國家權(quán)威的形成、結(jié)構(gòu)、形式和特性一直是政治學和行政學研究的焦點。把握某一特定國家權(quán)威的結(jié)構(gòu)形式和實際運作過程，是研究者更深入地對該國家和社會進行剖析，得出規(guī)律性結(jié)論的邏輯起點。長期以來，在對中國國家和社會問題的研究中，學者們， 特別是西方學者利用了這一權(quán)威現(xiàn)象學的分析工具，根據(jù)中國當代政治行政過程在不同 時期的變化發(fā)展，構(gòu)建了頗具解釋力的分析范式。三種對中國國家權(quán)威現(xiàn)象的分析范式先后在學界產(chǎn)生重大影響。

　　一種分析范式是“總體性社會”(Totalitarian Society)模式，[1]這一模式主要流行于80年代前，用于對前改革開放的中國進行分析。其立論的基本點是，中國是一個國家權(quán)威統(tǒng)攝一切領(lǐng)域的社會，國家強制和命令經(jīng)濟(Mandatory Economy)的實行，導致社會生活的高度政治化和集權(quán)化。在國家強制和命令經(jīng)濟的作用下，中國產(chǎn)生了體制僵化和經(jīng)濟匱乏的弊端。但是這一分析范式始終面對著來自學界的不同聲音，即使在國家高 度集權(quán)、命令經(jīng)濟占統(tǒng)治地位的歷史時期，學者們也不盡贊同這樣的觀點，他們認為當 代中國政治行政過程從來就充滿著國家無力統(tǒng)攝的不確定因素，國家權(quán)威表面高度集中的內(nèi)部，政治博弈和行政紛爭的暗流在悄然涌動。[2]不過在當時的學界，由于這一分 析范式能把握中國國家權(quán)威表現(xiàn)出的根本特征，它仍然是比較而言的最強有力的解釋工具。但是這一分析范式有理由為那些研究改革開放后中國問題的學者所拋棄，因為內(nèi)在 學理上的僵硬使得它難以對變化迅疾的中國政治行政過程作出合理的說明。面對飛速變 化的中國，它的解釋力已經(jīng)喪失。

　　在對改革開放后的中國有了進一步的了解和初步研究后，另外一些學者試圖提出一種新的分析范式來取代“總體性社會”的分析框架。學者們敏銳地觀察到了中國社會的利益分化和國家權(quán)威運作過程的變化，試圖直接套用西方多元政體下的利益群體(Interest Group)分析范式，[3]認為改革開放后的中國政治行政過程受到了來自不同的、分立了的利益群體的左右。學者們站在國家和社會兩分法角度上的個案研究和經(jīng)驗 論證也試圖在為這一分析范式提供支持的證據(jù)。但是這個分析范式的致命弱點在于它忽 視了外在于國家權(quán)威的體制外權(quán)威根本就無法在中國存在的事實。社會利益的分化必然產(chǎn)生利益的群體是一回事，但利益群體是否能對政治行政過程產(chǎn)生影響，影響有多大， 這是另一回事。觀察到中國社會利益分立的事實，但據(jù)此就認為中國的政治行政過程受 到利益群體的支配，這種立論是站不住腳的。中國意義上的“利益一致的人們”并不是西方多元政體下的“利益群體”，缺少權(quán)威的“利益一致的人們”即使對政治行政過程 有影響，這樣的影響在一般意義上也是微小的�？梢�，利益群體的分析范式在學界的影 響就必然大打折扣了。

　　在對中國國家權(quán)威問題的研究上，當下出現(xiàn)了另外一派非常值得關(guān)注的觀點，值得一提的是，這派的觀點以其對改革開放以來中國國家政治行政過程的獨到之處在學界產(chǎn)生著越來越大的影響。其核心論點是，在高歌猛進的中國現(xiàn)代化進程中，中國的國家權(quán)威正受到越來越大的威脅，這個威脅主要的不是來自于體制外的異己力量的挑戰(zhàn)，而是來自于體制內(nèi)部的權(quán)力持有者們對國家權(quán)威的分割和交易，國家權(quán)威正經(jīng)歷著一場碎裂化的過程。[4]在經(jīng)濟市場化的進程中，國家的權(quán)威進行著另外一種市場化。國家權(quán)威作 為一種稀有的價值物可以通過一種類似于商場談判的方式取得，這一資本化的權(quán)力將在進一步的交換和使用中實現(xiàn)只有少數(shù)人才能分享的增值。在當下中國，國家權(quán)威是碎裂化的權(quán)威(Fragmented Authority)，政府過程成了可以談判的對象(Negotiated State)。對中國國家權(quán)威的這種觀察與公共管理學者們慣常使用的尋租理論不謀而合，它與尋租理論一樣，是對政府權(quán)力腐敗問題的富有洞見的政治經(jīng)濟學分析。本文引入并將使用這一概念對中國國家權(quán)威碎裂化的成因、表現(xiàn)、影響和對策進行分析。

　　一、國家權(quán)威碎裂化的成因剖析

　　無論是傳統(tǒng)的中國還是現(xiàn)代的中國都是一個超大型的社會，管理這樣的一個超大型社會必須有一個強有力的中央政府，這幾乎是所有研究中國問題的學者們的共識。新中國成立后構(gòu)建起來的中央政府不但是強有力的，而且是全能的。公有制、計劃經(jīng)濟和社會的高度組織化，使得中國政府的權(quán)威提高到了前所未有的程度，它能夠調(diào)動一切潛在的社會力量去為既定的目標奮斗。但國家權(quán)威和國家命令的無處不在，國家的無所不能、無所不管卻窒息了社會的生機和活力，導致了體制的僵化和市場的萎縮。國家對社會要求反應(yīng)的不靈敏，常常使得它遭遇政策上的失敗。國家生活的政治化和社會生活的行政化在造就了一個龐大的“利維坦”的同時，卻無法讓它生機勃勃。

