受。因為這是在堅持公有制的這一前提之下來說的。這個觀點首先遇到的是幾個理論上的障礙。很多人對建立土地市場和發(fā)展土地交易持懷疑的態(tài)度。主要的理論觀點有三個，我們先對這個觀點作一個非常簡要的回答。

　　這三個觀點的第一個觀點就是發(fā)展土地市場和土地交易會導致土地集中，兩極分化和農(nóng)民的保障問題無法解決。這個問題我們研究的結(jié)果是：這個問題在歷史上不存在。歷史上沒有這個問題。我們的歷史教科書上的土地集中之類的說法是站不住的。一個重要的依據(jù)就是趙岡和陳鐘毅的最近的著作《中國土地制度史》，里面講明了這個問題。在現(xiàn)實當中，我們認為這個問題也不存在。一是我們還堅持土地的集體所有，土地流轉(zhuǎn)和交易的目的正是要變農(nóng)民的農(nóng)地資產(chǎn)為工商物業(yè)資產(chǎn)，保護集體和農(nóng)民分享土地增值收益，解決農(nóng)民的長期保障問題。而且土地的流轉(zhuǎn)和交易是由土地權(quán)利主體自主決定，政府還可適當管理。歷史和現(xiàn)實都證明，

　　只要沒有政府權(quán)力的支持和庇護，市場權(quán)利主體的談判和價格機制的作用，足以遏制強權(quán)的擴張和兼并行為。事實上歷史上的問題發(fā)生也是由于官方的庇護�，F(xiàn)實當中的問題也是這樣。

　　第二種觀點是，土地流轉(zhuǎn)和交易會造成土地浪費。這個觀點之所以站不住，主要的原因是我國現(xiàn)在土地使用浪費的根源，恰恰就在于用土地征用代替了土地的流轉(zhuǎn)和交易，所以政府獲取的成本太低，而轉(zhuǎn)讓的利益又太大，土地的稀缺性并未從價格信息中反映出來。所以價格信息除了形成價格和配置資源的功能以外，還有它的規(guī)模經(jīng)濟效應(yīng)和網(wǎng)絡(luò)外部性的效應(yīng)。而這個問題是是否交易越多，交易費用就越低，交易利益就越大。城市聚集其實正是由于人多才造成人多，那個給它的反作用的力量一個就是地價上升，一個就是擁擠。所以， “城市地價遞減律”可以使得價格機制會抑制城市的過度擴張和土地的無效使用。

　　第三種觀點是說，土地流轉(zhuǎn)和交易會危及糧食安全。對這個問題，從理論上來看，糧食安全是個偽問題，但在現(xiàn)實中還必須重視。在現(xiàn)實當中重視的原因并不是因為中國人多地少，糧食供給不足，而是因為我們還缺乏一套防止饑荒的有效的機制。這個問題呢，阿瑪亞蒂•森（1999）《以自由看待發(fā)展》講得很清楚。他研究了歷史上曾經(jīng)發(fā)生過的大饑荒和一些危機。最后他得出的結(jié)論是這樣的：以事實和邏輯證明了，“試圖根據(jù)人均糧食可供量來理解饑荒，會導致無可救藥的誤解”。他認為饑荒和危機發(fā)生的原因在于“一部分人口突然意外地失去了他們的經(jīng)濟權(quán)益”，并提出了一種防止饑荒的經(jīng)濟學，內(nèi)容包括提供合理的價格激勵，以促進產(chǎn)出（包括糧食）和收入的增長；
二是擴大就業(yè)，使可能遭受饑荒的人成為防止饑荒的能動的主體；
三是發(fā)揮民主的政治激勵作用以及“防護性保障”和“透明性保證”功能。即民主的制度之下可以防止饑荒。他是用饑荒來證明了這些問題的。所以發(fā)展土地市場，放開土地流轉(zhuǎn)和交易正是遵循這個原則。不僅如此，由于發(fā)展土地市場和交易會抑制城市過度擴張和土地浪費，具有保護耕地的作用，再加上消除了地方政府土地征用的利益激勵，國家的基本農(nóng)田保護政策就可以落實。與此同時，糧食安全絕不是自給自足，中國要進口糧食，這也是一個基本的國策。

　　我們對現(xiàn)在基本的理論上的三個荒謬的觀點做了一個回應(yīng)。然后再討論我們在這個問題上提出來的一些看法。這個報告除了這個以外，還分三個部分。一個梳理現(xiàn)行土地政策。第二部分是由四個案例提出的改革方向和辦法；
第三部分是對于怎么改革，土地政策怎么完善，土地制度怎么改革，土地的法律怎么修訂提出一些具體的建議。我對這三個部分簡單的介紹一下。

　　現(xiàn)在的農(nóng)地政策雖然有很多的法律規(guī)章，但其特征我們做了如下概括：土地轉(zhuǎn)入的國家壟斷和政府管制，農(nóng)村土地和城市土地，農(nóng)耕用地和建設(shè)用地的嚴重分割和二元體系。就是兩種共有制的土地同地而不能同權(quán)，不能同價。這種嚴重分割的二元體制才是它的基本特征。兩類土地隸屬于不同的權(quán)利體系，由不同的機構(gòu)管轄和不同的規(guī)則規(guī)制。據(jù)此，我們把政策按兩個方面來進行梳理。一個方面就是農(nóng)地政策，一個是農(nóng)地的非農(nóng)用的轉(zhuǎn)用政策。農(nóng)地政策這些年確實有不小的進步，農(nóng)地政策雖然有很多變化，但是有兩個基本點是沒有變化的：一是堅持土地集體所有和家庭承包經(jīng)營的制度，二是農(nóng)地主要用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，農(nóng)地轉(zhuǎn)用于非農(nóng)業(yè)用途需要履行相應(yīng)的轉(zhuǎn)用手續(xù)。

　　我們從這幾個方面來對這個變化進行梳理：一是承包權(quán)的性質(zhì)。因為這些年農(nóng)地的承包權(quán)是《土地承包法》來規(guī)定的。承包權(quán)的性質(zhì)從原來的使用權(quán)是一種債權(quán)，到了《土地承包法》開始具有物權(quán)的性質(zhì)，到《物權(quán)法》明確了它的物權(quán)的性質(zhì)。現(xiàn)行農(nóng)地政策經(jīng)歷了一個演變過程，其集體所有制的產(chǎn)權(quán)形態(tài)自上個世紀50年代確立以來，基本上沒有變化，但經(jīng)營方式卻從改革前的集體經(jīng)營變成現(xiàn)在的家庭承包經(jīng)營。近20多年來，隨著經(jīng)濟增長、糧食供求和土地形勢的變化，土地管理和家庭承包經(jīng)營的有關(guān)政策也有很大變化。概括起來主要有以下幾個方面。

　　――承包權(quán)的權(quán)利性質(zhì)。土地，在《土地管理法》中一直作為債權(quán)對待。從開始，土地承包權(quán)從債權(quán)向物權(quán)轉(zhuǎn)化。

　　二是承包期限不斷延長�，F(xiàn)在明確規(guī)定為30年。

　　三是承、發(fā)包方的權(quán)利和義務(wù)，而這個規(guī)定的基本點恐怕是在限制發(fā)包方的權(quán)力，保證承包方的權(quán)利。特別是規(guī)定，承包期內(nèi)發(fā)包方“不得收回承包地”和“不得調(diào)整承包地”，

　　四是實施了一些地權(quán)的登記發(fā)證等基礎(chǔ)性質(zhì)的工作。

　　還有一個就是明確了承包方享有土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的權(quán)利。一方面承認流轉(zhuǎn)，另一方面對流轉(zhuǎn)的范圍有明確的限制 “不得改變土地所有權(quán)的性質(zhì)和土地的農(nóng)業(yè)用途”。

　　總體來看，這個政策是一個不斷進步的政策，進步就體現(xiàn)在地權(quán)權(quán)屬性質(zhì)物權(quán)化、權(quán)屬主體個人化和排他性強化的方向進的，而且加強了農(nóng)戶經(jīng)營農(nóng)業(yè)土地承包權(quán)的落實和保護，并使之逐步變成一種可以主張的法定權(quán)利，05年最高法院出臺了一個關(guān)于承包權(quán)的一個司法解釋，指出農(nóng)民對于農(nóng)村集體和國家工作人員侵犯土地承包權(quán)而受到的損害能夠得到法律救濟和補償，但是，對于農(nóng)地流轉(zhuǎn)特別是用于非農(nóng)業(yè)經(jīng)營權(quán)利的限制，在一定程度上加強和固化了土地權(quán)利的二元分割。這是關(guān)于農(nóng)地政策，我簡單說一下。

　　關(guān)于非農(nóng)地政策，除了土地管理法以外，從1982年國家發(fā)布的《國家建設(shè)征用土地條例》 到 土地管理法以及最近中央發(fā)布的一系列文件：28號文件、31 號文件。我們看到這些文件有了很大的變化，但基本精神的變化不大。基本精神有兩個：一是農(nóng)地轉(zhuǎn)為非農(nóng)地的決策者和操控者是各級政府機構(gòu)，而不是農(nóng)地權(quán)屬的主體，二是嚴格控制農(nóng)地轉(zhuǎn)為非農(nóng)地。而實施這個的辦法，一個是對農(nóng)地轉(zhuǎn)用實行指令性計劃管理。大概中央從97年到2010年對各個省、各個市只能用多少指標不能突破，但是實際上都突破了。這是一個辦法。

　　第二個辦法是嚴格土地轉(zhuǎn)用的行政審批�！锻恋毓芾矸ā返�44條第一款規(guī)定：“建設(shè)占用土地，涉及農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的，應(yīng)當辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)”。28號文規(guī)定，“農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收的審批權(quán)在國務(wù)院和省、自治區(qū)、直轄市人民政府”。都是非常嚴格。03年甚至暫停批準。

　　第三個是農(nóng)地轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)用地的政策�！锻恋毓芾矸ā返�43條規(guī)定，“任何單位和個人進行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地”。這就是說，農(nóng)地轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)用地必須經(jīng)過國家征用，先進行土地變性，由集體地權(quán)變?yōu)閲�有產(chǎn)權(quán)，方能用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)。這一規(guī)定的實質(zhì)，就是通過土地轉(zhuǎn)用縮小集體地權(quán)，擴大和實現(xiàn)土地的國有化。

　　但是在這一條中設(shè)置了例外條款，規(guī)定“興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和村民建設(shè)住宅經(jīng)依法批準使用本集體經(jīng)濟組織農(nóng)民集體所有的土地的，或者鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)經(jīng)依法批準使用農(nóng)民集體所有的土地的除外”。這一例外條款非常重要，它為村集體實施農(nóng)地轉(zhuǎn)用開了個后門，但這條有悖于法理。既然是村集體使用自己的土地，為什么還要“依法批準”？依什么法？由誰批準？嚴格說來，就此而論，《土地管理法》是一部侵權(quán)法。因為這個問題矛盾非常尖銳，所以28號文件規(guī)定“在符合規(guī)劃的前提下，村莊、集鎮(zhèn)、建制鎮(zhèn)中的農(nóng)民集體所有建設(shè)用地使用權(quán)可以依法流轉(zhuǎn)”，與此同時31號文又把“以租代征” 視作違法，嚴加禁止。足見政策本身的矛盾和沖突。

　　下面是關(guān)于土地征用的補償政策。補償政策按照被征收土地的原用途給予補償。還有一個是建設(shè)用地的供給政策。一共有兩種方式，一個是劃撥，一個是出讓�；�礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)基本上劃撥，而劃撥的方式按原用途補償實際上是要被征地農(nóng)民承擔一部分基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)成本，而出讓是政府一手操辦，實際上把農(nóng)民排除在土地的增值收益之外。還有一個就是土地有償使用費的分配和使用政策。國家06年以后提高了使用稅，但這是由中央和地方來分擔的，實際上也加劇了中央和地方之間的利益爭奪，是土地行為扭曲的重要原因。

　　所以為了執(zhí)行這種政策，咱們是兩套規(guī)則、兩套機構(gòu)。對于法律呢，《土地承包法》是一套，《土地管理法》是一套�！锻恋爻邪�法》只管土地的農(nóng)業(yè)使用，承包權(quán)的那一套；
《土地管理法》管著農(nóng)地的使用和轉(zhuǎn)用。實際上這兩套法律是打假的。兩套系統(tǒng)的農(nóng)業(yè)部只管農(nóng)地，只管承包，國土資源部及地方國土廳、局、辦管的農(nóng)地的轉(zhuǎn)用河城市建設(shè)用地�，F(xiàn)行土地管理機構(gòu)框架如下。

　　所以這兩套系統(tǒng)也是打假的。這兩套系統(tǒng)內(nèi)部還有些是雙重管理的。但這套東西實際是強化了農(nóng)地二元分割的格局，再生了這種分割的格局。這是我們對現(xiàn)有政策做的梳理。

　　這套政策造成的結(jié)果是非常嚴重的。結(jié)果是三個方面，一個就是農(nóng)民土地權(quán)利受到了侵害。這個侵害有幾個方面。首先，農(nóng)地承包權(quán)是農(nóng)民唯一的和基本的財產(chǎn)權(quán)利，有了土地承包權(quán)，農(nóng)民才能將自己的勞動與土地等生產(chǎn)資料結(jié)合起來，才有了勞動權(quán)�，F(xiàn)在政府把土地拿走了，實際上一是剝奪了他的財產(chǎn)權(quán)，二是剝奪了他的勞動權(quán)。失地又失業(yè)的農(nóng)民，數(shù)量相當多，大概到了幾千萬的規(guī)模。

其次，《土地管理法》明文規(guī)定，政府給你補償了，不能算剝奪。這話有一定道理。但有一點需要指出，補償安置原則、標準和數(shù)量是政府規(guī)定的，農(nóng)民作為權(quán)利主體，不能參與談判，是一個強制的結(jié)果。從這一點上來說，也是對農(nóng)民權(quán)利的侵犯。(點擊此處閱讀下一頁)關(guān)鍵的問題就是補償足不足的問題，嚴重的問題就是這個補償是嚴重不足的。那么嚴重不足大概是這樣的: 我們現(xiàn)在按它的最高標準30倍來計算，據(jù)上海市社科院提供的數(shù)據(jù)，長三角農(nóng)地征用價格為37.5萬～45萬元／公頃，農(nóng)地出讓價格為210萬～525萬元／公頃（一級市場），農(nóng)地市場價格為1125萬～2250萬元／公頃（二、三級市場）。由此可見，農(nóng)地市場價格是農(nóng)地征用價格的50倍。

再進一步來說，按照現(xiàn)行法律規(guī)定，征地補償費要給集體�，F(xiàn)在農(nóng)村的集體既是一個基層組織，又是農(nóng)村的所有權(quán)主體。所以這侵犯了農(nóng)民的權(quán)益。它把錢拿去私分了、挪用了，甚至辦工業(yè)失敗了。最后農(nóng)民能拿到的確實很少。

　　這種結(jié)果就造成了農(nóng)民對于農(nóng)地保護的狀況。現(xiàn)在的保護只有上訪這種辦法，農(nóng)民大部分上訪是土地問題。上訪實際上是一種皇權(quán)制的安排，不解決問題。解決不了，就是集體維權(quán)。據(jù)前年的一個統(tǒng)計，在全國發(fā)生的近8萬起群體事件中，農(nóng)民維權(quán)占30%，其中因征地補償不公而發(fā)生的群體事件占農(nóng)民維權(quán)的70%。這就嚴重地危害了安定團結(jié)，阻礙和破壞了和諧社會的建設(shè)。

　　第二個問題是中央和地方在土地問題上的博弈。這個博弈確實造成了惡性的競爭。我們發(fā)現(xiàn)這樣一個問題：中央政府土地政策的目標是什么？我把它概括成三個目標：第一是保護耕地，保證糧食安全；
第二是維護農(nóng)民利益，保持社會穩(wěn)定；
第三是適當增加建設(shè)用地，保持經(jīng)濟穩(wěn)定增長。這三個目標有一致之處，但是也有矛盾的地方。比如，糧食安全是國家目標，既非地方政府目標，亦非農(nóng)民個人目標。再比如第二個目標，保護農(nóng)民利益。讓農(nóng)地轉(zhuǎn)用，這是工業(yè)化和城市化的利益，根本不是農(nóng)民的利益。所以說這兩個目標，互相是沖突的。咱們再看地方的目標，它分為兩個，第一是增長目標和政績目標，即擴大建設(shè)用地，加快本地區(qū)的工業(yè)發(fā)展和經(jīng)濟增長，增加地方的GDP，這都算是政績。第二是利益目標，農(nóng)地轉(zhuǎn)用，地方可以得到轉(zhuǎn)讓的出讓，進一步得到在農(nóng)地發(fā)展起來后得到的稅收合作方面的收入，這是它的財政目標。而且它用農(nóng)地還可以撬動銀行資金，擴大融資規(guī)模，這是它的利益目標。這兩個目標高度一致。所以如果不考慮目標本身的正當性和合理性，而從其有效性和可實現(xiàn)性來看，地方目標有效于中央目標。

　　在目標的問題上，中央敗了。在手段上，地方政府的手段也比中央的要有效地多。中央政府的政策手段主要是加強行政控制和計劃管理，包括建立基本農(nóng)田，制定土地利用總體規(guī)劃和年度計劃，加強土地執(zhí)法檢查等。但是這些手段要依靠地方實施和配合，因此，除了計劃本身的合理性以外，中央目標的有效性與其說取決于中央，不如說取決于地方，取決于中央目標和地方目標的一致性，取決于中央的控制能力和地方的忠誠度。這三個條件在計劃經(jīng)濟條件下存在，這些手段基本上是有效的。那么，到了現(xiàn)在分權(quán)化體制下，上述三個條件全部不存在，那么其結(jié)果可想而知。而且我們可以看到，現(xiàn)在縣官不如現(xiàn)管，地方政府直接管理著本轄區(qū)的農(nóng)地和農(nóng)戶，直接負責農(nóng)地轉(zhuǎn)用的具體操作，地方政府和官員可以采取多種辦法規(guī)避中央的行政控制和計劃限制，使政策實施結(jié)果向自己一方傾斜。諸如，移花接木，調(diào)整基本農(nóng)田；
先斬后奏，在農(nóng)地轉(zhuǎn)用時未批先用；
謊報軍情。更何況，中央政府只有一個，它要面對全國30個省市區(qū)、70個大中城市，600多個市、2000多個縣、幾萬個鄉(xiāng)鎮(zhèn)。一個人對著那么對人博弈，你能不輸才怪。因此，在土地政策的博弈中，地方政府行為如果被發(fā)現(xiàn)了，那就是倒霉，撞到槍口上了。所以中央的監(jiān)管和控制成為一種偶然事件，所以就沒有效了。所以中央的計劃指標，有的省份2000年就用完了2010年的指標。西部某省會城市的農(nóng)地轉(zhuǎn)用和建設(shè)用地指標是13.5萬畝，到2003年已經(jīng)用去了17.13萬畝。

　　地方為什么這么熱衷于征地呢，正是因為利益目標。它的利益至少有這么幾個：一是可以用低地價、甚至零地價招商引資；
二是盡管土地現(xiàn)在出讓的部分很少，但它的利益很大。

它可以取得土地的出讓金。大概現(xiàn)在土地的出讓金占到很多地方財政預(yù)算外資金的60%左右。而財政預(yù)算外資金和地方財政資金的規(guī)模大體相當。此外，通過農(nóng)地轉(zhuǎn)用和城市擴張，增加建筑業(yè)和房地產(chǎn)業(yè)的營業(yè)稅和所得稅，一些發(fā)達縣市這兩種稅收已經(jīng)占地方稅收總量的37%。這是財政上的利益。