　　所以改革一開始就是從改變舊有的經(jīng)濟體制和政治體制開始的，打破舊體制，讓生產(chǎn)力從固有的束縛中解放出來是改革的核心目標。體制是政治權(quán)力和經(jīng)濟利益的結(jié)構(gòu)方式，是國家權(quán)威的運行方式。因此，對體制的改革就是對國家權(quán)威結(jié)構(gòu)的變革。中國的改革是循著“摸著石頭過河”的思路的漸進的增量改革(Incremental Reform)，這也意味著國家權(quán)威的變革主要集中在如何使它更好地運行上。改革政策的初創(chuàng)者深刻認識到國家權(quán)威高度集中在中央政府之手，是體制僵化的主要原因。因此，中國的改革在現(xiàn)實中是循著“放權(quán)讓利”的途徑走的。給地方、部門和企業(yè)以自主權(quán)，承認它們的權(quán)利和利益，調(diào)動它們的積極性和創(chuàng)造性，推動社會經(jīng)濟的發(fā)展，這是改革的必然選擇。從理論上說，國家向地方和部門的放權(quán)和分權(quán)不必然就導致國家權(quán)威的碎裂化。但這需要幾個約束性條件。一是中央政府始終控制著國家權(quán)威的運行方向，國家權(quán)威能夠制約地方和部門權(quán)威的離心傾向和自我擴張的沖動，使得落實在中央、部門和地方各個層面上的國家權(quán)威保持集權(quán)和分權(quán)的統(tǒng)一，避免權(quán)力的山頭化；
二是國家向部門和地方授權(quán)的范圍 和程序要在憲政的框架下依法進行，避免盲目和隨意；
三是部門和地方再向次一級的部 門和地方授權(quán)也要納入制度化的軌道；
四是國家能夠建立一整套對分權(quán)后地方和部門的監(jiān)控機制，避免部門和地方的權(quán)力自利和權(quán)力私有。

　　在實際的放權(quán)和分權(quán)的活動中，國家要始終面對這樣的難題：一是如果放權(quán)和分權(quán)的對象是一個組織--例如部門和地方，那它就要面對作為一個有機體的組織的自主性(Autonomy)和自由裁量權(quán)(Discretion)的問題，即放權(quán)和分權(quán)的限度問題。這是一個很 難把握的尺度，如果放權(quán)分權(quán)太少，該組織將仍然缺乏積極性；
如果放權(quán)分權(quán)太多，則會刺激該組織的離心傾向和自我擴張欲望。二是如果授權(quán)的對象是個人，國家就必須面 對作為“理性人”或“經(jīng)濟人”的自利意識和自利行為。尤其，另外一個難題令國家更 加難以解決，即放權(quán)和分權(quán)的對象表面上是一個組織，卻在實質(zhì)上有可能被個人接管。個人和組織角色的混雜不清，常常導致國家權(quán)力主體的缺失。國家權(quán)力主體的缺失使得 集體行動的損失落在國家身上，集體行動的果實卻被個人摘取。這一過程也意味著，公 共權(quán)力常常被非公共運用，公共利益被少部分個體的私欲瓜分，公共權(quán)力被當成了謀取特殊利益的工具。[5]

　　放權(quán)和分權(quán)過程中的難題無論在什么社會制度下的國家都難以避免。在法治程度比較高、法制比較健全的國家，國家與社會、政府與企業(yè)、政府與市場的權(quán)限有著法律的規(guī)定性，其權(quán)力內(nèi)容和權(quán)力程序都是法定的。雖然人際關(guān)系的因素、資本的力量都可以對由法律確定的權(quán)限進行干擾，但是長期的法治傳統(tǒng)使得任何不確定的干擾都不可能在大的范圍和較長的時期對法的剛性構(gòu)成真正的挑戰(zhàn)。因此，法治的傳統(tǒng)和實踐是這些國家克服放權(quán)和分權(quán)難題的可靠保證。以美國為例，聯(lián)邦政府的權(quán)限和州政府的權(quán)限分別以概括和列舉的方式進行劃分，同時，聯(lián)邦政府的權(quán)限和州政府以及地方政府的權(quán)限又通過憲法修正案和聯(lián)邦最高法院的判例進行不斷調(diào)整，逐漸趨于更加合理。[6]在中國， 情形則與此不同，無論是在計劃經(jīng)濟時期還是市場經(jīng)濟階段，在中國實行的分權(quán)都是行政性的，哪些權(quán)力應(yīng)該保留在中央手中，哪些權(quán)力應(yīng)該下放給地方、部門和企業(yè)并不明確。這樣的放權(quán)和分權(quán)過程有著很大的靈活性，所以在改革開放之初，靈活的分權(quán)政策和措施煥發(fā)了地方、企業(yè)和基層的積極性和自主精神，在經(jīng)濟上取得了很大的成就。但是，這種靈活性的另一面就是隨意性和盲目性。在計劃經(jīng)濟時期的歷次權(quán)力下放，盡管都陷入了“一放就亂，一收就死”的怪圈，但是國家始終能夠做到收放自如，保持了國 家權(quán)威的完整性。國家之所以能做到這一點，原因在于：一是國家保持了強大的調(diào)控力 量，財權(quán)、事權(quán)、人權(quán)在中央的集中統(tǒng)一使得國家避免了下放的權(quán)力在部門、地方和基層的被分割和截留；
二是超強的意識形態(tài)整合力以及連續(xù)的政治運動不斷強化著中央權(quán) 威，“全國一盤棋”的思想始終主導著人們對國家權(quán)威的認識。但是在中國進入市場取 向的改革后，上述兩種國家權(quán)威的保障力量都遭到了削弱。在國家分權(quán)的實踐中，在經(jīng)濟上實行的是“財政包干制”，在行政上實行的是“政治承包制”，即有的學者所謂的 “壓力型體制”。[7]“財政包干制”和企業(yè)承包制使得國家喪失了“包干外收益的索取權(quán)”--所謂“交足國家的，剩下都是自己的”。而且，隨著經(jīng)濟的加速發(fā)展，這種 “包干外收益”的數(shù)額會越來越大，“包干外收益”成為一種可以將國家排除在外的只在小共同體中分配的價值物。[8]這正是小共同體權(quán)威滋長起來的經(jīng)濟基礎(chǔ)，也是國家 權(quán)威碎裂化的開始。行政過程中的“政治承包制”也意味著國家放棄了對承包外行政權(quán)力的監(jiān)控權(quán)，國家首先設(shè)定了各種硬性指標和禁止性規(guī)范，只要部門、地方和基層達到 了國家各項硬性指標的規(guī)定，不違背各項禁止性規(guī)范，它們的行動就是自由的。這種外 在于國家權(quán)力監(jiān)控的行政自由裁量權(quán)為國家設(shè)定的片面的官員政績評價標準所強化。這個政績評價標準之所以片面，主要表現(xiàn)在它以經(jīng)濟增長速度為核心排斥了其他評價標準 的存在。在財政包干和政治包干制度的誘導下，各級政府和部門演變成“企業(yè)化政府” (Entrepreneurial Government)和“企業(yè)化部門”(Entrepreneurial Department)。[9 ]企業(yè)化政府和企業(yè)化部門利用“包干外收益”和外在于國家監(jiān)控的行政自由裁量權(quán)追求個人和小共同體利益的實現(xiàn)，在實踐過程中它們又將董事長和總經(jīng)理的角色混同于一 身，既是規(guī)則的制定者，又是規(guī)則的執(zhí)行者，全力追求地方利益最大化、部門利益最大 化、直至個人利益最大化的目標。地方利益最大化和部門利益最大化意味著地方和部門放棄了對作為整體而存在的國家權(quán)威的維護責任，地方利益至上、部門利益至上替代了 國家利益至上的原則；
個人利益最大化導致了行政腐敗的滋生和蔓延。國家陷入了所謂 “諾斯悖論”的困境，即現(xiàn)代化的發(fā)展需要依靠地方利益的成長和地方力量的增強，需要依靠地方和基層推動經(jīng)濟發(fā)展和社會進步，但是地方和基層的自利行為和對國家權(quán)威 的分割和交易又可能成為經(jīng)濟現(xiàn)代化和社會進步的阻礙因素。