　　而土地一頭連著財政，一頭連著金融，現(xiàn)在地方的基礎(chǔ)設(shè)施都在大量地投資。城市幾個億，甚至大城市幾千億。土地成為撬動銀行資金的重要工具。財政拿的錢大概10%，土地出讓金約占30%左右，另外60%靠土地抵押從銀行貸款融資。再加上房地產(chǎn)開發(fā)商和居民按揭抵押貸款以及建設(shè)大學城和新校區(qū)的貸款。這種依靠農(nóng)地轉(zhuǎn)用而發(fā)展地方經(jīng)濟的道路潛藏著很大的金融風險和危機。造成的另外一個惡果就是耕地保護和城市化用地的沖突。

　　從前面的討論可以看，現(xiàn)行土地政策有三根支柱：一是中央政府加強農(nóng)地轉(zhuǎn)用的行政管制和計劃控制，二是地方政府以各種方式加速農(nóng)地征用和過度擴張城市，三是農(nóng)村集體和農(nóng)民基本上被排除在農(nóng)地轉(zhuǎn)用之外。結(jié)果就造成這兩個目標都是沖突的。一方面是耕地被大量侵占，加速減少和流失。從1996－2002年，農(nóng)田以每年1027.5萬畝的速度在減少和流失，全國耕地的保有量從1996年的19.51億畝，減少到2006年的18.29億畝，人均耕地從1.59畝下降到1.39畝，相當于世界平均水平的40%。另一方面是城市的過度擴張，大量地占用了土地。從1998－2005年，我國城市建成區(qū)面積從2.14萬平方公里增加到3.25萬平方公里，擴大了一半以上，年平均以6.18%的速度擴張。據(jù)664個城市統(tǒng)計，2005年城鎮(zhèn)居民人均用地面積已達133平方米。比國家規(guī)定的城市規(guī)劃建設(shè)用地最高限額超出33平方米。要知道，美國人均土地面積是我國的10倍，而其城市居民人均占地面積112平方米，歐洲一些國家城市人均占地面積只有82.4平方米，而他們的城市化水平比我們高得多�？上胛覀兊耐恋乇焕速M了。我國城市的容積率只有0.33，而國外的一些城市則達到和超過了2.0。據(jù)400個城市調(diào)查，城市建城區(qū)閑置土地占建成區(qū)面積的1/4。這種高標準的浪費的現(xiàn)象，如鄭州市惠濟區(qū)政府占地250多畝、投資數(shù)千萬元修建的白宮式辦公樓只是一個樣板，很多縣政府的辦公區(qū)都是一個非常豪華的參觀游覽的景觀。

　　現(xiàn)在的農(nóng)地轉(zhuǎn)用主要有兩種方式。最主要的一種方式是政府征用農(nóng)地然后轉(zhuǎn)用于非農(nóng)建設(shè)，也是問題最多、矛盾最大、沖突最尖銳的一種方式。上述嚴重后果都是由此而造成的。通過這種方式實現(xiàn)的工業(yè)化仍然是傳統(tǒng)的國家工業(yè)化，借此推進的城市化也是政府的城市化或者官員的城市化，而非農(nóng)民和農(nóng)村的城市化。這是城市化和工業(yè)化的扭曲。

　　現(xiàn)有的農(nóng)地轉(zhuǎn)用和增加建設(shè)用地的實施方式有兩種，其性質(zhì)不同，效果相反，需要分開討論。這種方式主要由地方政府主導，政府借助權(quán)力通過征地成為真正的“地主”，又通過對一級市場的壟斷而直接占有了農(nóng)地轉(zhuǎn)用的增值收益。這是地方實施土地政策的主要方式，

　　與地方政府壟斷農(nóng)地轉(zhuǎn)用的征地和供地方式不同，另一種方式是農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民群眾通過農(nóng)地制度創(chuàng)新，自主進行農(nóng)地轉(zhuǎn)用，直接參與工業(yè)化和城市化過程。前一種方式的法律依據(jù)是《土地管理法》第四十三條第一款的前半段，而后一種方式的依據(jù)是《土地管理法》第四十三條第一款的例外條款。這一方式之所以能夠?qū)嵤�，一方面是面對巨大的商機和創(chuàng)新激勵，比如地價是原來到的50倍，這個激勵是很大的。另一方面是農(nóng)民按照對這一例外條款的理解和解釋來運用的，與此同時，地方政府如果是前一種方式，是我們反對的，但我覺得是可以理解的。因為94年稅制改革以后，財權(quán)上收，事權(quán)下放。地方要辦事沒有錢。所以說這種辦法可以理解，但確實問題很大。后一種辦法呢，說實在的，農(nóng)民之所以這樣做，一個很重要的條件就是地方政府的默認、允許、支持和鼓勵。你可以看看，凡是這些地方，地方政府對農(nóng)民的這種做法都是支持的、默許的，甚至在某種程度上是鼓勵它這樣做的。而這正好代表著農(nóng)地轉(zhuǎn)讓制度的方向。本報告第二部分提供的正是這方面的一些案例。

　　在這些案例里，我們做了個概括，把現(xiàn)代中國的工業(yè)化概括成四種模式。第一種是農(nóng)民外出打工參與工業(yè)化。第二種是地方發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，參與工業(yè)化。第三種是隨著城鎮(zhèn)和工業(yè)區(qū)的擴展，毗鄰的鄉(xiāng)村人口不斷地融入城鎮(zhèn)。第四種是農(nóng)村完全不靠進城市來參與市場化和國際市場的過程。

　　第一個案例是廣東南海以土地為中心的農(nóng)村工業(yè)化模式，這是守英他們作的調(diào)查。這是在珠江三角洲那一代，外資大量進入，需要工業(yè)廠房和打工仔的住宅的情況之下，集體自建廠房和打工樓來出租或者合資，圍繞股份合作的方式。2004年，南海全市工業(yè)用地共15萬畝, 其中保持集體所有性質(zhì)的有7.3萬畝，幾乎占了一半。一半是國家轉(zhuǎn)的，一半是農(nóng)民自己搞的。此外，南海1992年撤縣建市前, 許多農(nóng)村集體將宅基地、村邊地和部分果園改為非農(nóng)用地，只要不占農(nóng)田，大部分沒有報批。以平洲區(qū)為例, 該區(qū)集體非農(nóng)建設(shè)用地在市國土局統(tǒng)計數(shù)為2000畝, 而實際保有量達8000畝。這個狀況是農(nóng)民參與工業(yè)化的一個過程，參與了土地升值的利益，又保持了集體所有權(quán)的性質(zhì)，同時也保留了社區(qū)成員權(quán)的權(quán)利。但是使得它不僅擁有土地以前的權(quán)利，同時也擁有了土地轉(zhuǎn)用后的增值后的權(quán)利，保持了一個長期的保障的權(quán)利。

　　第二個案例是山東德州開發(fā)區(qū)案例。這個案例采取了貨幣補償和留地補償相結(jié)合的物業(yè)補償方式，而且采用征地補償與舊村改造結(jié)合起來的模式。開發(fā)區(qū)先給貨幣補償，一畝地3萬元，但這個地不準你用，給你留下地你去搞物業(yè)。而政府的高明之處就在于把那些最具市場價值的所謂“金角銀邊”的經(jīng)營性用房讓給村集體。建物業(yè)時開發(fā)區(qū)不讓農(nóng)民自己招商，開發(fā)區(qū)會給農(nóng)民招商，然后按照使用土地的人的規(guī)劃和標準進行建設(shè)。所以建設(shè)的廠房和開發(fā)區(qū)、國家蓋的沒兩樣。而且開始補給的3萬元補償是不夠的。舊村改造時，如果按照現(xiàn)在的征地拆遷，拆你房屋，那給農(nóng)民的錢只能買30平方米。而開發(fā)區(qū)采取讓利給村民的方針，制定和實施了“按院補償”的方案，補償標準每戶15萬元。農(nóng)民基本上可以買兩套100多平米的住宅。這樣，每戶大體可以得到兩套住房，一般是自住一套，一套出租，每月可得租金600元。所以除了物業(yè)以外，還有這一塊。所以農(nóng)民實際上盡管現(xiàn)在還是農(nóng)民，但已經(jīng)參與和享受了城市化過程。而且妙就妙在，錢沒有直接給農(nóng)民。它把基礎(chǔ)設(shè)施的啟動資金用了，在動態(tài)過程中給了農(nóng)民全面的補償。而且使用權(quán)和所有權(quán)在這里有了很微妙的變化，非常有意思。

　　第三個案例是江蘇昆山的三種農(nóng)民合作社。這三種合作社也是因為外商和港臺商人的進入使得這里的低價迅速上漲。所以農(nóng)民看到商機以后自己開始蓋廠房。第一種合作社是富民合作社，即蓋廠房之類的。一種是社區(qū)股份合作社，即把資產(chǎn)和所有的集體資產(chǎn)按股份量化以后來做的。還有一種是土地股份合作社，這是離城區(qū)相對遠一些的，主要以經(jīng)營果樹、花木為主的地方搞的農(nóng)業(yè)土地合作社。這三種合作社中土地的計價都是集體參與來制定的，也很有意思。

第四個案例不是城市的，而是農(nóng)村的，甚至是山區(qū)的。那就是遼寧海城東三道村。這個村搞了8000畝蔬菜基地，但其實這個村只有三千畝地。但是有一個機會是港商當時在沈陽郊區(qū)搞的蔬菜基地，但豐收了以后，蔬菜價高了，農(nóng)民都自己賣了，港商就沒有辦法了。不過這里的領(lǐng)導班子比較過硬，先試驗，然后把村里的地都分了，包產(chǎn)包戶。然后把地又集中起來，每一畝給保底收入260元。如果農(nóng)民愿意，那就加入蔬菜基地。如果不愿意，也會在另外的地方給他一塊地。那么大部分農(nóng)民都加入了。而且農(nóng)民還可以做農(nóng)工，大概一年有3000元的工資。但個人種的話，一年只有200元的收入，所以大家都愿意。然后村里從深圳聘請了12個農(nóng)業(yè)種菜的專家，村里負責基礎(chǔ)設(shè)施的服務(wù)，如化肥和農(nóng)業(yè)等。然后找了12個有經(jīng)驗的農(nóng)民來當二老板，每人包一塊。我們知道鄉(xiāng)村社會里，二老板和農(nóng)工是一起上下班的，(點擊此處閱讀下一頁)如果偷懶的話也許就永久得做不了老板了。所以，勞動雖然是班組的勞動，但是其效率和過去的公社化大不一樣。所以經(jīng)營情況不錯。第二次是和韓國定了3000畝的“金塔椒”的生產(chǎn)。而且村里的地不夠，就去附近的地方區(qū)征地、承包。承包后也是同樣的辦法來做。

　　從以上幾個案例可以得出以下幾點結(jié)論:

　　1），在發(fā)展土地市場和進行農(nóng)地非農(nóng)化流轉(zhuǎn)和交易的過程中，上述地方都堅持了土地的集體所有制，發(fā)展了集體經(jīng)濟，實現(xiàn)了中央、地方和農(nóng)民共贏。由此可見，發(fā)展土地市場和地權(quán)交易不僅與兩種土地公有制不相矛盾，而且是實現(xiàn)兩種土地公有制的一種可行方式。

　　2），發(fā)展集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)和交易，需要打破對農(nóng)地轉(zhuǎn)用的國家壟斷，改變政府對集體土地的用途管制，讓地權(quán)所有者直接參與市場交易過程，主導土地要素的定價權(quán)。這是中國農(nóng)地制度改革和政策調(diào)整的基本方向，也是中國工業(yè)化和城市化的必由之路。

　　3），通過農(nóng)戶合作參與市場過程，是中國農(nóng)民參與工業(yè)化和城市化過程的一種制度保證。其具體形式多種多樣，不同的作法各有千秋，有效率的組織和制度最具生命力，自然會發(fā)展壯大，同時也需要政府的支持和保護。

　　我們探討的第三個問題是政策完善和法律修改建議。

　　1）政策完善主要是，制定統(tǒng)一的土地法律，改變土地政策二元分割格局；
1），堅持土地公有制度，實行集體土地和國有土地的“同地、同權(quán)、同價”。

這個辦法不需要修改《憲法》，比如《憲法》很明確兩種公有制，只需要人大常委會做一個解釋，宣布兩種公有土地同地同權(quán)就可以了。2），在這個基礎(chǔ)上把所有的土地的法律統(tǒng)一做個修改。

　　2）修法建議有主要有：

　　――修改《土地承包法》第十七條

　　――將《土地承包法》第三十三條第二款：“不得改變土地所有權(quán)的性質(zhì)和土地的農(nóng)業(yè)用途”修改為，“不得改變土地所有權(quán)的性質(zhì)”；

　　――修改《土地管理法》第十二條，將“依法改變土地權(quán)屬和用途的，應(yīng)當辦理土地變更登記手續(xù)”，修改為“依法改變土地權(quán)屬的，應(yīng)當辦理土地變更登記手續(xù)；
改變土地用途的，應(yīng)當辦理備案手續(xù)�！�

　　第二點是，總結(jié)地方和基層經(jīng)驗，探索將關(guān)于集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的地方規(guī)定上升為國家法律。廣東省政府已經(jīng)下發(fā)了《關(guān)于試行農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的通知》，明確提出了農(nóng)村集體土地所有權(quán)與國家土地所有權(quán)“同地，同價，同權(quán)”。我們該做的就是把它上升為一個國家的法律。

　　第三點是政府壟斷土地一級市場，保證集體和農(nóng)民的土地權(quán)益

　　1），根本改革現(xiàn)行征地制度，謹防建設(shè)用地的國有化趨勢。

　　2），改革現(xiàn)行政府供地制度，允許集體建設(shè)用地直接進入市場。

　　3），防止村莊建設(shè)中侵害農(nóng)民宅基地權(quán)利，積極推行農(nóng)民宅基地商品化。

　　4），制定“公共利益征地否定式目錄”，明確規(guī)定盈利性目的用地不得征用。

　　5），限定政府儲備土地為存量土地，嚴禁征用集體土地增加土地儲備。

　　第三個建議是，改變土地財政格局，創(chuàng)立地方財產(chǎn)稅制度。因為現(xiàn)在之所以有這種征地方式，非常重要的原因就是利益問題。所以要改變現(xiàn)在的征地政策，就要改變現(xiàn)在的利益格局。而改變這種利益格局，主要的方法就是合理分配土地級差收益，完善土地財產(chǎn)稅制度。在土地財產(chǎn)稅方面，我們建議將現(xiàn)行的各種土地稅費合并為三個稅種：土地占用稅、土地保有稅和土地交易稅。把它合并之后作為地方的固定收入。地方有了固定收入以后，地方就不需要登記了，只需要征收這三種稅就可以了。中央不要拿這個稅，完全劃為地方的收入，實際上地方靠近那個地方，登記也好登，地方也有積極性。所以，這個問題是可以解決的。還有一個方法是完善公共財政體制，保證財權(quán)和事權(quán)一致

　　第四個建議是讓失地農(nóng)民參與補償談判，探索實施財產(chǎn)性補償?shù)霓k法。1）現(xiàn)在按區(qū)片綜合價補償，補償標準有所提高。但我認為這應(yīng)該作為一個最低的標準。實際的價格應(yīng)當讓失地農(nóng)民直接參與補償談判，實際補償應(yīng)是雙方討價還價的結(jié)果2）預(yù)留發(fā)展用地，實施財產(chǎn)補償。我們上面的一些案例和很多地方都在采取這種辦法，在實施貨幣補償?shù)耐瑫r，應(yīng)當給被征地的村莊按一定比例預(yù)留一部分建設(shè)用地，讓土地建成工、商、物業(yè)來參與工業(yè)化的過程。3）謹慎對待以社保換土地的辦法，防止變相侵占農(nóng)民土地�，F(xiàn)在給失地農(nóng)民提供社保的做法有可能要進一步地推開。我對此持保留態(tài)度。所以要謹慎對待這個事情。4）客觀審視指標管理的效力，探索有效保護耕地的制度安排。因為現(xiàn)在這種指標管理已經(jīng)失敗，所以應(yīng)該去改變這一管理方式。我們提出的辦法是承認基本農(nóng)田異地代保原則，建立基本農(nóng)田保護指標交易和利益補償機制。好多發(fā)達的地方，地已經(jīng)用完了，廣東東莞這些地方只剩下10%的土地了，再開發(fā)就沒了。那么就可以建立異地代保，我這有地，你那沒地，我的指標你可以用，但是，咱們來一個指標交易和利益補償。如果國家的補償和地方的補償，兩種政策能夠結(jié)合起來，我想這個問題可能得到解決。這是我就這個問題的一個基本的思路。在座的幾個課題組的人也都在，大家可以進行補充。

　　茅于軾：感謝張老師。他介紹了課題組的研究結(jié)果，基本的道路是土地的國有制不變，建立一個土地的市場，解除國家的壟斷。從理論到實際的法律修改，都提出了很具體的意見。我們下面請幾位評論員來發(fā)表他們的意見。

　　陳劍波：看得出來，這個研究花了很大的精力，而且把這個問題做了非常好的清理。這個問題我們在平常的生活中都有所了解，但沒有太去系統(tǒng)化。我覺得整個的分析和提供的案例很精彩。而且確實和現(xiàn)在例行的狀態(tài)是吻合的，提出來的建議也是切合實際的。但問題是究竟怎么去操作的問題�？傮w來看，我開玩笑的講，現(xiàn)在中國經(jīng)濟，人、地、錢全部都有問題。特別對于農(nóng)村來講，人的問題復雜一點，雖然03年以后有了比較大的改善。但不管是進城的還是留在農(nóng)村的農(nóng)民，從教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、具體保障，這一系列的措施都出來了，包括農(nóng)民工的一些政策都出臺了。但是目前有最根本的問題沒有解決，就是進城以后的人怎么變成城里人。怎么變成和城市居民享有同等福利待遇的真正的城市居民。我跟從山東回來，跟著民建中央的幾個同事，看到的情況還是很觸目驚心的�？吹降亩际前l(fā)達縣市。比方說在青島旁邊的即墨市，它的城市固定人口是13萬，而現(xiàn)在城區(qū)的居住人口已經(jīng)到了14萬。實際上它的所有的GDP的計算和社會保障的提供都是針對這13萬的城市居民。另外一個，像是城市的規(guī)模，這幾個縣，像壽光、龍口、即墨，從2000年到現(xiàn)在起碼都擴大了1倍多。地大了，但是城鎮(zhèn)的城市居民沒有擴張。所以我覺得我們統(tǒng)計的城市化率是個假的城市化率。這些人在未來可能會面對非常大的問題。我當時在那里訪談的時候我就問，如果現(xiàn)在還不能解決已經(jīng)進到城里來的，已經(jīng)有了固定居所，有了固定職業(yè)的人的收入，把他們和城市的人拉齊。那個等到10年以后，因為生活水平的提高，社會保障的水平會往上走，這個包袱最終是誰來背？這是一攬子的問題。所以人的問題上，除了社會保障的問題，實際上還有地擴張了，人沒有進來的問題。關(guān)于地呢，剛才張老師已經(jīng)作了很好的分析。怎么解決我現(xiàn)在也是非常困惑。比方說，拿南海的模式來說，集體建設(shè)用地就像張老師提出來的同地、同價、同權(quán)的目標，這個邊界在什么地方？是不是每個縣、每個鄉(xiāng)都可以把農(nóng)民讓開發(fā)商來加入，只要開發(fā)商愿意開發(fā)的地方，他們都可以進入？而且守英原來講過，我把權(quán)益給了，但土地轉(zhuǎn)性還是要按照同樣的審批的手續(xù)還是要進行管制？如果這樣的話，好像又回去了。所以我覺得征地到底怎樣來弄，我還是很困惑的。那些問題已經(jīng)很惡劣了，而且對長期增長可能會有很大的影響。而且集體組織建設(shè)用地、入市，和守英他們提出來的商品化的問題，實際上都和人能不能真正進城這件事是相關(guān)的。那么如果說依然維持這種進城就業(yè)但是沒有辦法在城市定居或者能夠變成真正的居民，再維持十年這樣的狀況，那么土地的政策包括這個宅基地的政策會變成怎樣的狀況，我覺得很難預(yù)料。所以從長期來看，人、地、錢的問題會構(gòu)成長期快速增長的巨大的威脅。長期增長還能不能持續(xù)取決于我們能不能把這些問題解決掉。要解決的話，是直接修法更好呢？還是在各地先試一輪再說。您的四個案例，其實差異很大。雖然都是集體土地直接入市，但是如果把它們放到法律規(guī)定上全國統(tǒng)一來執(zhí)行的時候，每個地區(qū)的情況都會相適應(yīng)呢，還是會有差異的情況？