　　在由放權(quán)和分權(quán)所引起的博弈中，一方面經(jīng)濟得到了發(fā)展，社會各方面的利益主體意識增強，另一方面國家這個大共同體的權(quán)威正在相對削弱。這一發(fā)展趨勢引起了學者關(guān)于“國家能力”問題的思考，有識之士提出警示，希望中國避免“弱國家和弱社會”局面的出現(xiàn)。[10]分稅制的實現(xiàn)似乎為增強國家的調(diào)控能力開辟了新的途徑，但是國家權(quán)威碎裂化的趨勢仍然不可遏制。分稅制有利于公共權(quán)力在中央和地方中間的合理分配，有利于國家宏觀調(diào)控能力的增強，但卻無法從根本上遏制勢力壯大了的各小共同體的權(quán)力主體的自利意識和擴張沖動。而且隨著地方財政的日益緊張，各項經(jīng)濟建設(shè)和社會管理的費用快速增長，官員個人開支的增長需要和提升生活質(zhì)量的壓力的增加，地方、部 門和基層權(quán)力主體變得越來越自利，官員也變得越來越富有擄掠性(Predatory)。[11] 究其根本原因，還在于國家始終缺少克服國家權(quán)威碎裂化的約束性條件，國家也無法找到解決“代理人”危機的有效辦法。

　　首先，改革開放以來的放權(quán)和分權(quán)始終未有達到制度化的水平，行政性分權(quán)始終占據(jù)著主導地位。憲法、地方各級人們代表大會和地方各級人民政府組織法雖然對中央政府 和地方政府的權(quán)限，中央以及各級地方人們政府管理國家事務(wù)、經(jīng)濟建設(shè)和社會生活都 有規(guī)定，(點擊此處閱讀下一頁)

　　但由于這些規(guī)定只是原則性的，缺乏相對完善的配套法律，因而憲法和法律在放權(quán)和分權(quán)的內(nèi)容和程序方面都不具備可操作性，放權(quán)和分權(quán)只能依靠政策性的調(diào)整來 實行。放權(quán)和分權(quán)政策潛在的公共政策特性，即可博弈性，意味著放權(quán)和分權(quán)多半是權(quán) 變和策略的。國家權(quán)力的可放可收、可伸可縮在國家的本意來說是要保持權(quán)變操中央的機動和靈活，但也因此留下了大量的灰色的可競爭的權(quán)利領(lǐng)域，為國家權(quán)力在部門、地 方和基層的被截留和交易留下了空間。

　　其次，放權(quán)讓利既然是一種巨大的經(jīng)濟和社會發(fā)展的動力，那么國家為避免這種動力的被削弱，特別是避免曾經(jīng)出現(xiàn)的“一放就亂，一收就死”的惡性循環(huán)局面的出現(xiàn)，就不能停止向部門、地方和基層的放權(quán)和分權(quán)。在“亂”和“死”之間，國家的考量是：“亂”并非不可治理，但“死”決不可容忍，即所謂“發(fā)展才是硬道理”，但是這種“發(fā)展國家”(Developmental State)的戰(zhàn)略往往是在制度缺失條件下由國家官僚機構(gòu)強行推進的。如果沒有與官僚機構(gòu)并行的權(quán)力對官僚的權(quán)力進行監(jiān)督制約，國家權(quán)力將不可避免地被濫用。這在那些曾經(jīng)利用威權(quán)政體來推行發(fā)展國家戰(zhàn)略的國家中有過明顯的表現(xiàn)，就像在拉丁美洲國家和亞洲的韓國曾經(jīng)出現(xiàn)的那樣。[12]