　　張曙光：法律首先是允許它交易，然后對一些問題做一些原則的規(guī)定，然后各個地方再有具體的。你不放開的話，現(xiàn)在非法和合法就是說不清楚的。

　　陳劍波：但現(xiàn)在如果嚴格來說，現(xiàn)在廣東和這幾個地區(qū)的做法全是違法的。在南海的時候，說得很民主，但只要土地局找我麻煩，至少十二年判刑。

　　張曙光：關(guān)于這個問題，不過是規(guī)定了、允許了一些東西，然后在這個基礎(chǔ)之上，由于現(xiàn)在的狀況，作一點限制。這是可以考慮的。比方說廣東，不過是按照廣東的法律，建設(shè)小產(chǎn)權(quán)房是不符合法律的，就是說不能做商品房開發(fā)。但是可以網(wǎng)開一面。

　　陳劍波：某店面在后街的街面上，現(xiàn)金流是非常好的，一、二十萬的現(xiàn)金流。銀行非常想要這種財產(chǎn)來作抵押，可是卻不能抵押。工商部門不讓登記，抵押部門不給。

　　張曙光：對，在這些地方就可能對某些東西放開。

　　陳劍波：對，但現(xiàn)在來說我是有點悲觀，這三大要素造成的威脅。發(fā)達地區(qū)地方政府那么強烈的愿望，人均GDP的增長和地方財政收入的增長，一般都超過城鎮(zhèn)居民和農(nóng)村人均純收入增長的一倍左右。所以我就不知道，現(xiàn)在整體是一個亂象。各地都在做各地的做法，大家推動增長的欲望非常地強烈。我甚至在想會不會這一輪之后會造成相當長時間的緊縮。因為這一輪物價的上升，我的判斷是基本上沒有辦法控制得住。從上半年糧食的情況看下來，包括國營的大糧商們可能會在市場上去搶糧。所以這一輪下來，會不會出現(xiàn)緊縮的現(xiàn)象是很難說的。銀監(jiān)會和人民銀行實際上是有保留的，因為如果房價跌得太狠，會有大量的不良資產(chǎn)出現(xiàn)在里邊。

　　所以說如果仍然保持中央政府或部門強勢的調(diào)整和調(diào)試的狀態(tài)，我很擔心這個后果會是什么樣子。所以我覺得還是要做一些結(jié)構(gòu)性的調(diào)整。比如說強化中部地區(qū)的主動性，而對于已經(jīng)到達工業(yè)化的中后期的這些，不應(yīng)該讓他們追求得那么快。應(yīng)該讓他們有一點空間來做一些往回看的事情，或者是做一些調(diào)整工作。

　　嚴金明：剛才聽了張老師代表課題組所作的陳訴，感覺確實收獲很大。觀點講得非常鮮明，有的問題講得非常尖銳。特別是用案例把理論和實際結(jié)合了起來，增加了說服力。而且感覺很清新。

最后從政策的創(chuàng)新體制方面，講得很實在。特別是將土地用途管制和土地整理作為一個整串性的管理提出來。第二個就是指標管理。實際上指標用地管理是中國的一個特色，現(xiàn)在主要在土地用整體規(guī)劃上來做，特別是農(nóng)地轉(zhuǎn)用指標。世界上像我們這樣來管理的很少。其他方面我們已經(jīng)在從計劃經(jīng)濟向自然經(jīng)濟過渡了，但是用地還是實行了一個指揮性的計劃，特別是農(nóng)地專用。而且這個指標執(zhí)行起來非常嚴。所以有時候我們就反思，我們是世界上土地管制最嚴的國家，但是卻管不好土地。違法的行為又是那么多，層出不窮。而且這個趨勢看起來還難以遏制。那么我們就要反思，如此多的違法用地，如此多的地方特色，動不動就要改的情況下，(點擊此處閱讀下一頁)如果是個例的話還好說，但是這個事情不停得在反復，那是不是制度的原因，是不是體制的原因，是不是我們管理上的原因？所以剛才聽了張老師這幾點，對我的觸動是非常大的。這對我們的研究，值得我們學習。

　　我有一個思考，關(guān)于土地用途管制的問題。所謂土地用途管制就是把土地分為各種類型。大的分為農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用地。然后又劃了幾個中類，還出了幾個小類。這個地是不能被用作其他用途的。比如這如果發(fā)現(xiàn)是耕地或基本農(nóng)田，你就能用，如果違反了的話就得處罰，那就違法了。我就在想，現(xiàn)在西方國家還有市場經(jīng)濟國家，他們那時候把土地用途管制也是他們的一種比較重要的方式。我現(xiàn)在想對策的時候確實遇到了很多問題。我們從經(jīng)濟學上，和從管制度和規(guī)劃方面來考慮，這方面我也是拿不定。比如過農(nóng)地，農(nóng)地在資本主義國際，發(fā)達國家，特別是人少地多的國家，包括美國，加拿大。他們對農(nóng)地保護應(yīng)該說也還是比較嚴格。這是我的一個請教性的問題。

　　第二就是指標管理。比如說三輪規(guī)劃，到現(xiàn)在就是1997到2006年的規(guī)劃，比如說像給浙江下達的農(nóng)地轉(zhuǎn)非農(nóng)化的指標是100萬畝，很早就用完了。給江蘇下達的是160萬畝，給北京下達的是33萬畝，這些指標基本上都用得差不多了。那么在我們這樣一個龐大的國家，相當于歐洲大小的這樣一個國家，要確定這樣一種硬性指標到底科學不科學是非常難的�，F(xiàn)在就出現(xiàn)了指標的買賣，包括基本農(nóng)田的異地代保。在《土地管理法》中講了異地代保的問題，但省與省之間基本上沒有實行。在新疆搞了一塊地，當然最后也只是一個提議。但在省內(nèi)還是有一些指標買賣的。因為農(nóng)地非農(nóng)化的指標，一畝地非農(nóng)化的指標能賣到2萬塊錢左右。如果有一萬畝，那就是2個億啊。所以這就是指標是否科學的問題。我在這就是反思一個問題，世界上沒有什么國家來采用指標管理，但在西方的發(fā)達國家，它的民主機制比較完善，它在建筑時比較規(guī)范。比如在希臘，當時要開奧運會，要建奧運場館，但是要用一塊農(nóng)地，當時它的以后就把它否決掉了。我們現(xiàn)在在民主體制和各方面政治體制還不是很健全的情況下，假如不是這樣管理，我不知道帶來的問題是不是會更大。我覺得長期目標是在未來取消這種制度，但在現(xiàn)階段的情況下，是不是要保留，我拿不定。

　　針對第一個問題，現(xiàn)在的討論非常多�，F(xiàn)在，我們農(nóng)地非農(nóng)化的時候，主要是對農(nóng)民進行補償以后，然后政府拿來作為招排放。從政府把這塊土地招標出去，減去農(nóng)民的補償費，再減去土地的開發(fā)費，留下來的這一塊龐大的部分現(xiàn)在基本上都是政府拿的。那在這里是不是應(yīng)該把排稅制度跟上。比如說這里面的增值是非常大的。但我們也不是說把這一塊都給農(nóng)民。這一塊中很大的一塊有外部的收益，是由國家的投資所帶來的。那么農(nóng)民由土地轉(zhuǎn)用所帶來的增值稅，排稅制度怎么跟上？我覺得這非常重要。

　　張紅宇：非常高興來參加天則所的研討會。作為政府部門，特別是農(nóng)業(yè)主管部門的官員，我關(guān)注的和各位有所區(qū)別。因為通過我本人的學術(shù)研究的一些重點和我們工作的重點，更多的是怎么樣集中于農(nóng)地資源的保護，包括農(nóng)地使用權(quán)的有效的利用。最近社會上出現(xiàn)的更多的在土地上的是土地征用的問題。所以我非常同意張老師講的，土地問題是一個核心問題。如果我們說稅制改革之前，如果說農(nóng)村的矛盾更多的是集中在以稅費為標志的勞動沖突方面的話，稅費改革以后，農(nóng)村社會矛盾的沖突，在很大層面上，可以歸結(jié)為土地征占用以后的社會矛盾。在這個背景下，研究土地城市化過程之中的產(chǎn)權(quán)利用和保護，我以為這個題目是非常重大的。