　　再次，“代理人危機”在現(xiàn)時的中國背景下尤其難以得到解決。應(yīng)該指出的是，“代理人危機”在任何現(xiàn)實存在的政治經(jīng)濟制度下都普遍存在，但問題是能不能找到治理之道。憲政民主制國家利用權(quán)力的分立和制衡在很大程度上克服了政治代理人的危機，現(xiàn)代企業(yè)中實行的董事會制度和經(jīng)理負責制，以及硬性的預算約束也不失為克服經(jīng)濟“代理人危機”的有效辦法。但是在中國的特殊情境下，是什么原因使得“代理人危機”變得如此嚴重呢？從根本上來說，兩大原因使得代理人危機無法在中國背景下得到有效治理，其一是行政上的權(quán)力制度，其二是經(jīng)濟上的產(chǎn)權(quán)制度。在代理人危機造成的后果方面，人們以往總是把部門、地方和基層的權(quán)力自利和權(quán)力擴張當作是放權(quán)和分權(quán)的直接結(jié)果，因而認為代理人危機，以及由此造成的國家權(quán)威的碎裂化是由于國家放權(quán)和分權(quán)的量的積累的結(jié)果，即國家權(quán)威碎裂化是國家權(quán)力下放得太多了。在這樣的邏輯下，人們提出的相應(yīng)政策也只有在權(quán)力下放和權(quán)力上收之間徘徊。但是這樣的爭論限定了問題討論的深度和范圍，第一是無法回答為什么國家權(quán)力會從作為形式上的代理人的一級組織手中轉(zhuǎn)而落入個人手中，二是無法明確如何才能從根本上克服代理人危機，從而制止國家權(quán)威的碎裂化。只注意縱向權(quán)力的下放和劃分，而較少注意同一官僚層級的權(quán)力制衡和約束，既使得人們關(guān)于放權(quán)和分權(quán)的爭論無法深入，也使得這樣的爭論難以獲得有效的政策結(jié)果。事實上，正是由于同一官僚層級的權(quán)力過于集中，缺乏制度化的監(jiān)督和制約，才使得復制、下放到更低一個官僚層級的權(quán)力也帶上了集權(quán)的性質(zhì)。缺乏權(quán)力分享和制衡的機制也使得任何下放了的權(quán)力極易從集體或組織手中轉(zhuǎn)移到個人手中，從而使得代理人危機變得更加復雜。掌握了權(quán)力的個人總是尋找借口規(guī)避個人給集體帶來的損失，制造理由竊取集體行動的果實。原來下放給一個集體或組織的權(quán)力落入了個人之手，而這個集體或組織又無法監(jiān)督約束領(lǐng)導人手中的權(quán)力，那么國家權(quán)威的碎裂化從根本上就變成了一種國家權(quán)力的個人化和私有化，也就是國家權(quán)威的空心化(Hollowed Out)。國家、集體和組織變成了一個空殼，而個人才是公共權(quán)力真正的主體。這是從行政權(quán)力制度方面說的。從產(chǎn)權(quán)制度方面來說，由于國家作為產(chǎn)權(quán)所有者的任務(wù)是使公共財產(chǎn)在現(xiàn)代化過程中獲得最大限度的增長，像行政上的放權(quán)和分權(quán)一樣，國家也必須將管理公共財產(chǎn)和使公共財產(chǎn)增值的權(quán)力交給代理人。如果國家缺少有效的對國有財產(chǎn)的監(jiān)管體制，國家的財產(chǎn)所有權(quán)極有可能落空，出現(xiàn)所謂的“國家財產(chǎn)所有者虛位”的現(xiàn)象。甚而，如果國家不能有效控制和約束獲得了財產(chǎn)代理權(quán)的代理人們的行為，國家財產(chǎn)就會被日益變得自私自利的取得了財產(chǎn)代理權(quán)的個人所攫取。另外一些學者從公共利益的角度對這一現(xiàn)象進行了分析，指出：“公共利益的共享性導致公共利益主體"虛位"，即表面上人人占有公共利益，但由于它并非個體公眾的私利，實際上并沒有人對公共利益負責�！盵13]

　　上述分析和認識已經(jīng)成為眾多學者所關(guān)注。一個甚為悲觀的結(jié)論是，如果不積極致力于監(jiān)管制度的創(chuàng)新以及監(jiān)督約束機制的發(fā)現(xiàn)，即使放權(quán)和分權(quán)落實在集體或組織手中，而沒有被個人所占有，也不能避免國家權(quán)威的被濫用和國家權(quán)力的被分割和被交易。第一是因為集體行動極易為個人所操縱，從而有可能偏向個別人或一些人的利益；
二是因為一個小的集體選擇也可能背離更大的共同體的旨趣。人們討論的權(quán)力代理人的“兩手論”給了我們以極大啟發(fā)。學者們認為，權(quán)力代理人在兩種不同條件下分別使用兩種不同的方式濫用權(quán)力，為自己謀取私利。[14]其一是，當國家要求放松對經(jīng)濟的干預和操 縱力度，政府官員對市場的管制范圍和權(quán)限遭到了限制的條件下，作為國家權(quán)力代理人的官員的腐敗主要是通過個人的私下的活動，運用“攫取之手”，即英文所謂“Grapping Hand”，為自己謀取權(quán)力租金，也就是通過個人權(quán)力腐敗獲得私人利益。這種情形比較常見于俄羅斯和東歐類型的從計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌的國家。其二是，在 軟預算條件下，當國家需要依賴作為權(quán)力代理人的各級政府及其官員在經(jīng)濟生活中的自 主性來推動經(jīng)濟轉(zhuǎn)型和發(fā)展的條件下，官員的公共權(quán)力腐敗主要通過對“幫助之手”，即英文所謂“Helping Hand”的運用，來為本集團和個人謀取私利。這時的腐敗有兩種 表現(xiàn)形式，一種是集體性的腐敗，就是將國家權(quán)力化為本部門、本地方、本集團的權(quán)力，通過公共權(quán)力的部門化、地方化和集團化來謀取與官員個人利益相統(tǒng)一，與公共利益 相分裂的小集體利益。一種是我們上面提到的個人性的腐敗。但是，由于這個時候在集 體性的腐敗和個人性腐敗之間存在著比較風險上的不同，即作為集體性的腐敗披的是公共決策的外衣，不易被發(fā)現(xiàn)，并且容易逃避懲罰，因而成本低，比較風險��；
而個人性 腐敗往往表現(xiàn)赤裸，容易被發(fā)現(xiàn)，因而成本高，比較風險大。這時，比較成本和風險使 得腐敗官員自覺采取集體行動來規(guī)避風險，逃避打擊。這種情形比較常見于中國這樣的轉(zhuǎn)軌國家。但是，即使在中國這樣的轉(zhuǎn)軌國家，在轉(zhuǎn)軌的各個階段上腐敗的方式也有所 不同：盡管集體腐敗和個人腐敗在各個階段同時并存，但在財稅包干的制度條件下，腐 敗往往通過“幫助之手”來實現(xiàn)，在分稅制的條件下，腐敗往往通過“攫取之手”得以實現(xiàn)，腐敗變得更加私人化。但是，無論何種形式的腐敗都構(gòu)成了國家權(quán)威的實際威脅 ，都對國家的權(quán)威嚴整性構(gòu)成了嚴重的挑戰(zhàn)。就如早在幾百年前偉大的啟蒙思想家盧梭 曾警告的那樣：“當政府的成員分別地篡奪了那種只能由他們集體加以行使的權(quán)力時， ……這時候，可以說有多少行政官就有多少君主，同時國家的分裂也不亞于政府，它不 是滅亡，就是改變形式�！盵15]