　　而且剛才張教授從報告中四個方面來講，從政策梳理，然后實踐的探索，最后到幾個大的方面的政策建議，我感覺基本上把這個問題說清楚了。特別是圍繞土地征用過程中的土地產(chǎn)權(quán)方面的兩個管理體系，和兩個運行規(guī)則，以及兩套政策標準帶來的對農(nóng)民利益的侵犯和土地的浪費和不合理的問題。我聽了之后確實感覺很有啟發(fā)。劍波和金明教授剛才講了他們自己的觀點，我都贊同。但從報告本身的角度來講，那這個報告要怎么用，學者的觀點和政策改進的重點要能有效地結(jié)合。我想是不是有這么幾個方面值得進一步的修正。

　　第一個是劍波剛才已經(jīng)講到的，我們現(xiàn)在通過三個地方的案例，當然現(xiàn)在零零星星的案例也很多，我們下一步城市化過程中到底是農(nóng)地轉(zhuǎn)為工業(yè)、城市用地，這個政策調(diào)整的方向是不是應(yīng)該有一個根本性的改變？齊步走、一刀切，我認為操作性非常難，甚至是做不到。如果是做不到的一項政策建議，那么這個政策建議起碼在這一點上就失去了它本身的初衷或者愿望。從大的方向來講，肯定地方的太少，鼓勵更多的是實踐�；�本方向可以確定同地、同價、同權(quán)，這個沒有問題。但還是更多的應(yīng)該鼓勵地方的創(chuàng)新。關(guān)于實踐，剛才嚴教授也提到了，包括報告中提到的南海的實踐，星星點點得在全國各個地方，特別是在大中城市、郊區(qū)、或者城市的邊遠地區(qū)，圍繞著土地產(chǎn)權(quán)所作的文章不少。包括有人提出來的土地資本化，實際上大同小異。我認為我們還是應(yīng)該總結(jié)地方的實踐經(jīng)驗，作為我們建議的一個重點。

　　第二個是農(nóng)地入市還是要在嚴格耕地保護這個范疇之下。我們現(xiàn)在的耕地是18.27億畝，人均耕地1.39畝。我們耕地減少的速度是：1996年19.51億畝，2003年18.51億畝, 七年減了一個億，平均每年是1400萬畝。2003年國務(wù)院發(fā)了通知以后，這幾年耕地減少速度有所減緩，三年減了2400萬畝。下一步，耕地還會不會減，這是我非常關(guān)注的問題。我經(jīng)常在很多場所提出一種觀點，18億畝耕地是管著哪一年的？誰都不愿意把它說清楚。甚至國土資源部說如果把18億畝管到2010年的話，那么未來三年我們還有2700萬畝。去年占地490多萬畝。那我就問，2010年以后，是不是就一點都不動了？這是一個很大的問題，誰都不說清楚�？傮w的話，我們不能吃祖宗飯、砸兒孫碗，那18億畝耕地，吃到2020年的指標，甚至是人口增值的指標。如果是人口增值 的指標的話，意味著18億土地不能再減。那怎樣控制這個十八億不再減少？這應(yīng)該成為我們政策建議的重點。所謂的每年減1400萬畝以上，或者最近幾年每年減七八百萬畝以上，都是退耕還林、城市建設(shè)用地，包括結(jié)構(gòu)調(diào)整，全部都在里面。我為什么說這個問題呢？農(nóng)地入市的問題，當然在建議里已經(jīng)提到了，要嚴格得按照規(guī)劃，要按照城市化的需求。那么在我們這個資源狀況之下能承載的建設(shè)用地的速度和范圍來控制，我感覺這個是非常重要的一個問題。

　　第三，所謂的工業(yè)用地怎么進行界定，也是一個非常需要搞清楚的事實。我經(jīng)常說，從嚴格意義上，除了軍事用地，沒有哪個地是工業(yè)用地。現(xiàn)在學校、醫(yī)院都叫工業(yè)用地，但也是收費的。所以說除了嚴格意義上的修碉堡大炮、修軍用機場是不賺錢的，還有什么當西不能賺錢呢？當然我講的這個話絕對了一點，包括道路和公共場所。當然這個是重復了一萬遍的建議，但謊言重復一萬遍都會成為真理。我們把一個沒說清楚的道理重復一萬遍，它也是一個有效的建議。界定不全起碼要列出一個數(shù)據(jù)，所以真是要把所謂的工業(yè)性用地和商業(yè)性用地說清楚。我看了很多的建議里，就列不出來這一個問題。

　　第四，不管是探索、是試驗，保護農(nóng)民的利益是非常重要的前提條件。我天天讀張維迎、劍波、守英，盛洪、張曙光、茅老師的文章，產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟學不就是說利益怎么保護，財產(chǎn)權(quán)益怎么保護嗎？那么真正受害的或者獲益的其實就是沒有我們農(nóng)民收入，握有主動權(quán)的這部分主體的權(quán)利都不�！，F(xiàn)在的清況是，如果按照你剛才講的其他的賣法，農(nóng)民會怨聲載道。但如果真的按照市場這個原則來出讓、招標，我看集體有賣地的積極性，地方政府有征地的積極性，甚至農(nóng)民也有賣地的積極性。他也知道趕上這個機會，我一畝地賣20萬，所以現(xiàn)在不光是地方政府有賣地的沖動。所以完全市場化很難避免所有的人都有積極性，只有政府在壓，是壓不住的。另外的一個極端是現(xiàn)在的方式之下，怎樣保護農(nóng)民的利益。

　　第五，在這個前提之下，我們農(nóng)民的社會保障。因為我們現(xiàn)在講，土地喪失以后，政府之所以不安，最大的問題還在于失地農(nóng)民的社會保障制度。我也是一號文件起草組的成員，包括我們今年提出兩保，農(nóng)業(yè)保險和農(nóng)民最低生活保障。這個最低生活保障如果能夠普遍地實施。我看了最近的報紙，已經(jīng)有23個省，2133個縣，涉及1509萬，而我們的最低貧困農(nóng)民限制在2148萬，基本上涵蓋完了。在這個標準之下，如果我們的最低生活保障水平能更高一點的話，那么土地的矛盾沖突可能要更小一些。

　　第六，征地過程中政府到底要起什么作用。這是我講的第二個大的方面。

　　第三個方面，我看這個報告的視角，可能和其他學者不一樣。我感覺這個報告的有些語言文字，是不是再把棱角打磨一下？如果提到你的需求的話，包括你所提的建議，這才能被更多的人，特別是政府官員所接受。包括所謂的我們根本性的制度缺陷、

　　茅老師我注意到這個話好像你說過。當然糧食安全不是今天要討論的問題，當然農(nóng)業(yè)部肯定是最關(guān)注這個問題的。包括部門里面的爭權(quán)奪利，我感覺這些話可以打磨一下。這是我的第一個建議。第二個在文字上的建議是，三個案例里，實際上嚴格意義上，前兩個和城市化有關(guān)系。第三個遼寧海成那個案例實際上是農(nóng)村土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)如何進行規(guī)范的問題。我感覺這個案例跟前面的兩個不是一回事。

　　第四方面，張老師、茅教授，其實農(nóng)村問題，特別土地問題，最近我比較關(guān)注的是農(nóng)村稅制改革后的農(nóng)地使用權(quán)的問題，非常重大。原來農(nóng)民和國家的關(guān)系，第一是納稅，第二是對抗、第三是依賴關(guān)系。稅費改革以后，農(nóng)民和國家的關(guān)系，第一，不納稅了；
第二是不對抗了；
第三是不理你了，沒關(guān)系了。

　　我的發(fā)言完了，謝謝。

　　陶然：我覺得這個報告的方向——土地產(chǎn)權(quán)市場化，是沒有問題的。另一點是糧食問題，中國農(nóng)業(yè)經(jīng)濟學家做了一個基本的研究，結(jié)論是從過去的發(fā)展情況和生物技術(shù)發(fā)展趨勢，糧食問題肯定不是一個問題。當然現(xiàn)在國際上能源價格上漲，可能通過一些轉(zhuǎn)基因的作物業(yè)能夠得到解決。從耕地方面來看，據(jù)我了解，中科院做遙感的數(shù)據(jù)做出來，是不止18億，有的地方有些低報。