　　二、國家權(quán)威碎裂化的現(xiàn)實表現(xiàn)

　　通過以上分析，我們可以得出國家權(quán)威碎裂化的基本命題，即：一、國家權(quán)威碎裂化是在國家追求現(xiàn)代化發(fā)展戰(zhàn)略目標，執(zhí)行放權(quán)和分權(quán)策略過程中產(chǎn)生的意外后果(Unintended Consequences)；
二、國家權(quán)威碎裂化的實質(zhì)是國家權(quán)威在經(jīng)濟市場化中 的政治市場化，是將國家權(quán)威按照資本運營原則進行瓜分和交易，它的最根本動因是掌握公共權(quán)力的政府官員在市場經(jīng)濟條件下的逐利沖動；
三、國家權(quán)威碎裂化的蔓延表明 ，國家權(quán)威的運行和行使缺乏一整套監(jiān)管制度和監(jiān)督機制，反腐敗不力的主因在于國家 權(quán)威監(jiān)管制度的缺失和監(jiān)督機制的不完善；
四、國家權(quán)威碎裂化的更深層原因在于政府自身的定位不準，政府職能扭曲，而政府職能轉(zhuǎn)變不能順利實現(xiàn)的深層原因在于政府權(quán) 力可以在市場經(jīng)濟條件下為一部分人、一些部門、地方和單位帶來權(quán)力租金；
五、腐敗 是國家權(quán)威碎裂化的一個結(jié)果，但同時加重了國家權(quán)威碎裂化的程度，腐敗的被遏制，國家權(quán)威碎裂化和腐敗之間惡性循環(huán)的結(jié)束有賴于一整套強有力的治理措施的推行。

　　上述命題是國家權(quán)威碎裂化在認識論上的解釋，國家權(quán)威碎裂化在現(xiàn)實中有著種種表現(xiàn)，研究這些表現(xiàn)，通過對國家權(quán)威碎裂化現(xiàn)象學的把握，有助于深化人們對問題實質(zhì) 的認識。概括起來，國家權(quán)威碎裂化表現(xiàn)在如下方面：

　　一是在公共政策制定過程中部門、地方和單位利益對作為公共利益的國家利益的消解、侵蝕和忽略。應(yīng)該看到，在社會主義國家中存在著國家利益、地方利益、部門利益、單位利益，以及個人利益之間的不一致，并且這種不一致也為人們所承認。但是，公共政策目標的制定就是在相互沖突的目標問題之間找出那些最需要拿出措施來予以解決的目標問題，其原則是帕雷托最優(yōu)，即目標問題的解決既可以使少數(shù)人獲益，同時又不會 使大多數(shù)人的利益受損，或者反過來說，目標問題的解決在增進大多數(shù)人福祉的同時， 不影響少數(shù)人境遇的改善，這是公共政策“公共性”的集中體現(xiàn)�！霸诿裰魃鐣�，公共政策表現(xiàn)為集中選擇的結(jié)果，因而在理論上，公共政策的制定應(yīng)該具備帕雷托最優(yōu)， 以社會利益最大化為目標。”[16]但是，在現(xiàn)實的決策過程中，一些部門、地方和單位總是從自身利益出發(fā)，其決策的原則不是超越于自身利益的局限，忠實于以國家政策形 式反映出來的國家利益，而是將本部門、本地方和本單位的利益凌駕于國家利益之上， 或以本部門、本地方和本單位的土政策替代國家的政策，或通過對國家公共政策的抵制、歪曲、變通、截留、附加等等手法，對公共政策過程施加影響，以達到使本部門利益 、本地方利益或本單位利益最大化的目的。這就是所謂“上有政策、下有對策”。人們 經(jīng)常發(fā)現(xiàn)的一個現(xiàn)象是，當國家出臺一項政策之后，一些部門、地方和單位總會發(fā)布一些“因地制宜”靈活的操作性規(guī)定，這些所謂“原則性與靈活性”相結(jié)合的土政策，破 壞了國家政策的統(tǒng)一和完整性的要求。由于一般情形下土政策的制定和實施打的是擦邊 球，由于行政成本的昂貴，國家在撤銷、糾正這些土政策時，多數(shù)時候難以有所作為。盡管如此，當前國家常常要求撤銷和變更那些與中央政策相抵觸、相違背的地方性和部 門性的規(guī)章和條例已經(jīng)充分說明，國家權(quán)威的被玩忽已經(jīng)達到使中央政府難以忍受的程 度了。