　　張曙光：稅費改革以前，地越來越少，稅制改革以后，稅越來越多。因為地薄是發(fā)補貼的。

我們的征地肯定有大量浪費的現(xiàn)象，退耕還林本身是有問題的，我們在這個方面作過研究。糧食改革失敗，就拼命把這個糧食消化掉，就去講退耕…我感覺現(xiàn)在中央也在調(diào)整這個問題。但是我們要問一點大量搞開發(fā)是什么原因。很明顯是因為土地價格過低。把價格搞清楚，那自然占地就少了。從這個意義上來講，這種市場化的改革是肯定要進行的。不進行肯定會有很大的問題。但是我覺得這里面的利益糾纏非常麻煩，有很多利益相關(guān)集團。我們進行學術(shù)研究就要看我們怎么改革、走什么樣的路才能使這個改革走下去。比如說土地市場化改革，我覺得有兩點，第一，農(nóng)村內(nèi)部的土地產(chǎn)權(quán)問題。為什么我們一直沒有把產(chǎn)權(quán)證發(fā)到農(nóng)民家里去，因為農(nóng)村雖然有三十年承包責任制，農(nóng)村人口還在不斷變化，過一段時間總是要有壓力要調(diào)整。這樣的情況下，就必須要有人口不斷出去，能夠把一些地放出來。這樣農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)穩(wěn)定了，政府就敢發(fā)產(chǎn)權(quán)證了。這是一個擔憂。所以農(nóng)地制度跟戶籍制度要放在一起改。另一個擔憂是城市農(nóng)地轉(zhuǎn)非農(nóng)用的時候，地方政府肯定拿了一塊。另外在現(xiàn)在這個壓力體制下，地方政府要競爭、要競爭投資，實際上很大一塊是用商業(yè)地來補工業(yè)用地，我相信這里面地方官員也撈了不少。但總的來說，在農(nóng)地轉(zhuǎn)非農(nóng)用的過程中，就必須配合相應(yīng)的土地制度。剛才楊老師講的很好，強調(diào)了增值稅。農(nóng)地轉(zhuǎn)非農(nóng)地里的增值稅這一點我覺得是應(yīng)該明確地提出來的。要給地方一個激勵，財產(chǎn)稅、增值稅都是應(yīng)該做的。你說你改了，農(nóng)民可以去談了，那地方政府就失勢，那肯定是要影響改革的。而且從我們國家現(xiàn)在的情況來看，(點擊此處閱讀下一頁)稅收體系的變化本身就是地方可用的資源是不足的，所以引入增值和財產(chǎn)稅本身是一個應(yīng)該走的方向。當然我也理解張老師曾經(jīng)談過很多關(guān)于減稅的問題，為什么我們國家稅收增長比GDP增長快這么多？實際上跟我們現(xiàn)在的土地出讓方式是有關(guān)系的。地方政府為了招商引資，就把地價壓低，通過挖農(nóng)民，然后就導致經(jīng)濟過度工業(yè)化，過度房地產(chǎn)業(yè)化。房地產(chǎn)業(yè)和工業(yè)是比較高稅率的部門，這種高稅率的部門比率增高，那么稅率當然會比GDP增長要快。所以稅收增長比GDP增長得要快，這跟我們的土地是有關(guān)系的。所以改革土地制度就有助于防止過度工業(yè)化和過度房地產(chǎn)業(yè)化。也就有助于把稅收增長制度降下來。這其中也不見得一定降下來，也就是說引入財產(chǎn)和增值稅，稅收還會增長上去，但這種增長是比較健康的增長。所以這個里面有個很關(guān)鍵的問題：我們現(xiàn)在沒有地方政府負責任的體制，但是不是就不可為？實際上把土地權(quán)利交給農(nóng)民，然后用規(guī)劃來控制，實際上，只有農(nóng)民有談判的權(quán)利，這個問題就好辦了。談了以后，政府來收稅，不過這個稅是來自于地的，包括財產(chǎn)稅和增值稅，那它就有GDP，做一個比較負責人的政策。完全從財政收入的角度來考慮的話，也需要這樣去做。

　　所以這里面我們要討論幾個問題：1.是不是要進行一個根本的改革；
2.這個改革中涉及什么方案，改革遇到的阻力最小。3.要整體性改革還是要搞試點。中國已經(jīng)搞了很多的試點，已經(jīng)走不下去了。把農(nóng)地的權(quán)利交給農(nóng)民，然后政府收稅，這一定要成為一個法規(guī)�，F(xiàn)在我們講各種模式，實際上大家除了想辦法把這塊地給農(nóng)民和地方政府怎么樣來分，最后的辦法肯定是要采取一個規(guī)范性的制度，把權(quán)利降給農(nóng)民，然后政府來收稅。這不可能在全國一個一個城市來試。就是走一個正常路線，但方向一定要正確。包括戶籍制度改革，能不能搞試點？不能。搞試點的話，河南鄭州和河北石家莊搞試點，一個地方搞試點，大家就都跑那兒去了。

　　你要搞，就要全國性的一個方案。我們這些計劃經(jīng)濟的殘余制度必須要通過精心設(shè)計的方案來搞好。我覺得中國的戶籍制度改革、農(nóng)地制度改革真到了一個整體性突破的時候。現(xiàn)在也有這個條件，因為土地成田了，勞動力已經(jīng)開始發(fā)育。我覺得學者和政策部門需要有這么一個溝通。一旦試點成功，最后一定要有一個方案。我們已經(jīng)有了很多試點，還要試點下去，那就不知道到哪一天為止了。

　　最后一點，如果從理論上談土地征用和土地出讓的問題，實際上它跟政府的財政體制是有關(guān)的。這樣一個經(jīng)濟集權(quán)的體制下，中央政府在市場化的情況下，能夠控制的資源不夠多，那它一定會想辦法，可以在政治上有任免權(quán)。這個工具是個重工具，必須把財權(quán)控制起來。把預(yù)算外的財權(quán)控制起來，壓力從體制放下去，就一定要給地方非政策稅收的口子。這樣的情況搞下去就一定會出亂子，然后就會出現(xiàn)土地集權(quán)。現(xiàn)在村干部的工資都由上級來發(fā)了，土地呢，現(xiàn)在國土資源部又在往上收。所以最后的結(jié)果還是市場化，然后通過法律手段來解決這個問題。

　　王小映：我覺得這個報告有這樣幾個特點：一是確實對國家的土地法律、政策作了一個比較全面的評估。二是對近幾年中國的土地管理制度改革方面的創(chuàng)新經(jīng)驗做了一個有代表性的總結(jié)。我覺得案例寫的比較詳細。三是報告把征地、流轉(zhuǎn)和規(guī)劃管制這三個很重要的問題放在一個報道里寫，這也是個特色。因為就我們感覺來說，今后一段時期，中國土地政策的突破，有能夠突破的地方，需要這幾個方面。這幾個方面需要配套改革。報告把這幾個問題歸納到一起，我認為這是一個很重要的特色。報告中提的建議大多數(shù)是我能接受的，但有些還是需要討論的。張老師的報告里寫的，土地要流轉(zhuǎn)的話，要改變戶口管制。我在某些地方是有不同意見的。我也看了好多政策建議，我覺得我們要對政策改革的路徑做詳細一點。有些建議政府官員會覺得不可行。所以政策建議要具體化，在現(xiàn)有的基礎(chǔ)上去拓展，去調(diào)整一些改變。要想一想什么才是最可行的。我們認為要縮小征地范圍是做不到的。增大補償范圍要怎么實行呢？一部分先流轉(zhuǎn)起來，流轉(zhuǎn)的機制都安排了，最后慢慢地消除征地的范圍。所以我覺得有些政策需要具體化并且詳細地勾勒出改革的路徑。我認為中國的公眾補償存在很大的理論上的誤區(qū)。怎么來理解公眾補償呢？傳統(tǒng)的學士觀點是就農(nóng)地來看農(nóng)地，是靜態(tài)地分析農(nóng)地市場，而不是把農(nóng)地市場和城市兩個市場綜合起來分析農(nóng)地的價格到底是多少。這個問題是一個核心問題，這個問題我看到茅老師也寫過文章。實際上我們把農(nóng)地補償理解為農(nóng)地制定價值補償，農(nóng)地作為農(nóng)用地使用，能出現(xiàn)多少資金，還原以后，弄出一個價格。農(nóng)地補償標準是交換。很典型的一個例子，北京近郊的農(nóng)地補償標準和一般農(nóng)村的農(nóng)地補償標準差不多，都是五六萬元。這就沒有考慮土地的區(qū)域價值和增值。而且價格是沒有彈性的，多少年不變。所以在北京郊區(qū)，矛盾相當尖銳。而要提高這個經(jīng)濟補償標準的話，又難以一步到位。所以這是兩個方面的工作，需要配套去做。實際上我們考慮，所有權(quán)調(diào)不調(diào)整都無所謂，是形式問題。保留國有或集體所有都不重要。

　　還有一個是流轉(zhuǎn)稅的分配問題�，F(xiàn)在地方上沒有一個統(tǒng)一的規(guī)范來規(guī)范他。哪些土地可以交易許可化。同地同權(quán)問題，我們理解的是沒有絕對意義上的財產(chǎn)平等的問題。所有的平等都是相對意義上的，都是規(guī)劃管制出來的平等。我們理解的同地同權(quán)是三方面，一是市場的開放程度是不一樣的。具有同樣規(guī)劃管制用途的土地，性質(zhì)是不一樣的。第二是征地補償，同地同價�？偟膩碚f，我們國家市場開發(fā)、經(jīng)濟補償和規(guī)劃管制實際上和產(chǎn)權(quán)是無關(guān)的。

　　盛洪 ：我給張老師做點補充�？赡艽蠹冶容^擔心的是，一旦放開會不會失控和對農(nóng)地造成沖擊。我覺得我們這方面是非常精確并且有理論基礎(chǔ)的。其實我們的結(jié)論是說，一旦放開，土地不但不會多占，反而會更節(jié)約。它的基本邏輯，很多人沒有太注意到。其實城市用地不是遍地開花的。城市本身的概念就是聚集的概念，人聚集在一起才會有效率。如果人都平鋪到土地上，那就不會形成市場。城市最重要的是要形成市場。市場靠大家聚集，人越多，市場越有效率。而城市本身呈現(xiàn)一個金字塔型。市中心地價最高，所聚集的密度最高。帶來市場的價格越高，地租也越高。這幾乎是一個鐵定的規(guī)則，它幾乎等于定向遞減。就像第三個饅頭你再也不想吃了，我再給你吃也不行了。這個邏輯就像吃自助餐，但自助餐的老板是不會虧本的，因為人的胃是效用遞減的。所以城市的城鎮(zhèn)土地交易也是這樣，一旦放開，農(nóng)村變城市的地價。你去延慶弄一塊地，你看它會不會身價百倍。這個邏輯是和北京一樣，在所有地方都一樣的。城市有城市自己的效用，它不是無限的。

　　第二個我要講的是，一旦土地放開，土地價格回高�，F(xiàn)在只有政府從農(nóng)民手中去征地，才能城市化。其中有一個很重要的問題是，正是因為政府征地有兩個條件，一是土地管理規(guī)定的賠償?shù)乃�平。這個水平時非常低的。因為土地管理法剝奪了農(nóng)民就土地討價還價的權(quán)利。為什么只能按農(nóng)業(yè)用途來補償。什么意思呢？因為任何商品在交換的話時候，為什么要交換，因為交換會帶來紅利。這個紅利是什么？就是所有者的原來的價值評價和新的用途的價值評價之差。價格就看這中間討價還價的能力。如果土地真的能按照討價還價交易的話，那它的價格應(yīng)該在城市用途和農(nóng)業(yè)用途之間，而不是被限定在某一用途。況且土地管理法規(guī)定的原用途的賠償是低于原用途的真正的市場價格的。第二，政府又有強制力，它就是拿低價去拿土地，低價去拿就拿得更多。所以現(xiàn)在中國土地的使用效率時非常低的。張老師舉國一個例子，人均城市占地133平米。像正常的發(fā)達國家人均占地只有80多平米，但是它的人均居住面積是多少。所以政府拿了地有很大一部分是荒廢的。還有一個是城市結(jié)構(gòu)的不合理。所以其實是低價拿了土地卻又不能很有效得去使用。所以結(jié)果反而是一方面更多地占用農(nóng)地。一旦我們使土地自由交易，反而會更節(jié)約土地，不是使耕地受到侵害。我們認為控制市場的配置機制比政府管制更有力。這是20多年市場改革證明的了一點。其實我們在土地管理和原來計劃經(jīng)濟中的邏輯是一樣的，我不管，你們肯定出事；
但你不管，我們的效率更高。另一點是，即使是多占用耕地也是可以的。因為農(nóng)產(chǎn)品的價格非常低。我覺得恰恰按邏輯來談，應(yīng)該農(nóng)地再少一點，農(nóng)產(chǎn)品的價格高一點，我覺得這是比較合理的農(nóng)產(chǎn)品價格。這說明其實我們改革的空間彈性非常大，敏感度是非常小的。一方面進行了土地自由交易的改革，會使得占用農(nóng)地更少。但市場又要求農(nóng)產(chǎn)品價格更高。會造成什么問題呢？城市占的地少了，那么我們的農(nóng)地也不少，其中騰出了一大片是生態(tài)用地。我理想的是這樣。這個事不用盯得很緊，你就去做，做的結(jié)果肯定是好的。我相信中國共產(chǎn)黨有這么大的魄力。

　　第三個我要講的，是剛才嚴教授提的土地問題，很多市場經(jīng)濟的國家也有一些農(nóng)地的管制。美國有一個農(nóng)地保護政策法，為什么美國有這種法呢。它其實針對的是聯(lián)邦項的。實際上農(nóng)地使用中，政府是失靈的。聯(lián)邦政府有強大的財力，聯(lián)邦政府的官員沒有切身利害，可能就會濫用土地。所以它的監(jiān)管對象實際上是政府，不是土地的所有者。有這樣一句話特別重要：本法案并不授權(quán)聯(lián)邦政府以任何形式管制私有土地或非聯(lián)邦土地的使用，或以任何方式影響這些土地所有者的產(chǎn)權(quán)。這說明美國的土地制度是以市場為基礎(chǔ)的，他們擔心的實際上是政府。所以我覺得中國也是這個邏輯，其實我們今天看到的土地問題是政府失敗�，F(xiàn)在恰恰是一個悖論，沒有搞清楚我們現(xiàn)在農(nóng)地問題是什么原因。今年又出了一個《城鄉(xiāng)土地統(tǒng)籌法》，要把土地管制來存檔。我覺得這是極大錯誤的。

　　陶然：我覺得實際上產(chǎn)權(quán)市場化，農(nóng)民把現(xiàn)金拿到手，政府抽增值稅。我支持抽稅，抽稅后做戶籍人口改革。農(nóng)地轉(zhuǎn)為非農(nóng)地我覺得跟農(nóng)地所有權(quán)沒有關(guān)系。

　　這個項目里在以下幾個方面還可以深入討論：第一，如果農(nóng)地轉(zhuǎn)化成非農(nóng)地，那么這個談判到底是村集體、村兩委、農(nóng)民還是土地協(xié)會。很多村兩委和地方政府一搞，把錢分了。有些地方的選舉搞得不錯，但土地好的地方，利潤比較高的地方，選舉搞得比較好的就比較少。我們村之所以選不好，跟區(qū)或鄉(xiāng)政府是有關(guān)的。所以要怎么談判，還是要搞清楚的。只要基本的機制搞出來，中國的農(nóng)民還是很聽話的。

　　第二是政府當然是要做規(guī)劃的，不能隨便得擴張，這在發(fā)達國家也有。發(fā)達國家農(nóng)地轉(zhuǎn)非農(nóng)用也有管制，但主要是出于環(huán)境的考慮。中國完全地方化，中央到底起什么作用。我覺得中央不要給你用地指標，你自己有權(quán)利。但保證地方有房地產(chǎn)價格。價格不要超過GDP或老百姓收入價格的5個百分點。如果地少了，我就增加供。然后如果價格漲的慢下來了，我就減少供。我們現(xiàn)在的城市規(guī)劃一點用都沒有，完全可以被突破。那么要搞土地產(chǎn)權(quán)市場化，一定要搞規(guī)劃，怎么樣運行，采取什么樣的方式，我覺得這個問題應(yīng)該在項目中有一個體現(xiàn)。因為這是現(xiàn)在中央政府非常擔心的一個問題。

　　陳劍波：你現(xiàn)在是沒有規(guī)劃，讓農(nóng)民集體交易，弄不好價格比現(xiàn)在的價格還會低。為什么規(guī)劃不斷地在調(diào)整，因為78年以前我們的城市化是等于零的。78年之后的十幾年，城市化基本上也沒有動。是到90年代中期以后開始加速的。所以為什么法律規(guī)定這個規(guī)劃可以不斷地調(diào)？談判為什么能談得成，這是一個沒有辦法的事情。如果放開來，農(nóng)民自由談判的話，我覺得還需要很多很多的配套制度的設(shè)計，才有可能實施。把農(nóng)民搬到樓房，實際上它的面積縮小了很多，那宅基地實際上是損失的。

張曙光:我也不同意沒有任何管制。廣東省關(guān)于土地流轉(zhuǎn)有一系列限制，管制合理不合理，咱們可以研究。我覺得有意思的是，它是圍繞對農(nóng)村集體建設(shè)用地的用途作了嚴格限制。一條是通過出讓、轉(zhuǎn)讓和出租方式取得的農(nóng)村集體建設(shè)用地不得用于房地產(chǎn)開發(fā)。未經(jīng)原批準用地的人民政府或者由有批準權(quán)的人民政府批準的，不得改變宅基地的用途。還有對使用權(quán)收益也作了規(guī)定。農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的收益50%左右直接分給農(nóng)民，(點擊此處閱讀下一頁)剩下的50%一部分留給集體發(fā)展集體經(jīng)濟，其余用作農(nóng)民的社會保障。各個政府不可能沒有任何限制，中央也不可能接受。那就中央制定原則，各地方自己去弄。

　　陳劍波：還有代理人的問題。實際上廣東那里，得到的土地收益全都是村委會的。目前法律規(guī)定村委會是財產(chǎn)的代理人，所以這里面又有矛盾。

　　茅于軾：為什么房價往上漲，車價往下降呢？我覺得其實是供應(yīng)商沒有限制。說到底房價上去了，實際上就是土地管制。如果把土地放開，房價不會這么漲。其實保護耕地的問題是最大的。糧食安全問題，我覺得張老師的研究是有基礎(chǔ)的。他的研究有一個框架，有一個市場的存在，然后討論在這個情況下為什么會餓死人。其實不光是糧食，石油也是一樣。石油問題比糧食嚴重十倍還不止。糧食我們在出口，石油我們40%左右要進口，如果石油買不著，這就是很大的問題。因此保護全世界的市場是最重要的任務(wù)。市場要保護，不管哪個國家，誰出的價錢高就賣給誰。這就是市場規(guī)則。另外一個規(guī)則是全世界要尊重它。我們現(xiàn)在的能源市場的潛力是非常非常大的，因為能源價格全世界是不一樣的，差別很大，有很大的潛力可挖。糧食的情況稍微好一點，因為糧食沒有壟斷。

　　張曙光：政府能采用我們的研究更好，采用不了沒關(guān)系，我們再做我們的研究。有些可以做，但現(xiàn)在要打消政府的幾個顧慮。在土地問題上，我覺得恐怕私有化現(xiàn)在不但理論上有意識形態(tài)的限制，而且確實實踐上恐怕行不通。所以從權(quán)利這個制度上出發(fā)，同地同權(quán)，政府能夠采納這一點，這不光是土地問題上的突破，而且可能在市場問題上可能都有突破。土地公有還是私有現(xiàn)在是不能突破的東西，而且從目前來看，土地要是能夠流轉(zhuǎn)，還必須堅持合作的方式。不管是廣東還是昆山，個人如果去出租根本不可能，但集體居然做成了。

　　糧食安全問題需要碰一碰。我的碰的辦法是，理論上它是個偽問題，實踐上又值得關(guān)注。偽問題的原因不在于我們現(xiàn)在那些道理，我為什么這樣寫，我覺得有一點很重要，我們現(xiàn)在什么問題都是國家安全，國家安全不可討論，那些壟斷部門不能打破，民間不能進入國家安全。所以我不知道能不能巧妙地碰一下這個問題。

　　總的來說，我覺得這個報告，不管里面還有大家再討論的地方，但是我覺得有些問題說清楚了，有些政策給政府采用，政府也可以用此去說服別人。有沒有可能采納，這不取決于咱們，但我覺得如果能夠采納，如果某些地方能夠采用，也是對中國改革是一個推進。為什么呢？因為它已經(jīng)走到死胡同了，尖銳得沒辦法了，政府又找不出辦法。它的辦法就是管制，所以管制制造管制，管制得越強，轉(zhuǎn)用得越多，再管制就變成惡性循環(huán)了。已經(jīng)走不出來了。那么現(xiàn)在給一個辦法能夠走出這個迷宮，我想也有它的意義。

　　2007年08月03日

　　來源：天則

　　原文鏈接：http://www.unirule.org.cn/SecondWeb/DWContent.asp?DWID=369

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