　　二是行政執(zhí)行過程中的有令不行、有禁不止，以及行政執(zhí)法過程中的有法不依、執(zhí)法不嚴、違法不究、知法犯法、徇私枉法和貪贓枉法。有令必行、有禁必止是國家權(quán)威嚴整性的基本要求，其根本著眼點在于國家的憲法、法律、政策在適用范圍內(nèi)不得隨意變更，以保證公共意志徹底完全的實現(xiàn)。有令不行、有禁不止是對作為總體性的國家權(quán)威的挑戰(zhàn)，它發(fā)展的結(jié)果就是國家權(quán)威的碎裂化。國家也三令五申在行政執(zhí)法過程中要做到有法可依、執(zhí)法必嚴、違法必糾。但是，一些部門、地方、單位和執(zhí)法者個人在現(xiàn)實利益的誘惑下總是對之置若罔聞，甚至以身試法，以利益或人情代替原則和法律，徇私枉法、貪污受賄、進而敲詐勒索、魚肉群眾。經(jīng)驗說明，在現(xiàn)實的行政過程中，只要執(zhí)法者個人手中握有權(quán)力，他們就極有可能濫用這種權(quán)力。這首先是執(zhí)法者作為經(jīng)濟人的邏輯使然，在經(jīng)濟人理性的驅(qū)使下，執(zhí)法者個人常常忘記了手中權(quán)力的公共性，而將這種權(quán)力看作是可以用來兌現(xiàn)某種個人需求的“租”，所謂“設(shè)租”就是排除公共權(quán)力的公共性，將權(quán)力化為私有，使其獲得可以交易的屬性，從而在“設(shè)租者”和“尋租方”共同信守的私規(guī)則下實現(xiàn)權(quán)力的交換價值。而且，由于政府是政治體系的主體，擁有高度的壟斷權(quán)，“這種壟斷權(quán)既是代表國家履行其行政職能的所必備的條件，又是其中一些不法官員以犧牲公眾利益為代價來謀取私利的客觀制度基礎(chǔ)”。[17]這樣，執(zhí)法者個人的逐利動機和獲利可能就獲得了一種制度安排上的便利，使得國家更難以防止執(zhí)法者 對公共權(quán)力的濫用、分割和交易。

　　三是行政自由裁量權(quán)的濫用。行政自由裁量權(quán)是公共權(quán)力機關(guān)依法賦予行政組織和個人的對于行政對象的依法相機處置的權(quán)力。行政自由裁量權(quán)存在的理由在于行政過程的復雜和多變，在于行政主體和行政對象的能動性質(zhì)。從這個意義上說，行政自由裁量權(quán)的存在是客觀的、普遍的。但是，正是由于行政自由裁量權(quán)的普遍存在，以及它在現(xiàn)代社會的膨脹使得人們格外警惕它的危險性。行政自由裁量權(quán)的強制性質(zhì)和它內(nèi)在的擴張趨向都要求必須將這種權(quán)力的行使嚴格加以限定。首先是行政自由裁量權(quán)的行使必須符合法定的程序和原則，(點擊此處閱讀下一頁)

　　任何超越法律規(guī)則和程序的自由裁量行為都是對這種權(quán)力的濫用；
其次，行政自由裁量權(quán)的行使必須受到事前和事后的嚴格監(jiān)督。如果行政自由裁量權(quán)的行使缺乏上述程序和原則的要求和限制，它必將成為脫韁的野馬，橫沖直撞，帶來危害。事實上，由于行政程序的不完備和行政監(jiān)督機制的乏力，行政自由裁量權(quán)的濫用在我國行政實踐過程中達到了觸目驚心的程度。舉凡公安、城建、環(huán)保、衛(wèi)生、海關(guān)、質(zhì)檢、財政、工商、稅務(wù)、土地管理等部門，手中都掌握有行政審批、審查、評比、處罰的權(quán)力。這些行政實體都有著因人而異、因地而異、因時而異、因事而異決定誰將獲得、獲得多少獎賞和懲罰的權(quán)力。在該管與不該管之間、在該罰不該罰之間、該批與不該 批之間留有巨大的自由行使行政裁量權(quán)的空間。誠如有學者所指出的那樣：“過大的自 由裁量權(quán)很可能促成權(quán)錢交易”。[18]行政權(quán)力的行使和運用在很大程度上不是取決于 政府的法律、規(guī)制和政策，而是取決于掌握著這些權(quán)力的行政管理者的個人意志。如果缺乏行政倫理的內(nèi)在規(guī)范、缺乏監(jiān)督制衡機制的外在約束，掌握著行政自由裁量權(quán)的個 人或組織，在經(jīng)濟理性和逐利沖動的導引下難免不會違規(guī)操作，無意有意之中忽視或抹 煞行政自由裁量權(quán)和行政腐敗之間的界限，將個別意志凌駕于公共意志之上，將個人權(quán)力凌駕于公共權(quán)力之上，讓自己的一己之欲得到滿足，卻讓國家和社會一般民眾吞下腐 敗的苦果。不受羈絆的行政自由裁量權(quán)導致的是公共權(quán)力的墜毀和國家權(quán)威嚴重碎裂化 的局面。

　　四是在行政過程中對非正式規(guī)則的默認和遵守代替了對正式規(guī)則的信賴和堅持。正式規(guī)則是特定組織以成文的形式規(guī)定的、要求普遍得到遵守的法律、規(guī)章、制度、紀律、原則等等。它的淵源是特定組織--譬如國家的整體意志和愿望，維護的是特定組織全體的利益和價值，它的特性是確定、清晰和普遍。而非正式規(guī)則是社會群體通過社會心理、風俗、習慣、傳統(tǒng)、認同、偏見等維系的，為某些個人或人群所贊成的行為規(guī)矩，它的特性是特殊、具體和模糊。正式規(guī)則倡揚的是普遍正義、全體價值和理性主義；
而非正式規(guī)則倡導的是特殊正義、個別價值和特殊主義。正式規(guī)則類似于韋伯的法理型權(quán)威，而非正式規(guī)則類似于韋伯的傳統(tǒng)型權(quán)威。一般地說，現(xiàn)代普遍的、理性主義權(quán)威發(fā)展和確立的歷史，就是法理型的正式規(guī)則逐漸排斥和代替?zhèn)鹘y(tǒng)型非正式規(guī)則的過程。因此，現(xiàn)代行政的取向應(yīng)該是以正式規(guī)則取代非正式規(guī)則，以法理代替人情、以法治代替人治，以包括行政權(quán)力在內(nèi)的國家外部權(quán)威整合分立的、散漫的、特殊的內(nèi)部權(quán)威。但是，在我國現(xiàn)實的行政過程中，人們常常看到的是相反的景象。人們常�？吹降氖侨饲槿〈朔�、人治代替了法治、非正式規(guī)則代替了正式規(guī)則，一些特殊的、個別的、分立的、彈性的內(nèi)部規(guī)則取代了普遍的、確定的、形式的、規(guī)范的行政法規(guī)，成為行政主 體和行政對象默認和崇奉的原則，這是我國行政體制和行政運行難以實現(xiàn)現(xiàn)代化的最大 的阻力之一。非正式規(guī)則的盛行使得行政主體將行政相對者區(qū)分為“內(nèi)部人”和“外部人”、“圈子里的人”和“圈子外的人”、“自己人”和“非自己人”，對于前者一切都可便宜行事，對于后者則無端挑剔、百般刁難。而行政者對不同行政相對人使用不同規(guī)則的動因最終還在于他們更容易從“自己人”、“內(nèi)部人”、“圈子里的人”那里獲得好處，降低交易成本、規(guī)避風險，逃避打擊，但客觀上的危害卻是國家權(quán)威的被割裂 和出賣。

　　三、克服國家權(quán)威碎裂化的對策

　　國家權(quán)威碎裂化已經(jīng)成為我國公共政策領(lǐng)域和政府行政領(lǐng)域里的一個重要問題，造成了嚴重危害和消極影響，如果不想辦法加以解決，必將帶來更嚴重的后果。針對國家權(quán)威碎裂化的成因及其在現(xiàn)實中的表現(xiàn)，本文提出克服這一難題的對策如下：

　　一是制度整合。制度整合的含義有這么兩個方面，其一是制度建設(shè)。制度建設(shè)是要在維護國家權(quán)威完整性和嚴肅性的目標導引下，建立和完善公共政策和公共行政領(lǐng)域中涉及國家權(quán)力運作的程序、規(guī)范和法律。重點規(guī)范那些容易造成國家權(quán)威流散的制度部分 和制度環(huán)節(jié)，使得公共權(quán)力的運作做到有法可依，使得國家權(quán)力的各個部分和各個環(huán)節(jié) 都有制度化的保障，填補制度缺失、填塞制度漏洞，從根本上防止國家權(quán)力的被分割、濫用和交易。其二是制度創(chuàng)新。制度創(chuàng)新是制度建設(shè)的核心，制度創(chuàng)新不僅要求國家權(quán) 力的運作做到有章可循、有法可依，而且要在更高層次上為國家權(quán)力的運作提供價值目 標和實現(xiàn)這種價值目標的新的制度框架。制度創(chuàng)新是價值和制度之間的有機連接，它的目標是要創(chuàng)造一種超越制度自身的制度文化或制度價值。民主的、法治的、科學的、規(guī)范的制度理念應(yīng)該在新的制度體系中得到充分體現(xiàn)，并內(nèi)化為國家權(quán)力運行的自覺，這樣的制度創(chuàng)新才能從根本上適應(yīng)國家權(quán)力在不斷變化的現(xiàn)實條件下順利、高效、規(guī)范運行的要求。

　　二是政策整合。政策整合的含義，其一是指政策的制定環(huán)節(jié)的民主化和科學化；
其二是指政策執(zhí)行過程的法制化和規(guī)范化。政策形成環(huán)節(jié)的民主化和科學化是國家在政策出臺的過程中體現(xiàn)民主集中制的基本要求，要求保證每一項公共政策的形成都經(jīng)過調(diào)查研究、集思廣益、比較權(quán)衡、深思熟慮，避免政策形成的盲目草率，避免政策的朝令夕改，從而在最大限度上約束政策過程，使得公共政策的形成較少受長官意志、局部和個別 利益的影響，使得行政權(quán)力的行使者最少可能地對公共政策進行篡改、歪曲、變通和剪 裁。政策執(zhí)行過程的法制化和規(guī)范化，是要用一套明確的、嚴整的、規(guī)范的原則、程序和紀律約束公共權(quán)力的運行。事實上，對于公共政策的理解總是充滿歧義、公共政策的 執(zhí)行總是充滿自由靈活的空間，但這不僅不能成為取消公共政策執(zhí)行程序化、規(guī)范化的 理由，反而正是加強對政策執(zhí)行的法制規(guī)范和紀律約束的根本原因。

　　三是權(quán)力整合。在公私管理中，對于權(quán)力的分割、制衡和限制始終是討論的熱點，因為人們?nèi)匀浑y以找到最有效的控制權(quán)力濫用的辦法。既然人們在權(quán)力問題上認識到的最大威脅是來自于權(quán)力的壟斷，那么打破權(quán)力壟斷，對權(quán)力進行合理配置仍然是消除這種威脅的關(guān)鍵所在。因此，這里所討論的權(quán)力整合，是指通過各種措施使權(quán)力達到一種合理化狀態(tài)，這種狀態(tài)一方面使權(quán)力的行使者能夠充分運用權(quán)力達成公共目標，另一方面又能夠有效防止公共權(quán)力私有化，即防止公共權(quán)力的部門化、地方化、集團化和個人化。作為克服國家權(quán)威碎裂化根本措施的權(quán)力整合，首先應(yīng)該關(guān)注的就是決策權(quán)、行使權(quán)以及監(jiān)督權(quán)的分立，也就是通常說的“裁判”和“運動員”的角色必須分離。實際上，從權(quán)力的發(fā)展歷史上看，對權(quán)力合法性的最大威脅通常來自于那些有權(quán)為權(quán)力運作制定 規(guī)則的人，又有權(quán)不遵守這些規(guī)則的人，而不是來自于權(quán)力的受動方。在中國現(xiàn)實的政 府權(quán)力運作中，權(quán)力規(guī)則的制定者和行使者角色的合二而一與混雜不清，已經(jīng)成為國家權(quán)力受侵蝕、公共利益受侵害、某些部門、地方、集團和個人利益受到特別惠顧的一大 原因。決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、甚至監(jiān)督權(quán)的合一，極易強化部門既得利益。就如有學者所觀 察到的那樣，“在某種意義上說，決策是利益的劃分，執(zhí)行是利益的實現(xiàn)。自己立規(guī)矩，容易自我確定利益，從而使‘部門利益法定化’；
自己執(zhí)行，就是親自去實現(xiàn)這種利 益；
自己監(jiān)督，弱化了為社會公共利益服務(wù)的強制性�！边@實際上是部門利益實現(xiàn)鏈條 的“一條龍”。[19]權(quán)力整合的另外一層意思是指，權(quán)力壟斷的打破，權(quán)力配置的合理 化還應(yīng)該通過相同權(quán)力在不同權(quán)力主體之間的分工來實現(xiàn)。分工才能產(chǎn)生制衡，近年來對行政審批制度的改革，行政事業(yè)性收費“收支兩條線”改革，招投標制度改革，國家 重大投資項目建立稽查制度改革，是這一分工制衡原則的具體體現(xiàn)。[20]

　　四是職能整合。政府職能是國家作為最高權(quán)力組織在社會中的主體地位，以及與社會各個組成部分的關(guān)系方式和互動模式。以此觀之，人們通常討論的政府的強與弱、大與�。�
政府管轄范圍的寬與窄；
政府與公眾的聯(lián)系方式，概括起來說，涉及的都是政府的職能問題。因此，這里所說的職能整合，其一就是政府如何認識和規(guī)范自己的主體地位，其二就是政府如何調(diào)整與其他社會主體的關(guān)系。這是因為國家權(quán)威的碎裂化在很大程度上是由政府角色混亂、政府干預不當造成的。政府的角色不清，使得政府權(quán)能極富彈性，誘導的是國家權(quán)力代理人在理性計算基礎(chǔ)上的利益預期和利益追逐；
政府的干預不當，為具體行政人員提供了機會主義的違規(guī)操作的可能。而這兩個方面都說明，政府官 員能夠在各自所設(shè)定的職能范圍內(nèi)或者獨自、或者合謀進行“設(shè)租”，從而引誘“尋租”人，對國家利益進行瓜分和交易。經(jīng)驗說明，任何政府能夠插手的領(lǐng)域都可能成為權(quán)力和金錢交易的溫床，因而在這點上那些主張政府只限于保護性職能的人無疑是非常清 醒的，”管得越少的政府越是好政府“有著天然的合理性。國家權(quán)威要避免因各種利益 計算而陷于碎裂狀態(tài)的最根本的消極辦法就是讓政府官員遠離與現(xiàn)實經(jīng)濟利益有關(guān)的一切活動，至少要遠離微觀經(jīng)濟領(lǐng)域。“政府應(yīng)充分發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)作用， 減少政府的市場行為，清理行政審批事項，減少不必要的行政審批，把生產(chǎn)經(jīng)營和投資 決策權(quán)給企業(yè)，把社會可以自我管理和自我調(diào)節(jié)的職能交給社會中介組織，把群眾自治范圍內(nèi)的事情交給群眾自己辦理，政府管理好自己應(yīng)該管理的事情�！盵21]退一步說， 如果政府不可避免地行使必要的政治、經(jīng)濟、社會、文化管理職能，那么職能整合也就意味著政府及其掌握了具體行政權(quán)力的管理者應(yīng)該在一個嚴格的規(guī)則體系下活動，而不 能允許對既定職能范圍的任何形式的突破。政府職能范圍和權(quán)力大小的嚴格限定，也就 是保持國家權(quán)威完整性的最佳邊界。

　　最后是利益整合。無論是政治學中的多元主義還是精英主義，也無論是經(jīng)濟學中的公共選擇學派還是制度主義，都認為政府作為一個掌握了公共權(quán)力的個體集合無疑有著現(xiàn)實的利益要求。在“經(jīng)濟人”理性下，政府在致力于社會產(chǎn)出最大化的同時，致力于統(tǒng)治者租金的最大化，這兩相沖突的目標也許會使公共權(quán)力的運行永遠處于困境之中，會使國家權(quán)威永遠處于碎裂的威脅之中。但是，人們卻沒有理由為此悲觀。既然政府及其 官員作為利益主體的地位是明確的，人們就應(yīng)該承認這種利益的現(xiàn)實性，并且進一步在 正當利益和不法作為之間做出區(qū)分，保障國家公務(wù)人員的正當利益，反對少數(shù)權(quán)力腐敗者的不法行為。因此，作為克服國家權(quán)威碎裂化的對策的利益整合，首先就必須正視各 級行政人員的正當利益要求，其次，在公平公正的價值觀導引下，在公務(wù)人員的工資、 福利、健康、保險方面給予合理體面的待遇。所謂“倉廩實而知廉恥”，又現(xiàn)在所謂的 “高薪養(yǎng)廉”，盡管這些說法未必全面，但卻觸及到人們常常談?wù)摰膰�、集體、個人 利益的一致性問題。國家權(quán)威的嚴整性需要包括國家公務(wù)人員在內(nèi)的全體國民的自覺維 護，國家也應(yīng)盡量滿足包括它的公務(wù)人員在內(nèi)全體國民的要求。國家、集體、個人、部門、地方、集團利益的協(xié)調(diào)一致，是國家權(quán)威不被惡意覬覦、國家權(quán)威不至碎裂的最終保障。

　　來源：中國行政管理

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